ישיבת מליאה בתאריך 16/06/2026 בשעה 16:00

מדינת ישראל מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי תמוז התשפ״ו יוני 2026 י ר ו ש ל י ם מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי ס פר התקצירים תמוז התשפ"ו | יוני 2026 ירושלים מס’ קטלוגי 001-L-2026 1948-ISSN 0793 ניתן להוריד גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה www.mevaker.gov.il תוכן העניינים פתח דבר 6 ةالم� ةدم� 11 Foreword II חלק ראשון - סוגיות מערכתיות בשלטון המקומי 17 הרפורמה ברישוי עסקים 19 פערים בהכנסות העצמיות של רשויות מקומיות 33 אשכולות אזוריים - שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות 43 פעילותן של הוועדות הגיאוגרפיות 57 חלק שני - הגנת הסביבה 67 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני 69 היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים 81 היערכות הרשויות המקומיות לשיטפונות ולהצפות - ביקורת מעקב 91 חלק שלישי - סוגיות חברתיות בשלטון המקומי 105 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל 107 קידום פעילות תנועות הנוער 119 חלק רביעי - המרחב העירוני 135 תכנון וקידום של התחדשות עירונית ברשויות המקומיות 137 שימוש במצלמות לאכיפת דיני התעבורה על ידי הרשויות המקומיות 149 הטיפול במבני פל-קל 159 חלק חמישי – מערכות מידע 173 ניהול מערכות מידע ברשויות המקומיות - ביקורת מעקב 175 מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 6 תמוז התשפ"ו יוני 2026 פתח דבר הדוח המונח לפניכם היום מציג את תוצאות באופן שוויוני ואינה משיגה את מלוא היעדים הביקורת על השלטון המקומי לשנת 2025. גופי הלאומיים, ובראשם מיגון וחיזוק של הפריפריה. השלטון המקומי בישראל הם גופים ציבוריים המקיימים ממשק ישיר ורציף עם האזרח בחיי הביקורת מצביעה על כך שהמנוע המרכזי היום-יום. באחריותן של הרשויות המקומיות המניע את ההתחדשות העירונית הוא הכדאיות מצויים שירותי ליבה המשפיעים באופן בלתי הכלכלית, וכתוצאה מכך כ-58% מכלל מיזמי אמצעי על רווחת התושבים, על ביטחונם ועל ההתחדשות העירונית מתקיימים במחוזות תל איכות חייהם - ובהם חינוך, רווחה, תשתיות, אביב והמרכז. מנגד, באזורים המצויים בסיכון תברואה ופיתוח סביבתי. גבוה לרעידות אדמה ולמתקפות טילים, כמו בית שאן, טבריה, צפת וקריית שמונה, לא הוצא ולו דוח זה נועד לבחון לעומק את תפקודן של היתר בנייה אחד למיזם פינוי-בינוי בשנים 2017 הרשויות המקומיות במגוון תחומי עשייה עד 2025. פער זה מדגיש כיצד הצורך הביטחוני מרכזיים: תכנון, בנייה ורישוי; סביבה, תשתית והבטיחותי נדחק מפני שיקולים כלכליים. ובטיחות; ניהול, מינהל וטכנולוגיה; רווחה, חברה וחינוך. להלן סקירה של כמה מהפרקים הנכללים יתרה מזו, נמצאו חסמים בירוקרטיים בדוח זה: ותקציביים המעכבים את מימוש פוטנציאל הבנייה: רק כ-33% מתקציבי הסכמי המסגרות תכנון וקידום של התחדשות עירונית ברשויות שנחתמו בשנת 2023 נוצלו בפועל, וסכום של המקומיות 105 מיליון ש”ח טרם הוקצה לרשויות. כמו כן, ב-23 מתוך 71 הרשויות המקומיות המקדמות התחדשות עירונית נתפסת ככלי מדיניות רב- מיזמי פינוי-בינוי לא פועלת מינהלה ייעודית עוצמה הטומן בחובו אפשרות להשגת מטרות שתפקידה לנהל ולזרז תהליכים אלו, אשר בתחומים שונים - המרחב, הכלכלה והחברה ממילא אורכים זמן רב. בדוח אפשר לראות - ובראשן תוספת של יחידות דיור במרקמים דוגמה לכך - פרויקט ברעננה שנמשך 23 שנים העירוניים הקיימים, שנבנו בעבר בצפיפות מראשיתו ועד לאכלוסו. נמוכה יחסית, ובכלל זה ייעול השימוש בקרקע. ההתחדשות העירונית בישראל היא כלי הממצאים מדגישים את הנחיצות של גיבוש אסטרטגי מרכזי בתחום התכנון והבנייה, בייחוד מדיניות לאומית אחידה, אשר תסיר חסמים לנוכח הגידול המהיר של האוכלוסייה ולנוכח ותיצור תמריצים כלכליים לקידום מיזמים גם הצורך הגובר בפתרונות דיור איכותיים וממוגנים. באזורים שבהם אין כדאיות כלכלית מובהקת לכך, כדי להבטיח שההתחדשות העירונית ממצאי הביקורת חושפים תמונה מורכבת: מחד תממש את ייעודה בכל רחבי הארץ. גיסא, ניכרת תנופה משמעותית בתכנון מיזמי התחדשות עירונית, ובשנים 2021 - 2024 לבדן מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני אושרה בנייתן של כ-157,000 יחידות דיור - שהן כ-60% מסך כלל היחידות שבנייתן אושרה אנרגיה סולארית, המופקת מקרינת השמש, מאז 2010. מאידך גיסא, תנופה זו אינה מפוזרת מומרת לחשמל באמצעות מערכת של לוחות מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 7 תמוז התשפ"ו יוני 2026 סולאריים (פוטו-וולטאיים), ובמדינת ישראל מפעל הפיס (כ-27%). נוסף על כך, “הקרן לאזרחי שטופת השמש היא מבטיחה תפוקת חשמל ישראל” לא הקצתה כספים כלל לתחום האנרגיה גבוהה ויציבה במרבית ימי השנה ומסייעת המתחדשת בשנים 2023 - 2024, ורק בתקציב בצמצום פליטת גזי חממה ובהפחתת זיהום 2025 אושרה לראשונה לפעילות בתחום זה האוויר. אגירת אנרגיה היא טכנולוגיה משלימה הקצאה של 20 מיליון ש”ח, שהיא כ-11% בלבד להפקת אנרגיה סולארית, והיא מאפשרת אגירה מתוך הקצאה כוללת של 189 מיליון ש”ח. של עודפי החשמל המיוצרים בשעות השיא ושימוש בהם כאשר הלוחות אינם מייצרים מומלץ כי משרד הפנים יבחן את האפשרות חשמל, או בהתרחש הפסקת חשמל. להקצות תקציבים ייעודיים לקידום המעבר לאנרגיה מתחדשת ולהתייעלות אנרגטית ויסייע ממצאי הביקורת מצביעים על פער משמעותי במימון פעילות האשכולות האזוריים בתחומים בין יעדי המדינה לבין המציאות בשטח בתחום אלה. לשם הגדלת מספר המערכות הסולאריות האנרגיה הסולארית במרחב העירוני. יעד במגזר הביתי מומלץ כי משרד האנרגיה יגביר את הממשלה הרשמי קובע כי עד שנת 2030 פעולות ההסברה והנגשת המידע לציבור, בסיוע יעמוד שיעור ייצור החשמל מאנרגיה מתחדשת משרד הפנים, מרכז השלטון המקומי וחברת על 30%, אולם בפועל בשנת 2024 הוא הגיע החשמל, בין היתר באמצעות אתרי הרשויות ל-14.6% בלבד (ש-13% מהם מקורם באנרגיה המקומיות. נוסף על כך, על משרד האוצר סולארית). פער זה בולט במיוחד במרחב העירוני, לפרט בהצעתו השנתית את הסכום המוקצה המרכז כ-60% מפוטנציאל הייצור הרשותי, אך מכספי הקרן לאזרחי ישראל להשקעה באנרגיה שיעור המימוש בו הוא כ-15% בלבד, ונכון לשנת מתחדשת בכל שנה, כמחויב בחוק. 2023 הותקן הספק של 2,700 מגה-ואט מתוך פוטנציאל של 11,400 מגה-ואט (כ-23%). הגם הביקורת מדגישה את החשיבות שבהגדלת ששר האנרגיה הציב בפברואר 2025 יעד לאומי ייצור החשמל מאנרגיה סולארית ואת הצורך של 100,000 גגות סולאריים חדשים עד שנת ברתימת השלטון המקומי להשגת היעדים 2030, הממצאים מעלים ספק רב לגבי יכולת הלאומיים בתחום זה. לצד ממצאי הביקורת מימוש יעד זה ללא הסרת החסמים הקיימים. יצוין לחיוב כי משרד האנרגיה קידם בשנים הסיבות המרכזיות נעוצות בחסמי אסדרה האחרונות צעדים שונים בתחום, ובהם פיתוח (רגולציה) ובקשיי מימון ניכרים של הרשויות כלים עבור הרשויות המקומיות, קידום מודלים המקומיות, המובילים לתת-ניצול משמעותי של להתקנת לוחות סולאריים, מיפוי פוטנציאל התקציבים והמשאבים הזמינים. מהביקורת עולה הייצור והנגשת מידע לציבור, המשקפים הכרה כי מתוך תקציב של 248 מיליון ש”ח שהקצה בתפקידן המרכזי של הרשויות המקומיות משרד האנרגיה בקולות קוראים לשנים 2021 - בחיזוק החוסן האנרגטי. 2025לרשויות המקומיות עד יוני 2025 רק כ-39 מיליון ש”ח (כ-16% בלבד), וכי רק 52 רשויות פערים בהכנסות העצמיות של רשויות מקומיות מקומיות ניצלו בפועל כ-136 מיליון ש”ח מתוך ההכנסות הכוללות של הרשויות המקומיות קרן הלוואות של כחצי מיליארד ש”ח שהעמיד בישראל מציגות מגמת עלייה עקבית, שכן הן מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 8 תמוז התשפ"ו יוני 2026 צמחו מכ-76.9 מיליארד ש”ח בשנת 2021 לכ- על הרשויות המקומיות בסיוע משרד הפנים 83.6 מיליארד ש”ח ב-2022 (גידול של כ-8.7%) להשלים התקנת חוקי עזר בנושאים השונים ולכ-92.4 מיליארד ש”ח בשנת 2023 (גידול נוסף להגדלת הכנסותיהן העצמיות ולפעול לאכיפתם. של כ-10.6%). למרות צמיחה זו, מבנה ההכנסות לנוכח חשיבותו הרבה של סקר הנכסים על חושף אי-שוויון מבני המבוסס על פוטנציאל הרשויות המקומיות לבצע סקר נכסים בתחומן גביית הארנונה, שעמד בשנת 2023 על סך של 31 בכל חמש שנים. על משרד הפנים לייעל את מיליארד ש”ח (בחלוקה של כ-45% למגורים וכ- הליכי קבלת ההחלטות, ובכלל זה לאמץ מנגנון 55% לשימושים אחרים). הפערים בולטים ביחס הכולל לוחות זמנים קבועים ומחייבים לטיפול שבין הארנונה שלא למגורים (עסקים ומסחר) בבקשות לחלוקת הכנסות, כדי למנוע עיכובים לארנונה למגורים, הנע בין שיעור זעום של 0.09 ממושכים בין מועד פרסום המלצות הוועדות בבוסתאן אל-מרג’ לבין 1.95 במועצה האזורית הגיאוגרפיות למועד קבלתן של החלטות השר. מגידו. פער זה מתורגם ישירות לפוטנציאל כמו כן, יש לקבוע מנגנוני חלוקת הכנסות מאזורי ההכנסה נטו לנפש מארנונה: 861 ש”ח בלבד תעשייה באופן שוויוני ושקוף, תוך מתן משקל בבוסתאן אל-מרג’, ו-944 ש”ח באלעד, לעומת מיוחד לרשויות במעמד חברתי-כלכלי נמוך 4,327 ש”ח במגידו. הזקוקות לתוספת הכנסה. עוד נמצא כי ארבע מתוך שבע הרשויות שנבדקו לא ביצעו סקר נכסים חיוני במשך שימוש במצלמות לאכיפת דיני התעבורה על ידי יותר מחמש שנים (אלעד ועספייא מאז שנת הרשויות המקומיות 2018,) וחלקן הגדול נמנע ממיצוי הכנסות בעשורים האחרונים גובר השימוש באמצעים עצמיות מחוקי עזר - פער המתבטא בהכנסות טכנולוגיים ובהם מצלמות אכיפה לשימושים מצטברות של כ-1 מיליון ש”ח בלבד בעספייא מגוונים, ובכלל זה תיעוד עבירות תעבורה וכ-2 מיליון ש”ח בדאליית אל-כרמל (בשנים ופעולות אכיפה נגדן. השימוש של הרשויות 2021 - 2024), בהשוואה ל-109 מיליון ש”ח המקומיות במצלמות לאכיפת עבירות חניה בעיריית נוף הגליל. עוד נמצא שקיימים פערי ונת”ץ מייעל את האכיפה בתחום שיפוטן, אולם זמן גדולים בין מועד פרסום המלצות הוועדות הוא עלול לפגוע בפרטיות של עוברי הדרך, ולכן הגיאוגרפיות בנוגע לחלוקת ההכנסות לבין מחייב בחינה זהירה ושימוש מידתי ומוגבל. המועד ששר הפנים מקבל החלטות בנושא. ההחלטות בעניין בקשות רבות לחלוקת השימוש במצלמות לאכיפה נגד עבירות חניה הכנסות התקבלו שנים ארוכות לאחר פרסום ונסיעה בנתיבי תחבורה ציבורית (נת”ץ) בישראל המלצות הוועדות, ולעיתים לא התקבלו כלל. מציג תמונה של אכיפה מוגברת ורווחית השיהוי בין שלב פרסום ההמלצות להחלטת לרשויות, אך כזו שלוקה בחוסר אחידות, בניהול השר עלול להביא לשלילת תוספת הכנסות לקוי ובפגיעה בזכות לפרטיות. ממצאי הביקורת מרשויות במעמד חברתי-כלכלי נמוך שאין מצביעים על כך שמתוך 38 הרשויות המקומיות להן מקורות הכנסה עצמיים ובכך לפגוע בהן שבתחומן קיימים נתיבי תחבורה ציבורית, רק מהבחינה הכלכלית ולהביא להורדת רמת 6 רשויות מפרסמות שהן אוכפות בהם את השירותים שהן מספקות לתושביהן. הוראות הדין בנוגע לנסיעה באמצעות מצלמות, מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 9 תמוז התשפ"ו יוני 2026 ומשרד התחבורה אינו מממש את סמכותו ליטול עוברי הדרך ומתוך עמידה בהוראות החוקים, את האכיפה לידיו ברשויות שאינן עושות זאת. התקנות וההנחיות הרלוונטיים לתחום זה. ברשויות שנבדקו הופקו בשנת 2024 באמצעות מצלמות אכיפה כ-121,000 דוחות (ובהם 81,026 ביקורות מעקב אחר תיקון ליקויים דוחות בהרצלייה ו-36,192 ברמת גן) בשווי עבודת הביקורת אינה מסתיימת עם פרסומו כספי כולל של כ-44 מיליון ש”ח, המעידים על של דוח. נהפוך הוא, פרסום הדוח הוא נקודת הפוטנציאל הכלכלי הטמון בכלי אכיפה זה. לצד הפתיחה לתהליך חיוני של תיקון והטמעה, התועלת האפשרית שיש במצלמות לאכיפת ונדרש לוודא כי דוחות הביקורת מתורגמים דיני תעבורה, הביקורת חושפת כשלים בשימוש לעשייה ממשית ולשינוי מערכתי בגופים בכלי זה. נמצא כי 8 מצלמות שהוצבו ברשויות המבוקרים. בדוח זה נכללות שתי ביקורות שנבדקו לא תיעדו כלל עבירות או תיעדו מעט מאוד. יתרה מכך, עלו ליקויים מהותיים בשמירה מעקב בנושאים האלה: על מידתיות ופרטיות: נמצא כי הרשויות שמרו היערכות הרשויות המקומיות לשיטפונות תצלומים באיכות המאפשרת זיהוי פנים של ולהצפות - העלייה בתכיפות אירועי הגשם עוברי דרך, וכי במקרים מסוימים המשיכו לתעד החריגים ובעוצמתם בד בבד עם ההתרחבות את המרחב הציבורי בכל שעות היממה גם לאחר הניכרת של השטחים הבנויים והאטומים, שהופסקה האכיפה באמצעותן. כמו כן, נמצא הפוגעת בכושר החלחול של הקרקע, מעלות כי פקחים מחקו כ-257,000 אירועים החשודים את הסיכון לשיטפונות והצפות בישראל. הרשות כעבירות (כ-256,000 מתוכם בעיריית רמת גן). המקומית ממלאת תפקיד חיוני בהיערכותו מומלץ למשרד התחבורה לבחון את האפשרות של העורף האזרחי לאירועי חירום אזרחיים, לבצע אכיפה נגד עבירות נת”ץ ברשויות ובכלל זה לשיטפונות ולהצפות, והיא “לבנת מקומיות שאינן מעוניינות לבצע את האכיפה היסוד” בכל הקשור לטיפול בתושבים ולסיוע בעצמן, על פי הסמכות שניתנה לו לכך בחוק. להם. לנוכח מציאות זו נודעת חשיבות רבה על הרשויות המקומיות שנבדקו לפעול לתיקון להיערכות נכונה של הרשויות המקומיות הליקויים ולבחון את ההמלצות שעלו בביקורת לשיטפונות ולהצפות ולהתמודדות עימם בעת זו. מומלץ כי הרשויות המקומיות שנבדקו התרחשותם. ביקורת המעקב העלתה כי חלק יבחנו מפעם לפעם אם הנסיבות שהצדיקו מהליקויים שעלו בביקורת המקורית עדיין לא את הצבת מצלמות האכיפה מלכתחילה תוקנו: הסדרת הטיפול בהיערכות הרשויות עדיין תקפות, ואם יימצא כי המצלמות אינן המקומיות לאירועי חירום אזרחיים לא הושלמה, ממלאות עוד את המטרה שהוגדרה להן, על ועדיין אין גוף המוסמך לאכוף על הרשויות הרשויות להפסיק את תיעוד המרחב הציבורי המקומיות לבצע הנחיות בנושא; לא הוגדרה באמצעותן או לבחון את הצורך בשינוי מיקומן. חלוקת האחריות בין רשויות הניקוז לרשויות על הרשויות המקומיות שנבדקו להשתמש המקומיות בנוגע לתשתיות הניקוז הממוקמות במצלמות האכיפה באופן מידתי והוגן ולצורך בתחום העירוני; תשתיות הניקוז בתחום השיפוט השגת התכלית של אכיפה נגד עבירות של הרשויות המקומיות שנבדקו ישנות ואינן תעבורה, מתוך שמירה על הזכות לפרטיות של מותאמות לתרחישי הייחוס המעודכנים של מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 10 תמוז התשפ"ו יוני 2026 כמויות הגשם והספיקות הצפויות; והרשויות להוראות החוק ולהנחיות משרד הפנים והרשות המקומיות שנבדקו לא הכינו תוכניות רב-שנתיות להגנת הפרטיות ובתמיכת מערך הסייבר ומערך להשקעות בהסדרת תשתיות הניקוז. מומלץ כי הדיגיטל הלאומי; ועל משרד הפנים לפעול - הרשויות המקומיות והגופים הרלוונטיים ילמדו בסיוע הרשות להגנת הפרטיות, מערך הסייבר את ממצאיה של ביקורת זו, יפיקו את הלקחים ומערך הדיגיטל הלאומי - להנחיית הרשויות הנדרשים ויפעלו, בתיאום ביניהם, לשיפור המקומיות בתחום ניהול מערכות המידע בהן היערכותם לאירועי שיטפונות והצפות וצמצום בהתאם לתחומי סמכויותיו. נזקיהם. כי בנפשנו היא! * על פי נתוני משרד הפנים שפורסמו במסמך נתונים סטטיסטיים לשנים 2017 - 2022 וקובצי נתונים גולמיים לשנים 2023 - 2024 שהתקבלו ממשרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. סך הכול ההכנסות בתקציב הרגיל אינן מסתכמות במדויק עקב עיגול מספרים. למבנה ההכנסות של הרשות המקומית השפעה ישירה על היקף השירותים הניתנים לתושבים ועל איכותם, על רמת הפיתוח העירוני ועל יכולתה של הרשות המקומית לצמצם פערים חברתיים-כלכליים. בדוח נבדקו הפערים בהכנסות העצמיות בין רשויות מקומיות בישראל, תוך בחינה של מקורות ההכנסה העיקריים של הרשויות: ארנונה למגורים, ארנונה לעסקים והסדרי חלוקת הכנסות מאזורי תעשייה. מהביקורת עלה כי קיימים פערים גדולים בין רשויות מקומיות, הנהנות מהכנסות גבוהות מארנונה לעסקים ומאזורי תעשייה (עיריית נוף הגליל והמועצה האזורית מגידו) ובין רשויות שהכנסותיהן מתבססות בעיקר על ארנונה למגורים (עיריית אלעד, המועצה האזורית בוסתאן אל-מרג'והמועצות המקומיות דאליית אל-כרמל, כפר כנא ועספייא.) פערים אלה יוצרים אי-שוויון בולט בין רשויות מבוססות, המחזיקות שטחי מסחר ואזורי תעשייה נרחבים, ובין רשויות שמבנה הכנסותיהן העצמיות מוגבל להכנסות מארנונה למגורים. עוד עלה כי מנגנוני חלוקת ההכנסות מאזורי מסחר ותעשייה, שנועדו לצמצם פערים אלו באמצעות הוועדות הגיאוגרפיות, מספקים מענה חלקי בלבד ואינם מביאים לאיזון מלא של אי-השוויון. לעיתים הם אף מעוררים מחלוקות ביןרשויות מרקע חברתי-כלכלי גבוהה לרשויות מרמה חברתית- כלכלית נמוכה. עוד נמצא שקיימים פערי זמן גדולים בין מועד פרסום המלצות הוועדות הגיאוגרפיות בנוגע לחלוקת ההכנסות למועד ששר הפנים מקבל החלטות בנושא. ההחלטות בעניין בקשות רבות לחלוקת הכנסות התקבלו שנים ארוכות לאחר פרסום המלצות הוועדות, ולעיתים לא התקבלו כלל. השיהוי בין שלב פרסום ההמלצות לקבלת ההחלטה על ידי השר עלול להביא לשלילת תוספת הכנסות מרשויות ממעמד חברתי-כלכלי הנמוך שאין להן מקורות הכנסה עצמיים ובכך לפגוע בהן מהבחינה הכלכלית ולהביא להורדת רמת השירותים שהן מספקות לתושביהן. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 42 פערים בהכנסות העצמיות של רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 חלק מהרשויות שנבדקו לא התקינו חוקי עזר, ובחלק מהרשויות לא הופעלו חוקי עזר למיצוי פוטנציאל הגבייה שלהן מהתושבים. על הרשויות המקומיות בסיוע משרד הפנים להשלים התקנת חוקי עזר בנושאים השונים להגדלת הכנסותיהן העצמיות ולפעול לאכיפתם. על הרשויות המקומיות לבצע סקר נכסים בתחומן מדי חמש שנים, לנוכח חשיבותו הרבה. על משרד הפנים לייעל את הליכי קבלת ההחלטות, ובכלל זה לאמץ מנגנון הכולל לוחות זמנים קבועים ומחייבים לטיפול בבקשות לחלוקת הכנסות, כדי למנוע עיכובים ממושכים בין מועד פרסום המלצות הוועדות הגיאוגרפיות למועד קבלתן של החלטות השר. כמו כן, יש לקבוע מנגנוני חלוקת הכנסות מאזורי תעשייה באופן שוויוני ושקוף, תוך מתן משקל מיוחד לרשויות ממעמד חברתי-כלכלי נמוך הזקוקות לתוספת הכנסה. מ ב ק ר ה מ ד י נ ה דוח על הביקורת בשלטון המקומי אשכולות אזוריים - שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות ▪ תמוז התשפ"ו ▪ יוני 6202 ▪ מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 45 תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 אשכולות אזוריים - שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תקציר אשכול אזורי הוא "איגוד ערים" מיוחד מסוג אשכול רשויות מקומיות המבוסס על התאגדות וולונטרית של רשויות מקומיות סמוכות (אשכול או אשכול אזורי). מטרת ההתאגדות היא לעודד פיתוח אזורי ולקדם שיתופי פעולה בנושאים שונים בין הרשויות המקומיות. בדומה לאיגודי ערים אחרים, לאשכולות מעמד חוקי הדומה לזה של רשות מקומית, אך בשונה מאיגודי ערים חד-תחומיים, לאשכול ניתנה הסמכות לעסוק בכלל הנושאים המקדמים את העשייה האזורית. אשכול מוקם מכוח חוק איגוד ערים, התשט"ו-1995 (חוק איגוד ערים), ומכוח צו של שר הפנים, בכפוף לבקשתן והסכמתן של הרשויות המקומיות המאוגדות בו, והן אינן מחויבות לקחת חלק בכל פרויקט שהאשכול יוזם. בשנת 2009, בעקבות יוזמת ראשי רשויות בגליל המערבי, הוקמה שותפות אזורית של הרשויות המקומיות בגליל המערבי, ובשנת 2013, בעקבות קול קורא שפרסם משרד הפנים שנה קודם לכן, הוקמו ארבעה אשכולות נוספים1. בדצמבר 2016 פורסם תיקון חקיקה לחוק איגוד ערים אשר עיגן את המעמד המשפטי של התאגידים המשותפים כאיגוד ערים מסוג אשכול אזורי. שבעה אשכולות אזוריים נוספים2הוקמו משנת 2018 ואילך, בעקבות קול קורא נוסף שפרסם משרד הפנים שנה לפני כן. לצד זאת הוקם צוות מקצועי לבחינת "האזוריות בישראל", אשר המליץ בדוח שהגיש בשנת 2020 על אימוץ אסטרטגיה ממשלתית לביזור סמכויות ועל הקמת רובד אזורי בשלטון המקומי. במסגרת מסקנות הצוות הוגדרו האשכולות האזוריים כאבן דרך ליישום רפורמה לקידום אזוריות בישראל וביזור סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי. למען שמירת ערכי הזהות והדמוקרטיה המקומיים, הצוות המליץ להימנע מאיחוד כפוי של רשויות מקומיות. משנת 2014 פועל במשרד הפנים אגף לפיתוח אזוריות (האגף לפיתוח אזוריות) שאמון מטעם המשרד על קידום תפיסת האזוריות בישראל והפיכתה לחלק אינטגרלי ממדיניות משרדי הממשלה והשלטון המקומי. האשכול האזורי פועל באמצעות מועצת האשכול שמורכבת מנציגי הרשויות המקומיות החברות בו. כ-55.2 עד 12 אשכולות 180 רשויות 713.5 מיליוני כ-167.4 אזוריים מקומיות ש"ח מיליוני ש"ח פעלו בישראל מאוגדות באשכולות היקף הפעילות השוטפת היקף הפעילות בפברואר 2026 האזוריים, ובהן התגוררו של כלל האשכולות השוטפת של חמשת בשנת 2023 3,650.1 אלפי בשנת 2024, כתריסר האשכולות האזוריים תושבים, מהם 2,380.8 שנים מתחילת פעילותם הוותיקים3, נכון אלפי תושבים (כ-%65.2) של האשכולות לשנת 20244 יהודים ו-1,269.3 אלפי תושבים (כ-34.8%) שאינם יהודים 1 נוסף על אשכול גליל מערבי הוקמו ארבעה אשכולות: אשכול בית הכרם הגלילי (אשכול בית הכרם), אשכול גליל מזרחי, אשכול נגב מזרחי ואשכולנגב מערבי. 2 שבעת האשכולות שהוקמו: אשכול הגליל והעמקים, אשכול השרון, אשכול יהודה ושומרון, אשכול הכנרת והעמקים, אשכול מישור החוף, אשכול רשויות המפרץ (אשכול המפרץ) ואשכול שורק דרומי. 3 קבוצת האשכולות אשר הוקמו עד שנת 2014 - בית הכרם, גליל מזרחי, גליל מערבי, נגב מזרחי ונגב מערבי. 4 זו השנה האחרונה שלגביה היו בידי משרד הפנים הדוחות המבוקרים של האשכולות. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 46 אשכולות אזוריים- שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 כ-80.4% עד כ-4.2 עד כ-5.3 כ-32% עד כ-84.4 מיליוני כ-93.5% מיליוני ש"ח בלבד כ-54% ש"ח שיעור התשלומים היקף הפעילות השוטפת שיעור התשלומים סך החובות הכולל מהתקציב הרגיל של שלושה7 מתוך ששת מהתקציב הרגיל עבור של הרשויות בשנת 2024 עבור האשכולות האזוריים הוצאות הנהלה וכלליות המקומיות לאשכולות שירותי תברואה ואיכות החדשים8 בחלוף כשש בשנת 2024 בשלושה בשנת 2023. לפי הסביבה בארבעה5 שנים מהקמת האשכולות מתוך ששת האשכולות נתונים חלקיים לשנת מתוך חמשת החדשים (וארבע שנים החדשים 2024 סכום החובות האשכולות הוותיקים. מהקמת אשכול יהודה לחמישה אשכולות9 באשכול החמישי6 ושומרון) הסתכם בכ-64.9 כ-82.0% מהתשלומים מיליוני ש"ח בתקציב הרגיל היו עבור מימון שירותי הסעות %79 2 קולות קוראים מהמשיבים%56 מהמשיבים בלבד 0 על הסקר שעשה על הסקר שעשה משרד מתוך 24 הקולות מספר מבקרי פנים משרד מבקר המדינה מבקר המדינה ענו כי: הקוראים שמשרד הפנים שמועסקים בקרב 177 רשויות האשכול האזורי כלל אינו פרסם בשנים 2018 - באשכולות האזוריים. מקומיות מאושכלות עומד בציפיות הרשות 2025 הופנו גם בשני אשכולות בלבד סברו כי השתתפות המקומית (עשרה נציגים - לאשכולות האזוריים, הוקמה ועדת ביקורת הרשות המקומית%9 מהמשיבים), עומד ואף אחד מהם לא בשנת 2023 בפעילויות האשכול בציפיות במידה מועטה הופנה לאשכולות לא הובילה כלל או (19 נציגים - 16% האזוריים באופן בלעדי. הובילה במידה מועטה מהמשיבים), עומד גם משרדי ממשלה או בינונית להתייעלות בציפיות במידה בינונית אחרים וגופים נוספים באספקת השירותים (36 נציגים - 31% הפנו לאשכולות המוניציפליים מהמשיבים) האזוריים רק 33 מתוך 482 הקולות הקוראים שפרסמו בחודשים אוגוסט 2025 - פברואר 2026 בדק משרד מבקר המדינה את נושא הפעלת האשכולות האזוריים בישראל. במסגרת הביקורת נבדקו היקף הפעילות התקציבית של האשכולות, היבטים בתפקודו של משרד הפנים כמאסדר, בהם הליך הבקרה על פעילות האשכולות וגיוס כספים; נהלים שפרסם משרד הפני ם לאשכולות; היבטים בניהול האשכולות האזוריים; מטרות תהליך האִשְּׁכּול. כמו כן, הדוח בחן היבטים שקשורים לפרסום הקולות הקוראים שיועדו לאשכולות האזוריים ואת שקיפות פעילותם באמצעות בדיקת סוגי המידע שפרסמו כל 12 האשכולות האזוריים באתרי המרשתת שלהם. זאת ועוד, בביקורת נבדק תפקוד המועצות של שני אשכולות אזוריים - אשכול הכנרת והעמקים ואשכול נגב מערבי (האשכולות או האשכולות האזוריים שנבדקו בביקורת עומק). 5 אשכולות בית הכרם, גליל מזרחי, גליל מערבי ונגב מערבי. 6 אשכול נגב מזרחי. 7 אשכולות השרון, יהודה ושומרון ושורק דרומי. 8 קבוצת האשכולות אשר הוקמו בשנים 2018 - 2020 - הגליל והעמקים, המפרץ, הכנרת והעמקים, יהודה ושומרון, השרון ושורק דרומי. 9 במועד סיום הביקורת, פברואר 2026, לא היו בידי משרד הפנים דוחות כספיים מבוקרים לשנת 2024 של ארבעה אשכולות אזוריים. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 47 אשכולות אזוריים- שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  אפקטיביות הפעילות של האשכולות בהתאם לתוצאות סקר רשויות מאושכלות ⚫ הסיבות להצטרפות הרשויות המאושכלות לאשכול אזורי - מהסקר עלה כי הסיבות העיקריות להצטרפות רשויות לאשכולות האזוריים הן חיסכון בעלויות שירותים (66% מהתשובות), חשיבות הפיתוח האזורי (54%) וקבלת תקציבים המותנים בהצטרפות לאשכול (50%.) עוד עלה מהסקר כי בעוד שהסיבה העיקרית להצטרפותן של רשויות מקומיות לאשכולות האזוריים היא חיסכון בעלויות של שירותים, למרבית מהרשויות המאושכלות שנציגיהן השיבו לשאלה, ההשתתפות בפעילות האשכול לא הביאה לחיסכון משמעותי בעלויות. ⚫ מידת עמידת האשכול האזורי בציפיות הרשות המקומית - מהסקר עולה כי 9% מהמשיבים (עשרה נציגים), השיבו כי הוא כלל אינו עומד בציפיות; 16% מהמשיבים (19 נציגים) השיבו כי הוא עומד בציפיות במידה מועטה, ו-31% מהמשיבים (36 נציגים) השיבו כי הוא עומד בהן במידה בינונית - סך הכול 56% מהמשיבים (65 נציגים). ⚫ מידת מימוש מטרות האשכולות - אשכול אזורי מוקם כדי לעודד פיתוח אזורי וקידום שיתופי פעולה במטרה להביא לאספקה משותפת ויעילה של שירותים מוניציפליים, שיפור באיכות חייהם של השותפים, הנגשת שירותים חדשים ומותאמים. מהסקר עלה כי פעילות האשכולות האזוריים מביאה למימוש חלקי בלבד של המטרות שלשמן הם הוקמו. כ-69% מכלל המשיבים סברו כי האשכול לא תרם כלל או תרם במידה מועטה או בינונית לשיפור השירותים הניתנים לתושבי הרשות המקומית, וכ-79% מכלל המשיבים השיבו כי השתתפות הרשות המקומית בפעילויות האשכול לא הובילה כלל או הובילה במידה מועטה או בינונית להתייעלות באספקת השירותים המוניציפליים. זאת ועוד, כ-51% מהמשיבים ענו כי פעילות האשכול האזורי לא תרמה כלל או תרמה במידה מועטה או בינונית לפיתוח האזוריות. ⚫ היבטים שנדרשים לשיפור פעילות האשכולות-מהסקר עלה כי39% מתשובותיהם של נציגי הרשויות המאושכלות בנוגע להיבטים שבהם נדרש שיפור בפעילות האשכולות עסקו בנושאים הקשורים למימוש יתרון האזוריות (20% מהתשובות) ובמענים שניתנים לצורכי הרשויות המאושכלות (19% מהתשובות). חשוב מכך, חלק מהמשיבים אף התלוננו על המנגנון המופרז של האשכול האזורי, על אי-השוויון בהשפעת הרשויות החברות באשכול על פעילותו ועל כך שהוא משרת בעיקר את הרשויות החזקות, והיו אף שסברו כי צריך לפרק את האשכולות אף שהם חברים באחד מהם.  הדוחות הכספיים המבוקרים של האשכולות - אף על פי שחוזר מנכ"ל משרד הפנים ממרץ 2008 מחייב להגיש את הדוחות הכספיים המבוקרים והדוחות המפורטים עד יוני בשנה העוקבת - במועד סיום הביקורת, פברואר 2026, בחלוף כשמונה חודשים מהמועד שנקבע בחוזר, לא היו בידי משרד הפנים הדוחות הכספיים המבוקרים ודוחות הביקורת המפורטים לשנת 2024 של ארבעה מתוך 12 האשכולות האזוריים -אשכולות גליל מערבי, הגליל והעמקים, המפרץ ושורק דרומי.  הפעילות התקציבית של האשכולות הוותיקים - האשכולות בית הכרם, גליל מזרחי, גליל מערבי, נגב מזרחי ונגב מערבי ⚫ בחלוף יותר מתריסר שנים מתחילת פעילותם של האשכולות, היקף הפעילות השנתית של חמשת האשכולות האזוריים הוותיקים הגיע לעשרות ואף למאות מיליוני ש"ח. ⚫ עיקר התשלומים מהתקציב הרגיל של ארבעה מתוך חמשת האשכולות הוותיקים הוא עבור שירותי תברואה ואיכות הסביבה - בשנת 2024 היה שיעור התשלומים עבור שירותים אלה באשכול בית הכרם מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 48 אשכולות אזוריים- שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 כ-80.4%, באשכול גליל מזרחי - כ-86.5%, באשכול גליל מערבי - כ-84.2% ובאשכול נגב מערבי - כ-93.5%. לעומת זאת, באשכול נגב מזרחי הפעילות העיקרית בתקציב הרגיל הייתה מימון שירותי הסעות - כ-82.0% בשנת 2024, ואילו שיעור מימון שירותי התברואה ואיכות הסביבה היה רק כ-13.3% מסך ההוצאה.  הפעילות התקציבית של האשכולות החדשים - האשכולות הגליל והעמקים, המפרץ, הכנרת והעמקים, יהודה ושומרון, השרון ושורק דרומי ⚫ בחלוף כשש שנים מהקמת האשכולות החדשים (וארבע שנים מהקמת אשכול יהודה ושומרון), היקף הפעילות התקציבית השוטפת של מחציתם (אשכול השרון, אשכול יהודה ושומרון ואשכול שורק דרומי) נשאר נמוך, ושיעור הוצאות הנהלה וכלליות גבוה יחסית. הוצאות הנהלה וכלליות היו כ-36% מתוך היקף הפעילות השוטפת של אשכול השרון בשנת 2024, וכ-54% מתוך היקף הפעילות השוטפת של אשכול יהודה ושומרון באותה השנה; באשכול שורק דרומי הוצאות הנהלה וכלליות היו כ-32% מתוך היקף הפעילות השוטפת של האשכול. ⚫ מבין חמשת האשכולות החדשים, באשכולות הגליל והעמקים, הכנרת והעמקים והמפרץ נרשמה מגמת עלייה בהיקף הפעילות התקציבית השוטפת בשנים שנבדקו. באשכולות הגליל והעמקים והכנרת והעמקים התרכזה עיקר הפעילות בתחום התברואה ואיכות הסביבה: בשנת 2024 הוקצו כ-94.2% מהתשלומים מהתקציב הרגיל של אשכול הגליל והעמקים למימון שירותי תברואה ואיכות הסביבה, ובאשכול הכנרת והעמקים - כ-82%. באשכול המפרץ התרכזה עיקר ההוצאה מהתקציב הרגיל בשנת 2024 בתחום שירותי השכרת מבנים: כ-50.5% מהתקציב השוטף הוקצו לפעילות זו, וכ-13.2% נוספים הוקצו לתחום התברואה ואיכות הסביבה.  חובות הרשויות המקומיות לאשכולות האזוריים - סכום החובות הכולל של הרשויות המקומיות לשמונה אשכולות בגין תשלומי דמי חבר - בית הכרם, גליל מזרחי, גליל מערבי, הגליל והעמקים, הכנרת והעמקים, המפרץ,נגב מזרחיונגב מערבי - הסתכם בשנת2023 בכ-84.4 מיליוניש"ח, ולפי נתונים חלקיים לשנת 2024 סכום החובות של הרשויות לחמשת האשכולות שהיו להם דוחות כספיים לאותה השנה - בית הכרם, גליל מזרחי, הכנרת והעמקים, נגב מזרחי ונגב מערבי - הסתכם בכ-64.9 מיליון ש"ח. בשבעה מתוך שמונת (כ-87.5%) האשכולות שרשויות חייבות להם גדלו החובות בשנים האמורות. באשכולות נגב מזרחי והמפרץ הייתה העלייה הניכרת ביותר: בשנת 2021 לא היו לרשויות המאושכלות באשכול נגב מזרחי חובות לאשכול כלל, אך בשנת 2024 הגיעו החובות לכ-6.8 מיליוני ש"ח; באשכול המפרץ גדל החוב מכ-0.8 מיליוני ש"ח בלבד בשנת 2021 לכ-11.3 מיליוני ש"ח בשנת 2023. באשכולות בית הכרם, הגליל והעמקים והכנרת והעמקים, שהחוב כלפיהם היה גבוה כבר בשנת 2021 (כ-7 מיליוני ש"ח, כ-7.5 מיליוני ש"ח וכ-6.6 מיליוני ש"ח, בהתאמה), גדלו החובות עוד יותר - באשכול בית הכרם גדלו החובות של הרשויות לאשכול בשנת 2024 לכ-5.41 מיליוני ש"ח (עלייה של כ-120%), באשכול הגליל והעמקיםגדלו החובות לכ-11.4 מיליוני ש"ח (עלייה של כ-52%) ובאשכול הכנרת והעמקים גדלו החובות לכ-15.0 מיליוני ש"ח (עלייה של כ-127%). גם באשכול גליל מזרחי היקף החובות של הרשויות המאושכלות כלפי האשכול היה גבוה כבר בשנת 2021 והגיע לכ-13.4 מיליוני ש"ח, ובשנת 2024 גדלו החובות לכ-15.0 מיליוני ש"ח (עלייה של כ-12%.)  אסדרת תחום האשכולות האזוריים - למרות הצורך שהעלה האגף לפיתוח אזוריות בתיקון החקיקה הקיימת והצורך להתאימה למאפיינים הייחודיים של האשכולות האזוריים, תהליך אסדרת פעילות האשכולות האזוריים באמצעות ייזום תיקון חקיקה והחלטות ממשלה שקידם משרד הפנים לא הושלם, ונכון למועד סיום הביקורת, פברואר 2026, הוא אף אינו מקודם על ידי משרד הפנים.  נוהלי העבודה של משרד הפנים לאשכולות האזוריים - אף על פי שחוק איגוד ערים העניק למשרד הפנים את הסמכות להתקין תקנות בעניין האשכולות האזוריים, ולמרות אחריותו של משרד הפנים כמאסדר תחום האשכולות האזוריים, אין לו מאגר מסודר של הנהלים החלים על האשכולות האזוריים. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 49 אשכולות אזוריים- שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  גיוס וקבלה של תרומות ⚫ אי-התאמה בין הנחיות משרד הפנים בנוגע לקבלת תרומות - על פי נוהל ההקמה וההפעלה שפרסם משרד הפנים, אשכול רשאי לקבל תרומות רק בכפוף להוראות שבנוהל תרומות שפורסם במסגרת חוזר מנכ"ל משרד הפנים (נוהל תרומות). על פי מדריך ההפעלה שפרסם משרד הפנים, קבלת התרומות באשכולות מתבססת על נוהל תרומות ולחלופין על נוהלי תרומות פנימיים של האשכולות. משמעות הדבר היא שמדריך ההפעלה מאפשר לאשכולות לקבוע נוהלי תרומות פנימיים כחלופה לתנאים שנקבעו בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. ⚫ קבלת תרומות באשכול הכנרת והעמקים - שלא בהתאם לנוהל תרומות שהוחל על האשכולות האזוריים, ולפיו קבלה של תרומות תיבחן בידי ועדה ייעודית לתרומות, באשכול הכנרת והעמקים לא פועלת ועדה כזו. זאת ועוד, אף שעל פי הנוהל תנאי לקבלת התרומה הוא חתימה על הסכם בין הצדדים, תרומת מיגונית לאשכול כנרת והעמקים לא לוותה בהסכם חתום. אשר לתרומה נוספת שהוענקה לאשכול, האשכול חתם על הסכם שאינו תואם את ההתקשרות שבה התקשר בפועל לעניין מימון תוכנית הכשרה לראשי רשויות. ⚫ קבלת תרומות באשכול נגב מערבי - שלא בהתאם לנוהל תרומות שהוחל על האשכולות האזוריים, באשכול נגב מערבי לא פועלת ועדת תרומות. נוסף על כך, אשכול נגב מערבי מגדיר כספים שהוא מגייס מגורמים פילנתרופים כתמיכות או מענקי ביצוע, זאת אף שבחלק מההסכמים שעליהם חתם האשכול כספים אלו מוגדרים כתרומות.  פרויקטים משותפים - באשכולות שנבדקו קיימת אי-בהירות בעניין סיווג התקשרויות של אשכולות עם עמותות או גופים עסקיים, כתרומה או כמיזם משותף, ובעניין הדין שחל על ההתקשרות. מדריך ההפעלה שהפיץ משרד הפנים לאשכולות אינו מבהיר את העקרונות המבדילים בין השניים, ואינו מבהיר מהי המסגרת המכרזית והמשפטית שלפיה תיעשה ההתקשרות לפרויקט משותף בין האשכול לבין עמותה.  שיוך של רשויות מקומיות לאשכולות אזוריים בהתאם למפת האשכולות - חוות דעת מקצועיות שהוכנו במשרד הפנים בשנים 2024 - 2025 בחנו את בקשותיהן של רשויות מקומיות להצטרף לאשכול בלי לבחון את הבקשות אל מול מפת-על המגדירה את החלוקה המיטבית של המדינה לאשכולות אזוריים. נוסף על כך, נכון למועד הביקורת, לא קיימת מפה רשמית שמתווה שיוך של רשויות מקומיות לאשכולות אזוריים או מסמך מדיניות ארצי מאושר שנשען על מתודולוגיה סדורה וכולל את השיקולים שעל משרד הפנים להביא בחשבון בהקמת אשכול או באישור צירוף של רשויות נוספות לאשכול קיים, ביניהם שיקולים גיאוגרפיים, אסטרטגיים וכלכליים, צמצום פערים בתחומים שונים, הזיקות ופוטנציאל שיתופי הפעולה בין הרשויות.  פערי מידע בין מקורות שונים בנוגע לרשויות החברות באשכולות האזוריים - המידע הנוגע לרשויות החברות באשכול בית הכרם ושורק דרומי המופיע באתר האשכול ובאתר משרד הפנים אינו מעודכן ואינו כולל רשויות כחברות באשכול, אף שהצטרפותן לאשכול פורסמה ברשומות. זאת ועוד, ברשימת הרשויות המפורסמת באתרי המרשתת של אשכולות יהודה ושומרון ומישור החוף כלולות רשויות שמוצגות כחברות באשכול, אך נכון למועד סיום הביקורת בנושא זה (ינואר 2026) הצטרפותן לאשכול טרם אושרה. כמו כן בדוח הביקורת המפורט לשנת 2023 של אשכול רשויות יהודה ושומרון הופיעו שתי רשויות כרשויות החברות בו אף שבינואר 2026 תהליך צירופן עדיין לא הושלם.  אשכול יהודה ושומרון ⚫ צירוף רשויות לאשכול יהודה ושומרון - לאורך השנים אישור הצטרפותן של רשויות לאשכול יהודה ושומרון הביא להגדלת האשכול באופן עקבי הן מבחינת שטחו והן מבחינת האוכלוסייה שאותה אמור האשכול לשרת. אף על פי שסוגיית פריסתו הגיאוגרפית הרחבה של האשכול עלתה כבר עם הקמתו, משרד הפנים אישר את הצטרפותן של רשויות נוספות לאשכול לאורך שנות פעילותו בלי לבחון את השפעת הגידול בשטח האשכול ובאוכלוסייתו על פעילות האשכול, על יכולתו לפעול באופן מיטבי ועל מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 50 אשכולות אזוריים- שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 מימוש המטרות שלשמן הוקם ובלי לתת מענה חלופי לרצון הרשויות באשכול יהודה ושומרון להתאשכל. נוסף על כך, בסמוך להכנת חוות הדעת המקצועית של משרד הפנים ממרץ 2025 בדבר צירופן של שש רשויות לאשכול יהודה ושומרון, הועברה למשרד הפנים בקשה מטעם האשכול לפיצולו, בצירוף פירוט הקשיים המלווים אותו ונובעים מגודלו ומפריסתו הגיאוגרפית והפגיעה הנוצרת מכך במימוש מטרות האשכול. למרות זאת, המשרד המליץ בחוות דעתו ממרץ 2025 על צירוף שש הרשויות לאשכול יהודה ושומרון, ונכון למועד סיום הביקורת (פברואר 2026) האשכול לא פוצל. ⚫ התייחסות למפת האשכולות בחוות הדעת של משרד הפנים - בעוד שבחוות הדעת המקצועיות שהכין משרד הפנים במרץ 0252 לצירוף רשויות לאשכולות לא נמצאה התייחסות למפת האשכולות, חוות דעתו של המשרד מיוני 2025 בנוגע לפיצול האשכול כללה התייחסות למפת האשכולות שקידם המשרד ובחנה את הרכבו ומאפייניו של האשכול במצב הקיים ובמצב המוצע ביחס אליה.  מטרות האשכולות האזוריים - המטרות שנקבעו לאשכולות האזוריים אינן מוגדרות באופן עקבי בפרסומים ובמקורות רשמיים שונים של משרד הפנים.  מדדים לבדיקת השגת מטרות האשכולות האזוריים - בחלוף כתריסר שנים מתחילת פעילותם של האשכולות, משרד הפנים לא קבע מדדים קבועים, רוחביים וסדורים שיאפשרו לו להעריך ולבקר את פעילותם.  קולות קוראים ⚫ ייעוד קולות קוראים לאשכולות האזוריים- אף שמשרד הפנים ממליץ למשרדי ממשלה אחרים לשקול בשלב גיבוש הקולות הקוראים אפשרות לייעד אותם לאשכולות אזוריים, הוא עצמו לא קבע מנגנון שיקבע את הצורך לשתף בגיבוש הקולות הקוראים שהוא מפרסם את האגף לפיתוח אזוריות. בבדיקה של 35 קולות קוראים שיועדו לאשכולות האזוריים באופן בלעדי או שהאשכולות היו בין אלה שיכלו להשתמש בהם (33 מהם פורסמו עד שנת 2025 ושניים נוספים פורסמו בשנת 2025), רק לגבי ארבעה קולות צוין בקובץ משרד הפנים בשדה "אוכלוסיית יעד" כי הם יועדו לאשכולות. יותר מכך, בבדיקה מדגמית של 30 קולות קוראים שבהם לא צוין באף אחד מהשדות האמורים שהם מיועדים לאשכולות האזוריים נמצאו שני קולות שהיו מיועדים בפועל גם לאשכולות, אך מידע זה הופיע רק במסמכי הקולות הקוראים עצמם שצורפו כקובץ. ⚫ מאגר קולות קוראים לאשכולות אזוריים - אף על פי שמשרד הפנים מפרסם לציבור קולות קוראים שהוא ומשרדי ממשלה אחרים פרסמו לגופי השלטון המקומי, ולמרות החשיבות של היענות אשכולות לקולות קוראים למימוש המטרות שלשמן הוקמו האשכולות, אין בידי האגף לפיתוח אזוריות שממונה על קידום האשכולות, ריכוז של כלל הקולות הקוראים שהופנו לאשכולות האזוריים באופן בלעדי או שהם בין הגופים שיכולים להשתמש בהם. כמו כן, אין בידיו מידע בנוגע למספר האשכולות האזוריים שהגישו בקשות במסגרת הקולות הקוראים שפורסמו. ⚫ קולות קוראים ייעודיים לאשכולות האזוריים - למרות החלטת הממשלה מספר 3738 מיום 15.4.18 שהגדירה את האשכולות האזוריים כאזורי עדיפות לאומית לצורך קבלת תמיכות באמצעות קולות קוראים, ולמרות המלצות משרד הפנים עצמו למשרדי הממשלה האחרים לשקול את שילוב האשכולות בקולות הקוראים, מתוך 24 הקולות הקוראים שמשרד הפנים פרסם בשנים 2018 - 2025, שני קולות בלבד הופנו גם לאשכולות האזוריים, ואף אחד מהם לא הופנה לאשכולות האזוריים באופן בלעדי. כמו כן, גם משרדי הממשלה האחרים וגופים נוספים הפנו לאשכולות האזוריים רק 33 מתוך 482 הקולות הקוראים שפרסמו (כ-4%), ורק שלושה קולות הופנו לאשכולות האזוריים באופן בלעדי.  איסוף נתונים על פעילות האשכולות- מלבד הנושא התקציבי ודרישות התשלום, בין האשכולות וביןהאגף לפיתוח אזוריות לא מתקיים ממשק ממוחשב המאפשר העברת נתונים מלאים הנוגעים לפעילות האשכולות באופן שוטף, דבר העלול להציב מכשול בעת קבלת החלטות מבוססת נתונים לצורך הקצאת משאבים מיטבית ומושכלת לפעילות האשכולות האזוריים. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 51 אשכולות אזוריים- שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  מנגנוני בקרה לביקורת על עבודתם של האשכולות האזוריים ⚫ מינוימבקר פנימיבאשכולות האזוריים-בחלוף כתריסר שנים לאחר הקמתם של האשכולות האזוריים הראשונים, משרד הפנים לא הסדיר את מינוי המבקר הפנימי באשכולות האזוריים. ⚫ ועדה לענייני ביקורת - אין חיוב בדין להקים ועדה לענייני ביקורת באשכולות אזוריים, ומשרד הפנים לא הסדיר את עניין הקמתה של ועדת ביקורת בצווי ההקמה של 12 האשכולות שפעלו במועד סיום הביקורת, פברואר 2026. נכון לשנת 2023 הוקמה ועדת ביקורת בשני אשכולות בלבד מתוך 12 האשכולות שפעלו בשנה זו, ונכון לשנת 2024 הוקמה ועדת ביקורת באשכול אחד מבין שבעת האשכולות שהדוחות המפורטים שלהם לאותה השנה הועברו למשרד הפנים. ⚫ הקמת צוות לתיקון ליקויים - אף על פי שמשרד הפנים הנחה במסגרת נוהל ניהול כספים ותקציב מאוגוסט 2023 את האשכולות לדון בליקויים בדוחות המבוקרים, לתקנם ולהקים לצורך כך צוות לתיקון ליקויים מטעמם, בשני האשכולות האזוריים שנבדקו - אשכול הכנרת והעמקים ואשכול נגב מערבי - לא מונה צוות לתיקון ליקויים, ובאשכול הכנרת והעמקים גם לא היה דיווח למועצת האשכול על ליקויים שעלו בדוחות הכספיים והמפורטים. ⚫ ביקורת באשכולות האזוריים בידי מבקרי הרשויות המקומיות החברות בהם - למרות הסמכויות שהחוק העניק למבקרי הרשויות המקומיות, המאפשרות להם לבצע ביקורת באשכול האזורי שהרשות חברה בו, בשנים 2021 - 2025 מבין 22 מבקרי הרשויות החברות באשכולות הכנרת והעמקים ונגב מערבי רק מבקר של רשות מקומית אחת - עיריית שדרות - ביצע ביקורת באשכול האזורי שאליו היא משתייכת.  מועצת האשכול וועדותיה הרכב מועצת האשכול - בשנת 2023 בארבעה מתוך עשרה אשכולות שלא נבדקו בביקורת העומק - גליל מערבי, המפרץ, נגב מזרחי ושורק דרומי - היה שיעור חברי המועצה שהם עובדי הרשויות המקומיות נמוך ממחצית, שלא בהתאם לחוק איגוד ערים, ומשרד הפנים לא העיר לאשכולות על כך בדוחות המפורטים שפרסם באותה השנה. באחד מבין שני האשכולות האזוריים שנבדקו - אשכול הכנרת והעמקים - בינואר 2026 היה שיעור חברי המועצה שהם נבחרי ציבור כ-67.7% - גבוה מהמותר בחוק. עוד נמצא כי למרות היות משרד הפנים המאסדר לנושא האשכולות האזוריים, הוא אינו מחזיק ברשימות העדכניות של חברי המועצה באשכולות (מלבד מה שמופיע בדוחות המפורטים). ⚫ מינוי חברי מועצה באשכול הכנרת והעמקים - האשכול מאפשר לראשי רשויות מקומיות החברות באשכול למנות למועצת האשכול נציג מטעם הרשות המקומית, בעוד שהסמכותלמנות את הנציג למועצה נתונה בידי מועצת הרשות המקומית. עוד נמצא כי אשכול הכנרת והעמקים הסתפק בקבלת הודעה בעל פה על המינוי האמור מאת ראשי הרשויות המקומיות החברות בו, למעט מקרה אחד שבמסגרתו ראש רשות מקומית עדכן את האשכול בכתב על מינוי נציג במועצת האשכול. ⚫ ועדת כספים - החקיקה אינה מחייבת להקים באשכול ועדת כספים, עם זאת במדריך ההפעלה הוגדרה ועדת הכספים ועדת חובה באשכולות האזוריים, ואילו בנוהל הקמה והפעלה לא נקבעה חובה להקימה. חוסר אחידות זה בא לידי ביטוי בכך שבחלק מהאשכולות קיימת ועדת כספים ובאחרים אין היא קיימת. ⚫ כינוס ישיבות מועצת אשכול - בשנים 2021 - 2025 קיים אשכול הכנרת והעמקים רק 16 ישיבות מועצה מתוך 20 ישיבות לכל הפחות כנדרש בצו איגוד ערים (הוראות אחידות), התשל"ז-1977 (צו איגוד ערים) (80%). נוסף על כך שתיים מתוך 16 הישיבות הוגדרו "ישיבות טלפוניות" שבהן מרבית מחברי המועצה הצביעו במשאל טלפוני בלי שהתקיים דיון ובניגוד לחובה לכנס ישיבה. אשכול נגב מערבי אומנם קיים את מספר הישיבות הנדרש (20 מתוך 20 ישיבות), אך נוסף על ישיבות אלה הוא קיבל ארבע החלטות בהתכתבות בדוא"ל, בלי שכינס את המועצה לדיון בנושאים מהותיים שהועלו להצבעה. בהחלטה מ-9.4.25 התבקשו חברי המועצה לאשר בדוא"ל חוזר שורה של החלטות, ביניהן החלטה על עדכון התקציב השוטף והתקציב הבלתי רגיל של האשכול, וכך החלטה בהתכתבות החליפה כינוס ישיבה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 52 אשכולות אזוריים- שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  שכירת מגרש ללא אישור מועצת האשכול - שלא בהתאם לצו איגוד ערים, אשכול הכנרת והעמקים התקשר בהסכם לשכירת מגרש ללא אישור מועצת האשכול; מועצת האשכול לא ביקשה הבהרות בעניין ההוצאות עליו במסגרת ישיבות אישורי התקציב לשנים 2024 ו-2025; ועלות החנייה לעובדי האשכול יכלה להסתכם בכמחצית מעלות דמי השכירות, התחזוקה וההכשרה של המגרש לאותן השנים. יתרה מזו, בעוד שבהודעה על המשא ומתן לשכירת המגרש נמסר למועצה כי המגרש לא ישמש רק לצורך חניית עובדי האשכול ומבקריו אלא גם יניב הכנסות, בפועל המשא ומתן להשכרתו לגורם שלישי כשל, וכך כל עלויות השכירות הושתו על תקציב האשכול.  עריכת מכרזים בעבור הרשויות המקומיות באשכול כנרת והעמקים - נכון לאוקטובר 2025 פרסם אשכול הכנרת והעמקים לרשויות המקומיות החברות בו 55 מכרזים, אך ב-54% מהם הרשויות המקומיות לא עשו שימוש כלל. עוד עלה בביקורת כי המדד שנקבע להעלאת שכר מנכ"ל אשכול הכנרת והעמקים בשנים 2023 - 2024 היה פרסום 25 מכרזים בשנה, בלי שנקבעה דרישה לבחון את נחיצותם, ואכן האשכול לא ביצע בדיקת צרכים מול הרשויות המקומיות לפני פרסום המכרזים וגם לא בחן את הסיבות שבגינן רוב המכרזים שהוא פרסם נותרו ללא שימוש.  שקיפות ועדכניות המידע באתרי המרשתת של האשכולות ⚫ האשכולות אינם מפרסמים באתרי המרשתת חלק מסוגי המידע שעליהם לפרסם לציבור (הודעות על אצילת סמכות מסמכויותיה של רשות מקומית החברה באשכול לאשכול, הנחיות מינהליות ודוחות כספיים שנתיים), ובחלקם פרסום המידע קיים אך מבוצע באופן חלקי ובחוסר אחידות בין האשכולות (דוח שנתי על פעילות האשכול ופרוטוקולים של ישיבת מועצת האשכול). ⚫ משרד הפנים לא פרסם מדדים לצורך השוואה ובקרה על פעילות האשכולות האזוריים לעניין פרסום המידע לציבור, בין השאר באתרי המרשתת האשכוליים. נוכח היקפן הנמוך של הפעילות השוטפת ופעילות הפיתוח של חלק מהאשכולות החדשים שפועלים זה ארבע עד שש שנים, לצד השיעור הגבוה של הוצאות הנהלה וכלליות מתוך סך הפעילות השוטפת והתמקדות הפעילות התקציבית של חלק מהאשכולות החדשים בתחום אחד, על משרד הפנים לבצע בחינה של היקף פעילות אשכולות אלה ושל הסיבות להיקף פעילותם הנמוך, לבחון את מועילותם ויעילותם של האשכולות, לקבוע בשיתוף האשכולות תוכניות עם יעדים להגדלת היקף פעילותם ולגיוון תחומיה, ואם אשכולות אלה לא יעמדו ביעדים שייקבעו, לשקול את המשך פעילותם. מומלץ לכל האשכולות האזוריים שהרשויות החברות בהם חייבות להם כספים, ובפרט לאלו שחוו מגמת עלייה ניכרת בהיקף החובות להם, לפעול מול הרשויות החברות בהם לצמצום היקפי החובות וגבייתם בזמן. לנוכח הגידול בסכומי החובות לאשכולות, שעלול ליצור גירעונות בהם ובכך לפגוע בתפקודם ובהשגת מטרותיהם, מומלץ למשרד הפנים בהיותו המאסדר לעקוב אחר חובות הרשויות המאושכלות ולדרוש מהרשויות המקומיות שאינן עומדות בהתחייבויותיהן, צוברות חובות ומגדילות את חובותיהן משנה לשנה, לשלם את חובותיהן לאשכולות כנדרש. מומלץ למשרד הפנים להשלים את ייזום ההצעות לכלל תיקוני החקיקה הנדרשים לדעתו כדי להתאימה למאפיינים הייחודיים של האשכולות ולצורכיהם. עוד מומלץ למשרד הפנים לנהל את כל הידע, המידע והמסמכים הקשורים לאשכולות האזוריים באופן מסודר ולרכז את כלל הנהלים החלים על האשכולות, דבר שיכול גם לסייע בבקרה ובפיקוח על האשכולות. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 53 אשכולות אזוריים- שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 על משרד הפנים לדייק את הנחיותיו בעניין הדין שחל על התקשרות של אשכול אזורי ליצירת מיזם משותף, על התקשרות למתן תרומה לאשכול, המאפיינים של כל אחת מאלו והדין שחל עליהן. כמו כן, מומלץ לאשכולות האזוריים שמקבלים תרומות להקים ועדת תרומות בהתאם לנוהל תרומות ולמשרד הפנים לוודא את הקמתה של ועדת תרומות באשכולות, בהתאם לאמור בנוהל תרומות שפרסם. על האשכולות הכנרת והעמקים ונגב מערבי לפעול על פי נוהל תרומות, למנות ועדת תרומות ולפעול לגיוס תרומות או לקבלת תרומות בהליך שתואם את הוראותיו של הנוהל. מומלץ למשרד הפנים לאשר מפת אשכולות מעודכנת אשר מציגה מתווה לאִשְּׁכּול עתידי של רשויות בהלימה לחזון והמדיניות של המשרד בנוגע לאשכולות האזוריים ולמטרות הקמתם. עוד מומלץ כי מפה זו תהיה מסמך רשמי מנחה בבחינת בקשות עתידיות של רשויות מקומיות להצטרף לאשכולות קיימים ולהקמתם של אשכולות חדשים - לטובת מיצוי פוטנציאל האשכולות, הבטחת עמידה בקריטריונים שייקבעו לצורך המשך התפתחותם ופעילותם של האשכולות באופן מיטבי ומניעת קיבוע של עיוותים מרחביים שיהיה קשה לתקנם בעתיד. על משרד הפנים לעדכן את המידע הנוגע לרשויות החברות באשכולות המופיע באתר המרשתת שלו ועל כל האשכולות האזוריים לוודא כי המידע המפורסם באתריהם תואם את צו ההקמה המעודכן של האשכול. מומלץ למשרד הפנים לבחון את הליך פיצול אשכול יהודה ושומרון תוך שקלול שיקולי עלות-תועלת בפיצול האשכול ביחס לקשיים הקיימים בהפעלתו במתכונת הקיימת ולעשות בחינה עיתית של היקפי פעילותו. בחלוף תריסר שנים מתחילת פעילותם של האשכולות, מומלץ למשרד הפנים לבצע האחדה של מטרות האשכולות האזוריים ולהטמיען באופן אחיד וברור בכלל פרסומי המשרד. מומלץ למשרד הפנים להשלים את גיבוש המדדים שבאמצעותם ניתן יהיה לבחון את אפקטיביות האשכולות האזוריים, השגת מטרותיהם ובחינת פעילותם לאורך זמן. עוד מומלץ למשרד הפנים לערוך בחינה מעמיקה של תהליך ה אִשְּׁכּול ולבחון את הסיבות לחוסר שביעות הרצון שעלה מתשובותיהם של נציגי רשויות מאושכלות לסקר כאמור ואת ההיבטים שבהם נדרש שיפור בפעילות האשכולות, כדי שהאשכולות ייתנו לרשויות את המענים שהן מצפות להם. על משרד הפנים להשלים את בחינתו בעניין הסדרת ביקורת פנימית באשכולות האזוריים, לוודא הקמת ועדות ביקורת באשכולות וצוותי תיקון ליקויים. מומלץ למבקרי הרשויות המקומיות החברות באשכולות האזוריים לממש את סמכותם בחוק לביצוע ביקורת באשכול האזורי שאליו משתייכת הרשות המקומית שבה הם מועסקים תוך הקפדה על העצמאות והאובייקטיביות של הביקורת. על כל האשכולות האזוריים לעמוד בהוראות חוק איגודי ערים בנוגע להרכב מועצת האשכול. מומלץ למשרד הפנים להחזיק במידע עדכני לגבי ההרכבים של מועצות האשכולות ולוודא כי האשכולות האזוריים עומדים בהוראות החוק בעניין זה. על מועצת אשכול הכנרת והעמקים להבטיח שהרשויות המקומיות החברות באשכול יפעלו בהתאם לצו המקים שלפיו יש למנות למועצת האשכול נציג אחד מכל רשות מקומית. כמו כן, עליה להקפיד כי מינוי חברי המועצה ייעשה באישור של מועצות הרשויות המקומיות ולאחר קבלת הודעה בכתב מהן. על משרד הפנים להחליט אם יש צורך להקים באשכולות ועדת כספים ולקבוע הוראת מינהל מתאימה. על אשכול הכנרת והעמקים לפעול כדין, לאשר את ההסכמים שהאשכול מתקשר בהם במועצת האשכול ולפי הוראות צו איגוד ערים, לפקח באופן אקטיבי על תקציבי האשכול ולקיים דיון על כל סעיף בתקציב תוך בחינת חלופות שונות במטרה למנוע בזבוז של משאבי האשכול. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 54 אשכולות אזוריים- שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 מומלץ לאשכול הכנרת והעמקים לבצע בדיקת צרכים מקיפה לפני שהוא מתחיל בהליך מכרזי ולבדוק עם הרשויות המקומיות החברות בו את הסיבות בעטיין הרשויות המקומיות אינן עושות שימוש במכרזים. מידת עמידת האשכול האזורי בציפיות הרשות המקומית על פי נתוני סקר נציגי הרשויות המאושכלות שעשה משרד מבקר המדינה. משרד הפנים, בשיתוף גופים נוספים, פיתח את מודל האשכולות האזוריים לצורך קידום תפיסת האזוריות בישראל והפיכתה לחלק אינטגרלי ממדיניות משרדי הממשלה והשלטון המקומי כפלטפורמה חדשנית, גמישה ואפקטיבית ליישום מדיניות, לחיזוק השלטון המקומי, לפיתוח אזורי ולצמצום פערים בין הרשויות במרחב מתוך הסתכלות חברתית וכלכלית. בחלוף כתריסר שנים מתחילת פעילותם של האשכולות, היקף הפעילות השוטפת של כלל האשכולות הסתכם בשנת 2024 בכ-713.5 מיליוני ש"ח; עיקר התשלומים מהתקציב הרגיל של מחצית האשכולות (שישה מתוך ה-12) הוא עבור שירותי תברואה ואיכות הסביבה; עיקר התשלומים של אשכול נוסף הוא עבור שירותי הסעות; ואילו שיעור ניכר מהתשלומים מהתקציב הרגיל של שלושה אשכולות נוספים (האשכולות החדשים) שהיקף פעילותם נמוך הוא בין כשליש לכמחצית. כמו כן, למרות הצורך שהעלה משרד הפנים בייזום תיקון של החקיקה הקיימת והתאמתה למאפיינים הייחודיים של האשכולות האזוריים, תהליך אסדרת פעילות האשכולות באמצעות תיקון חקיקה והחלטות ממשלה שקידם משרד הפנים לא הושלם, ונכון למועד סיום הביקורת, פברואר 2026, אף אינו מקודם על ידי משרד הפנים. משרד הפנים גם לא קבע מנגנוני בקרה פנימיים לפעילות האשכולות כמקובל בגופים ציבוריים דומים וכן לא קבע מדדים קבועים, רוחביים וסדורים לבחינת פעילותם. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 55 אשכולות אזוריים- שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 נוכח היקפן הנמוך של הפעילות השוטפת ופעילות הפיתוח של חלק מהאשכולות החדשים שפועלים זה ארבע עד שש שנים, לצד השיעור הגבוה של הוצאות הנהלה וכלליות מתוך סך הפעילות השוטפת והתמקדות הפעילות התקציבית של חלק מהאשכולות החדשים בתחום אחד, על משרד הפנים לבצע בחינה של היקף פעילות אשכולות אלה ושל הסיבות להיקף פעילותם הנמוך, לקבוע בשיתוף האשכולות תוכניות עם יעדים להגדלת היקף פעילותם ולגוון את תחומיה, ואם אשכולות אלה לא יעמדו ביעדים שייקבעו, לשקול את המשך פעילותם. כדי להבטיח יעילות וחיסכון מרביים של פעילות האשכולות, מינהל תקין בפעילותם וניצול מיטבי של כספי ציבור ולספק שירות מיטבי לאזרחי המדינה, על משרד הפנים, בשילוב כלל הגורמים הנוגעים לתחום, לפעול לאסדרה מלאה של המעטפת הנורמטיבית שלפיה פועלים האשכולות ולקבוע מנגנוני בקרה עליהם ומעקב שוטף אחר פעילותם. כמו כן, כדי לאפשר לתהליך האִשְּׁכּול לממש את החזון שלאורו הוקמו האשכולות ולוודא שפעילות זו מגשימה את ייעודה, על משרד הפנים, בשיתוף רשויות מקומיות, להקים מסדי נתונים ומאגרי מידע מלאים, מעודכנים ורלוונטיים, ועל בסיסם לקבוע לאשכולות מטרות ברורות ומדידות ולבצע בדיקה תקופתית של עדכניותן ושל תרומתם של האשכולות להשגת המטרות. מ ב ק ר ה מ ד י נ ה דוח על הביקורת בשלטון המקומי פעילותן של הוועדות הגיאוגרפיות ▪ תמוז התשפ"ו ▪ יוני 6202 ▪ מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 59 תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 פעילותן של הוועדות הגיאוגרפיות תקציר גבולותיה המוניציפליים של רשות מקומית מגדירים את תחום השיפוט שבו חלות סמכויותיה של הרשות וחובותיה. מפת השלטון המקומי הישראלית דינמית ומתאפיינת בסכסוכי גבולות בלתי פוסקים על רקע רצונם של יישובים עירוניים להתרחב, ועל רקע תחרות עזה על שימושי קרקע המניבים הכנסות לרשות המקומית. ההפרדה החדה בין רשויות מקומיות עירוניות למועצות אזוריות כפריות בישראל מעצימה את סכסוכי הגבולות, מאחר שהשטחים הפתוחים נתונים ברובם בידי המועצות האזוריות, ויוזמות ציבוריות ופרטיות של פיתוח עירוני בשטחים פתוחים מחייבות לפעול להעברת השטחים מהמועצה האזורית לרשות המקומית העירונית. הסמכות לשנות את גבולותיהן של הרשויות המקומיות הוקנתה לשר הפנים. לשם התמודדות עם סוגיות אלו הקים משרד הפנים את המנגנון של הוועדות הגיאוגרפיות. בבסיס הרעיון להקמתן עומד עקרון הצדק החלוקתי - תיקון עיוותים היסטוריים בחלוקת משאבי הארנונה ושטחי השיפוט וצמצום פערים בין רשויות עשירות לחלשות. הוועדות נועדו לשמש כלי מדיניות למימוש צדק חלוקתי בשלטון המקומי ולצמצום פערים כלכליים בין הרשויות. עד שנת 2016 פעלו בישראל ועדות חקירה אד הוק למתן מענה על סכסוכים נקודתיים, לרוב ביוזמת אחת הרשויות המקומיות או בהתאם להחלטת שר הפנים. בשנים 2016 - 2017 יזם משרד הפנים הקמה של שבע ועדות גיאוגרפיות1 קבועות, ואלה החלו לפעול במתכונת סדירה ומוסדרת במקום אותן ועדות אד הוק. הוועדות הגיאוגרפיות שמונו בשנים 2016-2017 סיימו את כהונתן בשנת 2022 ובמקומן מונו יו"ר וחברי הוועדות המכהנים בוועדות הגיאוגרפיות הנוכחיות, נכון למועד הביקורת. 7 ועדות גיאוגרפיות כ-12 מיליון ש"ח 39 מנדטים2 כ-29% הוקמו בשנים 6201 - העלות השנתית שלגביהם הוכן דוח מכתבי המינוי שניתנו 7201. הוועדה הממוצעת של הפעלת ועדה מסכם בשנים לוועדות הגיאוגרפיות הגיאוגרפית גליל הוועדות הגיאוגרפיות 1620 - 2520 - טרם בשנים 1720 - 2520 מערבי אינה מתכנסת בשנים 2022-2024 התקבלה בעניינם הורחבו (81 מכלל זה יותר משנתיים וחצי. החלטת שר הפנים, 278 המנדטים) העומס הרב ביותר מתוכם לגבי 29 מוטל על הוועדות מהמנדטים הוכן דוח הגיאוגרפיות מרכז ועדה מסכם עוד בידי ודרום הוועדות הקודמות (שכיהנו עד שנת 2022) 1 שש ועדות גיאוגרפיות פעלו בחלוקה לאזורים: הוועדה הגיאוגרפית הגליל העליון והעמקים, הוועדה הגיאוגרפית גליל מערבי, הוועדה הגיאוגרפית חיפה, הוועדה הגיאוגרפית מרכז, הוועדה הגיאוגרפית ירושלים, יו"ש והשפלה והוועדה הגיאוגרפית דרום; ועדה שביעית עסקה בהסדרת גבולות ועדים מקומיים במועצות אזוריות. פעילות הוועדה הגיאוגרפית השביעית הופסקה בשנת 2022, ובמקומה הוקמה באותה שנה ועדה ארצית ייעודית המטפלת בבחינת איחוד רשויות ובבחינת שינוי מעמד מוניציפלי. 2 מנדט הוא כתב מינוי שנותן שר הפנים לוועדה גיאוגרפית וקובע את המסגרת לפעילותה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 60 פעילותן של הוועדות הגיאוגרפיות תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 ב-%75 602 ימים 7%32 בלבד מהמנדטים (43 מתוך משך הזמן הממוצע של מתוך 11 בקשות לשינוי שיעור הנשים 57) שנפתחו בוועדות טיפול הוועדות במנדטים גבולות או לחלוקת המכהנות בוועדות השונות משנת 2022 שהוגש לגביהם דוח הכנסות שנסגרו על ידי הגיאוגרפיות נכון עד ספטמבר 2025 - הוועדה ממאי 2022 ועד משרד הפנים בשנת למועד סיום הביקורת עדיין לא הסתיים ספטמבר 2025, ועוד 2024 - נסגרו לאחר יותר (11 נשים ו-23 גברים הטיפול 155 ימים - משך הזמן מ-600 יום ממועד מכהנים בוועדות) הממוצע מקבלת הדוח הגשתן המסכם ועד להעברתו לחתימת המנכ"ל ושר הפנים בחודשים יולי - נובמבר 2025 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך מינוין של הוועדות הגיאוגרפיות, את הענקת המנדטים לוועדות ואת תהליך עבודתן. הבדיקה נעשתה במשרד הפנים באגף בכיר תכנון מוניציפלי, בוועדה הגיאוגרפית מרכז ובוועדה הגיאוגרפית ירושלים, יו"ש והשפלה3. צוות הביקורת נפגש גם עם אנשי אקדמיה ואנשי ציבור שהיו חברים בוועדות אד הוק שהוקמו ופעלו לפני הקמת הוועדות הקבועות, כדי לקבל נקודת מבט רחבה וכוללת על האתגרים הניצבים לפניהם ועל שיטות העבודה המקובלות בשטח.  פערים בעומסי העבודה של הוועדות הגאוגרפיות - הועלה כי קיים שוני ניכר בין הוועדות מבחינת העומס המוטל עליהן, וכי העומס הרב ביותר מוטל על הוועדות הגיאוגרפיות מרכז ודרום. מספר המנדטים שניתנו לוועדות אלה בשנים 2022-2025 הוא 19 ו-18 בהתאמה - פי שלושה ממספר המנדטים שניתנו לכל אחת מהוועדות הגיאוגרפיות האחרות באותן השנים. מספר המנדטים שהסתיימו בפרסום צו בשנים 2022 - 2025 היה שלושה בוועדת מרכז, שניים בכל אחת מהוועדות הגיאוגרפיות דרום, ירושלים, יו"ש והשפלה, והגליל העליון והעמקים, ומנדט אחד בוועדת חיפה.  הסדרת עבודת הוועדות הגיאוגרפיות - נמצא כי אף שבחוזר מנכ"ל משרד הפנים משנת 2001 פורט לוח הזמנים לעבודת הוועדה: "הוועדה תגיש את הדו"ח שלה בתום שישה חודשים מיום חתימת החוזה בין המשרד לחברי הוועדה", בחוזר מנכ"ל משרד הפנים האחרון בנושא משנת 2020 אין שום התייחסות ללוחות הזמנים של עבודת הוועדה. דווקא לאחר הסבתן של ועדות החקירה אד הוק לוועדות גיאוגרפיות קבועות חלה נסיגה ביישום המלצות דוח מבקר המדינה משנת 1996 בעניין קביעת משך הזמן הכולל של ההליך לשינוי תחום שיפוט, ונכון למועד סיום הביקורת הנוכחית לא נקבעו לוחות זמנים לביצוע שלבי ההליך - החל מהגשת הבקשה למשרד הפנים ועד למתן כתב המינוי לוועדה, פרק הזמן שיועד לעבודת הוועדה ופרק הזמן עד 3 ועדת ירושלים, יו"ש והשפלה הוסמכה לדון גם באזור יהודה ושומרון, אולם מאחר שההחלטה בעניין המלצות הוועדה היא בסמכות אלוף הפיקוד ולא בסמכות שר הפנים דוח זה אינו עוסק בפעילות זו. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 61 פעילותן של הוועדות הגיאוגרפיות תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 להחלטת שר הפנים. ממועד מינוי הוועדות הנוכחיות בשנת 2022 עד ספטמבר 2025, הסתיים הטיפול ב-14 מנדטים (כ-%25) מ-57 המנדטים שנפתחו בכלל הוועדות. גם המלצת מבקר המדינה משנת 1996 כי על משרד הפנים לקבוע בנוהל או בתקנות את אופן מינויה של הוועדה והרכבה לא יושמה.  הגשת בקשות למנדט לשר הפנים-במערכת "הדר", המרכזת את המסמכים הנוגעים לוועדות הגיאוגרפיות, אין מידע על כלל הבקשות שהוגשו ונדחו, אלא רק על הבקשות שניתן כתב מינוי בגינן. מרשימה של בקשות שנסגרו על ידי משרד הפנים בשנת 2024 עולה כי תשע מתוך 11 בקשות לשינוי גבולות או לחלוקת הכנסות נסגרו משום שלא הוגשו על פי הנחיות חוזר המנכ"ל או שלא תוקנו כנדרש. עוד עולה כי אגף בכיר תכנון מוניציפלי סגר שבע מתוך 11 הבקשות לאחר יותר מ-600 יום ממועד הגשתן.  קיום דיונים פנימיים ותיעודם - נמצא כי הוועדה הגיאוגרפית מרכז ממעטת לקיים דיונים פנימיים, הן יחסית למספר הדיונים הפומביים שהיא מקיימת והן יחסית לוועדות האחרות. הפער בולט במיוחד נוכח הנתון שהוועדה הגיאוגרפית מרכז מונתה לטפל ב-17 מנדטים, בעוד שארבע הוועדות הגיאוגרפית (דרום, ירושלים, יו"ש והשפלה, חיפה והגליל העליון והעמקים) מונו לטפל בכשמונה מנדטים בממוצע. עוד נמצא כי הוועדה אינה מבצעת רישום של מועדי הדיונים הפנימיים ואינה רושמת פרוטוקולים של דיונים אלו אף על פי שבהן מתקיים למעשה תהליך קבלת ההחלטות ונשקלים השיקולים אשר משפיעים על ההחלטה. מאחר שהדיונים הפנימיים אינם מתועדים לא ניתן לעקוב אחר אופן התנהלותן של הוועדות, לא ניתן לפקח על מהלך עבודתן ועל אופן קבלת ההחלטות בהן או לבקרן.  לוחות הזמנים לטיפול במנדט - עולה לגבי המנדטים שהוגש לגביהם דוח הוועדה ממאי 2022 ועד ספטמבר 2025, כי טיפול הוועדות במנדט - מרגע קבלתו ועד לחתימה על הדוח המסכם - נמשך 602 ימים בממוצע, וכי טיפול אגף בכיר תכנון מוניציפלי במנדט - מקבלת הדוח המסכם ועד להעברתו לחתימת המנכ"ל והשר - נמשך 155 ימים בממוצע. משך הטיפול הממוצע במנדט של הוועדה הגיאוגרפית מרכז היה הארוך ביותר - ארוך מהממוצע של ארבע הוועדות הגיאוגרפיות (הגליל העליון והעמקים, חיפה, ירושלים, יו"ש והשפלה ודרום) בכ-314 ימים (853 ימים לעומת 539 ימים). עוד עולה כי בוועדה הגיאוגרפית הגליל העליון והעמקים הסתיים הטיפול בשני מנדטים מתוך שבעה שהועברו לטיפולה, בוועדה הגיאוגרפית חיפה הסתיים הטיפול במנדט אחד מתוך שבעה, בוועדה הגיאוגרפית מרכז הסתיים הטיפול בשבעה מנדטים מתוך 19, בוועדה הגיאוגרפית ירושלים, יו"ש והשפלה הסתיים הטיפול בשני מנדטים מתוך שישה ובוועדה הגיאוגרפית דרום הסתיים הטיפול בשני מנדטים מתוך 18 שהועברו לטיפולה.  סגירת הוועדה הגיאוגרפית גליל מערבי - הוועדה אינה פעילה מאמצע שנת 2022, נכון למועד הביקורת. על פי מערכת "הדר" יש שני מנדטים שניתנו לוועדה ונותרו ללא מענה: מנדט בנושא שינוי גבולות המועצה המקומית ירכא - המועצה המקומית ג'וליס, ומנדט בנושא שינוי גבולות עיריית שפרעם - המועצה האזורית עמק יזרעאל, ועוד שבעה מנדטים שבהם הסתיימה עבודת הוועדה אך הם לא נחתמו על ידי שר הפנים. יצוין כי בפרוטוקולים של הוועדה הגיאוגרפית גליל מערבי נשמעת באופן תדיר הטענה של ראשי רשויות כי אי-קבלת החלטות בוועדה מונעת מהיישובים להתפתח ולבנות הרחבות.  מנדטים שהוכן לגביהם דוח ועדה מסכם אך לא התקבלה בעניינם החלטת שר הפנים - לגבי 39 מנדטים הוכן דוח ועדה מסכם אולם נכון למועד סיום הביקורת טרם התקבלה בעניינם החלטת שר הפנים. רוב המנדטים האלה נמצאים בטיפול הוועדות הגיאוגרפיות דרום והגליל העליון והעמקים. לגבי 29 מנדטים הוכן דוח ועדה מסכם עוד בידי הוועדות הקודמות (שכיהנו עד שנת 2022), אך נכון למועד הביקורת לא התקבלה החלטת שר בעניינם. התארכות תהליכים או השתהות כה ארוכה עלולה לגרום לכך שהמלצות הוועדה לא יהיו רלוונטיות, וייתכן שיהיה צורך להתחיל מחדש את כל עבודת הוועדות. יתר על כן, הדבר עלול לפגוע בהליכי התכנון של הרשויות המקומיות ולגרום לעיכוב בהתפתחותן. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 62 פעילותן של הוועדות הגיאוגרפיות תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026  הרכב הוועדות - במשרד הפנים נמצאו מסמכים המתעדים את הנימוקים לבחירת חברי הוועדות בשנת 2017, אולם לא נמצאו מסמכים לגבי יתר המועמדים שלא נבחרו ולפיכך לא ניתן לדעת מי היו המועמדים האחרים שלא נבחרו ומה היו הסיבות לדחייתם. מתוך 27 חברי הוועדה שנבחרו לתפקיד בשנת 2017, 13 עדיין מכהנים בוועדות הגיאוגרפיות במועד כתיבת הדוח. כלומר, כמחצית מחברי הוועדות מועסקים בוועדות הגיאוגרפיות יותר משמונה שנים. אף שבחוזר מנכ"ל משרד הפנים משנת 2005 נקבע כי לאחר אישור שמות המועמדים לתפקידי יו"ר הוועדה וחבריה הם יועברו לאישור ועדת מכרזים של משרד הפנים, בחוזר המנכ"ל שבתוקף משנת 2020 אין קביעה כזאת, ובחירת המועמדים לוועדות לאחר שנבחרו למאגר המועמדים נעשית על פי המלצת מנהל המינהל לפיתוח למנכ"ל המשרד ולא על ידי ועדה.  הצהרת ניגוד עניינים של חברי הוועדה - מאז בחירת הוועדות הגיאוגרפיות הקבועות ובמהלך השנים הוארך תוקף החוזים מול חברי הוועדה. נמצא כי בעת הארכת החוזה ועל פי הנחיית היועץ המשפטי של משרד הפנים, אישור היועץ המשפטי בדבר היעדר ניגוד עניינים ניתן רק בפעם הראשונה שבה נחתם החוזה ולא עם כל הארכת התקשרות.  ייצוג הולם - שיעור הנשים המכהנות בוועדות הגיאוגרפיות נכון למועד סיום הביקורת (מתוך המאגר של 2017 והמאגר של שנת 2022), הוא כ-32% (11 נשים ו-23 גברים). רק באחת מתוך שבע הוועדות מכהנת אישה כיו"ר הוועדה. בשום ועדה לא מכהן יו"ר מהחברה הערבית ובוועדת ירושלים, יו"ש והשפלה אין לחברה הערבית ייצוג כלל. מבחינת הליך עבודת הוועדות הגיאוגרפיות מרכז וירושלים, יו"ש והשפלה עולה כי הן מקפידות על זכות הטיעון לפני הוועדה ומזמינות את הצדדים לדיונים פומביים. מומלץ כי משרד הפנים יגבש נוהלי עבודה אשר יסדירו את כל תהליך עבודת הוועדות, לרבות את לוחות הזמנים לעבודתן, וכן את אופן מינוי הוועדות ואת הרכבן. מומלץ לאגף בכיר תכנון מוניציפלי להגדיר לוחות זמנים לפעולת הוועדות בהתחשב במורכבות המנדטים ובהיקפם, ולוודא כי הוועדות עומדות בלוחות הזמנים וכמו כן להגדיר פרקי זמן רצויים לעבודתו - משלב קבלת דוח הוועדה ועד לפרסום ברשומות. כדי להתמודד עם השונות בין הוועדות מבחינת העומס המוטל עליהן, מומלץ לאגף בכיר תכנון מוניציפלי לחלק את העומס בין הוועדות באופן שוויוני יותר. מאחר שהוועדה הגיאוגרפית היא גוף מקצועי, מומלץ לאגף להטיל על ועדות בעלות עומס עבודה מועט לבדוק נושאים רוחביים החורגים מעיסוק במנדט ספציפי. במסגרת בדיקה רוחבית יכולה הוועדה לבצע מחקר מעמיק בעניין סוגיה בעלת השפעה רוחבית על אזור הפעילות שלה, או בעניין עבודתן של הוועדות הגיאוגרפיות או של משרד הפנים ככלל. על משרד הפנים לוודא את המשך פעולתה של הוועדה הגיאוגרפית גליל מערבי או למצוא פתרון אחר לקידום המנדטים שניתנו לה שהטיפול בהם עדיין לא הסתיים. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 63 פעילותן של הוועדות הגיאוגרפיות תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 מומלץ לאגף בכיר תכנון מוניציפלי לכתוב נוהלי עבודה ברורים ומחייבים עבור הוועדות, לקבוע הנחיות לגבי התכולה הנדרשת של תיקיית מסמכי מנדט, לגבי אופן שמירת המסמכים ודרכי הצגתם, ולגבי מתן שם מזהה למנדטים ולמסמכים. עוד מומלץ כי האגף יגבש הנחיה בנושא שליחת זימונים והצגת עמדות המשתתפים מבעוד מועד ובנושא פרסומם באתר הוועדה. על הוועדות הגיאוגרפיות לפעול בהתאם להנחיות של אגף בכיר תכנון מוניציפלי. מומלץ לאגף בכיר תכנון מוניציפלי להסדיר נוהל מחייב לכתיבת פרוטוקולים של דיונים פנימיים ולבצע מעקב אחר יישומו. על הוועדות הגיאוגרפיות להקפיד להכין תרשומות מהדיונים הפנימיים שהן מקיימות ולשמור את התרשומות. על שר הפנים מוטלת החובה לקבל או לדחות את המלצות הוועדה, ואם החליט לדחותן עליו לנמק מדוע עשה כן. אי-קבלת החלטה על ידי שר הפנים לאחר שהוועדה סיימה את עבודתה חורגת מכללי מינהל תקין, שכן בפועל משמעותה היא דחיית ההמלצות ללא הנמקה. על שר הפנים לבדוק את כל המנדטים הפתוחים שלא התקבלה החלטה בעניינם למרות המלצות הוועדה, ולהחליט אם הוא מקבל את ההמלצות או דוחה אותן. אם השר ידחה את המלצות הוועדה עליו לנמק ולהסביר את סיבת הדחייה באופן מפורט וברור כדי שהרשויות המקומיות וכל הגורמים הנוגעים בדבר לא ייוותרו בחוסר ודאות. על משרד הפנים לשמור את כלל המסמכים הנוגעים להליך הבחירה של חברי הוועדה. נוכח היקף ההשפעה שיש להמלצות הוועדה על תושבי מדינת ישראל, יש להבטיח שהחלטות הוועדות לא יושפעו מאינטרסים אישיים של חברי הוועדה. לפיכך מומלץ למשרד הפנים לבדוק את ניגודי העניינים אצל חברי הוועדה ולקבל את אישור היועץ המשפטי גם בעת הארכת החוזה של חברי הוועדה, ולא רק בעת ההתקשרות הראשונית. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 64 פעילותן של הוועדות הגיאוגרפיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 ציר הזמן לטיפול במנדט - מכתב המינוי ועד להעברה לחתימת שר הפנים, 2022 - 2025 על פי נתונים ממערכת "הדר", בעיבוד משרד מבקר המדינה. יצוין כי פרק הזמן שלאחר פרסום דוח הוועדה כולל 21 ימים הניתנים לרשויות לצורך העברת התייחסותן לדוח. לעיתים הן מבקשות ארכה או אף כמה ארכות לצורך כך. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 65 פעילותן של הוועדות הגיאוגרפיות תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 לוועדות הגיאוגרפיות יש יכולת להשפיע על המרחב המוניציפלי בישראל. הקמת הוועדות הגיאוגרפיות הקבועות בשנים 2016-2017 נועדה להגביר את מקצועיות הוועדות ועל כן הן נעזרות ביועצים מקצועיים בעלי ניסיון וידע בתחומי התכנון, הכלכלה והשלטון המקומי. חברי הוועדה צריכים להכריע בהתאם להערכות אובייקטיביות (כגון צרכים של פיתוח ויעילות) ולא על פי הטיות סובייקטיביות. בנוהלי משרד הפנים אין מגבלת זמן מחייבת לכל שלב בפעילות הוועדה הגיאוגרפית, ואין שום מנגנון למניעת התמשכות ההליכים של הטיפול במנדטים. ממועד מינוי הוועדות הנוכחיות בשנת 2022 עד ספטמבר 2025, הסתיים הטיפול ב-14 מנדטים (כ-%25) בלבד מ-57 המנדטים שנפתחו בכלל הוועדות; בשנים 2017-2025 הורחבו כתבי המינוי ב-81 מכלל 278 (בכשליש) המנדטים שניתנו לוועדות הגיאוגרפיות, והדבר עלול לעכב את תהליך קבלת ההחלטות של הוועדות; נמצאו במערכת "הדר"39 מנדטים שלגביהם הוגש דוח מסכם על ידי הוועדה הגיאוגרפית אולם טרם התקבלה החלטת שר הפנים בעניינם. בחינת תהליכי העבודה של הוועדות הגיאוגרפיות העלתה הבדלים באופן עבודתן של הוועדות השונות. לצד הניסיון לשמור על עצמאות הוועדות,ביכולתו של שר הפניםלהשפיע עלאופן חלוקת המרחב המוניציפלי ומשאביו בין הרשויות המקומיות - באמצעות דחיית הבקשה לשינוי גבולות וחלוקת הכנסות של הרשות המקומית, באמצעות אופן ניסוח המנדט לוועדה הגיאוגרפית, או באמצעות החלטה להרחיב מנדט במהלך עבודת הוועדה. בביקורת נמצאו מנדטים אשר הוועדה החליטה בעניינם אך הם לא נחתמו על ידי שר הפנים ולא קודמו. מומלץ כי משרד הפנים יגבש נוהלי עבודה אשר יסדירו את כל תהליך עבודת הוועדות, לרבות קביעת לוחות זמנים לעבודתן, וכן את אופן מינוי הוועדות והרכבן. מומלץ לאגף בכיר תכנון מוניציפלי להסדיר נוהל מחייב לכתיבת פרוטוקולים של דיונים פנימיים ולבצע מעקב אחר יישומו. עוד מומלץ לאגף לתעד באופן שקוף את כלל הבקשות המוגשות לו ולא רק את אלה שהוחלט על מתן כתב מינוי בעניינן. על שר הפנים מוטלת החובה לקבל או לדחות את המלצות הוועדה, ואם החליט לדחות את ההמלצות עליו לנמק מדוע עשה כן. אי-קבלת החלטה על ידי שר הפנים לאחר שהוועדה סיימה את עבודתה חורגת מכללי מינהל תקין, שכן בפועל משמעותה היא דחיית ההמלצות ללא הנמקה. לקראת מינוי ועדות חדשות בשנת 2027, מומלץ למשרד הפנים לגבש ולפרסם נוהל מינוי מוסדר ושקוף לוועדות הגיאוגרפיות, שיכלול הקמת ועדת איתור עצמאית בהרכב מאוזן של נציג ציבור ואנשי מקצוע רלוונטיים. מומלץ עוד כי משרד הפנים יעדכן את נוהל המינוי הפנימי כך שיכלול התייחסות לנושא הייצוג ההולם של מגוון האוכלוסיות בהרכב הוועדות. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי | תמוז התשפ"ו יוני 2026 חלק שני הגנת הסביבה מ ב ק ר ה מ ד י נ ה דוח על הביקורת בשלטון המקומי מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני ▪ תמוז התשפ"ו ▪ יוני 6202 ▪ מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 71 תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני תקציר אנרגיה סולארית, המופקת מקרינת השמש, מומרת לחשמל באמצעות מערכת של לוחות סולאריים (פוטו-וולטאיים), ובמדינת ישראל שטופת השמש היא מבטיחה תפוקת חשמל גבוהה ויציבה במרבית ימי השנה ומסייעת בצמצום פליטת גזי חממה ובהפחתת זיהום האוויר. אגירת אנרגיה היא טכנולוגיה משלימה להפקת אנרגיה סולארית, והיא מאפשרת אגירה של עודפי החשמל המיוצרים בשעות השיא ושימוש בהם כאשר הלוחות אינם מייצרים חשמל, או בהתרחש הפסקת חשמל. בעשור שקדם לביקורת אימצה ממשלת ישראל יעדים שאפתניים למעבר לאנרגיות מתחדשות, מתוך מחויבות להסכמים בין-לאומיים (כדוגמת הסכם פריז), לצמצום זיהום האוויר ולהפחתת פליטות גזי החממה. לפי היעדים שהציבה ממשלת ישראל, עד שנת 2030 שיעור ייצור החשמל מאנרגיה מתחדשת במדינה יהיה 30%. חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 מסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור; חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 נועד להביא לשיפור איכות האוויר ומטיל על הרשויות המקומיות לפעול למניעה ולצמצום של זיהום האוויר בתחום שיפוטן, ואילו ההליכים לחקיקת חוק האקלים, התשפ"ד-2024, שטרם אושר במועד סיום הביקורת (דצמבר 2025), נועדו לעגן מנגנוני בקרה ודיווח לשם השגת יעדים אלו ולשם קידום היערכות המדינה למשבר האקלים ולהפחתת פליטות גזי חממה. כדי להאיץ את פריסת המערכות הסולאריות במרחב העירוני, הונהגו כמה הקלות רגולטוריות וכלכליות המתמקדות בדו-השימוש בקרקע ובמבנים. בין היתר, הוענקו פטורים מהיתרי בנייה ומהיטל השבחה למתקנים סולאריים שהוצבו על גגות, לצד הטבות מס ארוכות טווח ליצרנים ביתיים של אנרגיה סולארית. בתמ"א 1 הוסדרה העדפת ההתקנה של המערכות במרחב הבנוי על פני שטחים פתוחים, ובשנת 2025 אף נכנסו לתוקף תקנות המחייבות התקנת מערכות פוטו-וולטאיות במבנים חדשים (שאינם למגורים) ובבתים צמודי קרקע. כלים אלו נועדו להפוך את ייצור האנרגיה הסולארית לחלק בלתי נפרד מהתכנון העירוני המודרני ולהגביר את הכדאיות הכלכלית עבור המגזר הפרטי והציבורי כאחד. עם זאת, עדיין קיימים חסמים רגולטוריים וכלכליים רבים שמקשים על הרשויות המקומיות למצות את הפוטנציאל הגלום בהן להקמת מערכות אנרגיה סולארית. מעורבות הרשויות המקומיות היא חיונית להשגת היעדים הלאומיים, ומשרד האנרגיה, האמון על משק החשמל בישראל, פועל בשנים האחרונות לקידום המעבר לאנרגיה מתחדשת ולקידום התקנת המערכות הסולאריות ברשויות המקומיות. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 72 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 100,000 גגות %30%14.6 בלבד סולאריים%15 בלבד היעד הלאומי לייצור שיעור ייצור החשמל חדשים עד שנת 2030 - שיעור מימוש חשמל מאנרגיה מאנרגיות מתחדשות היעד הלאומי שקבע שר פוטנציאל ייצור מתחדשת עד שנת בפועל בשנת 2024; האנרגיה בפברואר 2025. האנרגיה הסולארית 2030 מקורם של 13% צעד שצפוי להוסיף הספק במרחב העירוני עד מהייצור היה מאנרגיה מותקן של 1.6 ג'יגה-ואט דצמבר 2023, אף סולארית באמצעות 15% מגגות שכ-60% מכלל מבני המגורים בישראל פוטנציאל הייצור הסולארי של הרשויות המקומיות גלום במרחב זה 52 רשויות בלבד 0 ש"ח רק 39 מיליון ש"ח כ-23% בלבד מתוך 140 הרשויות ההקצאה מכספי "הקרן היקף התקציב שניצלו שיעור ההספק המקומיות שביקשו לאזרחי ישראל" עבור הרשויות המקומיות, נכון המותקן ברשויות הלוואה מקרן פעילות בתחום האנרגיה ליוני 2025, מתוך 248 המקומיות עד שנת ההלוואות של מפעל המתחדשת, מתוך 33.6 מיליון ש"ח (כ-16%) 2023: 2,700 מגה- הפיס ניצלו את מיליון דולר שהוקצו שהקצה משרד האנרגיה ואט מתוך פוטנציאל ההלוואות. הסכום לתקציב המדינה לשנים בקולות קוראים לרשויות של 11,400 מגה-ואט. המצטבר של 2023 - 2024. בתקציב המקומיות לקידום שיעור מימוש ההלוואות שלקחו היה לשנת 2025 אושרה פרויקטים של התייעלות הפוטנציאל ברשויות כ-136 מיליון ש"ח לפעילות בתחום זה אנרגטית ואנרגיה המקומיות שנבדקו מתוך כחצי מיליארד לראשונה הקצאה על מתחדשת בשנים 2021 - היה 1% עד 21% ש"ח שהוקצו לקרן סך 20 מיליון ש"ח, שהם 2025 ההלוואות (כ-27%) כ-11% בלבד מתוך הקצאה כוללת של 189 מיליון ש"ח בחודשים אפריל עד דצמבר 5202 בדק משרד מבקר המדינה את האופן שבו מקדמות הרשויות המקומיות את הקמתן של מערכות לאנרגיה סולארית בתחומי שיפוטן. הביקורת נעשתה במשרד האנרגיה, ברשות החשמל, במשרד הפנים, במשרד החינוך, במשרד התרבות והספורט (משרד הספורט), בעיריות חולון, טירת כרמל ותל אביב-יפו(תל אביב), ובמועצה המקומית ג'ת (הרשויות שנבדקו) וכן באשכול רשויות המפרץ. ביקורת משלימה נעשתה במשרד להגנת הסביבה (המשרד להג"ס), במשרד האוצר, במשרד לשירותי דת, במינהל התכנון, ברשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה במשרד הכלכלה והתעשייה (הרשות להשקעות), במפעל הפיס, בחברת נגה, בחברת החשמל, במרכז השלטון המקומי בישראל ובחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 73 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  דיווח הרשויות המקומיות על צריכת החשמל - תקנות מקורות אנרגיה1 מחייבות כל רשות מקומית לדווח אחת לשנה לממונה במשרד האנרגיה2 על צריכת האנרגיה שלה. בביקורת עלה כי 45 (כ-%17) מכלל 258 הרשויות שהיו קיימות בשנת 2023 לא דיווחו בשנת 2024 על צריכת החשמל שלהן לשנת 2023. בכך נפגעת היכולת של הרשויות המקומיות לנהל באופן מושכל את השימוש בחשמל, לעקוב אחר הצריכה, לקבל החלטות מבוססות נתונים על ההתייעלות האנרגטית הנדרשת ולהתאים את יעדי ייצור האנרגיה המתחדשת לצריכה בפועל.  מתקנים לייצור סולארי בישראל ויעדים לרשויות המקומיות - אף שבישראל צריכת החשמל הגבוהה ביותר היא בערי המרכז, מרבית המתקנים לייצור חשמל נמצאים במועצות אזוריות בפריפריה, שבהן הקרקע זמינה יותר. אף שממשלת ישראל הציבה יעדי אנרגיה לאומיים שאפתניים ולפיהם עד שנת 2030 שיעור האנרגיה המתחדשת יהיה 30% מייצור החשמל במדינה, לרשויות המקומיות לא נקבעו כלל יעדים בתחום האנרגיה המתחדשת. בפועל, בשנת 2024 ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות היה 14.6% בלבד מכלל ייצור החשמל במדינה, ומקורם של 13% מהייצור היה מאנרגיה סולארית. בהיעדר היערכות כוללת של משק החשמל לקידום מערכות אנרגיה סולארית ברשויות המקומיות, ובכלל זה אי-ביצוע הפעילות הנדרשת מהשלטון המרכזי ומהשלטון המקומי לפריטת היעדים ליעדי משנה מדידים ולמתן המלצות לפעולות לקידום המעבר לאנרגיה מתחדשת, העמידה ביעדים עלולה להתעכב.  גיבוש אסטרטגיה כוללת - משרד הפנים לא פעל בתיאום עם משרד האנרגיה לגיבוש אסטרטגיה כוללת לקידום תחום האנרגיה ברשויות המקומיות, הכוללת הגדרת הגורם המתכלל את הנושא, קביעת דרכי פעולה מומלצות להגברת השימוש במערכות אנרגיה סולארית וכן מנגנוני מעקב אחר יישומן לשם למידה ושיפור של המודלים להפעלה. בפועל, קידום תחום האנרגיה הסולארית ברשויות המקומיות מתבצע באמצעות יוזמות מקומיות וולונטריות וקולות קוראים נפרדים של משרדי הממשלה השונים, כגון קולות קוראים של משרד האנרגיה, וכן קולות קוראים נפרדים של משרד הספורט ושל הרשות להשקעות, בין היתר לקירוי סולארי של מגרשי ספורט.  תאגידי אנרגיה ברשויות המקומיות - בחלוף שנה וחצי ממועד ההכרזה של משרד הפנים על האפשרות להקמת תאגידי אנרגיה הוגשו רק עשר בקשות להקמת תאגיד אנרגיה3, ובפועל אושר להקמה עד אוגוסט 2025 רק תאגיד אחד במועצה האזוריתעמק יזרעאל. בהמשך, במהלך דצמבר 2025 וינואר2026, אישרמשרד הפנים את הקמתם של שלושה תאגידי אנרגיה נוספים4. כמו כן, במשרד האנרגיה ובמשרד הפנים לא התקיימו כלל תהליכי חשיבה או הפקת לקחים הנוגעים לתאגידי האנרגיה, ועקב כך שוררת ברשויות המקומיות אי-ודאות בנוגע לדרכי הפעולה האפשריות בתחום, והן מתקשות לקדם יוזמות עצמאיות ועלולות להחמיץ הזדמנויות לשיפור הניהול האנרגטי ולהפקת תועלות כלכליות מייצור אנרגיה סולארית. 1 תקנות מקורות אנרגיה (פיקוח על יעילות צריכת אנרגיה), התשנ"ד-1993. 2 חוק מקורות אנרגיה (התש"ן-1989) קובע כי שר האנרגיה ימנה מקרב עובדי משרדו ממונה לעניין חוק זה. תקנות מקורות אנרגיה קובעות כי הממונה רשאי לוודא את קיום הוראות התקנות. 3 הוגשו בקשות על ידי אשדוד, אופקים, מרחבים, עמק יזרעאל, הגלבוע, נתיבות, ראשון לציון, פתח תקווה, דרום השרון, תמר. 4 באשדוד, ובמועצות האזוריות הגלבוע ותמר. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 74 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  הקצאת כספי הקרן לאזרחי ישראל (קרן העושר) לאנרגיה מתחדשת - אף שבחוק קרן לאזרחי ישראל נקבע בין היתר כי במסגרת הצעת הממשלה להקצאה השנתית יוקצה סכום להשקעה באנרגיה מתחדשת ולפיתוח ומחקר בתחום זה, בהקצאה הראשונה של כספי הקרן בשנת 2023 לתקציב המדינה לשנים 2023 - 2024 לא הוקצו כלל כספים עבור תחום האנרגיה המתחדשת. לראשונה הוקצו מכספי הקרן 20 מיליון ש"ח עבור קירוי מגרשי ספורט בלוחות סולאריים ותמיכה בפרויקטים חדשניים לאנרגיה מקיימת ברשויות המקומיות לתקציב המדינה לשנת 2025, מתוך הקצאה כוללת של 189 מיליון ש"ח (כ-11% בלבד).  חסמים לגיוס מקורות למימון ההקמה של מערכות פוטו-וולטאיות ברשויות המקומיות - אף שככלל התקנת מערכות סולאריות על מבני ציבור היא כדאית מבחינה כלכלית בטווח הבינוני והארוך, התקנתן בפועל ברשויות מקומיות כרוכה בקשיים. קשיים אלה אינם נובעים בהכרח מהיעדר כדאיות כלכלית, אלא משילוב בין חסמי מימון לטווח הקצר, ובראשם הצורך בהשקעה ראשונית ובנזילות כספית, ובין חסמים מקצועיים וארגוניים, ובהם היעדר ליווי מקצועי, חוסר ודאות בנוגע למסגרות מימון זמינות והיעדר ניתוח שיטתי של הסיבות לאי-מימוש כלי מימון קיימים. עוד עולה מהביקורת כי אף שרשויות מקומיות רבות מתקשות לממן פרויקטים של התקנת מערכות סולאריות, היקף המימוש של מנגנוני הסיוע הקיימים היה חלקי בלבד. רק 52 מתוך 140 רשויות מקומיות שבקשתן לקבלת הלוואה אושרה, לקחו הלוואה מקרן ההלוואות של מפעל הפיס; הסכום המצטבר של ההלוואות היה 136 מיליון ש"ח מתוך כחצי מיליארד ש"ח (כ-27%), התקציב שהוקצה לקרן ההלוואות. מענקים מהרשות להשקעות אושרו ל-15 רשויות מקומיות בלבד, ובפועל שולמו מענקים רק לרשות אחת ולחברה עירונית אחת. רק אחד מכל הפרויקטים שאושרו ברשות להשקעות, כלל התקנה של מתקני אגירה.  ביצוע פרויקטים והמענה על קולות קוראים - נכון ליוני 2025 שולמו רק כ-39 מיליון ש"ח מתוך כ-248 מיליון ש"ח (כ-16%) מהמענקים שאושרו במסגרת קולות קוראים שפרסם משרד האנרגיה בשנים 2021 - 2025 עבור פרויקטי התייעלות באנרגיה, הטמעת מערכות אנרגיה סולאריות והתקנת מתקנים לאגירת אנרגיה. אם כי באותה עת הסתיימה תקופת המימוש של קול קורא אחד בלבד מכלל הקולות הקוראים. תופעה בולטת במיוחד היא שיעור הביצוע הקטן של פרויקטים הקשורים להתקנתם של מתקני אגירת אנרגיה ומערכות סולאריות. חלק מפרויקטים אלה כלל לא יצאו אל הפועל במועד סיום הביקורת, והביצוע של פרויקטים אחרים התמשך שנים. למשל, במסגרת קול קורא 27/2023, הוקצו בסך הכול כ-27 מיליון ש"ח לקידום אנרגיה מקיימת. מתוכם הוקצו עבורהקמת מתקני אגירת אנרגיה ומערכות סולאריות כ-6.5 מיליון ש"ח אך טרם שולמו (%0), ורק 4.8 מיליון ש"ח (כ-18%) מהסכום שהוקצה שולמו עבור פרויקטים אחרים במסגרת קול קורא זה. תקופות ביצוע ארוכות אלה מעידות על קשיים ביישום הפרויקטים ברשויות המקומיות - בין היתר נוכח העובדה שבמסגרת הקולות הקוראים ניתנת תמיכה כספית חלקית בלבד, וכן עקב היכולות ההנדסיות החסרות ברשויות - והדבר עלול לפגוע בהשגת יעדיהם המקוריים של הקולות הקוראים ותוכניות הסיוע.  השתתפות הרשויות שנבדקו בקולות הקוראים של משרד האנרגיה - עולה כי הרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות חולון, טירת כרמל ותל אביב והמועצה המקומית ג'ת) ניגשו, בהיקפים משתנים, לקולות הקוראים של משרד האנרגיה ואושרו להן תקציבים לפרויקטים בתחום ההתייעלות האנרגטית והאנרגיה המתחדשת בהיקף מצטבר של כ-10.7 מיליון ש"ח. נכון למועד סיום הביקורת משרד האנרגיה העביר לרשויות המקומיות כ-1.3 מיליון ש"ח (כ-12%) בלבד, וזאת בין היתר מאחר שחלק ניכר מן הפרויקטים נמצאים בשלבי תכנון או ביצוע ראשוניים, בהתאם למאפייני מנגנוני הקולות הקוראים ולוחות הזמנים למימושם.  משאבים ארגוניים וכוח אדם ברשויות המקומיות ובאשכולות האזוריים - משרד הפנים אינו מעורב באופן פעיל בקידום פעילות האשכולות האזוריים בתחום האנרגיה ברשויות המקומיות ובתמיכה המערכתית בפעילות זו, אף שהאשכולות מסייעים לרשויות החברות בהם להסיר חסמים ולקדם פרויקטים בתחומים רבים. נוסף על כך, אף שהדרישה למנות ממונה אנרגיה ברשויות מקומיות קבועה בתקנות, משרד הפנים לא קבע מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 75 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 כי חלה חובה לכלול בתקני הרשויות המקומיות את תפקיד ממונה אנרגיה רשותי. עוד נמצא כי אין בידי משרד הפנים מידע עדכני על הרשויות המקומיות שמינו ממונה אנרגיה. המידע על ממוני האנרגיה הנמצא בידי משרד האנרגיה הוא חלקי בלבד, וכולל גם נתונים על יועצים חיצוניים שאינם עובדי רשויות מקומיות5. בעיריית חולון מועסקות ממונה אנרגיה (ב-50% משרה) ומנהלת תחום אנרגיה; בעיריית תל אביב מועסקים ממונה אנרגיה במשרה מלאה ומנהל מחלקה לתכנון בר-קיימא ואנרגיה בתקן המחלקה, הפועלת במסגרת אגף אדריכל העיר במינהל ההנדסה של העירייה, קיים גם תפקיד של רכז/ת אנרגיות מתחדשות; בעיריית טירת כרמל ובמועצה המקומית ג'ת ממוני האנרגיה ממלאים את תפקידם זה נוסף על תפקידם השוטף בעירייה.  קידום מעבר לאנרגיה מתחדשת ברשויות המקומיות וקיומם של מסמכי מדיניות ברשויות שנבדקו - 206 מתוך 259 הרשויות המקומיות (כ-80%) לא השתתפו בתוכנית "המאיץ" של משרד האנרגיה - תוכנית שמסייעת להן לגבש תוכנית פעולה מקומית ולהאיץ את המעבר שלהן לאנרגיה מקיימת. מקרב הרשויות שנבדקו השתתפו בתוכנית הרשויות חולון, טירת כרמל וג'ת. עיריות חולון ותל אביב הכינו מסמך מדיניות רשותי בתחום האנרגיה, ואילו עיריית טירת כרמל והמועצה המקומית ג'ת לא הכינו מסמך כזה.  התקנת מערכות לאנרגיה סולארית ברשויות המקומיות - כ-60% מכלל פוטנציאל הייצור הסולארי ברשויות המקומיות במדינה מצוי במרחב העירוני, אך שיעור המימוש של פוטנציאל זה קטן מאוד - 15% בלבד. עולה כי אף שההספק המותקן בחולון(10,000 קילו-ואט) ובתל אביב(11,000 קילו-ואט) גבוה יחסית להספק המותקן ברשויות האחרות שנבדקו (4,000 קילו-ואט בטירת כרמל ו-178 קילו-ואט בג'ת), מימוש פוטנציאל ייצור החשמל בהן הוא נמוך מאוד (בחולון - מימוש של 9% מהפוטנציאל ובתל אביב - 4% בלבד).  מערכות אנרגיה סולארית בבתי מגורים - אף שמשרד האנרגיה פעל באופן אקטיבי לעידוד התקנת גגות סולאריים על בתי מגורים כדי להגיע ליעד הראשוני של 100,000 גגות עד שנת 2030 ולמרות ההקלות שניתנו בהליכי התכנון והבנייה והאסדרה של רשות החשמל - בפועל מספר המערכות הסולאריות המותקנות על בתי מגורים קטן מאוד יחסית לפוטנציאל הייצור העירוני בסקטור של בתי מגורים (כ-30%) בהשוואה לפוטנציאל הייצור בסקטורים אחרים. עוד נמצא כי הקמפיין שביצע משרד האנרגיה הביא להגדלת מספר המתעניינים בהתקנת מערכות סולאריות בביתם ואף הביא לגידול מסוים בהתקנות מערכות סולאריות בבתי המגורים.  מערכות אנרגיה סולארית על מגרשי ספורט - בביקורת עלה כי במענה על הקולות הקוראים שפרסמו משרדי האנרגיה, החינוך והספורט באוגוסט 2024, בספטמבר ובאוקטובר 2025, שאיפשרו תמיכה ברשויות המקומיות עבור קירוי סולארי במגרשי ספורט הגישו הרשויות המקומיות 319 בקשות. היקף התקציב של הקול קורא שפורסם בשנת 2024 היה 57.3 מיליון ש"ח, מתוכו הוקצו כ-9.7 מיליון ש"ח לקירוי סולארי. היקף התקציב של הקולות הקוראים שפורסמו בשנת 2025 היה יותר מ-44 מיליון ש"ח. ההיענות הרבה של הרשויות המקומיות לקולות הקוראים מעידה על רצונן לקדם את הנושא ולהתקין קירוי סולארי במגרשי הספורט שבתחום שיפוטן. עם זאת, נמצא כי משרד החינוך לא התייעץ עם משרד האנרגיה או עם משרד הספורט לפני הכנת הקול הקורא לקירוי סולארי של מגרשי ספורט. בביקורת עלה עוד כי אין למשרד האנרגיה, למשרד הספורט ולמשרד החינוך הנחיה ולפיה יש לבחון את האפשרות להתקנת קירוי סולארי במסגרת הקמת מגרש ספורט פתוח חדש. נכון למועד סיום הביקורת רק שבעה מתוך 261 מגרשי הספורט ברשויות שנבדקו - עיריות חולון, טירת כרמל ותל אביב והמועצה המקומית ג'ת - מקורים בקירוי סולארי, חמישה מגרשים בחולון ושניים בתל אביב. בטירת כרמל ובג'ת כלל אין מגרשי ספורט עם קירוי סולארי.  חסמים רגולטוריים וכלכליים - בביקורת עלה כי קיימים חסמים רבים שעלולים לעכב את הקמתן של מערכות סולאריות ברשויות המקומיות או למנוע את הקמתן, ובהם: היעדר מסגרת מחייבת ויעדים ייעודיים לרשויות המקומיות; פיצול רגולטורי וריבוי גורמי אסדרה ללא מנגנון תיאום מתכלל; מורכבות משפטית ורגולטורית בהקמת תאגידי אנרגיה עירוניים ובשיתופי פעולה עם גורמים פרטיים; מגבלות תכנוניות ותשתיתיות 5 בהתאם לתקנות מקורות אנרגיה, אין מניעה שיועצים חיצוניים ימלאו את תפקיד ממוני אנרגיה ברשויות המקומיות. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 76 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 ברשת החשמל, לרבות עיכובים בהולכה ובהשנאה; חסמים כלכליים הנובעים מהפחתת התעריפים ליצרני החשמל ומהארכת תקופות ההחזרשל ההשקעהועמדת משרד האוצר ולפיה אין הצדקה להמשך סבסוד נוסף של תעריפי החשמל נוכח העלות המושתת על כלל צרכני החשמל; מגבלות על פעילות גופים מתכללים דוגמת משכ״ל; וכן קשיים משפטיים ויישומיים בהתקנת מערכות סולאריות בבניינים משותפים. הצטברות חסמים אלה, בהיעדר מדיניות לאומית מתואמת ומסגרת רגולטורית אחידה, מקשה על הרשויות המקומיות לממש את הפוטנציאל הגלום בייצור אנרגיה סולארית במרחב העירוני. עוד עלה בביקורת כי אף שבשנים האחרונות ננקטו צעדים להסרת חסמים רגולטוריים בתחום האנרגיה הסולארית, הטיפול בחסמים אלה מתבצע על ידי גורמים רבים, ללא מסגרת תיאום קבועה ומתמשכת שתאפשר מעקב אחר יישום ההחלטות, בחינה של השפעתן בשטח וזיהוי של חסמים חדשים במהלך קידום הפרויקטים. נוסף על כך, בשל צמצום התמריצים הישירים ובהיעדר מודלים משלימים שיאפשרו החזר מהיר יותר של ההשקעה עלול נטל קידום הפרויקטיםלעבור מן המדינה אל הרשויות המקומיות ולפגוע ביכולתן של רשויות מקומיותבעלות חוסן תקציבי נמוך יותר לקדם השקעות בתחום האנרגיה הסולארית.  התקנת מערכות סולאריות במבני ציבור ממשלתיים - על אף הפוטנציאל הנרחב של הפרויקטים הסולאריים במבני הציבור הממשלתיים, ביצוע הפרויקטים בפועל מתקדם באיטיות ואינו עומד ביעדים. כפי שהוצג גם בדיון בראשות החשב הכללי ביולי 2025, הפער בין הפוטנציאל לבין הביצוע הנוכחי הוא רב: בדוח ביקורת קודם משנת 2020 הוערך כי הפקת החשמל מכלל גגות המבנים הממשלתיים עשויה להביא לפוטנציאל הכנסות שנתי של כ-280 מיליון ש"ח, אולם בפועל עד אמצע העשור בוצעו רק עשרות פרויקטים המנצלים שיעור קטן מאוד מכושר הייצור הזה; רוב שטחם של שאר הגגות הממשלתיים (יותר מ-95%מהשטח) אינו מנוצל לייצור אנרגיה סולארית. כלומר קצב המימוש של הפרויקטים הסולאריים על גגות של מבני הציבור הממשלתיים רחוק מלאפשר את ניצול מלוא התועלת הגלומה בגגות אלה. הפוטנציאל לזינוק בקצב ההתקנה של מערכות פוטו-וולטאיות על גגות של מבני ממשלה, שמספרם נאמד בכ-6,700 ושטחם הכולל של המבנים הוא כ-2.5 מיליון מ"ר, רחוק ממיצוי. אף שקובעי המדיניות מציבים יעדים שאפתניים בכל הנוגע לייצור אנרגיה מתחדשת עד שנת 2030, ובד בבד מסתמנת במגזר הפרטי והעירוני התקדמות מואצת בתחום זה, דווקא בנכסי הממשלה עצמם - שעליהם יש לקובעי המדיניות שליטה ישירה - היישום של פרויקטים להתקנת מערכות לאנרגיה סולארית מדשדש.  הבטחת ביטחוןאנרגטי ושיקולי חירום - נמצא כי מתקנים קריטיים ברשויות מקומיות (מרכזי קליטה, מרכזי חוסן, מקלטים עירוניים ועוד) לא תוכננו ברובם לשילוב מערכות סולאריות עם מתקני אגירה או פתרונות גיבוי ארוכים, וכי הם אינם מספקים כיום מענה אנרגטי עצמאי בעת חירום. למשל, נמצא כי ברשויות המקומיות שנבדקו: עיריות חולון, טירת כרמל ותל אביב והמועצה המקומית ג'ת לא הותקנו מערכות סולאריות משולבות עם אגירה או פתרונות גיבוי ארוכי טווח במתקנים קריטיים, כגון מקלטים ציבוריים. בתל אביב החלה העירייה רק בסוף שנת 2025 בביצוע פיילוט ראשוני של התקנת מתקן אגירת אנרגיה במקלט קהילתי אחד. במלחמה נחשף פער מהותי בין הרמה המתודולוגית-מדינית לבין היישום בכל הנוגע להבטחת חוסן אנרגטי. אף שבמדיניות הלאומית הוגדרו יעדים ברורים לקידום אנרגיה מתחדשת ולהקמת מתקני אגירה, הרי שבפועל ברמת הרשויות המקומיות לא נקבעו מנגנוני מימון, הנחיות או עדיפות ברורה למימוש פתרונותלהבטחת החוסן האנרגטי במתקנים קריטיים של הרשויות. פעולות משרד האנרגיה לקידום מעבר לאנרגיה מתחדשת - משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את משרד האנרגיה על שנקט בשנים האחרונות פעולות לקידום המעבר לאנרגיה מתחדשת בכלל ולהתקנת לוחות סולאריים בפרט. המשרד פרסם מדריכים וכלים לרשויות המקומיות, קידם מודלים מגוונים להתקנת לוחות סולאריים על מבני ציבור, מיפה את פוטנציאל הייצור ברשויות המקומיות והנגיש לציבור את המידע על התקנת מערכות על בתי מגורים. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 77 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 החלטת רשות החשמל בעניין פרמיה אורבנית - משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את החלטת רשות החשמל להחיל מינואר 2024 את הפרמיה האורבנית על הקמת מתקני ייצור חשמל, לרבות מתקנים פוטו- וולטאיים בדו-שימוש, ולהחיל מאוגוסט 2024 את הפרמיה על הקמת מתקני אגירה ביישובים אורבניים, וזאת כדי לעודד את הקמתם במרחב העירוני. ועם זאת, תוקף הפרמיה האורבנית נקבע עד 31.12.26. משרה ייעודית נוספת של ניהול תחום האנרגיה - משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את עיריות חולון ותל אביב על הקצאתה ואיושה של משרה ייעודית נוספת של ניהול תחום האנרגיה בעירייה. הדבר מעיד על החשיבות שהן מייחסות לקידום תחום האנרגיה בעיר. מיפוי גגות - כל הרשויות שנבדקו - חולון, טירת כרמל, תל אביב וג'ת - מיפו את גגות המבנים שבבעלותן. בחולון ובתל אביב הותקנו מערכות לאנרגיה סולארית על חלק מהגגות ומקדמים התקנות נוספות בהתאם לבחינת פוטנציאל ייצור החשמל על גגות נוספים. טירת כרמלוג'ת בוחנות אף הן את פוטנציאל ייצור החשמל על סמך מיפוי הגגות שביצעו. מומלץ למשרד הפנים להירתם להשגת יעדי הממשלה בתחום האנרגיה, לבחון את האפשרות לגייס תקציבים ייעודיים למטרה זו ולהשתתף במימון הפעילויות של האשכולות האזוריים או לתקצבן בדרך אחרת כדי לסייע לרשויות החברות בהם לקדם תוכניות למעבר לאנרגיה מתחדשת וליישם תוכניות להתייעלות אנרגטית. מומלץ כי משרד האנרגיה, מרכז השלטון המקומי בישראל ומשרד האוצר יסירו את החסמים המונעים מרשויות מקומיות להקים פרויקטים סולאריים על מבני ציבור, ובכלל זה חסמים הקשורים למימון העלות הראשונית, לנזילות וליכולת לגייס אשראי בתנאים המיטביים. במסגרת זו, מומלץ לגורמים אלה לפתח כלים משלימים, כגון ערבויות, מסגרות מימון ייעודיות וליווי מקצועי, שיסייעו בהקמת המערכות. מומלץ כי מפעל הפיס יגייס מקורות תקציביים נוספים עבור סיוע במימון העלות הראשונית של פרויקטים של אנרגיה סולארית ברשויות המקומיות, וכי יבחן בין היתר אפשרויות לשיפור תנאי ההלוואה לרשויות על מנת שיהיו אטרקטיביים ויאפשרו ניצול התקציב שמפעל הפיס יקצה לקרן ההלוואות. על משרד האוצר לפרט בהצעתו השנתית את הסכום המוקצה מכספי הקרן לאזרחי ישראל להשקעה באנרגיה מתחדשת מדי שנה, כמחויב בחוק. כדי לעמוד בדרישת תקנות מקורות אנרגיה, על משרד הפנים לקבוע כי כל הרשויות המקומיות יחויבו לאייש את משרת ממונה אנרגיה. מומלץ שמשרד הפנים ומשרד האנרגיה יקבעו יחד חלופה ארוכת טווח להעסקת מנהלי האנרגיה באשכולות, כדי שהעסקתם לא תהיה תלויה במענקים עיתיים של משרד האנרגיה. על משרד האנרגיה להנחות את הרשויות המקומיות למפות את מבני הרשות כדי שיבחנו את פוטנציאל הקמת מערכות סולאריות על גגות אלה ולשתף מידע זה עם משרד האנרגיה. כמו כן, על המשרד לשקול להקצות מימון עבור פעולה זו. מומלץ למשרד החינוך לפעול בשיתוף עם משרד האנרגיה ועם משרד הספורט בכל הקשור לקירוי סולארי של מגרשי ספורט; לפרסם יחד קולות קוראים נוספים ולהגדיל את מסגרות התקציב לעניין זה כדי לאפשר לרשויות מקומיות נוספות לקבל תמיכה עבור קירוי סולארי של מגרשי ספורט. למינהל התכנון ולמשרד החינוך מומלץ לשקול להוסיף דרישת סף ולפיה הקמתו של כל מגרש ספורט פתוח חדש תותנה בכך שיותקן בו קירוי סולארי. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 78 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 מומלץ כי כלל הגופים הנוגעים בדבר - משרדי הממשלה (משרד האנרגיה, משרד הפנים, המשרד להג"ס,) רשות החשמל, חברת החשמל, נציגי השלטון המקומי ומינהל התכנון - יקימו פורום משותף קבוע שיעקוב אחר התקדמות הפרויקטים ויזהה חסמים חדשים באופן שוטף. בכלל זה מומלץ למשרד האנרגיה לנקוט צעדים מערכתיים בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים להסרת החסמים ולקדם את מיזמי האנרגיה הסולארית ברשויות המקומיות: גיבוש נוהל מתכלל בהובלת משרד האנרגיה, שירכז את כלל ההנחיות מהגופים האחרים (מינהל התכנון, משרד הפנים, רשות החשמל) במסגרת מסמך הנחיות אחיד ויוודא שפרויקט שעומד בתנאים מסוימים יקבל "אור ירוק" מהיר מכלל הגורמים. על משרד הפנים לעדכן את חוזרי המנכ"ל שלו ולהוציא הנחיות מקיפות לרשויות המקומיות לגבי אופן הקמת תאגידי אנרגיה וניהול פרויקטים סולאריים באמצעות חברות כלכליות עירוניות. נוסף על כך, מומלץ למשרד האנרגיה למפות את החסמים שנותרו בתחום הבתים המשותפים ולפעול להסרתם, ובין היתר מומלץ כי הוא יבחן את האפשרות כי התקנת הלוחות הסולאריים על גגות בתי מגורים תותנה בהסכמה של שיעור נמוך יותר מבעלי הדירות. מומלץ שמשרדי הפנים והאנרגיה יקימו יחד קרן תמרוץ והלוואות עבור פרויקטי אנרגיה מתחדשת ברשויות המקומיות. מומלץ שמשרד האוצר יגבש מדיניות כוללת לייצור אנרגיה סולארית במגזר הממשלתי ויקבע יעדים כמותיים ברורים בתחום זה, לרבות לוחות זמנים ואבני דרך. יש לעגן במסגרת מדיניות זו את אחריות מינהל הדיור והמשרדים לניצול מרבי של גגות ונכסים להפקת חשמל ירוק, וכן יש לקבוע מנגנוני דיווח ובקרה שוטפים בעניין התקדמות הפרויקטים. מומלץ כי משרד האנרגיה בתיאום עם משרד הפנים יקבעו מדיניות לאומית מחייבת למתן עדיפות להתקנת מערכות אנרגיה סולארית משולבות אגירה במתקנים קריטיים, וכן מומלץ כי הם יגבשו קריטריונים טכניים ברורים שיבטיחו רמת חוסן מינימלית במתקנים אלה בעת חירום. נדרש מיפוי לאומי מקיף של מרכזי קליטה ומרכזי חוסן כדי לבחון אם יש בהם מנגנוני גיבוי ואגירה, ובד בבד נדרשות הרשויות למלא את חובת הדיווח השנתית לפיקוד העורף בעניין המענה האנרגטי הניתן למתקניהן בעת חירום. מומלץ לרשויות המקומיות שנבדקו (חולון, טירת כרמל, תל אביב וג'ת) לפעול לאיסוף של נתוני צריכת החשמל בנכסיהן ולדווח עליהם כנדרש; למפות את מבני הציבור שבבעלותן ולבחון את פוטנציאל הקמת המערכות הסולאריות על גגותיהם; לקדם התקנת מערכות סולאריות במבני הרשות; ולבחון, בהתאם למאפייניהן וליכולתן הכלכלית, שימוש בכלים הקיימים - לרבות פעילות באמצעות תאגידי אנרגיה - לשם הגדלת היקף הייצור הסולארי בתחום שיפוטן. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 79 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 שיעור התקנתן של מערכות סולאריות יחסית לשיעור האוכלוסייה, לפי האשכול החברתי-כלכלי ולפי אשכול הפריפריאליות, 2024 על פי נתוני דוח משק החשמל לשנת 2024, עמ'48, בעיבוד משרד מבקר המדינה. צריכת החשמל בישראל הולכת וגדלה, בין היתר בשל הגידול הטבעי הגבוה, הצמיחה הכלכלית, מגמת החשמול בתעשייה והחדירה של רכבים חשמליים לשוק. לפי היעדים שהציבה ממשלת ישראל, עד שנת 2030 שיעור האנרגיה המתחדשת יהיה 30% מייצור החשמל במדינה. בעשור שקדם לביקורת חלה האצה בהתקנת מערכות אנרגיה מתחדשת, ובשנת 2024 היה שיעור ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות%14.6, ומקורם של%13 מהייצור היה מאנרגיה סולארית. עם זאת, בביקורת עלה כי לרשויות המקומיות לא נקבעו יעדים ייעודיים בתחום האנרגיה המתחדשת. מהדוח עולה כי אף שצריכת החשמל הגבוהה ביותר היא בערי מרכז הארץ, מרבית המתקנים לייצור חשמל נמצאים במועצות אזוריות בפריפריה. כ-60% מפוטנציאל הייצור הסולארי מצוי במרחב העירוני, אך שיעור המימוש שלו קטן מאוד - כ-15% בלבד. זאת אף שהמדינה והרשויות המקומיות מכירות בחשיבות קידום האנרגיה הסולארית במרחב העירוני. ברשויות המקומיות התגבשו מודלים שונים להקמת מערכות סולאריות, אך נמצאו פערים משמעותיים בין רשויות רבות ובין שותפיהן הפרטיים מבחינת הידע, המידע העומד לרשותם והמומחיות. אף שמשרד האנרגיה ומשרד הפנים פרסמו חוזר המאפשר הקמת תאגידי אנרגיה, נמצאו חסמים רבים שמגבילים את יישומו. הביקורת העלתה כי משרד הפנים לא גיבש, בתיאום עם משרד האנרגיה, אסטרטגיה כוללת לקידום תחום האנרגיה ברשויות המקומיות, וכי לא נקבעו גורם מתכלל, דרכי פעולה מומלצות או מנגנוני מעקב ולמידה. עוד נמצא כי משרד הפנים אינו מעורב באופן פעיל בקידום פעילות האשכולות האזוריים בתחום האנרגיה ולא קבע כי מחובתם למנות ממונה אנרגיה רשותי. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 80 מערכות אנרגיה סולארית במרחב העירוני תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 הביקורת העלתה כי אף שהתקנת מערכות סולאריות על מבני ציבור כדאית כלכלית בטווח הבינוני והארוך, ההתקנה כרוכה בחסמי מימון לטווח הקצר ובחסמים מקצועיים וארגוניים. מאז 2020 הופעלו מסלולים ייעודיים למתן סיוע לרשויות מקומיות לשם התקנת המערכות הסולאריות, אך נמצא כי מעטות מהרשויות המקומיות פנו לקבלת סיוע זה. למשל, רק52רשויותמקומיות לקחו הלוואות מקרן ההלוואות של מפעל הפיס,רק ל-15 רשויות מקומיות אושרומענקים מהרשות להשקעות לשם הקמת פרויקטים בתחום האנרגיה הסולארית, ורק אחד מהם כלל התקנה של מתקני אגירה. נוסף על כך, הקרן לאזרחי ישראל לא הקצתה כספים לאנרגיה מתחדשת בשנים 2023 - 2024, ורק בשנת 2025 אושרה לראשונה הקצאה של20 מיליון ש"ח לאנרגיה מתחדשת מתוך הקצאה כוללת של 189 מיליון ש"ח, שהם כ-11% בלבד. בביקורת נמצא כי רוב המתקנים הקריטיים ברשויות המקומיות אינם ערוכים לשילוב מערכות סולאריות עם מתקני אגירה ואינם מספקים מענה שיבטיח חוסן אנרגטי בעת חירום. עוד עלה כי העוני האנרגטי ממשיך להיות תופעה נרחבת, הפוגעת באלפי תושבים, ובהם האוכלוסייה הבדואית בנגב. לנוכח ממצאי הדוח מומלץ להגביר את התיאום בין משרדי הממשלה, לגבש מדיניות לאומית מחייבת, להרחיב את כלי המימון והליווי לרשויות המקומיות, להגדיל את ההקצאות לאנרגיה מתחדשת מכספי הקרן ולקדם התקנת מערכות סולאריות משולבות אגירה. לצד זאת יש לציין לחיוב את פעולות משרד האנרגיה בשנים האחרונות לקידום התחום. אף שננקטו צעדים להסרת חסמים רגולטוריים בתחום האנרגיה הסולארית, הטיפול בהם מפוצל בין גורמים רבים וללא מנגנון תיאום מתמשך המאפשר לבחון את יישום ההחלטות ואת השפעתן בשטח. מומלץ כי משרד האנרגיה, משרד האוצר ומרכז השלטון המקומי יגבשו מענה לחסמים המעכבים הקמת פרויקטים סולאריים ברשויות המקומיות, ובפרט חסמי מימון, נזילות וגיוס אשראי, וכן יפתחו כלים משלימים כגון מסגרות מימון ייעודיות, ערבויות וליווי מקצועי. נוסף על כך, נדרש לבחון באופן מאוזן את המנגנונים לקידום פרויקטים לייצור אנרגיה מתחדשת ברשויות המקומיות ואת חלוקת נטל קידום הפרויקטים בין המדינה לבינן, כדי להפחית את עלות הסבסוד של תעריף החשמל המושת על הצרכנים ולהבטיח היתכנות כלכלית ליישום המדיניות בתחום זה בשלטון המקומי. מומלץ כי משרד הפנים יבחן את האפשרות להקצות תקציבים ייעודיים לקידום המעבר לאנרגיה מתחדשת ולהתייעלות אנרגטית ויסייע במימון פעילות האשכולות האזוריים בתחומים אלה. לשם הגדלת מספר המערכות הסולאריות במגזר הביתי מומלץ כי משרד האנרגיה יגביר את פעולות ההסברה והנגשת המידע לציבור, בסיוע משרד הפנים, מרכז השלטון המקומי וחברת החשמל, לרבות באמצעות אתרי הרשויות המקומיות. נוסף על כך, על משרד האוצר לפרט בהצעתו השנתית את הסכום המוקצה מכספי הקרן לאזרחי ישראל להשקעה באנרגיה מתחדשת מדי שנה, כמחויב בחוק. עוד מומלץ כי משרד האנרגיה ומשרד האוצר יגבשו מנגנונים לעידוד הקמת מתקני אגירה ברשויות המקומיות, בהתחשב בעלויותיהם ובתרומתם להשגת היעדים הלאומיים ולהבטחת ביטחון אנרגטי ושיקולי חירום ברשויות המקומיות. דוח הביקורת מדגיש את החשיבות שבהגדלת ייצור החשמל מאנרגיה סולארית ואת הצורך ברתימת השלטון המקומי להשגת היעדים הלאומיים בתחום זה. לצד ממצאי הביקורת יצוין לחיוב כי משרד האנרגיה קידם בשנים האחרונות צעדים שונים בתחום, ובהם פיתוח כלים עבור הרשויות המקומיות, קידום מודלים להתקנת לוחות סולאריים, מיפוי פוטנציאל הייצור והנגשת מידע לציבור, המשקפים הכרה בתפקידן המרכזי של הרשויות המקומיות בחיזוק החוסן האנרגטי. מ ב ק ר ה מ ד י נ ה דוח על הביקורת בשלטון המקומי היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים ▪ תמוז התשפ"ו ▪ יוני 6202 ▪ מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 83 תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים תקציר שינוי האקלים הוא שינוי בתנאים המטאורולוגיים הנמשך באופן קבוע עשרות שנים או יותר. שינוי האקלים פוגע באורחות החיים, בסביבה ובכלכלה, ופגיעה זו צפויה להחריף בטווח הקצר, הבינוני והארוך ככל ששינוי האקלים יקצין. בשנים 1970 - 2019 דווח בעולם על 11,072 אסונות אקלימיים. בעשור האחרון של תקופת הזמן הזאת, בשנים 2010 - 2019, דווחו פי ארבעה וחצי אסונות לעומת העשור 7019 - 1979. בכלל האסונות שדווחו נהרגו על פי הערכות כ-2 מיליון איש, רובם בשל סופות ציקלון טרופי (38%), בצורות (34%) וגלי חום (8%). נתוני הנזקים הכלכליים הסתכמו בשנים 1970 - 2019 בכ-3.6 טריליון דולר, והם התרכזו במדינות מפותחות בעלות הכנסה גבוהה (כ-63%) ובעלות הכנסה בינונית (25%)1. מדינת ישראל מושפעת ביתר שאת מתופעות שינוי האקלים, שכן היא ממוקמת גיאוגרפית במזרח אגן הים התיכון, המוגדר כאזור בעל רגישות אקלימית גבוהה (Hot spot). תופעות שינוי האקלים בישראל באות לידי ביטוי בארבע מגמות עיקריות: חם יותר (עלייה בטמפרטורה), יבש יותר (ירידה בהיקף המשקעים), גבוה יותר (עליית מפלס הים) וקיצוני יותר (עלייה בתדירותם של אירועי מזג אוויר קיצוני). המגמות האלה הדדיות, מעצימות זו את זו, ולכל אחת בנפרד יש פוטנציאל לגרום הרס אדיר למדינת ישראל. על כן ההיערכות לשינוי האקלים צריכה לתת מענה לשינויים הצפויים, ויש לה השפעה מכרעת על היכולת להסתגל לשינויים האלה. בשנים האחרונות הולכת וגוברת המודעות בעולם ובישראל לתפקידן של הרשויות המקומיות כגורם מרכזי ומכריע בהתמודדות עם השפעות שינוי האקלים. שינוי האקלים צפוי להשליך על אורח החיים בתחומי הרשויות המקומיות ולהעמיד בפניהן אתגרים רבים, ובהם עלייה בזיהום האוויר, עלייה בכמות המזיקים, עלייה בצריכת החשמל לחימום או לקירור, נזקים הקשורים לעלייה במפלס פני הים, משקעים כבדים וסופות הגורמות לנזקים פיזיים לתשתיות ועלייה בתדירותן של שריפות. החלטות הממשלה ומסמכי מדיניות שהתקבלו משנת 2018 ואילך המליצו, בין היתר, למקד את ההיערכות לשינוי האקלים בשלטון המקומי, שכן בכוחו להניע וליישם ולהביא שינוי מהיר ומותאם יותר לצורכי כלל התושבים. לצורך קידום ההיערכות ברשויות המקומיות, בשנת 2022 פורסם על ידי המשרד להגנת הסביבה, משרד האנרגיה והתשתיות ומשרד הפנים מדריך לשלטון המקומי להכנת תוכנית פעולה להיערכות לשינוי אקלים ואנרגיה מקיימת (המדריך או המדריך להיערכות). 1 מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד: פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים - ביקורת מעקב מורחבת(2024.) מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 84 היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 השריפה בכרמל, 2010 מתוך אתר ויקימדיה, צולם על ידי רונית בן צבי בשנת 2010. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 85 היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 כ-3.6 11,072 טריליון דולר 6 154 אסונות אקלימיים דווחו אומדן נזקי תוכניות ממשלתיות מתוך 257 רשויות בעולם בשנים 1970 - האקלים הכלכליים העניקו תמיכה בהכנת מקומיות בארץ 2019 בעולם בשנים תוכניות מקומיות (%60) לא הכינו 1970 - 2019 להיערכות לשינוי תוכניות היערכות האקלים, שבהן ניתנה מקומיות לשינוי תמיכה ל-101 רשויות אקלים מקומיות בסכום הנאמד בכ-13 מיליון ₪ עד אפריל 2025 (פרט לתוכנית המאיץ שפרסם משרד האנרגיה) %75%70%87 מהרשויות המקומיות מהרשויות מהרשויות המקומיות שהשיבו לשאלה המקומיות שהשיבו שהשיבו לשאלה בשאלון ציינו את לשאלה בשאלון בשאלון לא הכינו מיפוי היעדר התקציב כאחד ציינו את המחסור או סקר של סיכוני החסמים שעמדו בפני בכוח אדם כאחד האקלים שבתחומן הכנת תוכנית היערכות החסמים שעמדו לשינוי האקלים בפני הכנת תוכנית היערכות לשינוי האקלים בחודשים יוני עד אוקטובר 2025 בדק משרד מבקר המדינה את נושא היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים. הביקורת התמקדה בתחום האדפטציה ובחנה את היערכותן של רשויות מקומיות שלא הכינו תוכנית פעולה מקומית להיערכות לשינוי האקלים (תוכנית היערכות לשינוי אקלים או תוכנית היערכות מקומית). בין היתר נבדקו ההיבטים האלה: אסדרת נושא ההיערכות לשינוי האקלים, חסמים העומדים בפני הרשויות המקומיות בנוגע להכנת תוכניות היערכות כאמור ופעולות הרשויות המקומיות להיערכות לשינוי האקלים. הבדיקה נעשתה בארבע רשויות מקומיות: העיריות בית שאן, טייבה, מודיעין-מכבים-רעות והמועצה המקומית פרדס חנה - כרכור. בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת הסביבה ובמשרד הפנים, במרכז השלטון המקומי בישראל ובשירות המטאורולוגי הישראלי. מאחר שסוגיית שינוי האקלים נמצאת על סדר היום הציבורי ומשפיעה על אורח החיים של תושבים רבים, שלח משרד מבקר המדינה במסגרת הביקורת, בנובמבר 2025, שאלון ל-88 עיריות ומועצות מקומיות שלא הכינו תוכניות היערכות לשינוי אקלים, במטרה למפות את סיכוני האקלים שבתחומן ואת החסמים העומדים בפניהן להכנת תוכניות היערכות לשינוי האקלים (השאלון). עד ל-22 במרץ 2026 מילאו את השאלון, בחלקו או במלואו, 69 רשויות מקומיות. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 86 היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  אסדרת ההיערכות של הרשויות המקומיות לשינוי האקלים - בישראל ובראי השוואה בינלאומית - אף שמאז החלטת הממשלה 474 (חמ/1) משנת 2009 בנושא היערכות ישראל לשינוי האקלים התעצבו בהדרגה המסגרת הנורמטיבית והמדיניות התומכת בהיערכות הרשויות המקומיות לשינוי האקלים, עד למועד סיום הביקורת בספטמבר 2025 (מועד סיום הביקורת) לא אושרה הצעת חוק האקלים בקריאה שנייה ושלישית, ואין נורמות אחרות המחייבות את הרשויות המקומיות להכין תוכניות להיערכות לשינוי האקלים. יצוין כי הניסיון הבין-לאומי מדגיש את חשיבותה של חקיקה מחייבת ככלי לקידום תכנון אקלימי שיטתי ברמה המקומית: במחקר על היערכות ערים לשינוי אקלים במדינות האיחוד האירופי צוין כי ערים במדינות שבהן קיימת חובה חוקית להכנת תוכניות היערכות מקומיות - דנמרק, צרפת וסלובקיה - נוטות לפתח יותר תוכניות מערים שבהן אין חובה כזו - פי 1.8 יותר תוכניות להפחתת פליטות (מיטיגציה) ופי חמישה תוכניות להיערכות לשינוי האקלים (אדפטציה). הניסיון הבין-לאומי מלמד עוד כי גם יוזמות וולונטריות, המבוססות על התחייבות של רשויות מקומיות, ליווי מקצועי ושיתופי פעולה בין הרשויות, הן מנגנון יעיל לקידום הכנת תוכניות היערכות מקומיות לשינוי האקלים. יוזמות אלה מאפשרות לרשויות לפעול גם בהיעדר חובה רגולטורית מחייבת ויוצרות מנגנון של שיתוף ידע, בקרה והאצת פעולות ההיערכות ברמה המקומית.  סטטוס הכנת תוכניות היערכות ברשויות מקומיות - מהנתונים עולה כי נכון לאוקטובר 2025 69 רשויות מקומיות (כ-27%) הכינו תוכנית היערכות מקומית, ו-34 רשויות מקומיות (כ-13%) נמצאות בתהליך להכנת תוכנית היערכות מקומית, ובסך הכול 103 רשויות מקומיות (כ-40%) הכינו תוכנית היערכות מקומית או שהן נמצאות בהליך הכנתה של תוכנית כזו. גם לאחר פרסום המדריך להיערכות על ידי המשרד להגנת הסביבה, משרד האנרגיה והתשתיות ומשרד הפנים בשנת 2022, אשר נועד לעודד את הרשויות המקומיות להכין תוכנית היערכות לשינוי האקלים, 154 רשויות מקומיות (כ-60%) טרם הכינו תוכנית היערכות מקומית והן אינן נמצאות בהליך להכנתה. רשויות מקומיותציינובשאלוןכי לא היו מודעות לפרסום הקולות הקוראים ("לא נחשפנו לקולות קוראים בנושא אקלים", "מבדיקה שנעשתה הרשות לא הכירה את קול הקורא בשנת 2022.)"  הכנת תוכניות היערכות לשינוי האקלים במועצות האזוריות - אף שהמועצות האזוריות מחזיקות בכ- %85 משטח מדינת ישראל, ואף שדוח תמונת המצב שפורסם על ידי המשרד להגנת הסביבה באפריל 2025 צוין שבכוונת הקרן הקיימת לישראל לפרסם במהלך שנת 2025 קול קורא ייעודי למועצות האזוריות ולבצע מיקוד למאפיינים הייחודיים שלהן, נכון למועד סיום הביקורת לא פורסם קול קורא ייעודי להכנת תוכניות היערכות לשינוי האקלים למועצות האזוריות ולא פורסם מדריך היערכות המותאם להן.  חסמים להכנת תוכניות היערכות לשינוי האקלים - גם לאחר פרסום המדריך להיערכות ועד למועד סיום הביקורת, הרשויות המקומיות שנבדקו - בית שאן, טייבה, מודיעין-מכבים-רעות ופרדס חנה - כרכור - לא הכינו תוכניות היערכות לשינוי האקלים ולא הגישו בקשה במסגרת הקולות הקוראים שפרסם המשרד להגנת הסביבה בשל חסמים שונים. מממצאי השאלון שהופץ ע"י משרד מבקר המדינה עולה כי היעדר תקציב, מחסור בכוח אדם מקצועי בתחום והיעדר נתונים ומידע אקלימי הם חסמים מרכזיים העומדים בפני הרשויות המקומיות ומקשים עליהן לקדם ולהכין תוכניות היערכות לשינוי אקלים. גם בקרב שתי הרשויות המקומיות שנבדקו - בית שאן וטייבה, שנמצאות בתוכנית הבראה או התייעלות - חסמים אלה בולטים במיוחד, לנוכח העובדה שיכולתן להקצות משאבים ולגייס מומחיות מקצועית מוגבלת יותר והן תלויות במידה רבה בסיוע ממשלתי ייעודי. בשאלון ציינה אחת הרשויות כי "בהעדר כח אדם המוקצה למשימה ובהעדר קולות קוראים התומכים בפעילות היערכות לשינוי אקלים לא ניתן לצפות מרשות שתתעדף הכנת תכנית מגירה". עוד רשות ציינה כי "הנושא חדש לרשות והוא עדיין לא נמצא בסדר עדיפות שלה, לכן מומלץ לקיים חשיפה רחבה בנושא עם הקצאת משאבים לצורך בניית תוכנית." מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 87 היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  בחינת המוכנות האקלימית של הרשויות המקומיות- אף שהניסיון הבין-לאומי מלמד על חשיבות המעקב אחר ההיערכות של הרשויות המקומיות לשינוי האקלים, נמצא כי המשרד להגנת הסביבה אינו עוקב אחר רמת המוכנות של הרשויות המקומיות לשינוי האקלים.  ועדה לאיכות הסביבה - אף שפקודת העיריות מחייבת הקמת ועדה לאיכות הסביבה, עיריית בית שאן לא הקימה ועדה כזאת כנדרש. בעיריית טייבה הוועדה לאיכות הסביבה לא התכנסה בשנתיים האחרונות כנדרש בפקודת העיריות. בשאלון עלה כי ב-%17 מהרשויות המקומיות שהשיבו על השאלה (11מ-65) לא פעלה ועדה לאיכות הסביבה.  דיונים במליאת מועצת הרשות המקומית ובוועדה לאיכות הסביבה בנושא ההיערכות לשינוי האקלים - למרות המלצת המדריך להיערכות להציב את נושא ההיערכות לשינוי האקלים על סדר היום של חברי המועצה, בעיריות בית שאן וטייבה נושא זה לא עלה בדיוני מועצת הרשות או בוועדה לאיכות הסביבה.  המערך הארגוני לתחום ההיערכות לשינוי האקלים - למרות המלצות המדריך להיערכות, בעיריות בית שאן ומודיעין-מכבים-רעות אין מנגנון לשיתוף פעולה בין-אגפי להטמעת צעדי ההיערכות לשינוי האקלים. בעיריות בית שאן, טייבה ומודיעין-מכבים-רעות לא התקיימו הכשרות לעובדי הרשויות בנושא ההיערכות לשינוי האקלים. בשאלון עלה כי 64% מהרשויות המקומיות שהשיבו לשאלה (42 מ-66) לא מינו גורם אחראי בתחום ההיערכות לשינוי האקלים, ו-74% מהן (49) לא מינו צוות הובלה רשותי בתחום ההיערכות לשינוי האקלים.  מיפוי סיכוני אקלים - הרשויות המקומיות שנבדקו - בית שאן, טייבה, מודיעין-מכבים-רעות ופרדס חנה - כרכור מודעות לסיכוני האקלים המרכזיים שבתחומן, אך הן לא הכינו מסמך מרוכז שממפה את הסיכונים הללו ואת מאפייני הפגיעות המקומית בתחומן. בשאלון עלה כי 87% מהרשויות המקומיות שהשיבו לשאלה (52 מ-60) לא הכינו מיפוי או סקר סיכוני אקלים בתחומן.  נהלים להיערכות לאירועי קיצון - על אף חשיבות כתיבת נוהלי עבודה בתחום המוכנות לאירועי קיצון שמאפשרת לרשות המקומית לתכנן את פעולותיה ולפעול ביעילות בזמן אמת, תוך עיגון כללים ליצירת ממשקים פנימיים וחיצוניים לביצוע הפעולות; להתוויית מנגנון לטיפול בכל אחד מתחומי ההיערכות; ולקביעת מנגנוני בקרה ופיקוח, עלה כי עיריית טייבה לא הכינה נהלים בתחום המוכנות לאירועי קיצון בנוגע לסיכוני האקלים המרכזיים המשפיעים בתחומה; וכי עיריית בית שאן והמועצה המקומית פרדס חנה - כרכור לא הכינו נהלים בנושאי חום ושריפות. בשאלון עלה כי%71 מהרשויות המקומיות שהשיבו לשאלה (41 מ-58) לא הכינו נהלים או תוכנית פעולה להתמודדות עם סיכוני האקלים שבתחומן.  פעולות ושיתופי פעולה לניהול תשתיות ולהתאמת המרחב הבנוי וסביבתו לשינוי האקלים - הרשויות המקומיות שנבדקו - בית שאן, טייבה, מודיעין-מכבים-רעות ופרדס חנה - כרכור - לא הכינו תוכנית היערכות לשינוי האקלים, והן מבצעות פעולות נקודתיות ומקיימות שיתופי פעולה בפרויקטים ספציפיים בתחום ההיערכות לשינוי האקלים ברמות שונות. קידום הכנת תוכניות היערכות - משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות המשרד להגנת הסביבה לקידום הכנת תוכניות היערכות אשר מכסות כ-65% מאוכלוסיית המדינה. תוכניות חינוך סביבתי - משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילותן של הרשויות המקומיות שנבדקו - בית שאן, טייבה, מודיעין-מכבים-רעות ופרדס חנה- כרכור - בתחום החינוך הסביבתי. החינוך הסביבתי מבטיח הגברת מודעות והטמעה ארוכת טווח של תוכני אקלים בדורות הבאים. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 88 היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה בהתייעצות עם משרד הפנים יבחן דרכים להסדרת תפקידן, אחריותן וחובתן של הרשויות המקומיות בהיערכות לשינוי האקלים. לחלופין, מומלץ כי הוא ייצר מסגרת וולונטרית שתחזק את מחויבות הרשויות לפעול בתחום האדפטציה כמקובל ברבות ממדינות אירופה, לצד גיבוש תוכנית רב שנתית מתוקצבת שתספק לרשויות אופק תכנוני ותמיכה מקצועית. כמו כן, עד לחקיקת חוק האקלים מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה בשיתוף משרד הפנים, כמי שנושא באחריות לתפקודו התקין של השלטון המקומי, ובהתייעצות עם מינהלת האקלים, יגדיר את הפעולות הדחופות שנדרשות הרשויות המקומיות לנקוט כדי להיערך לשינוי האקלים ויקדם הנחיות ממשלתיות בהתאם לכך. היערכות מוקדמת ומיטבית להשפעות שינוי האקלים תאפשר לרשויות להתמודד מבעוד מועד עם הסיכונים העתידיים ולהגביר את חוסנה של הרשות המקומית. מומלץ כי לצד פעולותיו של המשרד להגנת הסביבה לעידוד הרשויות המקומיות ולסיוע להן בהכנת תוכניות היערכות, המשרד ימשיך במתן סיוע ותמיכה לרשויות המקומיות שטרם הכינו תוכניות היערכות מקומיות אך הביעו רצון להכנת תוכניות כאמור, לאחר בחינת החסמים שהועלו על ידן, בהתאם לעקרונות מינהל תקין, כדי לקדם הכנת תוכניות היערכות מקומיות על ידי כלל הרשויות; עוד מומלץ כי המשרד ישלים את הכנת המדריך המותאם למועצות האזוריות ויקדם את הענקת התמיכות הממשלתיות להכנת תוכניות ההיערכות בהתאם לו. מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה יתאים את מנגנוני התמיכה המיועדים לרשויות המקומיות מרקע כלכלי חברתי נמוך, נוכח האתגרים הייחודיים העומדים בפניהן, לרבות באמצעות פרסום קולות קוראים ייעודיים נוספים, מתן ליווי מקצועי שוטף והעמדת מערכי ידע והכשרה ייעודיים לעובדי הרשות. לצורך כך, מומלץ לבצע מיפוי שיטתי של הפערים והחסמים - התקציביים, הארגוניים, המקצועיים והתפעוליים - המעכבים את מימוש כלי הסיוע הקיימים, ולגבש מענים מותאמים שיביאו להגדלת שיעור המימוש בפועל של תוכניות וקולות קוראים בתחום ההיערכות לשינוי האקלים. מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה יפתח מדד מוכנות אקלימית לרשויות המקומיות. כפי שמראה הניסיון בעולם, מדד מסוג זה יאפשר למשרד להגנת הסביבה לעקוב אחר יישום צעדי האדפטציה בפועל (נוסף על המעקב אחר כתיבת תוכניות היערכות לשינוי האקלים) ולהבטיח כי הרשויות עומדות ביעדים הלאומיים. כמו כן הוא ישפר את יכולתן של הרשויות עצמן להעריך את מצבן ולהשתפר באופן שיטתי. על עיריית בית שאן להקים ועדה לאיכות הסביבה כנדרש בפקודת העיריות. על עיריית טייבה להורות על כינוס הוועדה לאיכות הסביבה כנדרש בפקודת העיריות. עוד מומלץ כי שתי העיריות - בית שאן וטייבה - יפעלו להכללת תחום ההיערכות לשינוי האקלים בסדר היום של דיוני מליאת המועצה והוועדה לאיכות הסביבה כחלק ממדיניות עירונית כוללת להתמודדות עם אתגרי שינוי האקלים. הצבת נושא ההיערכות לשינוי האקלים על סדר היום של חברי המועצה ומקבלי ההחלטות ברשות תסייע במימוש מדיניות ארוכת טווח ותגביר את המודעות והמחויבות לנושא. כן מומלץ למשרד הפנים, כמאסדר השלטון המקומי, לוודא כי בכלל הרשויות המקומיות פועלת ועדה לאיכות הסביבה כנדרש בדין. מומלץ כי העיריות בית שאן ומודיעין-מכבים-רעות יקדמו שיתוף פעולה בין-אגפי, אשר יאפשר באופן סדיר תיאום והטמעה של צעדי ההיערכות לשינוי האקלים בכל תחומי פעילות הרשות. שיתוף הפעולה יסייע לשלב שיקולי אקלים בעבודת האגפים השונים ויאפשר תכנון, יישום ובקרה של צעדי אדפטציה באופן שיטתי ומתמשך. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 89 היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 מומלץ כי הרשויות המקומיות שנבדקו - בית שאן, טייבה, מודיעין-מכבים-רעות ופרדס חנה - כרכור - יפעלו למיפוי שיטתי, סדור ומתמשך של סיכוני האקלים המשפיעים בתחומן כבסיס לגיבוש צעדי היערכות יעילים. המיפוי צריך להתבסס על מידע אקלימי ועל נתונים רוחביים בנוגע לרמת ההיפגעות ברשות, ואין להסתפק באיסוף נקודתי של בעיות קיימות או בלמידה בדיעבד מאירועי העבר. אף שאסדרת הטיפול במשבר האקלים היא באחריות המשרד להגנת הסביבה, מומלץ כי משרד הפנים, כמי שפועל לסייע לרשויות המקומיות בהיערכות לשעת חירום, יוודא שהרשויות המקומיות שלא הכינו תוכנית היערכות לשינוי האקלים ימפו את סיכוני האקלים שבתחומן. מיפוי סיכונים מקיף יאפשר לרשויות לזהות סיכונים עתידיים, לתעדף פעולות ומשאבים ולפעול באופן יזום ומניעתי לחיזוק החוסן הרשותי לנוכח שינוי האקלים. מומלץ כי עיריית טייבה תכין נוהלי מוכנות לאירועי קיצון בהתאם לסיכוני האקלים המשפיעים בתחומה. מומלץ כי עיריית בית שאן והמועצה המקומית פרדס חנה - כרכור יכינו נוהל חום ונוהל שריפות. היערכות הרשויות המקומיות לאירועי קיצון כוללת תחומים מגוונים ורחבי היקף, וכל רשות מקומית אמורה להכין נוהלי מוכנות או תוכניות עבודה הרלוונטיים לסיכוני האקלים שמופו בתחומה כדי לשפר את יכולת פעולתה בזמן אמת. אף שאסדרת הטיפול במשבר האקלים היא באחריות המשרד להגנת הסביבה, מומלץ כי משרד הפנים, כמי שפועל לסייע לרשויות המקומיות בהיערכות לשעת חירום, יוודא כי הרשויות המקומיות פועלות להכנת נהלים או תוכניות פעולה להתמודדות עם סיכוני האקלים בהתאם לסיכונים המשפיעים בתחומן. מומלץ כי הרשויות המקומיות שנבדקו - בית שאן, טייבה, מודיעין-מכבים-רעות ופרדס חנה - כרכור - יכינו תוכניות היערכות לשינוי האקלים המרכזות את הפעולות הנדרשות להתמודדות עם סיכוני האקלים שבתחומן וקובעות סדרי עדיפויות ולוחות זמנים לביצוע הפעולות האלה. כמו כן מומלץ כי הן יערכו אומדני עלויות לפעולות הנדרשות, יאתרו מקורות תקציב, יבצעו בקרה ומעקב אחר יישום הפעולות וידווחו למליאת מועצת הרשות על התקדמות הביצוע. ציר הזמן להתפתחות מדיניות ההיערכות לשינוי האקלים מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 90 היערכות הרשויות המקומיות להשפעות שינוי האקלים תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 בשנים האחרונות הולכת וגוברת המודעות בעולם ובישראל לתפקידן המרכזי והמכריע של הרשויות המקומיות בהתמודדות עם השלכות שינוי האקלים. התמודדות זו היא אחד האתגרים הגדולים שעימם יאלצו הרשויות המקומיות להתמודד בשנים הבאות. ממצאי הביקורת מלמדים על ליקויים בתחום ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות להתמודדות עם תופעת שינוי האקלים, דבר שהוביל לפערים ניכרים בין רשויות שונות ברמת המוכנות, ביכולת להכין תוכניות היערכות, באיכות התוכניות וביכולת ליישמן הלכה למעשה. נוכח העובדה ששינוי האקלים משפיע באופן רוחבי על תחומי הליבה שבאחריותן של הרשויות המקומיות, ובכלל זה חירום וביטחון, תשתיות, בריאות הציבור, רווחה, חינוך ואיכות החיים, על הרשויות המקומיות להעלות את נושא שינוי האקלים על סדר היום. היערכות מוקדמת ומיטבית להשפעות שינוי האקלים תאפשר לרשויות להתמודד מבעוד מועד עם הסיכונים העתידיים כדי למנוע פגיעה בנפש, להפחית את עלויות הנזקים הפוטנציאליים בטווח הארוך ולהגביר את חוסנה של הרשות המקומית. מ ב ק ר ה מ ד י נ ה דוח על הביקורת בשלטון המקומי היערכות הרשויות המקומיות לשיטפונות ולהצפות - ביקורת מעקב ▪ תמוז התשפ"ו ▪ יוני 6202 ▪ מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 93 תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 היערכות הרשויות המקומיות לשיטפונות ולהצפות - ביקורת מעקב תקציר שיטפונות והצפות הם אסון הטבע הנפוץ ביותר ואחד המסוכנים ביותר הן לחיי אדם הן לרכוש ולתשתיות. פעולות לצמצום שיטפונות והצפות, מניעתם, מוכנות אליהם והתגוננות מפניהם יכולות להפחית את הנזקים לרכוש ואת הפגיעה בנפש. תופעת השיטפונות וההצפות בשטחים המבונים במדינת ישראל הולכת ומחריפה כל שנה. הבעיה צפויה להקצין בשל תוספת הבינוי העתידית המאושרת והמתוכננת ובשל שינויי האקלים, המשפיעים על עוצמתם ותדירותם של מופעי הגשם. בחורף 2019 - 2020 אירעו ברחבי הארץ אירועי גשם חריגים שהובילו לשיטפונות ולהצפות. באירועים האלה קיפחו את חייהם שבעה בני אדם, ולפי הערכת הרשויות נגרמו נזקים לרכוש בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח. ביוני 2021 פרסם משרד מבקר המדינה דוח מיוחד בנושא ההיערכות לשיטפונות1, שכלל פרק בנושא "היערכות הרשויות המקומיות לשיטפונות ולהצפות ותפקודן במהלך חורף 2020"(הביקורת הקודמת). בעקבותהביקורת הקודמתקיבלה הממשלה באוגוסט 2021החלטה בנושא"קידום תשתיות וניהול סיכוני שיטפונות"2 (החלטה 207.) בין היתר, הוחלט להטיל על שר החקלאות לפעול לתיקון חוק הניקוז, להכין תוכנית לניהול סיכונים ברשויות הניקוז ולהשלים את הכנתה של תוכנית מתאר ארצית לניהול סיכוני שיטפונות ולהגנה מפניהם. בהחלטה 207 הורתה הממשלה להקים צוות בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהשתתפות מנכ"לי כמה משרדי ממשלה ומנהלים אחרים בשירות הציבורי (ובהם המנכ"לים של משרד החקלאות, משרד הפנים, המשרד להגנת הסביבה ומשרד הבינוי והשיכון וכן מנהל רשות המים ומנהל השירות המטאורולוגי), שיגבש תוכנית לאומית לניהול סיכוני שיטפונות. בספטמבר 2025 היה פרק גשם קצר אך קיצוני שבמהלכו נשברו שיאי גשם ביממה וירדו בו יותר מ-120 מ"מ באזור נהרייה בכמה שעות בודדות. בעקבות אירוע הגשם היו הצפות בעיר הן בדירות והן בשטחים הציבוריים, קריסת עצים וקולטנים סתומים. באירוע גשם שהתרחש בתחילת חודש דצמבר 2025 באזור אשקלון נרשמו עוצמות גשם חריגות של כ-20 עד 25 מ"מ בתוך כחצי שעה, ובעקבותיהן היו הצפות שחייבו הפעלת כוחות חילוץ והצלה הן בעיר אשקלון והן באזורים הסמוכים לה. אירועי השיטפונות בשנת 2025 והנזקים שנגרמו בעקבותיהם מדגישים את חשיבות ההיערכות לשיטפונות ולהצפות מבעוד מועד. ביקורת זו היא ביקורת מעקב על תיקון ליקויים שעלו בביקורת הקודמת. 1 מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד -ההיערכות לשיטפונות וההגנה מפניהם (2021.) 2 החלטת הממשלה 207, "קידום תשתיות וניהול סיכוני שיטפונות"(1.8.21.) מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 94 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 אירועי שיטפונות והצפות משמעותיים שהתרחשו בעשור האחרון והנזקים שנגרמו לנפש ולרכוש הוכן בידי משרד מבקר המדינה. 105,000 2 בני אדם 651 מיליארד דולר%44 מקרי מוות נגרמו בשל טבעו למוות גובה הנזקים וההפסדים מאסונות הטבע בעולם שיטפונות בעולם בשנים בשיטפון בנחל ציחור הכלכליים שגרמו בשנים 2000 - 2019 2019 - 2020 בחורף 2023 השיטפונות בעולם בשנים היו אירועי שיטפונות 2000 - 2019 25.8 - 41 ש"ח 0 3.3 מיליון ש"ח 0 הטווח של תעריף היטל ש"ח גבתה המועצה גבתה עיריית אשקלון תשתיות הניקוז התיעול למ"ר בנוי המקומית ג'יסר בממוצע בהיטלי תיעול ברשויות המקומיות ברשויות שנבדקו: 25.8 א-זרקאא מהיטלי בכל אחת מהשנים 2022 - שנבדקו - אשקלון, ש"ח למ"ר במועצה תיעול 2024 ג'יסר א-זרקאא המקומית ג'יסר ונהרייה - לא נותנות א-זרקאא ו-41 ש"ח מענה לתרחישי הייחוס למ"ר בנהרייה המעודכנים לאירועי גשם ולספיקות צפויות מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 95 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 בחודשים אפריל עד אוקטובר 2025 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהן של העיריות אשקלון ונהרייה והמועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא (הרשויות שנבדקו) לתיקון הליקויים העיקריים שעלו בביקורת הקודמת, שפורסמה ביוני2021 (ביקורת המעקב). ביןהיתרנבדקו הנושאיםהאלה:הסדרת הטיפול בהיערכות הרשויות המקומיות לשיטפונות; שימור מערכות הניקוז ותחזוקתן; מיפוי תשתיות ניקוז וגיבוש תוכניות אב לניקוז; קביעת נהלים פנימיים; וחיזוי שיטפונות. כמו כן נבדקו פעולותיהם של משרד הפנים, משרד החקלאות וביטחון המזון; מינהל התכנון; רשות המים; השירות המטאורולוגי הישראלי וכן של רשות ניקוז ונחלים גליל מערבי, רשות ניקוז שִקמה בשור ורשות ניקוז ונחלים כרמל.  תשתית נורמטיבית להיערכות הרשויות המקומיות לאירועי חירום אזרחיים - בביקורת הקודמת עלה כי בתשתית הנורמטיבית הקיימת לא הייתה הסמכה של גוף לאכוף על הרשויות המקומיות לבצע הנחיות בנוגע לאירועי חירום אזרחיים. בביקורת המעקב עלה כי נכון למועד סיומה באוקטובר 2025 הליקוי לא תוקן: טרם בוצעה אסדרה בנושא היערכות אזרחית למצבי חירום שנועדה לקיים תהליך מתמשך של היערכות אזרחית מיטבית למצבי חירום, מחמת מלחמה או אסון טבע, כדי למזער את ממדי הפגיעה באזרחים ולספק שירותי הצלה ותמיכה מיטביים באמצעות פעולה מתואמת בין הממשלה לשאר הגורמים הרלוונטיים בשעת חירום.  חלוקת האחריות לתשתיות הניקוז - בביקורת הקודמת עלה כי לא הוגדרה חלוקת האחריות בין רשויות הניקוז לרשויות המקומיות בנוגע לתשתיות הניקוז הממוקמות בתחום העירוני. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: צוות שהוביל משרד ראש הממשלה עסק בתכנון מבנה תחום הניקוז בישראל וגיבש, בין היתר, התובנות והמלצות לחלוקת הסמכויות והאחריות בתחום הניקוז בין רשויות הניקוז לרשויות המקומיות. נכון למועד סיום הביקורת המעקב לא השלימו משרד החקלאות ויתר הגורמים המעורבים, ובכללם משרד הפנים ורשות המים, אסדרה מקיפה וכוללת של תחום הניקוז בישראל. בין הסוגיות שטרם הוסדרו בחקיקה היו חלוקת הסמכויות והאחריות בתחום הניקוז בין רשויות הניקוז לרשויות המקומיות.  מידע על תשתיות הניקוז ומיפוין - בביקורת הקודמת עלה כי המועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא לא מיפתה את מערכות הניקוז; לא ידעה מה מספר הקולטנים ביישוב ואת מיקומם; מה אורך קווי הניקוז, גילם, קוטרם ומסלולם; מה האזורים המועדים להצפות; וממילא לא הזינה את הנתונים למערכת המידע הגיאוגרפי (מערכת הממ"ג). בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: המועצה טרם מיפתה את מערכות הניקוז שלה ולא הזינה את הנתונים למערכת הממ"ג.  שימור מערכות הניקוז - בביקורת הקודמת עלה כי במועצה המקומית ג'יסר א-זרקאא הוזרמו מי גשמים ממרזבים של בתים פרטיים ישירות למערכת הביוב ללא אישור המועצה, בניגוד להוראות החוק. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: המועצה החלה בטיפול בבעיית חיבורי הביוב לניקוז. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 96 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  תוכניות העבודה להשקעות בתשתיות הניקוז אשקלון: בביקורת הקודמת עלה כי בעיריית אשקלון לא נמצאו תוכניות עבודה שנתיות או רב-שנתיות שבהן פורטו מיזמים לביצוע בתחום הניקוז - על פי תיעדוף ובהתבסס על המלצות תוכנית האב. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: על אף ההשקעה של עיריית אשקלון בשדרוג תשתיות הניקוז בתחומה ובבניית תשתיות חדשות, עדיין אין לעירייה תוכניות שנתיות או רב-שנתיות לביצוע מיזמים בתחום הניקוז כאמור. נהרייה וג'יסר א-זרקאא: בביקורת הקודמת עלה כי עיריית נהרייה והמועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא לא הכינו תוכנית עבודה שנתית או רב-שנתית להשקעה בתשתיות הניקוז שבתחומן ולשדרוגן. בביקורת המעקב עלה כי הליקוילא תוקן: עירייתנהרייה לא גזרה מתוכנית האב שלה תוכנית עבודה שנתית, והמועצה המקומית ג'יסר א-זרקאא לא הכינה תוכנית עבודה כאמור.  חישוב היטל התיעול - בביקורת הקודמת עלה כי באמות המידה לחישוב היטל התיעול וקביעת תחשיב ההיטל לא הביא משרד הפנים בחשבון - באופן ישיר - את מידת הסיכון של הרשות המקומית להצפות. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: משרד הפנים לא השיב על פניות משרד מבקר המדינה בנושא, על אף פניות חוזרות ונשנות לגורמים שונים במשרד ולא המציא חוברת ההנחיות לגיבוש התחשיב. הפערים בין תעריפי היטל התיעול שקבעו הרשויות המקומיות שנבדקו עמדו על בין כ-41 ש"ח למ"ר בנוי בנהרייה, כ-36 ש"ח למ"ר בנוי באשקלון ולכ-26 ש"ח למ"ר בנוי בג׳יסר א-זרקאא. גביית היטלי התיעול וההשקעה בתשתיות הניקוז - הביקורת הקודמת העלתה כי מאז חקיקת חוק העזר לא גבתה המועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא היטלי תיעול מהתושבים. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: המועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא אינה מחייבת ואינה גובה היטלי תיעול ולא השקיעה בתשתיות הניקוז בתחומה. גביית היטלי התיעול מאפשרת לרשות להשקיע בשדרוג ותחזוקת תשתיות הניקוז, כך למשל עיריית אשקלון גבתה כ-3.3 מיליון ש"ח בממוצע בשנה (בשנים 2022-2024) בהיטלי תיעול והשקיעה כ-5 מיליון ש"ח בממוצע בשנה בתשתיות הניקוז שלה.  תרחישי ייחוס לאירועי גשם ולספיקות צפויות אשקלון: בביקורת הקודמת נמצא כי תשתיות הניקוז של עיריית אשקלון לא נתנו מענה לתרחישי הייחוס המעודכנים של ספיקות צפויות. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: עלה כי על אף ההשקעות של העירייה בתשתיות הניקוז העירוניות ובפתרונות חדשניים כמו הקמת "האקו פארק", תשתיות הניקוז של עיריית אשקלון עדיין אינן נותנות מענה לתרחישי הייחוס המעודכנים של ספיקות צפויות. נהרייה: בביקורת הקודמת נמצא כי תשתיות הניקוז של עיריית נהרייה לא נתנו מענה לתרחישי הייחוס המעודכנים של ספיקות צפויות. עוד עלה כי תרחישי הייחוס שהעירייה צריכה להיערך אליהם מחמירים עם הזמן, ועליה להתאים את תשתית הניקוז לכך. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: תשתיות הניקוז של עיריית נהרייה עדיין אינן נותנות מענה לתרחישי הייחוס המעודכנים של ספיקות צפויות, ועליה להתאים לכך את תשתיות הניקוז שלה. ג'יסר א-זרקאא: בביקורת הקודמת נמצא כי תשתיות הניקוז של המועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא לא נתנו מענה לתרחישי הייחוס המעודכנים של ספיקות צפויות. כמו כן, למועצה לא היה מידע על מצבה ועל כשירותה של מערכת הניקוז, לרבות על מוקדי בעיות ומקומות שחייבו פתרונות ניקוז. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: המועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא מסרה למשרד מבקר המדינה כי במצב קיצון מערכת הניקוז במועצה אינה נותנת מענה מספק.  קביעת נהלים פנימיים להיערכות לחורף - בביקורת הקודמת עלה כי המועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא לא קבעה נוהל היערכות לחורף ולא הכינה תוכנית פעולה להיערכות לאירועי שיטפונות והצפות. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: המועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא מסרה למשרד מבקר המדינה כי היא החלה בהכנת נוהל ודרשה את תקצוב העלויות מגזבר המועצה וממנכ"ל המועצה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 97 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 תוכניות אב לניקוז נהרייה: בביקורת הקודמת עלה כי לעיריית נהרייה לא הייתה תוכנית אב לניקוז הכוללת פתרונות מקומיים לאזורים מועדים להצפות, וכי לא הייתה תוכנית לשדרוג המֹובלים הקיימים להעברת הנגר (מי משקעים הזורמים או נקווים על פני הקרקע). בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה: עירייתנהרייה הכינה תוכנית אב לניקוז בדצמבר 2020 בהתאם להמלצת הדוח הקודם. ג'יסר א-זרקאא: בביקורת הקודמת עלה כי המועצה המקומית ג'יסר א-זרקאא לא הכינה תוכנית אב לניקוז ולא יישמה את הוראות נספח הניקוז של תוכנית המתאר. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה: במאי 2025 התקשרה המועצה עם חברה לגיבוש וכתיבה של תוכנית אב לניקוז בתחום שיפוטה של המועצה. שימור מערכות הניקוז - בביקורת הקודמת הומלץ כי רשות המים תעקוב אחר פעילות תאגידי המים בכל הנוגע ליישום הנחייתה המקצועית לאיתור חיבורים של מערכת הניקוז למערכת הביוב הציבורית. בביקורת המעקב עלה כי ההמלצה יושמה במידה רבה: רשות המים פועלת לטיפול בבעיית חיבור מערכות הניקוז למערכות הביוב - לרבות פרסום הנחיות בנושא לתאגידי המים וקידום עבודה משותפת מול הרשות לאכיפה במקרקעין במשרד רה"ם לסיוע באכיפה. עם זאת, טרם נפתרה הבעיה, וברשויות מקומיות ובהן המועצה המקומית ג'יסר א-זרקאא עדיין יש מערכות ניקוז המחוברות לביוב. מידע על תשתיות הניקוז ומיפוין אשקלון: בביקורת הקודמת עלה כי עיריית אשקלון הזינה את המיפוי שהיה קיים של תשתית הניקוז למערכת הממ"ג, אולםהמיפוי לא כלל נתונים מרוכזים בנוגע לסך האורך, הקוטר והגובה (שיפוע) של התעלות במערכת התיעול העירונית, ולא היה בידי העירייה מידע מרוכז בנוגע לגיל מערכות התיעול והניקוז. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה: שכבת תשתיות הניקוז בתחומי עיריית אשקלון במערכת הממ"ג הורחבה, בדגש על שכבת הביצוע בפועל (as made) של השכונות שנבנו החל בשנת 2000 במסגרת שיתוף הפעולה עם תאגיד המים והביוב אשקלון, שבהן קיימות שכבות של מים, ביוב וניקוז ברמה גבוהה. נהרייה: בביקורת הקודמת עלה כי עיריית נהרייה לא מיפתה את מערכות הניקוז; לא ידעה מה מספר הקולטנים ביישוב ואת מיקומם; מה אורך קווי הניקוז, גילם, קוטרם ומסלולם; מה האזורים המועדים להצפות; וממילא לא הזינה את הנתונים למערכת הממ"ג. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה: העירייה מסרה כי בשלב זה הוטמעו שכבות ניקוז בממ"ג לשכונות אכזיב ואריק שרון בלבד, וכי יש אינדיקציה לגבי שנת ההקמה של תשתיות הניקוז רק בשכונות החדשות. גיבוש מדיניות ניהול הנגר: בביקורת הקודמת עלה כי לא היה למדינת ישראל מסמך מדיניות לאומית מחייב לניהול הנגר העירוני, וכי כל רשות מנהלת באופן עצמאי את מי הנגר על פי דרכה ותפיסתה. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן: באפריל 2024 פרסם מנהל התכנון מסמך מדיניות ניהול הנגר העירוני. חיזוי שיטפונות במרחב העירוני: בדוח הקודם ציין משרד מבקר המדינה את הקמתו של המרכז לחיזוי שיטפונות כאבן דרך בתהליך ההיערכות לשיטפונות ולהצפות, אולם ציין כי נראה שאין בפעילותו של המרכז מענה מספק לחיזוי שיטפונות בתחומי שיפוטן של הרשויות המקומיות. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה: המענה לחיזוי שיטפונות בתחומי שיפוטן של הרשויות המקומיות ניתן כיום באמצעות השירות המטאורולוגי, שמפרסם תחזיות לשיטפונות והצפות גם במרחב העירוני לגורמים שונים, אולם תחזיות אלו עדיין אינן מתקבלות בכלל הרשויות המקומיות. קביעת נהלים פנימיים להיערכות לחורף אשקלון: בביקורת הקודמת נמצא כי בנוהל "הצגת היערכות אגף ביטחון ומכלולי העירייה למזג אויר קיצוני" שהכין אגף ביטחון וחירום בעיריית אשקלון היו חסרים כמה היבטים חשובים להיערכות הרשות המקומית לאירועי שיטפונות והצפות. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה: עיריית אשקלון אומנם הכינה נוהל פנימי להיערכות לחורף, אולם היא ביקשה לחדש את הנוהל ולאשרו מול הגורמים המקצועיים, דבר שלא נעשה עד מועד סיום הביקורת. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 98 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 נהרייה: בביקורת הקודמת נמצא כי העירייה לא קבעה נהלים ולא הכינה תוכניות פעולה סדורות להיערכות לחורף, ובכך נפגעה מוכנותה לאירועי חורף 2020. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן: עיריית נהרייה כתבה נהלים להיערכות לאירועי מזג אוויר קיצוני ולתפקוד במהלכם, ובהם נוהל סגירת צירים בזמן הצפות; סדר פעולות במצבי מזג אוויר קיצון; נוהל פינוי תלמידים בשעת חירום; ונוהל פינוי בתי ספר בעת אירוע מזג אוויר קיצוני. עוד עלה בביקורת המעקב כי בשנת 2022 הכינה עיריית נהרייה נוהל "מצבי מזג אוויר קיצון", שבין יתר מטרותיו להתוות סדר עבודה עם יעילות מרבית בשימוש בכוח אדם ובציוד במצבי מזג אוויר קיצון שעיקרם הצלת חיים; שאיבת מים מבתים מוצפים; הסרת מכשולים; ופינוי ואכלוס של אוכלוסייה שביתה נפגע. יישום תוכנית ההגנה על נהרייה: בביקורת הקודמת עלה כי תוכנית ההגנה על נהרייה לא יושמה ולא תוכננה הקמת מאגרי הוויסות. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה: נמצא כי הושלמה בנייתם של שניים מתוך שלושת המאגרים שתוכננו, ותחילת הבנייה של המאגר השלישי מתוכננת לחודשים הקרובים. מומלץ כי משרד הפנים - כמאסדר של השלטון המקומי - יפעל לקידום ההסדרה וקביעת תשתית נורמטיבית להיערכות הרשויות המקומיות לאירועי חירום אזרחיים, הנוגע במישרין לביטחון התושבים, ויפעל לקביעת גורם ממלכתי בידי הממשלה שיתכלל את כלל הדרישות מהרשויות המקומיות ואת ההנחיות הניתנות להן בנוגע לתפעול אירועי חירום ומתן סיוע לתושבים ויפקח על מילוי הדרישות. הסדרת ההיערכות האזרחית למצבי חירום מקבלת משנה חשיבות לנוכח מלחמת חרבות ברזל ואירועי המלחמה האחרים שהיו בישראל בשנתיים האחרונות. לנוכח הסיכון הנשקף מאירועי שיטפונות, הן לחיי אדם הן לרכוש, מומלץ כי משרד החקלאות יפעל, בשיתוף משרד ראש הממשלה, משרד הפנים ורשות המים, להגדיר ולהבהיר את סוגי מערכות הניקוז השונות ואת תחומי אחריותן של רשויות הניקוז והרשויות המקומיות בכל הנוגע לתשתית הניקוז בתחום העירוני. מומלץ עוד כי צוות המנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד רה״ם ישלים בהקדם גיבוש המלצה מושכלת בנוגע למודל המיטבי לאסדרה שלמה של תחום הניקוז במדינה ויפעל לקביעת תוכנית לאומית לניהול סיכוני השיטפונות. נוכח בעיית חיבור הביוב לניקוז במועצה המקומית ג'יסר א-זרקאא מומלץ כי רשות המים תמשיך לעקוב אחר פעילות תאגידי המים בכל הנוגע ליישום הנחייתה המקצועית לאיתור חיבורים של מערכת הניקוז למערכת הביוב הציבורית. משרד מבקר המדינה ממליץ למועצה המקומית ג'יסר א-זרקאא לפעול ביתר שאת לתחזוקת התשתיות שלה ולקבוע נהלים ותוכניות עבודה לבדיקת התקינות של מערכת הניקוז ולתחזוקתה השוטפת. כמו כן על המועצה לפעול להפרדת תשתיות הניקוז והביוב ולמנוע חדירה של מי הניקוז למערכת הביוב, כנדרש בחוק. מומלץ לעיריית נהרייה ולמועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא להכין תוכנית רב-שנתית סדורה להשקעות בתשתיות הניקוז שבתחומן, שתכלול את תכנון חלוקת המשאבים בין פיתוח תשתיות חדשות ובין שיקום תשתיות קיימות; כן מומלץ כי ייגזרו תוכניות עבודה שנתיות מהתוכנית הרב-שנתית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי עליו לעדכן את החישוב של היטל התיעול כך שייתן ביטוי גם למידת הסיכון של כל רשות מקומית להצפות; לפקח על יישום ההנחיה בדבר השימוש בכספי היטל התיעול לייעודו בלבד ועל עדכון תעריפי ההיטלים אחת לחמש שנים. עוד שב וממליץ משרד מבקר המדינה למשרד הפנים שייתן לרשויות המקומיות אישור לגבות היטל תיעול רק לאחר שיפעל לוודא כי הן מכינות תוכניות אב לניקוז. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 99 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 על המועצה המקומית ג'יסר א-זרקאא לגבות היטלי תיעול בהתאם לחוק העזר שהיא חוקקה כדי שתוכל להשתמש בכספי ההיטלים לשיפור תשתיות הניקוז הדורשות תיקון בתחומה. מומלץ לעיריית אשקלון להמשיך להשקיע בהתאמת תשתיות הניקוז לתרחישי הייחוס המעודכנים לאירועי גשם קיצוניים ובחישוב נפח הנגר לאזור שלו היא שייכת כדי לתכנן את תוכנית האב המעודכנת לניקוז. מומלץ לעיריית נהרייה לעדכן את תוכנית האב לניקוז בהתאם לתרחישי הייחוס המעודכנים לאירועי גשם קיצוניים. כדי שתוכל להיערך באופן המיטבי לשיטפונות והצפות. מומלץ עוד כי עיריית נהרייה תפעל בהתייעצות ובתיאום עם רשות הניקוז גליל מערבי ועל פי תוכנית סדורה וקביעת סדרי עדיפויות לביצועה, להתאמת תשתיות הניקוז שבתחום שיפוטה לתרחישי הייחוס המעודכנים. מומלץ למעוצה המקומית ג'יסר א-זרקאא להשתמש בתרחישי הייחוס המעודכנים לאירועי גשם קיצוניים ובחישוב נפח הנגר לאזור שאליו היא שייכת כדי שיוכלו להיערך באופן מיטבי לשיטפונות והצפות. עוד מומלץ כי הרשויות המקומיות האמורות יפעלו בהתייעצויות ובתיאום עם רשויות הניקוז שאליהן הן שייכות ועל פי תוכנית סדורה וקביעת סדרי עדיפויות לביצועה, להתאמת תשתיות הניקוז שבתחומן לתרחישי הייחוס המעודכנים. מומלץ למועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא לסיים את הכנת הנוהל להיערכות לחורף בהקדם ולאשרו וכן לפרט בנוהל החדש את הפעולות שעל כל גורמי המועצה לבצע בהתאם ללוחות הזמנים שתקבע. הפעולות העיקריות שעל הרשויות המקומיות לבצע כדי להיערך לשיטפונות ולהצפות בתחומן המקור: הדוח הקודם. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 100 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 הצפות באשקלון, נובמבר 2025 השימוש בתצלום נעשה לפי סעיף 27א לחוק זכויות יוצרים, התשס"ח-2007. העלייה בתכיפות אירועי הגשם החריגים ועוצמתם בד בבד עם התרחבות ניכרת של השטחים הבנויים והאטומים הפוגעים בכושר החלחול של הקרקע מעלות את הסיכון למקרי שיטפונות והצפות בישראל. הרשות המקומית ממלאת תפקיד חיוני בהיערכותו של העורף האזרחי לאירועי חירום אזרחיים, ובכלל זה לשיטפונות ולהצפות, והיא "לבנת היסוד" בכל הקשור לטיפול בתושבים ולסיוע להם. לנוכח מציאות זו נודעת חשיבות רבה להיערכות נכונה של הרשויות המקומיות לשיטפונות ולהצפות ולהתמודדות עימם בעת התרחשותם. ביקורת המעקב העלתה כי חלק מהליקויים עדיין לא תוקנו: הסדרת הטיפול בהיערכות הרשויות המקומיות לאירועי חירום אזרחיים לא הושלמה, ועדיין אין גוף המוסמך לאכוף על הרשויות המקומיות לבצע הנחיות בנושא; לא הוגדרה חלוקת האחריות בין רשויות הניקוז לרשויות המקומיות בנוגע לתשתיות הניקוז הממוקמות בתחום העירוני; תשתיות הניקוז בתחום שיפוט הרשויות המקומיות שנבדקו - אשקלון, ג'יסר א-זרקאא, ונהרייה - ישנות ואינן מותאמות לתרחישי הייחוס המעודכנים של כמויות הגשם והספיקות הצפויות; והרשויות המקומיות שנבדקו לא הכינו תוכניות רב-שנתיות להשקעות בהסדרת תשתיות הניקוז. עם זאת עלה שהרשויות שנבדקו - עיריות אשקלון ונהרייה והמועצה המקומית ג'יסר א-זרקאא - הכינו או פועלות להכנת תוכנית אב עדכנית לניקוז; כי חלה התקדמות בחיזוי שיטפונות במדינת ישראל בכלל, ובחיזוי שיטפונות במרחב העירוני בפרט; וכי מינהל התכנון בשיתוף רשות המים קבעו מדיניות לניהול מי הנגר. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 101 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 עוד עלה בביקורת המעקב כי משרד ראש הממשלה פועל, מאז החלטת הממשלה 207 לקבוע גורם אחראי על תשתיות הניקוז בכלל ועל המרחב העירוני בפרט, ונכון למועד סיום הביקורת, טרם נקבע גורם אחראי. גורם כאמור הוא חיוני להפחתת סיכוני השיטפונות ולמניעתם, וביכולתו לטפל בחלק מהליקויים שעלו בדוחות הקודמים ובדוח זה. מומלץ כי הרשויות המקומיות והגופים הרלוונטיים ילמדו את ממצאי דוח זה, יפיקו את הלקחים הנדרשים ויפעלו, בתיאום ביניהם, לשיפור היערכותם לאירועי שיטפונות והצפות וצמצום נזקיהם. כי בנפשנו היא! מידת תיקון עיקרי הליקויים שעלו בדוח הקודם מידת תיקון הליקוי הגוף הליקוי כפי שעלה בביקורת המעקב פרק הביקורת המבוקר בדוח הביקורת הקודם תוקן תוקן תוקן לא תוקן במידה במידה באופן מועטה רבה מלא בביקורת הקודמת עלה כי תשתית נורמטיבית בתשתית הנורמטיבית הקיימת להיערכות הרשויות הסמכה של גוף לשיטפונות משרד הפנים לא הייתה לאכוף על הרשויות המקומיות לבצע הנחיות בנוגע לאירועי חירום אזרחיים. משרד בביקורת הקודמת עלה כי חלוקת האחריות החקלאות לא לתשתיות הניקוז בשיתוף הוגדרה חלוקת האחריות בין משרד רה"ם, רשויות הניקוז לרשויות המקומיות משרד הפנים בנוגע לתשתיות הניקוז ורשות המים הממוקמות בתחום העירוני. בביקורת הקודמת עלה כי לעיריית נהרייה אין תוכנית אב תוכניות אב לניקוז עיריית לניקוז הכוללת פתרונות מקומיים נהרייה תוכנית לשדרוג המֹובליםלאזורים מועדים להצפות, וכי אין הקיימים להעברת הנגר. בביקורת הקודמת עלה כי המועצה המועצה המקומית ג'יסר א- תוכניות אב לניקוז ג'יסרהמקומית זרקאא לא הכינה תוכנית אבלניקוז ולא יישמה את הוראות א-זרקאא נספח הניקוז של תוכנית המתאר. בביקורת הקודמת עלה כי המועצה במועצה המקומית ג'יסר א- שימור מערכות המקומית זרקאא מוזרמים מי גשמים הניקוז ותחזוקתן ג'יסר ממרזבים של בתים פרטיים א- זרקאא אישור המועצהישירות למערכת הביוב ללא, בניגוד להוראות החוק. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 102 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 מידת תיקון הליקוי הגוף הליקוי כפי שעלה בביקורת המעקב פרק הביקורת המבוקר בדוח הביקורת הקודם תוקן תוקן תוקן לא תוקן במידה במידה באופן מועטה רבה מלא בביקורת הקודמת עלה כי בעיריית אשקלון לא נמצאו תוכניות העבודה - להשקעות בתשתיות עיריית תוכניות עבודה שנתיות או רב שנתיות שבהן פורטו מיזמים הניקוז אשקלון לביצוע בתחום הניקוז - על פי תיעדוף ובהתבסס על המלצות תוכנית האב. בביקורת הקודמת עלה כי עיריית תוכניות העבודה עיריית נהרייה לא הכינה תוכנית עבודה להשקעות בתשתיות נהרייה שנתית או רב-שנתית להשקעה הניקוז בולשדרוגן.תשתיות הניקוז שבתחומה בביקורת הקודמת עלה כי תוכניות העבודה המועצה המועצה המקומית ג׳יסר א- להשקעות בתשתיות המקומית זרקאא לא הכינה תוכנית עבודה - הניקוז ג׳יסר שנתית או רב שנתית להשקעה א-זרקאא בולשדרוגן.תשתיות הניקוז שבתחומה בביקורת הקודמת עלה כי באמות המידה לחישוב היטל התיעול וקביעת תחשיב ההיטל חישוב היטלי תיעול משרד הפנים לא הביא משרד הפנים בחשבון, באופן ישיר, את מידת הסיכון של הרשות המקומית להצפות. בביקורת הקודמת נמצא כי תרחישי ייחוס תשתיות הניקוז של עיריית לאירועי גשם עיריית אשקלון לא נתנו מענה לתרחישי ולספיקות צפויות אשקלון הייחוס המעודכנים של ספיקות צפויות. בביקורת הקודמת נמצא כי תשתיות הניקוז של עיריית נהרייה תרחישי ייחוס לא נתנו מענה לתרחישי הייחוס לאירועי גשם עיריית המעודכנים של ספיקות צפויות. ולספיקות צפויות נהרייה עוד עלה כי תרחישי הייחוסשהעירייה צריכה להיערך אליהם מחמירים עם הזמן, ועליה להתאים את תשתית הניקוז לכך. בביקורת הקודמת נמצא כי תשתיות הניקוז של המועצה המקומית ג׳יסר א-זרקאא לא תרחישי ייחוס המועצה נתנו מענה לתרחישי הייחוס לאירועי גשם המקומית המעודכנים של ספיקות צפויות. ולספיקות צפויות ג'יסר כמו כן, למועצה לא היה מידע א- זרקאא על מצבה ועל כשירותה שלמערכת הניקוז, לרבות על מוקדי בעיות ומקומות שחייבו פתרונות ניקוז. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 103 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 מידת תיקון הליקוי הגוף הליקוי כפי שעלה בביקורת המעקב פרק הביקורת המבוקר בדוח הביקורת הקודם תוקן תוקן תוקן לא תוקן במידה במידה באופן מועטה רבה מלא גביית היטלי התיעול המועצה הביקורת הקודמת העלתה כי מאז חקיקת חוק העזר לא גבתה וההשקעה בתשתיות המקומית המועצה המקומית ג׳יסר א הניקוז ג'יסר - א- זרקאא זרקאא היטלי תיעול מהתושבים. בביקורת הקודמת עלה כי לא היה למדינת ישראל מסמך גיבוש מדיניות ניהול רשות המים הנגר ומינהל מדיניות לאומית מחייב לניהול התכנון הנגר העירוני, וכל רשות מנהלתבאופן עצמאי את מי הנגר על פי דרכה ותפיסתה. בביקורת הקודמת נמצא כי בנוהל "הצגת היערכות אגף ביטחון ומכלולי העירייה למזג קביעת נהלים אויר קיצוני" שהכין אגף ביטחון פנימיים להיערכות עיריית וחירום ב לחורף אשקלון עיריית אשקלון היו חסרים כמה היבטים חשובים להיערכות הרשות המקומית לאירועי שיטפונות והצפות. בביקורת הקודמת נמצא כי קביעת נהלים עיריית נהרייה לא קבעה נהלים פנימיים להיערכות עיריית ולא הכינה תוכניות פעולה לחורף נהרייה סדורות להיערכות לחורף,נפגעה מוכנותה לאירועי חורףובכך 2020. בביקורת הקודמת עלה כי קביעת נהלים המועצה המועצה המקומית ג׳יסר א- פנימיים להיערכות המקומית זרקאא לא קבעה נוהל היערכות לחורף ג'יסר לחורף ולא הכינה תוכנית פעולה א- זרקאא והצפות.להיערכות לאירועי שיטפונות בביקורת הקודמת ציין משרד מבקר המדינה את הקמתו של חיזוי שיטפונות במרחב העירוני השירות המרכז לחיזוי שיטפונות כאבן בישראל המטאורולוגי דרך בתהליך ההיערכות ורשות המים כי נראה שלשיטפונות ולהצפות, אולםאין בפעילותו מענהציין מספק לחיזוי שיטפונות בתחומי הרשויות המקומיות. תוכנית ההגנה על עיריית בביקורת הקודמת עלה כי נהרייה נהרייהורשות הניקוז יושמה ולאתוכנית ההגנה עלתוכננהנהרייה לאהקמת מאגרי גליל מערבי הוויסות. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 104 היערכות הרשויות המקומיותלשיטפונות ולהצפות-ביקורת מעקב תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 הליקויים שנבדקו בביקורת המעקב, לפי מידת תיקונם מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי | תמוז התשפ"ו יוני 2026 חלק שלישי סוגיות חברתיות בשלטון המקומי מ ב ק ר ה מ ד י נ ה דוח על הביקורת בשלטון המקומי אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל ▪ תמוז התשפ"ו ▪ יוני 6202 ▪ מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 109 תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל תקציר שירותי הרווחה המקומיים בישראל הם הגורם המרכזי המספק שירותים חיוניים לתושבים המתמודדים עם קשיים חברתיים במישור האישי, הקבוצתי, המשפחתי והקהילתי. שירותים אלה ניתנים ברשות המקומית על ידי המחלקה לשירותים חברתיים (מש"ח) ומבוססים ברובם על עובדות ועובדים סוציאליים (עו"סים). אירועי שבעה באוקטובר 2023 (שבעה באוקטובר) ומלחמת חרבות ברזל שפרצה לאחריהם המחישו את חשיבות תפקידם של העו"סים במש"חים. בעקבות המלחמה הוצבו אתגרים חדשים לפני עובדי המש"חים, הן מבחינת אופי המשימות העומדות לפניהם והן מבחינת היקפן ומורכבותן. למשימות השגרתיות שלהם נוספו אתגרים הנוגעים להרחבת מעגלי הנזקקים לשירותיהם, ובהם נפגעים ישירים ועקיפים מהמלחמה: שורדי שבי, משפחות חטופים, משפחות שכולות, משרתי המילואים ומשפחותיהם, פצועי צה"ל ונפגעי פעולות איבה ומשפחותיהם, תושבים מפונים מבתיהם ואנשים המתמודדים עם משבר כלכלי. לצד זאת המש"חים נדרשו להמשיך לטפל במטופליהם הקבועים, שמצבם של רבים מהם הורע בעקבות המלחמה. מתן מענה הולם לתושבי הרשויות המקומיות הזקוקים לשירותי רווחה בייחוד נוכח השפעות המלחמה מחייב היערכות מתאימה של המש"חים מתוך הסתכלות מקיפה וכוללת והתחשבות הן בצרכים שהיו לתושבים בעיתות שגרה והוחרפו, והן בצרכים חדשים שלהם שנוספו בעקבות המלחמה. במסגרת ההיערכות יש להתחשב במספר העו"סים, בהכשרתם המקצועית, ביכולתם לטפל באוכלוסיות הזקוקות לסיוע ולתת להן מענה בשים לב לעומס העבודה המוגבר, בחוסנם האישי של העו"סים, בייחוד נוכח השפעות המלחמה, ובאמצעים המאפשרים להפחית את השחיקה שלהם. כ-87% 1.18 מיליון 1,155 (%16) עד 34% שיעור העו"סים מתוך מספר מקבלי מספר (שיעור) תקני שיעור תקני העו"ס שלא כלל העובדים השירות במש"חים העו"ס שאינם מאוישים היו מאוישים בשנת 2024 המועסקים במש"חים בשנת 3202 (כ-12% בשנת 2024 במש"חים ברשויות המקומיות ברשויות המקומיות מהאוכלוסייה בישראל שנבדקו: מגדל העמק - בישראל בשנת 2024 בישראל)%9; מודיעין -%1; (כ-800,5 עו"סים מתוך מעלות-תרשיחא - 13%; כ-6,700)1 קריית מוצקין - 34%; ראש פינה - 8% (שיעור כלל-ארצי - 16%) 1 בהתאם לנתוני משרד הרווחה, באוקטובר2024שיעורהעו"סים מתוך כלל המועסקים במש"חים היה כ-80%. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 110 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 %26 -%87 כ-%47 335 54% שיעור העו"סים שיעור העו"סים (138 המספר המרבי של שיעור העו"סים (100 שמוטל עליהם עומס מתוך 185) שציינו תיקים לעו"ס ברשויות מתוך 186) שציינו בשאלון תיקים כבד (יותר מ-50 בשאלון שיתוף המקומיות שנבדקו שיתוף הציבור כי בעקבות תיקים) בשנת 2025 הציבור כי עומס בשנת 2025: מגדל המלחמה הם חוו שחיקה ברשויות המקומיות העבודה במש"ח גדל העמק - 335; מודיעין - במידה רבה או רבה מאוד שנבדקו: מגדל העמק מאז פרוץ המלחמה 236; מעלות-תרשיחא -%87; מודיעין - במידה רבה עד רבה - 86 (בממוצע); קריית %40; מעלות- מאוד מוצקין - 283; ראש תרשיחא - אין נתון; פינה - 230 קריית מוצקין - 26%; ראש פינה - 33% בחודשים מרץ עד אוקטובר 2025 בדק משרד מבקר המדינה את האתגרים שניצבו לפני המש"חים בעקבות מלחמת חרבות ברזל. הביקורת נעשתה בחמש הרשויות המקומיות האלה: עיריות מגדל העמק, מודיעין-מכבים-רעות (מודיעין,) מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין, והמועצה המקומית ראש פינה (הרשויות המקומיות שנבדקו) ובמשרד הרווחה והביטחון החברתי (משרד הרווחה). הביקורת התמקדה באתגרים הנוגעים למחסור בכוח אדם במש"חים לפני פרוץ המלחמה ובמהלכה ולהכבדת עומס העבודה על העו"סים במש"חים בעקבות מלחמת חרבות ברזל, וכן בפעולות הרשות המקומית ומשרד הרווחה להפחתת השחיקה בקרב העו"סים. שיתוף הציבור - משרד מבקר המדינה ביצע תהליך של שיתוף ציבור, באמצעות חברה חיצונית, בקרב עו"סים המועסקים ברשויות מקומיות ברחבי הארץ, וזאת בשתי שיטות - איכותנית וכמותית. במאי 2025 התקיימו שני דיונים במסגרת שולחנות עגולים בהשתתפות 17 עו"סים בתפקידים שונים, לרבות עו"סים בתפקידי ניהול (השולחנות העגולים). הדיונים בשולחנות העגולים עסקו באתגרים הניצבים לפני המש"חים בעקבות המלחמה, והתובנות שהופקו בדיונים סייעו למקד את שאלות הביקורת ולחדד את נושאי הבדיקה. בחודשים ספטמבר עד נובמבר 2025 הופץ שאלון מקוון בקרב מדגם לא מייצג של עו"סים המועסקים במש"חים (השאלון), והשיבו עליו 818 עו"סים - 120 עובדים (%64) ו-68 מנהלים (36%) - מרשויות מקומיות בפריסה ארצית. השאלון כלל שאלות סגורות ופתוחות בנוגע לאתגרים שהוצבו לפני המש"חים בעקבות מלחמת חרבות ברזל ולדרכי ההתמודדות עימם. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 111 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  גיוס ושימור של עו"סים במש"חים - בדצמבר 2021 פרסם משרד הרווחה מסמך מסכם לאחר תהליך של בחינת תפקיד העו"ס במש"חים (דוח הפרופסיה), המתאר את הקושי בגיוס עו"סים למש"חים ובשימורם. בשנים 2015 - 2022 עזבו את תפקידם 40.4% מהעו"סים שהועסקו במש"חים בתקנים שבמימון משרד הרווחה. בשנים 2022 - 2025 גדל מספר תקני העו"סים שאינם מאוישים בכ-47% (מ-776 ל-1,142.) נמצא כי משרד הרווחה לא הכין אומדן תקציבי כולל המפרט את המשמעות התקציבית של יישום מלוא המלצות דוח הפרופסיה, אלא הסתפק בקביעת תוכניות עבודה ליישום חלקים מההמלצות בדוח בכל שנה בנפרד. ללא אומדן תקציבי כולל לא ניתן לעקוב אחר יישום ההמלצות לפי סדר חשיבותן ועלותן.  הקצאת תקני עו"ס לרשויות המקומיות - משרד הרווחה מקצה לרשויות המקומיות תקני עו"סים על פי נוסחה הקבועה בהוראת תע"ס 16.2, המשקללת משתנים של מספר התושבים ברשות המקומית, האשכול החברתי-כלכלי, מספר המושמים במסגרות ברשות המקומית ומספר התיקים ברשות המקומית לפי מידת האינטנסיביות של הטיפול הנדרש בהם. נמצא כי נוסחת ההקצאה של תקני עו"ס לרשויות המקומיות הקבועה בתע"ס אינה מותאמת לצורכי המש"חים, בין היתר מכיוון שאינה מביאה בחשבון את היקף הצרכים בפועל ועומס העבודה המוטל על העו"סים, וכי יש תקינת חסר ברשויות מקומיות מרקע חברתי-כלכלי נמוך בעקבות הצורך במימון תואם (מצ'ינג). שינוי הנוסחה באמצעות שקלול ההיבט של איוש תקנים כתנאי לקבלת תקנים נוספים ממשרד הרווחה עלול לפגוע ברשויות מקומיות מרמה חברתית-כלכלית נמוכה, אשר ממילא מתקשות לאייש את התקנים במש"ח שלהן עקב הדרישה המקורית להעמדת תקציב תואם (מצ'ינג) לתקציב שמקצה משרד הרווחה, המכסה 75% בלבד מעלות העסקת העו"סים במש"ח. עוד נמצא כי בנוסחה עדיין לא נקבע המספר המרבי של מטופלים לכל עו"ס, אף שחלפו יותר משני עשורים מאז נקבעה. אף שמשרד הרווחה היה ער לעומסי העבודה של העו"סים, הוא טרם השלים את פיתוחה של נוסחה חדשה, וזאת אף שכבר חלפו שנתיים מאז פרוץ המלחמה, אשר הביאה להחרפת מצוקת כוח האדם במש"חים.  המערכת הממוחשבת של משרד הרווחה להקצאתתקני עו"ס לרשויות המקומיות- נמצא כי המערכת הממוחשבת של משרד הרווחה אינה תומכת בסיווג תיקי מטופלים לפי רמת האינטנסיביות של הטיפול הנדרש בהם, בהתאם למשתנים שנקבעו בנוסחת ההקצאה הקבועה בתע"ס, ולפיכך חסרים בה נתונים שישמשו בסיס למדידת עומס העבודה המוטל על העו"סים במש"חים לצורך גיבוש מדיניות הקצאה של תקנים.  מצבת העו"סים ואיוש התקנים במש"חים ברחבי הארץ - נמצא כי אף שבשנים 2022 - 2025 גדל מספר תקני העו"ס במש"חים (מ-6,192 ל-7,094 ובשיעור של 15%) הרשויות המקומיות לא הצליחו לאיישם, ושיעור התקנים הלא-מאוישים גדל מ-13% בשנת 2022 ל-16% עד אמצע שנת 2025.  תגבור תקני עו"סים במש"חים בעקבות המלחמה - נמצא כי התקנים הייעודיים שנוספו בעקבות המלחמה אוישו באופן חלקי מאוד בשנים 2023 - 2025 - שיעור של 18% (26.28 מתוך 149) בשנת 2023, 32% (45.65 מתוך 143.5) בשנת 2024 ו-28% (40.45 מתוך 144.75) בשנת 2025.  מצבת העו"סים במש"חים ברשויות המקומיות שנבדקו - נמצא כי בארבע מהרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין) תקני העו"ס במש"ח בשנים 2022 - 2025 היו באיוש חסר (בעיריית מגדל העמק - 23%, 10%, 9%, 29% בהתאמה; בעיריית מודיעין - 5%, 2%, 1%, %4 בהתאמה; בעיריית מעלות-תרשיחא - 17%, 20%, 13%, 9% בהתאמה; בעיריית קריית מוצקין - 41%, %45,%34,%19 בהתאמה), ובמועצה המקומית ראש פינה היה איוש חסר רק בשנת 2024 (8%); בשתיים מהן (עיריות מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין) שיעור אי-האיוש היה ניכר, והוא אף גדל בשנת 2023 (שנת פרוץ המלחמה) אך פחת במהלכה (בשנים 2024 - 2025.) עוד נמצא כי לעיריית מעלות-תרשיחא היו חסרים מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 112 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 תקני עו"ס, ואת התקנים שהיו לה, לרבות תקנים שהוקצו לה בעקבות המלחמה, היא התקשתה לאייש עקב היעדר יכולת להעמיד לכך מימון תואם וכן עקב המורכבות הנובעת מהמבנה הייחודי של הרשות. עם פרוץ המלחמה נאלצה המועצה המקומית ראש פינה לתת מענה לתושבים הנזקקים לסיוע המש"ח על ידי עובדת אחת בלבד.  קשיים בשימור עו"סים במש"ח - הביקורת העלתה כי רשויות מקומיות, לרבות ארבע מהרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין ומעלות-תרשיחא והמועצה המקומית ראש פינה), מתקשות לשמר את העו"סים במש"חים. לדוגמה, בעיריית מודיעין שמונה עו"סיות(מתוך כ-47תקני עו"ש מאוישים) עזבו בשנים 2024-2025 ונוצר קושי אמיתי למצוא עובדות שימלאו את תפקידן, ובעיריית מעלות-תרשיחאעזבו שתי עו"סיות (מתוך כ-21 תקני עו"ש מאוישים) בעקבות מלחמת חרבות ברזל.  תמרוץ המש"חים - נמצא כי מתן תמריצים הכוללים מענקים כספיים לעו"סים במש"חים על ידי משרד הרווחה, בהתאם להחלטת הממשלה 2826 לקידום מענים בתחום החינוך הבלתי פורמלי, החוסן הקהילתי והרווחה ליישובים המפונים בצפון ממרץ 2025, לרשויות המפונות בלבד הקשה על רשויות סמוכות שלא פונו (ובהן עיריית מעלות-תרשיחא והמועצה המקומית ראש פינה) לאייש את תקני העו"סים שלהן בהיעדר תמריצים דומים. עוד נמצא כי עיריות מגדל העמק וקריית מוצקין לא קיבלו ממשרד הרווחה בשנת 2025 תוספת תקני עו"ס, בזמן שהיה בהן מחסור ניכר בעו"סים, עקב שיעור גדול של תקנים לא מאוישים (29% בעיריית מגדל העמק ו-19% בעיריית קריית מוצקין.)  העומס המוטל על העו"סים במש"ח - נמצא כי אף שמשרד הרווחה גיבש המלצות בדוח תמהיל העיסוק מ-2021 הנוגעות למספר המרבי של מטופלים לכל עו"ס, הוא טרם אישר המלצות אלה. כמו כן, המלצות דוח תמהיל העיסוק נוגעות לשלושה תחומי ליבה בלבד (משפחה, מוגבלויות וסדרי דין) ולא לכל תחומי העיסוק של העו"סים במש"ח. עוד נמצא כי משרד הרווחה לא הביא בחשבון בתוכנית העבודה שלו את עומס התיקים המוטל על העו"סים וממילא לא קבע את תקציב המשרד בנושא זה לנוכח עומס העבודה הרצוי של העו"סים.  העומס במבט ארצי - נמצא כי עם הגידול במספר תיקי הרווחה במש"חים בשנים 2022 - 2024 (מ-478,533 בשנת 2022 ל-512,054 בשנת 2024) גדל גם מספר תקני העו"ס (מ-26,19 ל-7,024), ובמידה פחותה - גם מספר התקנים המאוישים (מ-5,416 ל-5,870). אף כי ממוצע התיקים לתקן מאויש נותר יציב בשנים אלו (כ-88 בשנת 2022 וכ-87 בשנת 2024), ככל הנראה הוא אינו משקף את הגידול הצפוי בהמשך בביקוש לשירותי רווחה בעקבות המלחמה. עוד נמצא כי נתוני משרד הרווחה על הרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין והמועצה המקומית ראש פינה) כללו 50 מקרים (כ-6%) של עו"סים שטיפלו ביותר מ-1,000 תיקי רווחה בשנה. עוד נמצא בבדיקה מדגמית של כ-10% מהמקרים האלו שביצע צוות הביקורת, כי היה פער בין נתוני משרד הרווחה על מספר העו"סים ומספר התיקים שבהם טיפלו ובין הנתונים בעניין זה שבידי הרשויות המקומיות שנבדקו. עוד נמצא כי לא היה באפשרות משרד הרווחה לשקף באופן מדויק את העומס המוטל בפועל על העו"סים במש"ח בחלוקה לפי תפקיד.  העומס ברשויות המקומיות שנבדקו - מנתוני הרשויות המקומיות שנבדקו עולה כי בארבע מהן חל גידול מתון במספר תיקי הרווחה במש"חים בשנים 2022 - 2024 (מ-1,974 ל-1,981 בעיריית מגדל העמק; מ-2,512 ל-2,920 בעיריית מודיעין; מ-1,638 ל-1,723 בעיריית מעלות-תרשיחא ומ-267 ל-361 במועצה המקומית ראש פינה). אולם ככל הנראה גידול זה עדיין אינו משקף את הגידול הצפוי בביקוש לשירותי רווחה בעקבות השפעות המלחמה. עוד נמצא כי בכל הרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות- תרשיחא וקריית מוצקין והמועצה המקומית ראש פינה) היה מוטל על העו"סים במש"ח עומס כבד במיוחד של תיקים, שהגיע אף ל-335 תיקים לעו"ס בעיריית מגדלהעמק; 236 בעיריית מודיעין; 392 בעיריית קריית מוצקין ו-230 במועצה המקומית ראש פינה. תחומי העיסוק שבהם עומס התיקים היה הכבד ביותר היו משפחה, אזרחים ותיקים ומוגבלויות. שיעור גדול מאוד מהעו"סים במש"ח בכל הרשויות המקומיות שנבדקו (פרט לעיריית מעלות-תרשיחא, שלא היו בידיה נתונים בנושא) התמודדו עם עומס תיקים חריג בשנים 2022 - 2025, שהגיע ל-87% מהעו"סים בעיריית מגדל העמק; 40% בעיריית מודיעין (בשנת 2025); 26% בעיריית קריית מוצקין; ו-40% במועצה המקומית ראש פינה, ושיעור זה אף גדל מאז פרוץ המלחמה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 113 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  ממצאי שיתוף הציבור בכל הנוגע לעומס - ממצאי שיתוף הציבור מתיישבים עם ממצאי הביקורת ומעידים על עומס עבודה כבד בקרב העו"סים במש"ח, ועל התגברותו בעקבות המלחמה. העומס בא לידי ביטוי במספרם הממוצע של תיקי הרווחה שבהם טיפלו העו"סים בחודש, במשך הזמן שהוקדש לטיפול בהם, במספר השעות הנוספות שנדרשו העו"סים לעבוד לכאורה ללא תמורה ובניצול חסר של ימי החופשה שהיו זכאים להם. כשליש מהמשיבים (57, 32%) ציינו כי לא קיבלו תשלום על עבודתם בשעות נוספות, וכי מאז פרוץ המלחמה רובם (40, 47%) עבדו ללא תמורה כספית לעיתים קרובות או קרובות מאוד.  ביטויים לשחיקה בקרב העו"סים במש"ח - אף כי תופעת השחיקה בקרב עו"סים במש"חים ידועה גם בתקופות שגרה, נמצא כי משרד הרווחה והרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחאוקריית מוצקיןוהמועצה המקומיתראש פינה) לאבדקו אתרמת השחיקה בקרב העו"סים בהן ולא נמצא כי יש מנגנונים המודדים אותה.  פעולות להפחתת השחיקה בקרב העו"סים - פעילויות הפגה - הביקורת העלתה כי בשנים 2024 ו-2025 משרד הרווחה העביר את תקציבי סל הלכידות, בסך כולל של 6.667 מיליון ש"ח בשנת 2024 (מהם מומשו 3.6 מיליון ש"ח) ו-4 מיליון ש"ח בשנת 2025 (מהם מומשו 3.3 מיליון ש"ח,) לרשויות המקומיות ובהן לעיריית מודיעין, רק ביולי. בהתייחס לשנת 2024, בעיריית מעלות-תרשיחא מתן הארכה למימוש התקציב של סל לכידות לא איפשר את מימוש התקציב, בייחוד עקב תקופת המלחמה העצימה ובשל סמיכותה של הרשות המקומית לגבול הצפון. יתר על כן, בעקבות בקשה סדורה של מש"ח עיריית מעלות-תרשיחא מאוקטובר 2024 לקבלת ארכה למימוש התקציב אושרה לה ארכה של יומיים בלבד, ובאופן שלא איפשר את מימוש התקציב.  פעולות להפחתת השחיקה בקרב העו"סים-גמישות בניהול-נמצא כי עירייתמגדל העמקלא איפשרה לעו"סים במש"ח לעבוד מהבית במהלך מבצע "עם כלביא", אך הציעה להם מענה אחר של שמרטפייה עבור ילדי העובדים.  ממצאי שיתוף הציבור בכל הנוגע לשחיקה - שיתוף הציבור שקיים משרד מבקר המדינה באמצעות שאלון למדגם לא מייצג של 188 עו"סים במש"חים בפריסה ארצית העלה כי 54% מהמשיבים חוו שחיקה במידה רבה או רבה מאוד בעקבות המלחמה. יותר ממחצית מהמשיבים (57%) ציינו שהם מצליחים במידה בינונית לתת מענה ראוי לכל האוכלוסיות הזקוקות לטיפול, וכי הגורמים שהקשו עליהם במידה הרבה ביותר הם עומס העבודה (71%), המחסור בתקנים (61%) והגידול במספר התיקים (60%), והשחיקה בעבודה הייתה הגורם השישי בשכיחותו (45%). עוד עלה כי הפעולות השכיחות ביותר שנעשו להגברת התמיכה בעובדי המש"ח היו הפגה ותמיכה חברתית (19%), קיום הכשרות מקצועיות רלוונטיות (17%) וגמישות ניהולית (17%). ממצאים אלה מעידים ששחיקה היא תופעה נפוצה בקרב עו"סים במש"חים, וככזאת היא מצריכה מענה, הן לטובת רווחתם הנפשית וחוסנם של העו"סים, והן כדי שיוכלו להעניק טיפול הולם לתושבי הרשויות המקומיות הזקוקים לכך. פעולות להפחתת השחיקה בקרב העו"סים - פעילויות הפגה - נמצא כי בעקבות המלחמה הקצה משרד הרווחה לכלל הרשויות המקומיות החל משנת 2024 תקציב ייעודי לפעילויות הפגה לשיפור הלכידות ותחושת השייכות של העובדים במש"ח (6.667 מיליון ש"ח בשנת 2024, שמהם מומשו 3.6 מיליון ש"ח, ו-4 מיליון ש"ח בשנת 2025, שמהם מומשו 3.3 מיליון ש'"ח), לצורך שימור עו"סים במש"חים והתמודדות עם השפעות מלחמת חרבות ברזל. כל הרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין והמועצה המקומית ראש פינה) קיימו בשנים 2023 - 2025 פעילויות הפגה ואוורור לעו"סים במש"ח להפחתת לחצים בעקבות העומס והאתגרים שחוו במהלך המלחמה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 114 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 פעולות להפחתת השחיקה בקרב העו"סים - הדרכות והכשרות - נמצא כי בכל הרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין והמועצה המקומית ראש פינה) העו"סים השתתפו במהלך המלחמה בהדרכות והכשרות מטעם משרד הרווחה בנושאים שבהם היה צורך לשפר את המיומנויות המקצועיות ויכולת ההתמודדות עם השפעות המלחמה, כגון שכול ואובדן, היערכות לחירום, סיוע נפשי ראשוני ומסירת בשורה מרה. מומלץ למשרד הרווחה לבצע הערכה תקציבית כוללת של עלות יישום המלצות דוח הפרופסיה במלואן וליישם את המלצותיו, לרבות בהיבט של איוש התקנים. מומלץ למשרד הרווחה להשלים את פיתוח נוסחת ההקצאה של תקני עו"ס במש"חים, במסגרת גיבוש מדיניות הקצאה שתביא להפחתת עומס העבודה המוטל על העו"סים, ולהתאים אותהלמצבן ולצורכיהן של רשויות מקומיותמרמהחברתית-כלכליתנמוכה. עוד מומלץ למשרד הרווחה לבחון מול משרד האוצר צעדים לאיתור מקורות תקציביים שיאפשרו לרשויות אלה לקבל תקנים במימון מלא של משרד הרווחה, ללא צורך במימון תואם (מצ'ינג). מומלץ למשרד הרווחה לבחון מחדש את שיעור השתתפותן של הרשויות המקומיות במימון שירותי רווחה לפי מצבן החברתי-כלכלי. עוד מומלץ כי משרד הרווחה יסייע לעיריית מעלות-תרשיחא ולרשויות בעלות מאפיינים ואתגרים דומים לאייש את התקנים שהוקצו להן. על משרד הרווחה לקבוע הנחיות בנוגע לאיוש מש"חים בעת חירום, לרבות הנחיות לגבי מספר העובדים המינימלי הנדרש, וכן דרכי פעולה למקרים שבהם אי אפשר לעמוד בו. מומלץ למשרד הרווחה להשלים בהקדם את המהלך לקביעת המספר המרבי של תיקים בטיפולם של עו"סים בתפקידים השונים, ובכלל זה לגבש תוכנית רב-שנתית מתוקצבת לשם עמידה ביעדים אלו. זאת לנוכח הצורך בפתרון בעיית העומס המוטל על העו"סים במש"חים, אשר התגבר במהלך המלחמה, וכדי להבטיח את מתן המענה המיטבי לתושבים הזקוקים לשירותי רווחה. מומלץ למשרד הרווחה לפעול מול משרד האוצר והרשויות המקומיות ולהיערך להשפעות הצפויות של המלחמה על מערך הטיפול בתושבים ולגידול העתידי הצפוי בהיקף הביקוש לשירותי רווחה ברשויות המקומיות, ובין היתר לאמץ את המלצות דוח תמהיל העיסוק. מומלץ לכל הרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין והמועצה המקומית ראש פינה) להיערך, לרבות מבחינת כוח האדם, להשפעות הצפויות של המלחמה, באופן שמספר העו"סים במש"ח יהיה בהלימה לגידול הצפוי במספר הפניות. על הרשויות המקומיות לוודא כי התשלום לעו"סים בעד עבודתם בשעות נוספות יבוצע כקבוע בחוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951, ויביא לידי ביטוי את מלוא היקף עבודתם. מומלץ למשרד הרווחה ולכלל הרשויות המקומיות למדוד את רמת השחיקה בקרב העו"סים במש"חים ברשויות המקומיות, באופן שיאפשר לספק להם מענה המותאם לחומרת השחיקה. מומלץ שמשרד הרווחה יקצה לרשויות המקומיות את תקציב סל הלכידות עם תחילת שנת העבודה, כדי לאפשר להן לבצע במועד המתאים להן את פעילות ההפגה לעו"סים להפחתת השחיקה בעבודה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 115 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 לנוכח החשיבות של פעילות הפגה להפחתת שחיקה בקרב העו"סים מומלץ למשרד הרווחה ולכלל הרשויות המקומיות, ובהן הרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין והמועצה המקומית ראש פינה), להמשיך לקיימן תוך בחינת האפקטיביות שלהן מפעם לפעם. מומלץ לעיריותמגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין ולמועצה המקומית ראש פינה להטמיע שיטות לניהול העבודה באופן גמיש ולהתחשב בצורכי העובדים בעיתות שגרה ולא רק במצבי חירום, וזאת כדי להפחית את השחיקה שלהם. שיתוף הציבור - שכיחות הגורמים המקשים במידה רבה או רבה מאוד את ביצוע העבודהמאחר שהיהאפשר לסמן כמה תשובות, השיעור הכוללגדול מ-100%. הנתונים מציינים את מספרהתשובות"במידה רבה" ו"במידה רבה מאוד" מתוך כלל התשובותבעניין כל גורם ואת שיעורן. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 116 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 שיתוף הציבור - אמירות בנושא הקושי בשימור עו"סים במש"חים "הרשות לא מוכנה לשלם לפי תנאים הוגנים. העובדים עוזבים לפרילנס, לתחום הפרטי. אנחנו לא עומדות בתחרות." "העובדת שלי כבר מחפשת עבודה. התקן שלה אמור להסתיים בדצמבר, אין לה ביטחון. זה המקור פרנסה שלה. איך היא תחכה עד הרגע האחרון? כל כמה חודשים מאריכים את התקן והן רוצות יציבות" "הרבה פעמים עובדים עוזבים לאחר חודש עבודה... קשה לשמר עובדים שאינם סטודנטים עם אינטרס להישאר ולעבוד במשכורת נמוכה." "אין לנו מנהלות לתחנות לטיפולי זוגי ומשפחתי… הן פשוט לא נשארות בגלל המשכורות. הן עושות בחצי שבוע בעבודה פרטית את השכר של חודש אצלנו ברווחה." שיתוף הציבור - אמירות בנושא השחיקה בעבודת העו"סים במש"חים "המלחמה מצטרפת למציאות קודמת של שחיקה ועומס במחלקות הרווחה ועזיבה של עובדים." "כמה שאנחנו עושים ועושים המון כלום לא יספיק... אנחנו מרוקנים את הים בכפית." "השחיקה היא קשה והקושי רק ילך ויגבר." "עומס בירוקרטי ודרישות המערכת לטופסולוגיה לא נוחה. הצורך לתעד כל דבר מקשה מאוד ומסרבל." "זר לא יבין זאת. ליווי משפחת חטוף זה תאוריה לא מוכרת. היינו צריכים ללמוד תוך כדי ליווי איך מתמודדים עם העומס הנפשי החריג ועם פוסט- טראומה מתמשכת של העובדים." מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 117 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 שירותי הרווחה המקומיים בישראל הם הגורם המרכזי המספק שירותים חיוניים לתושבים המתמודדים עם קשיים חברתיים ברמה האישית, הקבוצתית, המשפחתית והקהילתית. אירועי שבעה באוקטובר והמלחמה שפרצה בעקבותיהם המחישו את חשיבות תפקידם של העו"סים במש"חים. מתן מענה הולם לתושבי הרשויות המקומיות הזקוקים לשירותי רווחה, בייחוד לנוכח השפעות המלחמה, חייב היערכות מתאימה של המש"חים מבחינת הגיוס והשימור של עו"סים, הבטחת יכולתם לטפל בתנאים של עומס עבודה מוגבר באוכלוסיות הזקוקות לסיוע, חיזוק חוסנם האישי ומניעת שחיקתם. הביקורת העלתה כי מספר התקנים המאוישים במש"חים ברחבי הארץ גדל מ-5,416 בשנת 2022 ל-5,952 בשנת 2025 (גידול בשיעור של כ-10%). מספר התקנים שאינם מאוישים גדל באותן השנים מ-767 בשנת 2022 ל-1,142 ביוני 2025 (גידול בשיעור של כ-47%). מספר תיקי הרווחה הפעילים במש"חים ברחבי הארץ גדל מ-478,533 בשנת 2022 ל- 518,264 בשנת 5202 (גידול בשיעור של%8.) עוד עלה כי קיים קושי מערכתי בגיוס ובשימור של עו"סים במש"חים, וכי בארבע מהרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין) תקני העו"ס במש"ח בשנים 2022 - 2025 היו באיוש חסר (בעיריית מגדל העמק - 23%, 10%, 9%, 29% בהתאמה; בעיריית מודיעין - 5%, 2%, 1%, 4% בהתאמה; בעיריית מעלות-תרשיחא - 17%, 20%, 13%, 9% בהתאמה; בעיריית קריית מוצקין - 41%, 45%, 34%, 19% בהתאמה,) ובמועצה המקומית ראש פינה היה איוש חסר רק בשנת 2024 (8%); בשתיים מהן (עיריות מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין) היעדר האיוש היה בשיעור ניכר שאף גדל בשנת פרוץ המלחמה (2023) אך פחת במהלכה (בשנים 2024 - 2025.) כמו כן, לעיריית מעלות-תרשיחא היו חסרים תקני עו"ס, ואת התקנים שהיו לה, בכלל זה תקנים שהוקצו לה בעקבות המלחמה, היא התקשתה לאייש עקב היעדר יכולת להעמיד מימון תואם. עוד עלה כי בכל הרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין והמועצה המקומיתראש פינה) היה מוטל על העו"סים במש"ח עומס כבד במיוחד של תיקים, וכי תחומי העיסוק שבהם העומס היה הכבד ביותר היו משפחה, אזרחים ותיקים ומוגבלויות. בכולן (פרט לעיריית מעלות-תרשיחא, שלא היו בידיה נתונים בנושא) שיעורגדול מאוד של העו"סים במש"ח התמודדו עם עומס תיקים חריג בשנים 2022 - 2025, ועומס זה אף התגבר מאז פרוץ המלחמה. נמצא כי משרד הרווחה לא הכין אומדן תקציבי כולל המפרט את המשמעות התקציבית של יישום מלוא המלצות דוח הפרופסיה משנת 2021 לפי סדר חשיבותן, אלא הסתפק בקביעת תוכניות עבודה ליישום חלקים מההמלצות בדוח בכל שנה בנפרד. אף שתופעת השחיקה בקרב עו"סים במש"חים רווחת גם בתקופות שגרה, הביקורת העלתה כי משרד הרווחה והרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות-תרשיחא וקריית מוצקין והמועצה המקומיתראש פינה) לא בחנו את רמת השחיקה בקרב העו"סים בהן, ולא נמצא כי קיימים מנגנונים המודדים אותה. עוד עלה כי כל הרשויות המקומיות שנבדקו קיימו בשנים2023 -2025 פעילויות הפגה ואוורור לעו"סים במש"חים, והם השתתפו בהדרכות ובהכשרות מטעם משרד הרווחה בנושאים שבהם היה צורך לשפר את המיומנויות המקצועיות של העובדים ואת יכולת התמודדותם עם השפעות המלחמה. ממצאי שיתוף הציבור מתיישבים עם ממצאי הביקורת, והם מעידים על מחסור בעו"סים במש"חים ועל קושי בגיוסם; על עומס עבודה כבד שהתגבר בעקבות המלחמה ובא לידי ביטוי במספרם הממוצע של תיקי הרווחה שבהם טיפלו העו"סים בחודש, במשך הזמן שהוקדש לטיפול בהם, במספר השעות הנוספות שנדרשו העו"סים לעבוד ובניצול חסר של ימי החופשה שהיו זכאים להם; ועל רמת השחיקה הגבוהה בקרב 54% מהמשיבים. כמו כן עלה כי עומס העבודה הוא הגורם שמקשה את ביצוע התפקיד במידה הרבה ביותר (71%), וכי הפעולות העיקריות שסייעו להגברת התמיכה בעובדי המש"ח היו הפגה ותמיכה חברתית (19%), הכשרות מקצועיות (17%) וגמישות ניהולית (17%.) מומלץ כי משרד הרווחה יפעל ליישום המלצות דוח הפרופסיה, לרבות בהיבט איוש התקנים, ויבחן דרכים לסייע לרשויות מקומיות שלא הצליחו לאייש את כל התקנים שהוקצו להן, וכן כי יפעל בשיתוף עם מרכז השלטון המקומי והרשויות המקומיות למציאת דרכים לשימור העו"סים במש"חים. עוד מומלץ כי המשרד ישלים בהקדם את המהלך לקביעת מספר התיקים המרבי שיועבר לטיפולם של עו"סים בתפקידים השונים ויפתח כלים שיאפשרו מעקב אחר מספר תיקי הרווחה בטיפולו של כל אחד מהעו"סים במש"ח, לשם בחינת העומס המוטל עליהם, זאת בייחוד לנוכח הגידול הצפוי בהיקף הביקוש לשירותי רווחה ברשויות המקומיות. כמו כן מומלץ כי המשרד ימדוד את רמת השחיקה של העו"סים במש"חים ברשויות המקומיות, כדי שניתן יהיה לספק מענה המותאם לחומרת השחיקה, וזאת לצורך מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 118 אתגרי המחלקות לשירותים חברתיים בעקבות מלחמת חרבות ברזל תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 שמירה על רווחתם של העו"סים, וכדי להבטיח כי הם יוכלו להעניק את הטיפול המיטבי למקבלי השירות, וזאת בייחוד עקב השפעות המלחמה. מומלץ לכלל הרשויות המקומיות לבחון דרכים נוספות לגיוס עו"סים למש"חים ולמדוד את רמת השחיקה בקרב העו"סים במש"ח. כמו כן, מומלץ לרשויות המקומיות כי בהתאם לתוצאות הבחינה והמדידה האמורות הן ישקלו להקצות מתקציבן משאבים לצורך מתן מענים להורדת רמת השחיקה. עוד מומלץ כי עיריות מגדל העמק, מודיעין, מעלות- תרשיחא וקריית מוצקין והמועצה המקומית ראש פינה ימשיכו במאמציהן לאייש את כל תקני העו"ס וכי הן יפעלו בהקדם להפחתת העומס המוטל על העו"סים, בפרט בתחומי המשפחה, האזרחים הוותיקים והמוגבלויות, ובכלל זאת ישקלו להקצות לכך תקציבים מקומיים, כדי לאפשר לעו"סים לתת את המענה המקצועי המיטבי לתושבים הזקוקים לכך. כמו כן מומלץ כי הן ימשיכו לקיים פעילות הפגה, יעודדו את העו"סים להשתתף בהדרכות ובהכשרות לחיזוק המיומנויות המקצועיות שלהם ולהפחתת השחיקה בעבודתם ויטמיעו שיטות לניהול העבודה באופן גמיש תוך התחשבות בצורכי העובדים בעיתות שגרה ולא רק במצב חירום, וזאת בייחוד לקראת ההתמודדות הצפויה עם השפעות המלחמה העתידיות. מ ב ק ר ה מ ד י נ ה דוח על הביקורת בשלטון המקומי קידום פעילות תנועות הנוער ▪ תמוז התשפ"ו ▪ יוני 6202 ▪ מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 121 תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 קידום פעילות תנועות הנוער תקציר תנועות הנוער הן ארגונים המחנכים למעורבות חברתית. הן מספקות כר נרחב להתנסות בני נוער בעשייה מגוונת המפגישה אותם עם האידיאולוגיה התנועתית, עם הקהילה שבה הם פועלים ועם חבריהם לקבוצה. לצד פעילויות ספורט, נופש ופנאי, תנועות הנוער מקיימות פעילויות חינוכיות, חברתיות ועיוניות המסייעות ותורמות לשימור ולפיתוח של הסביבה והקהילה ומחנכות לערכים חברתיים וממלכתיים מתוך מגמה להעצים את החניך כפרט וכחבר בקבוצה ברוח התפיסה החינוכית של "נוער מחנך נוער". פעילותן של תנועות הנוער היא חלק מהחינוך הבלתי פורמלי הנהוג בישראל. פעילויות נוער מאורגנות הן נדבך מרכזי בהתפתחותם של מתבגרים ומספקות לבני הנוער הזדמנויות ייחודיות להתפתחות, אשר לעיתים עולות באיכות ובמגוון על אלו המסופקות במסגרת החינוך הפורמלי (בתי הספר). ייחודן טמון ביכולתן לאפשר לצעירים לפתח סל ערכים, עמדות וכישורים קוגניטיביים, רגשיים ופרקטיים, השונים במהותם מאלו הנרכשים בכיתת הלימוד. מדובר ב"מיומנויות רכות" (Soft Skills), הכוללות בין היתר: תקשורת בין-אישית, מודעות רב-תרבותית, בניית הון חברתי, מנהיגות, יכולות תכנון וארגון, ביטחון עצמי, משמעת עצמית ונטילת אחריות. הפעילות בתנועות הנוער המקדמת מעורבות קהילתית, פעילות התנדבותית ועשייה חברתית והמגבירה את תחושת המחויבות של בני הנוער כלפי החברה והמדינה קיבלה ביטוי מרכזי במהלך מגפת הקורונה וביתר שאת במלחמת חרבות ברזל ומבצע עם כלביא. סקר אקדמי רב-שנתי משנת 2023 העלה כי התנדבות בקהילה היא גורם חוסן המגן מפני התנהגויות סיכון (עישון, אלכוהול ואלימות) ומעלה את הדימוי העצמי. מינהל חברה ונוער הוא שאחראי מטעם משרד החינוך להקנות חינוך לערכים לבני נוער במסגרת הבית-ספרית, ותפקידו לפעול לקידום החינוך לערכים גם במסגרות הפנאי המוניציפליות בשותפות עם יחידות הנוער ברשויות המקומיות. כ-483 מיליוני כ-133 13 כ-350,000 ש"ח מיליוני ש"ח מספר תנועות הנוער מספר החניכים סך ההכנסות המצטבר תקציב התמיכות שהוכרו על ידי משרד והמדריכים הצעירים של כלל תנועות הנוער הממוצע של משרד החינוך ופעלו ברחבי בכל תנועות הנוער בשנת 2023; מהם החינוך בתנועות ישראל בשנת 2025 בשנת 2025 לפי דיווחי כ-33 מיליוני ש"ח הנוער בשנים 2020 - ב-1,882 סניפים. תנועות הנוער שמקורם בתמיכות 2024 מתוך תקציב מתוכם כ-58% רשויות מקומיות (7% המשרד הכולל מופעלים על ידי שלוש מסך כל ההכנסות) שהסתכם בממוצע תנועות הנוער הגדולות ב-3.78 מיליארד ש"ח - בני עקיבא, הנוער באותן שנים העובד הלומד והצופים (כ-0.17%) העבריים מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 122 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 כ-33 מיליוני ש"ח%97%79%23 סך הכנסות תנועות שיעור הרשויות שיעור הרשויות שיעור המבנים הנוער מהרשויות המקומיות שדיווחו כי המקומיות שדיווחו על המשמשים לפעילות המקומיות בשנת 2023 הן מקיימות שיתופי מחסור במבנים עבור תנועות הנוער פעולה עם תנועות סניפי תנועות הנוער שהרשויות המקומיות הנוער הפועלות בתחום דיווחו כי יש קושי שיפוטן להכיל בהם את כלל החניכים דיווח על כ-86 סכום של אירועי פגיעה 221 עד 799 במוגנות לכל ש"ח 10,000 חניכים היקף התמיכה של מספר הדיווחים משרד החינוך בתנועות בתנועת הצופים הנוער השונות, פר בממוצע בשנים 2023 - חניך, בשנת 2023 2025 לעומת פחות מדיווח אחד לכל 10,000 חניכים בתנועות בני עקיבא והנוער העובד והלומד. הנתון מעלה חשש כי חלק מתנועות הנוער מסרו דיווח חלקי בנושא בחודשים מאי 2025 - ינואר 2026 בדק משרד מבקר המדינה את נושא קידומה של פעילות תנועות הנוער. הממצאים המובאים בדוח מתבססים על ביקורת עומק שנעשתה בעיריות דימונה, חדרה, טירה ופתח תקווה ובמועצה האזורית מטה יהודה, וכן על תשובות על השאלון שנשלח לרשויות המקומיות ועל מדגם שיצרה יועצת סטטיסטית על בסיס מענה של 66 הרשויות שהשיבו עליו. הביקורת נעשתה גם ב-13 תנועות הנוער שפעלו במועד הביקורת - בני עקיבא, הנוער העובד והלומד, הצופים העבריים (הצופים), אריאל, השומר הצעיר, עזרא, הנוער הדרוזי, הצופים הערבים, האיחוד החקלאי, היכלי ענ"ג, הנוער הלאומי-בית"ר, המחנות העולים, והמכבי הצעיר שהוכרזו לצורך הביקורת כגופים מבוקרים, והתבססה גם על תשובותיהן של 13 התנועות על השאלון ששלח אליהן משרד מבקר המדינה בספטמבר 2025. הביקורת נעשתה גם במינהל חברה ונוער במשרד החינוך, ובדיקות השלמה ומפגשים נוספים התקיימו גם עם מועצת תנועות הנוער, מועצת התלמידים והנוער הארצית ובמשרד האוצר (אגף תקציבים ואגף החשב הכללי). הביקורת כללה גם מפגשי שיתוף ציבור שהתקיימו באוקטובר ונובמבר 2025, עם הורים לילדים ונערים ברשויות המקומיות שנבדקו לעומק ועם פעילים חברתיים מקרב יוצאי העדה האתיופית בחדרה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 123 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  היקף תקציב תמיכות משרד החינוך בתנועות הנוער - בשנת 2020 היה תקציב התמיכות כ-145 מיליוני ש"ח מתוך תקציב משרד החינוך שהסתכם בכ-69.2 מיליארד ש"ח - כ-0.21% מתקציב המשרד; בשנת 2021 הסתכמו תמיכות משרד החינוך בתנועות הנוער בכ-0.18% מתקציב המשרד (כ-71.9 מיליארד ש"ח); בשנת 2022 הסתכם שיעור התמיכות בכ-0.17% (כ-74.8 מיליארד ש"ח); ובשנים 2023 ו-2024 פחת שיעור התמיכות בתנועות הנוער מסך כל תקציב משרד החינוך והסתכם בכ-0.15% בלבד בכל אחת מהשנים (כ-84.8 וכ-91 מיליארד ש"ח, בהתאמה). במשך השנים הסתמנו שינויים מינוריים בהיקף התקציב המקורי שהקצה משרד החינוך לתמיכות בתנועות הנוער. השוואה בין התקציב המקורי בשנת 2014 לזה בשנת 2024 מעלה כי לא חל בו גידול של ממש והוא גדל בכ-7% בלבד - מ-85.1 מיליון ש"ח ל-91.3 מיליון ש"ח. לעומת זאת התקציב המאושר ותקציב הביצוע התאפיינו בתנודתיות ובעלייה גדולה בשנים 2014 עד 2024 - גידול של כ-38% בתקציב המאושר (בסך 38.05 מיליוני ש"ח) ושל כ-25% בתקציב הביצוע (בסך 22.76 מיליוני ש"ח). ממצאים אלה מעידים שחלק גדל והולך מתקציב התמיכות בתנועות הנוער מקורו בתוספות שנתיות, קואליציוניות או אחרות, שאינן מעוגנות בבסיס התקציב ואינן נשענות על תכנון רב-שנתי ועל מדיניות תקציבית סדורה ומתמשכת של משרד החינוך. כמו כן, אף שתקציב התמיכות המקורי בתנועות הנוער גדל בשנים 2014 - 2024 רק בשיעור של 7% כאמור, מספר החניכים בתנועות הנוער גדל ב-41% בשנים האמורות - מ-250,000 לפי אומדן תנועות הנוער שביצעה הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (ראמ"ה) לשנים 2014 - 2015, לכ- 353,000 חניכים בשנת 2024 על פי דיווחי תנועות הנוער למשרד החינוך.  הפער בין התמיכות החזויות של משרד החינוך אל מול התמיכות בפועל - ניתוח תקציבי תנועות הנוער לשנת 2024 מלמד כי הגם שתקציב תמיכות משרד החינוך באותה שנה היה גבוה מאוד ביחס לשנים שקדמו לה, התקציב שצפו כלל תנועות הנוער שיתקבל ממשרד החינוך היה גבוה מאוד ביחס לזה שהתקבל בפועל לאחר אישור התקציב המקורי. לדוגמה, בתנועת הצופים הייתה התמיכה החזויה כ-42.3מיליוני ש"ח, אך בפועל התקבלו כ-27.8 מיליוני ש"ח בלבד, כ-66% מהתחזית; בתנועת הנוער העובד והלומד הייתה התמיכה החזויה בסך כ-72 מיליוני ש"ח, ואילו התמיכה בפועל הסתכמה בכ-929. מיליוני ש"ח - כ-41% מהתחזית; בתנועת בני עקיבא הייתה התמיכה החזויה כ-61.2 מיליוני ש"ח, אך התמיכה בפועל הסתכמה בכ-26.3 מיליוני ש"ח - כ-43% מהתחזית. מן הנתונים עולים פערים בכל תנועות הנוער בין התמיכות החזויות לבין התמיכות המעודכנות בפועל לשנת 2024, פערים הנעים בין כ-18% ועד לכ-78% הגורמים לאי-ודאות תקציבית בקרב תנועות הנוער. היעדר הוודאות עלול לפגוע ביכולתן של התנועות לבצע תכנון רב-שנתי מיטבי, לנהל פעילות חינוכית סדורה ולבנות מסגרות תקציביות יציבות, ועלול לפגוע במידה ניכרת באיכות השירות החינוכי הניתן לחניכים.  עדכון מפקד חניכים כבסיס לתקצוב מהימן - משרד החינוך אימץ את המלצות ועדת שפירא שהקים בשנת 2003 לצורך גיבוש קריטריונים אחידים להקצאה תקציבית לתנועת הנוער, המתבססים על מודל הערכה עדכני ומתמשך, שנועד לשקף באופן מדויק את גודלן והיקף פעילותן של התנועות. למרות זאת משרד החינוך הסתפק בשני הליכי אומדן בלבד - הראשון בוצע על ידי ראמ"ה בשנים 2005 - 2006, והאחרון שבהם בוצע בשנים 2014 - 2015, וגם במועד הביקורת - כעבור עשר שנים - עדיין משמש בסיס לחלוקת כ-43% מסכום התמיכות. מכאן שכמעט חצי מסכום התמיכה בתנועות הנוער נקבע על בסיס מספר החניכים שהיו פעילים בהן לפני כעשר שנים - כ-250,000 חניכים, ואינו משקף במדויק את גודלן היחסי של התנועות בפועל על פי דיווחיהן לשנת 2024 - כ-353,000 חניכים, ולמעשה מחולק ביתר או בחסר בין התנועות השונות. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 124 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  ניהול נתוני הנוכחות של חניכי תנועות הנוער ומעקב אחריהם - בביקורת עלה שאף לא אחת מתנועות הנוער מנהלת מעקב שיטתי וסדור אחר השתתפות חניכים בפעולות השוטפות. תנועת הצופים ציינה כי היא החלה בשנת 2026 בפיילוט שמאפשר למדריכים לסמן את נוכחות החניכים הרשומים. היעדר מערכת מעקב אחר נוכחות, הן בפעילות השוטפת והן במפעלים, בהכשרות ובהדרכות, בייחוד לנוכח פיזורם הגיאוגרפי של סניפי התנועה, אינו מאפשר לתנועות הנוער לנהל מעקב מהימן אחר מספר החניכים הפעילים בתנועה. היעדר מידע על מספר החניכים הפעילים בכל אחד מהסניפים עלול להקשות על הנהלת תנועת הנוער להקצות ביעילות את המשאבים עבור חניכיה.  תמיכות הרשויות המקומיות בתנועות הנוער - נמצא כי רכיב התמיכות של הרשויות המקומיות בתנועות הנוער היה כ-33 מיליוני ש"ח בשנת 2023 - כ-7% בלבד מסך הכנסותיהן, שהיו כאמור כ-483 מיליוני ש"ח. מניתוח נתוני ההכנסות עלה כי ההיקף השנתי הממוצע של תמיכות הרשויות המקומיות לתנועה היה2.4 מיליוני ש"ח. עוד עלה כי תנועת הצופים זוכה לתמיכה הגבוהה ביותר מהרשויות המקומיות, המסתכמת בכ-16.5 מיליוני ש"ח, ששיעורם כ-7% מסך כל הכנסותיה (כ-200 ש"ח לחניך); תנועת המכבי הצעיר זוכה לתמיכה מהרשויות המקומיות בסך כמיליון ש"ח ששיעורם כ-%9 מסך כל הכנסותיה (כ-260 ש"ח לחניך); התנועה שזוכה לשיעור ההשתתפות הגבוה ביותר היא תנועת עזרא - 12% מסך כל תקציבה שהם כ-2.2 מיליוני ש"ח (כ-120 ש"ח לחניך). 3 מתוך 13 תנועות הנוער - תנועת הנוער הדרוזי, האיחוד החקלאי והצופים הערביים - אינן מקבלות כל תמיכה כספית מהרשויות המקומיות. מהמענה של הרשויות על שאלון משרד מבקר המדינה עלה כי 66% מהן הקימו ועדת תמיכות; כ-57% מהן תמכו בתנועות הנוער שפועלות בתחום שיפוטן בשנים 2022 - 2024 (%87 רשויות המשתייכות לאשכולות הגבוהים במדד החברתי-כלכלי תומכות בתנועות הנוער בעוד רק 18% מרשויות באשכולות הנמוכים במדד תומכות בהן) ולכ-82% מהרשויות המקומיות היו תבחינים לחלוקת תמיכות לתנועות הנוער.  תמיכות הרשויות המקומיות שנבדקו לעומק בתנועות הנוער - הביקורת העלתה כי עיריות חדרה ופתח תקווה תמכו בתנועות הנוער על פי נוהלי תמיכות. התמיכה של עיריית חדרה, על פי המענה שלה לשאלון של משרד מבקר המדינה, הסתכמה בכ-160,600 ש"ח לשנת 2022, בכ-273,700 ש"ח לשנת 2023 וכ-372,000 ש"ח לשנת 2024; עיריית פתח תקווה תמכה בסכום של כ-1.114 מיליון ש"ח לשנת 2022, כ-1 מיליון ש"ח לשנת 2023 וכ-1.145 מיליון ש"ח לשנת 2024. המועצה האזורית מטה יהודה, עיריית דימונה ועיריית טירה בחרו לתמוך בתנועות הנוער שלא על פי נוהל התמיכות. המועצה האזורית מטה יהודה השיבה כי לא קבעה תבחינים ולא פועלת בה ועדת תמיכות, אך מתחילת שנת 2025 החלה בהפעלתו של מתווה שבמסגרתו היא תתמוך בתנועות הנוער הפועלות בתחום שיפוטה במימון של מתנדבים ומגוריהם, בהסעות וכן בתקציב לתנועה בסכום של כ-100 ש"ח לחניך רשום. עיריית דימונה בחרה לתמוך בתנועות הנוער באמצעות התקשרויות המתנ"ס עם כל אחת מהתנועות ללא קביעת תבחינים כלשהם לתמיכה. על פי המענה של עיריית דימונה על שאלון תנועת הצופים היא קיבלה באמצעות המתנ"ס תמיכה בסך 140,000 ש"ח גם בשנת 2022 וגם בשנת 2023 ובשנת 2024 קיבלה 100,000 ש"ח; תנועת בני עקיבא קיבלה בדרך זו 70,000 ש"ח בשנת 2022 ו-90,000 ש"ח בכל אחת מהשנים 2023 -2024; ותנועת הנוער העובד והלומד קיבלה 60,000 ש"ח בכל אחת מהשנים 2022 - 2023, ואילו בשנת 2024, בעקבות ירידה ניכרת בהיקף הפעילות, הועברו אליה רק 30,000 ש"ח. עיריית דימונה העניקה גם תמיכה בשווה כסף בסך 25,000 ש"ח לשנה לכל אחת מהשנים האלו, וזאת בהתאם לחלוקה זו: תנועת הצופים העבריים ותנועת הנוער העובד והלומד קיבלו שירותים בשווי של 10,000 ש"ח לשנה כל אחת, ואילו תנועת בני עקיבא קיבלה שירותים בשווי של 5,000 ש"ח לכל שנה. גם עיריית טירה תמכה בתנועות הנוער בשווה כסף באמצעות מימון אבטחתו וניקיונו של מבנה סניף תנועת הנוער בשווי שהוערך על ידי העירייה בכ-46,000 ש"ח לכל אחת מהשנים 2022 - 2024. תמיכה בפעילות תנועות הנוער שלא בהתאם לנוהל תמיכות במוסדות ציבור אינה מותרת ופוגעת בעקרונות השקיפות והשוויון המחייבים כל גוף ציבורי התומך במוסדות ציבור. נוסף על עקרונות השקיפות והשוויון, העברת תמיכות בהתאם לנוהל התמיכות מקדמת גם את עקרונות המינהל התקין, החיסכון והיעילות ותורמת למניעת פגיעה בטוהר המידות.  סבסוד דמי חבר ומפעלים - נמצא כי תשלומי ההורים עבור דמי חבר, מפעלים והוצאות נוספות, הם הרכיב הגדול ביותר בתקציב הכנסותיהן של שש תנועות נוער - הצופים (173.2 מיליוני ש"ח, ששיעורם כ-73% מסך מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 125 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 כל ההכנסות), האיחוד החקלאי (8.8 מיליוני ש"ח, ששיעורם כ-66%), המכבי הצעיר (6.6 מיליוני ש"ח, ששיעורם כ-58%), בני עקיבא (41.2 מיליוני ש"ח, ששיעורם כ-54%), אריאל (6.3 מיליוני ש"ח, ששיעורם כ- %52) ועזרא (8.1 מיליוני ש"ח, ששיעורם כ-47%). לצד תקרת דמי החבר, מבחני התמיכות של משרד החינוך כוללים רכיב תמיכה ייעודי בתנועות נוער לצורך סבסוד דמי חבר ומפעלים חינוכיים עבור חניכים ומדריכים צעירים הזקוקים לסיוע. בביקורת עלה כי משרד החינוך ביסס את חלוקת התקציב על בסיס האומדן האחרון, שבוצע כאמור בשנים 2014 - 2015, ולפיו היקף החניכים בכל התנועות היה כ-250,000 - נתון שאינו משקף את מספר החניכים העדכני בתנועות הנוער ומכאן גם לא את היקף החניכים הזקוקים לסיוע; ואף נמצא כי תנועות הנוער אריאל, בני עקיבא, האיחוד החקלאי, הצופים, המחנות העולים, המכבי הצעיר, הנוער העובד והלומד ועזרא סבסדו דמי חבר, במצטבר, ל-54,813 חניכים יותר מהמספר שעל בסיסו גיבש משרד החינוך את תקציב סבסוד החניכים בפריפריה. מהליכי שיתוף הציבור עלה כי יש הורים שנמנעים מהגשת בקשות להנחה, מוותרים על השתתפות במפעלים או נמנעים מלכתחילה מהרשמה לפעילות בתנועות נוער, בין היתר בשל הליכי סבסוד המאופיינים לפי תפיסתם בבירוקרטיה סבוכה, במשך טיפול ממושך בבקשות ובחשש לפגיעה בפרטיות או בפגיעה בפרטיות מעבר לנדרש. לכך מצטרפים הדרישה להגשת בקשות חוזרות עבור מפעלים שונים בטווחי זמן קצרים יחסית והיעדר מנגנונים הנשענים על מידע קיים בדבר מצבה הכלכלי של משפחת החניך. עוד עלה מהליך שיתוף ציבור עם פעילים חברתיים מקרב יוצאי העדה האתיופית בחדרה כי האפשרות לסבסוד השתתפות בתנועות נוער באמצעות תוכנית "הדרך החדשה" לשילוב יוצאי אתיופיה שמפעילים משרד ראש הממשלה ומשרד החינוך אינה מוכרת בקרב יוצאי אתיופיה בעיר. כמו כן, עלה כי יש קושי במימון דמי החבר, בהשתתפות במפעלי תנועות הנוער ובהתמודדות עם בירוקרטיה. בצד זאת, לשם השוואה, עלה בביקורת כי התוכנית "מפתחות", הפועלת גם היא במסגרת תוכנית הדרך החדשה והמאפשרת השתלבות בחוגי העשרה באמצעות הענקת שוברים ישירות למשפחות יוצאות אתיופיה, מוכרת לחברי הקהילה ומיושמת בשיעור מלא בשיתוף עיריית חדרה.  תמיכות משרד החינוך בשכרם של מנהלי יחידות הנוער ברשויות המקומיות - אף שמשנת 2010 עלה שכרם של עובדי ההוראה בשיעור ניכר של כ-50%, נמנעו משרד החינוך ומרכז השלטון המקומי מלעדכן את בסיס החישוב שלפיו נקבע שיעור השתתפותו של משרד החינוך בשכר מנהלי יחידות הנוער, שמסתכם מאז בכ-130,000 ש"ח (המקבילים לשכר חודשי ברוטו משוער של כ-8,300 ש"ח). נמצא עוד כי כמעט כל הרשויות המקומיות מקבלות תמיכות ממשרד החינוך עבור השתתפותן בשכרם של מנהלי יחידות הנוער, אך היקף התמיכה אינו קבוע ואינו עומד בדרישות החוק. כך, מתוך חמש השנים שנבדקו - רק פעמיים עיריות דימונה וחדרה והמועצה האזורית מטה יהודה קיבלו את סכום ההשתתפות שהן זכאיות לו על פי דירוגן במדד החברתי-כלכלי, עיריית פתח תקווה זכתה לסכום ההשתתפות על פי דירוגה רק פעם אחת ועיריית טירה לא זכתה לסכום ההשתתפות שהיא אמורה לקבל אף לא פעם אחת. עוד עלה כי שוררת אי-ודאות בנוגע לסך השתתפות משרד החינוך בשכרם של מנהלי יחידות הנוער ברשויות המקומיות. אף על פי שאין מדובר בתקציבים בהיקפים גבוהים ביחס לתקציב הרשות המקומית, אי-הוודאות האמורה עלולה לפגוע בניהול תקציבה של הרשות. בצו הנוער נקבע כי משרד החינוך יפרסם באתר האינטרנט (מרשתת) שלו, בראשיתה של כל שנת לימודים, את רשימת הרשויות המקומיות הזכאיות למימון חלקי של שכר מנהל יחידת הנוער באותה שנת תקציב, ואת הסכום המגיע לכל רשות בצירוף הסברים על אופן החישוב. אולם בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאה הרשימה באתר של משרד החינוך במרשתת, ולמעשה דרישות החוק לשקיפות בהעברת התמיכה לא מולאו.  מחסור במבנים עבור סניפי תנועות הנוער - ממענה הרשויות המקומיות על שאלון משרד מבקר המדינה עלה בנוגע ל-61 רשויות כי ב-79% מהן יש מחסור במבנים עבור סניפי תנועות הנוער הפועלות בתחום שיפוטן. רק 137 רשויות מקומיות - כ-53% ממספר הרשויות המקומיות בישראל - הגישו למשרד החינוך בקשה אחת או יותר לתקצוב בינוי סניפים בקולות הקוראים שפורסמו בשנים 2024 ו-2025 מהקצאות קרן העושר שהוקמה מכוח חוק הקרן לאזרחי ישראל, התשע"ד-2014 (קרן העושר). משרד החינוך אישר 69 בקשות לתקצוב עבור בינוי של סניפים חדשים בשנים 2024 - 2025. מענה הרשויות המקומיות על שאלון משרד מבקר המדינה העיד על חשיפה נמוכה לקולות הקוראים של קרן העושר ועל כך שמרבית הרשויות המקומיות כלל לא היו ערות להם, ומטבע הדברים לא פנו אליה בשום בקשה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 126 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  מרחבים מוגנים במבני תנועות הנוער או בסמוך אליהם - כ-89% מהמבנים שציינו הרשויות המקומיות במענה על השאלון סמוכים למרחבים מוגנים או מכילים מרחבים מוגנים שיכולים לספק הגנה למשתתפי פעילויות תנועות הנוער, בהתאם להנחיות פיקוד העורף. לגבי 2% מהמבנים השיבו הרשויות המקומיות כי המענה לעניין המרחבים המוגנים בהם הוא חלקי, והיתר - 26 מבנים (9%) ברשויות המקומיות אלעד, בקעת הירדן, ג'וליס, יבנאל, ירושלים, לוד, מודיעין-מכבים-רעות, מטה יהודה, עין קיניה, פתח תקווה, קריית מוצקין, קריית גת, ורמת גן אינם כוללים מרחבים מוגנים ואף אינם סמוכים להם.  תחזוקת המבנים המשמשים סניפים לתנועות הנוער ברשויות המקומיות - בביקורים שקיים צוות הביקורת במבני תנועות הנוער בעיריות דימונה, חדרה, טירה ופתח תקווה ובמועצה האזורית מטה יהודה עלה כי לצד מבנים שנבנו ותוחזקו בצורה טובה המאפשרת פעילות סדירה, בטוחה ומועילה עבור החניכים והמדריכים בתנועות, נמצאו גם מבנים שאינם נגישים ומבנים עם ליקויי בטיחות, תחזוקה וניקיון. כך לדוגמה מצב התחזוקה במבנה היביל שבו פועלת תנועת היכלי ענ"ג ושנמצא בבעלות עיריית פתח תקווה, אינו טוב ונמצאו בו תשתיות מים וחשמל גלויות לעין, כמו גם צבע מתקלף על גבי התקרות, שלולית מים ואשפה המוטלת ברחבה החיצונית. דוגמה נוספת - חלקו של סניף בני עקיבא בדימונה כולל מטבח המשמש גם את בית הכנסת, והוא נמצא במצב תחזוקה ירוד, מלוכלך וכולל מקררים שאינם בשימוש וכן פחי זבל וחפצים נוספים המגבילים את יכולתם של החניכים לעשות שימוש במרחב. יתר על כן, חלק משקעי החשמל ובתי התאורה היו מנותקים חלקית מהקירות והתקרה, כמו גם לוח חשמל ללא כיסוי וחוטי חשמל חשופים המהווים סכנה.  אסדרת תחום מוגנות החניכים בתנועות הנוער - נמצא כי במועד הביקורת לא קיימת אסדרה נורמטיבית מפורשת, מקיפה ומלאה, המחייבת את תנועות הנוער לעמוד באמות מידה סדורות בתחום המוגנות, בדומה לאלה שהוחלו על מסגרות החינוך הפורמאלי לפי חוזר מנכ"ל משרד החינוך מ-3202; עם זאת יש מקבץ הוראות חלקי ומצומצם בנושא במסגרת מבחני התמיכות.  דיווח על אירועי פגיעה במוגנות חניכים - בתוך כך, משרד החינוך אף לא קבע נוהל סדור לדיווח על אירועי פגיעה במוגנות בתנועות הנוער. מניתוח דיווחי תנועות הנוער למשרד מבקר המדינה על אירועי פגיעה במוגנות לכל 10,000 חניכים עולה כי בתנועת הצופים התרחשו בממוצע כ-86 אירועי פגיעה במוגנות לשנה לכל10,000 חניכים; בנוער העובד והלומד כאירוע אחד; בבני עקיבא פחות מאירוע אחד; בעזרא כשני אירועים; בנוער הלאומי בית"ר כ-11 אירועים; באריאל כשמונה אירועים; באיחוד החקלאי כאירוע אחד; במחנות העולים כשישה אירועים; ובהיכלי ענ"ג כשלושה אירועים לשנה. תנועת הנוער הדרוזי דיווחה למשרד מבקר המדינה שלא התרחשו אירועים כאלו ואילו תנועות השומר הצעיר, הצופים הערבים והמכבי הצעיר לא צרפו נתונים על אירועי פגיעה במוגנות שטופלו בשנים האמורות בתשובות שלהן לשאלונים. נתונים אלה מלמדים על פערים ניכרים בין תנועות הנוער בנוגע לדיווח על אירועי המוגנות, כפי שדיווחו. הפערים בין מספר אירועי המוגנות שעליהם דיווחו התנועות השונות, מעלים חשש כי חלק מתנועות הנוער מסרו דיווח חלקי בנושא.  נוהלי תנועות הנוער בתחום המוגנות - בביקורת גם נבדק אופן היישום של שמונה רכיבים בתחום המוגנות וכן נבחן אם פעולות בתחום המוגנות באות לידי ביטוי בנהלים של תנועות הנוער. נמצא כי בתנועת האיחוד החקלאי מיושמים כלל שמונת הרכיבים שנבחנו. בתנועות אריאל, הצופים, המכבי הצעיר והנוער הלאומי - בית"ר מיושמים במלואם שבעה מתוך שמונת הרכיבים; בתנועת המחנות העולים - שישה רכיבים; בתנועות השומר הצעיר, הצופים הערבים, הנוער העובד והלומד ובני עקיבא - חמישה רכיבים; ובתנועת היכלי ענ"ג - ארבעה מתוך שמונת הרכיבים מיושמים במלואם. בשתי תנועות - עזרא והנוער הדרוזי - מדובר בהיעדר יישום של יותר ממחצית הרכיבים. היעדר יישום של חלק ניכר מהרכיבים שנבדקו, ובפרט היעדר מדיניות דיווח, תגובה, תיעוד ומעקב בעניין אירועי פגיעה במוגנות, היעדר הנחיות לפיקוח מבוגרים בזמנים או במקומות המועדים לסיכון, היעדר חיזוקים חיוביים והיעדר תוכניות מניעה, הם בבחינת גורם סיכון מהותי לניהול לא תקין של תחום המוגנות בתנועות הנוער. מצבור חסרים זה עלול לפגוע ביכולת לחזות אירועי פגיעה במוגנות לאתרם ולטפל בהם בזמן אמת ועלול ליצור כר נוח להתרחשותם של אירועי פגיעה ואלימות שאינם זוכים מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 127 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 למענה הולם. נמצא עוד כי נוהלי התנועות בני עקיבא, הנוער העובד והלומד, אריאל, השומר הצעיר, עזרא, היכלי ענ"ג, האיחוד החקלאי, הצופים הערבים, הנוער הדרוזי, הנוער הלאומי-בית"ר, מחנות העולים והמכבי הצעיר בתחום המוגנות אינם כוללים מדדים לבחינת היישום של שום סטנדרט מוגנות, לרבות סטנדרט המוגנות שנקבע בחוזר המנכ"ל משנת 2023. עוד נמצא כי אומנם נוהלי תנועת הצופים אינם כוללים את מדדי המוגנות שנקבעו בחוזר המנכ"ל משנת 2023, אך לצד זה התנועה קבעה כלים המאפשרים לה מדידה והערכה של יישום סטנדרט המוגנות.  תמיכה לפי רכיב אוכלוסיות ייחודיות - נמצא כי משרד החינוך החיל על בתי הספר את מדד שטראוס, אשר משמש תשתית להקצאת משאבים דיפרנציאלית לבתי ספר שסווגו כטעוני טיפוח ומאפשר את הגדלת ההקצאה עד פי 1.6. מנגד, בכל הנוגע לתנועות הנוער הוחל מנגנון אחר המאפשר הקצאת תקציבים לתנועות נוער שפועלות בקרב אוכלוסיות ייחודיות עד פי 1.19 בלבד. מכאן שיש פער תפיסתי בין שתי מערכות החינוך, הפורמלית והבלתי פורמלית, וזאת על אף תרומתן המשלימה של תנועות הנוער לעיצוב עתידו של הנוער בישראל. בעוד שבחינוך הפורמלי בחר משרד החינוך במדיניות תקציבית שנועדה לצמצם פערים, בכל הנוגע לתנועות הנוער משרד החינוך בחר לייחד שיעור נמוך בהרבה מהתקציב לצמצום פערים. זאת אף שעל פי הנתונים ככל שהרמה החברתית-כלכלית של הקבוצה גבוהה יותר, כך עולה שיעור השתתפותה בפעילויות תנועות הנוער.  פריסת הפעילות של תנועות הנוער - הועלה כי במחוז ירושלים פועלים 288 סניפים (16% מכלל הסניפים ברחבי הארץ); במחוז תל אביב - 200 סניפים (11%); במחוז מרכז - 360 סניפים (20%); במחוז חיפה - 182 סניפים (10%); במחוז דרום - 321 סניפים (17%); ובמחוז צפון - 488 סניפים (27%). נמצא כי סניפי תנועת הצופים מרוכזים במיוחד במחוזות מרכז ותל אביב, וסניפי הנוער העובד והלומד מרוכזים במחוז צפון, ובכלל זה באזור הגבול הצפוני. בתנועות הנוער עזרא, המכבי הצעיר, הצופים ואריאל ניכרת נוכחות נמוכה או אפסית בצפון, הגם שמחוז זה כולל 27% מסך כל הסניפים של כל התנועות. מנגד, המצב בתנועת הנוער הדרוזי, בצופים הערבים ובנוער העובד והלומד הוא תמונת ראי של התנועות האמורות, מאחר הן מאופיינות בריכוזיות גבוהה במחוזות הצפוניים ונוכחות חלקית בלבד במחוזות מרכז, ירושלים ותל אביב. בתנועות הנוער הדרוזי, המכבי הצעיר והיכלי ענ"ג, יש מחוזות שלמים שאין בהם שום סניף שלהן (מרכז, חיפה או צפון). עוד נמצא כי יש ריכוזיות גבוהה של יותר מ-40% מסניפי תנועה בודדת במחוז יחיד, כפי שמתקיים בפועל בתנועות הנוער עזרא, אריאל, המכבי הצעיר, היכלי ענ"ג, הנוער העובד והלומד, השומר הצעיר ותנועת הצופים הערבים. מכאן עולה כי אף שמבחני התמיכות של משרד החינוך מגדירים במפורש את תגבור החינוך הערכי בכלל, ובאזורי טיפוח בפרט, כאחת מתכליות התמיכה בתנועות הנוער, וקובעים לשם כך רכיבי תמיכה ייעודיים לפתיחת סניפים חדשים (3.75% מסך תקציב התמיכות) ולתחזוקת סניפים קיימים (4.06% מסך התקציב), הרי שבפועל משקלם המצטבר ואופן הקצאתם עשויים שלא לשמש תמריץ מספק עבור חלק מתנועות הנוער להרחבת הפריסה הגיאוגרפית.  מועדי העברת תמיכות משרד החינוך - נמצא כי חלק ניכר מן התקציב השנתי של תמיכות משרד החינוך בשנים 2020 - 2023 הוזרם בפעימה הסופית רק ברבעון הרביעי, זאת הגם שבסמכות ועדת התמיכות להעביר לתנועות הנוער מקדמות של 25% לפני אישור התקציב, עד 50% לאחר אישורו ו-15% נוספים על בסיס צפי ביצוע - כל זאת ללא צורך בהוכחת ביצוע. בפועל, בשנת 2020 היה תשלום הפעימה הסופית כ-59.9 מיליון ש"ח - כ-41% מן התקציב השנתי לאותה שנה; בשנת 2021 הוא היה כ-59.1 מיליון ש"ח - כ-48% מן התקציב השנתי; ובשנת 2022 הוא היה כ-62.8 מיליון ש"ח - כ-52% מן התקציב השנתי. כמו כן, שנת 2023 מתאפיינת בכך שהחלטות מרכזיות לגבי מסגרת תקציב התמיכה והתוספות הנוגעות למלחמת "חרבות ברזל" התקבלו רק ברבעון הרביעי. דפוס זה של ריכוז עיקר התמיכות בפעימה אחת גדולה בסוף השנה התקציבית, תוך היעדר לוח פעימות קבוע וברור מראש, בייחוד כאשר מדובר בתנועות שזוכות לתמיכות משרד החינוך במשך יותר מ-20 שנים, מקשה לבצע תכנון שנתי תקין של תנועות הנוער, פוגע ביכולתן לנהל תזרים מזומנים מאוזן ויוצר תמריצים לניצול חפוז של משאבים בסוף השנה, במקום שימוש מתוכנן. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 128 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  פעילות תנועות הנוער בעתות חירום - בראי מגפת הקורונה, מלחמת חרבות ברזל, ומבצע עם כלביא - פעילות תנועות הנוער בעיתות חירום כרוכה בהוצאת משאבים בטווח הזמן המיידי, אך נמצא כי על אף פעולותיהן הברוכות, במבחני התמיכות של משרד החינוך לא מוקצים תקציבים ייעודיים לכך. עובדה זו אילצה את התנועות לפעול במהלך אירועי החירום האחרונים ללא ודאות תקציבית, באופן שפגע ביכולת התכנון שלהן ובתגובתן המיידית על אירועים.  השפעת מבחני התמיכות על גובה התמיכה לחניך - ניכרת שונות גדולה בהיקף תמיכת משרד החינוך לכל חניך בתנועות השונות. בהשוואה בין שלוש תנועות הנוער הגדולות - הצופים, הנוער העובד והלומד ובני עקיבא, עולה כי היקף התמיכה לחניך בתנועת הנוער העובד והלומד הוא הגבוה ביותר, ועומד על 406 ש"ח; לתנועת הצופים ניתנה תמיכה של 336 ש"ח לחניך, ואילו תנועת בני עקיבא מקבלת את היקף התמיכה הנמוך ביותר מבין השלוש, בסך של 294 ש"ח לחניך. ניתן להבחין בשונות גדולה אף יותר בין היקף התמיכה לחניך בתנועת אריאל, שמסתכם בכ-221 ש"ח, ובין היקף התמיכה לחניך בתנועת הצופים הערבים, שמסתכם בכ- 799 ש"ח לחניך, פער של יותר מפי שלושה וחצי בין תנועות הפועלות כולן במסגרת אותה תקנת תמיכות ממשלתית. יש לציין כי השוני עשוי לנבוע מגורמים שונים, למשל מספר החניכים - לנתון זה ניתן משקל משמעותי במנגנון התמיכה, והשפעתו מתעצמת כאשר חלים שינויים ניכרים בהתפלגות החניכים בין התנועות. לדוגמה, תנועת אריאל הציגה צמיחה משמעותית: מכ-6,229 חניכים על פי אומדן 2014 - 2015, לכ-21,000 חניכים בשנת 2023, בהתאם לדיווחיה למשרד החינוך. בהיעדר אומדן עדכני, אחיד ומבוקר, עלול להיווצר עיוות בתקצוב.  טיוב אסדרה - נמצא כי הדרישות במבחני התמיכות קובעות נטל אסדרה מחמיר ואחיד, ללא הבחנה מספקת בין תנועות הנוער לפי גודלן, היקף פעילותן, פריסתן הגיאוגרפית, מאפייני אוכלוסיית היעד או רמת הסיכון הגלומה בפעילותן. קביעת תנאי סף כמותיים גבוהים וזהים, לצד חובות ארגוניות והכשרתיות אחידות, עלולות ליצור חוסר פרופורציה בין היקף הדרישות הרגולטוריות לבין היקף התמיכה והפעילות בפועל, ובפרט ביחס לתנועות קטנות. נוסף על כך, מבחני התמיכות קובעים רשימת דרישות מתנועות מועמדות, המעוררות קושי נוכח היותן דרישות שעלולות לפגוע בעקרון השוויון. מבנה זה אינו משקף יישום של עקרונות אסדרה מדורגת ופרופורציונלית, כנדרש בחוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021 (חוק עקרונות האסדרה), ועלול להכביד יתר על המידה על תנועות אלו, לפגוע ביכולתן לעמוד בדרישות ולהציב חסם בפני הצטרפות תנועות חדשות וגיוון של תנועות הנוער. בינוי סניפי תנועות הנוער - משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את המשך הקמת סניפי תנועות הנוער וקורא למשרד החינוך לפעול לקידום מטרה זו, אם באמצעות שימוש בהקצאות של קרן העושר ואם בדרכים אחרות. צמצומו של הפער הקיים יכול להועיל מאוד לתנועות ולחניכיהן ולקדם את המטרות שלשמן הוקמו. מוגנות החניכים בתנועות הנוער - משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את תנועות בני עקיבא והצופים, אשר הקימו מודל "סיירת מרחב בטוח" המיושם במהלך פעילות התנועות; מבקר המדינה רואה חשיבות רבה בקיומה של תרבות דיווח בתוך ארגונים חינוכיים, כמרכיב מהותי בהבטחת מוגנות החניכים בתנועות הנוער ומציין לחיוב את פעילותה של תנועת הצופים בהקשר זה. פריסת הפעילות של תנועות הנוער- משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפריסה הגיאוגרפית של סניפי תנועות הנוער הלאומי-בית"ר, המחנות העולים ובני עקיבא, שמקיימות פיזור מאוזן של סניפיהן. כמו כן, תנועות הנוער העובד והלומד, בני עקיבא ואריאל בולטות שלושתן לחיוב במימוש שני רכיבי התמיכה - פתיחת סניפים חדשים ותחזוקה של סניפי טיפוח ועדיפות - המסייעים בפיזור מפעל תנועות הנוער ברחבי הארץ ותורמת לילדים ונוער באזורים מגוונים יותר. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 129 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 מומלץ למשרד החינוך ולאגף התקציבים במשרד האוצר לעגן את התוספות השנתיות, הקואליציוניות והאחרות בתקציב התמיכות בתנועות הנוער במסגרת בסיס התקציב ולפעול בהדרגה להגדלת משקלו היחסי של תקציב הבסיס לעומת התוספות הקואליציוניות והחד-שנתיות בתקציב הכולל. צעד זה יפחית את אי-הוודאות התקציבית של תנועות הנוער. לדברים משנה תוקף לנוכח הגידול במספר החניכים בשנים 2014 - 2025. מומלץ למשרד החינוך לגבש ולהטמיע נוהל מקצועי שיחייב קיום הליך אומדן תקופתי של מספר החניכים והיקף פעילותן של תנועות הנוער, שיתבצע בתדירות קבועה בליווי גורמי הערכה מקצועיים וישלב בין הדיווחים של התנועות ובין בדיקות חיצוניות מדגמיות. במסגרת זו, על המשרד לבחון מודלים יעילים וחסכוניים לאיסוף נתונים, כגון מדגם מייצג, שימוש בפלטפורמות מידע דיגיטליות והצלבת נתונים עם מערכות קיימות שיפשטו את הליך האומדן. מומלץ למשרד החינוך ולמשרד האוצר לקשור באופן מפורש בין הגידול המצרפי של כלל תנועות הנוער במספר החניכים ותוצאות האומדן המעודכן ובין סכום תקציב הבסיס לתמיכות בתנועות הנוער, באופן שמספר החניכים העדכני ישתקף הן בחלוקה הפנימית בין התנועות והן בסך התקציב המוקצה למערך כולו. זאת בייחוד נוכח העובדה שהתנודות בסכום בסיס התקציב שהוקצה מדי שנה בשנים 2014 עד 2024 היו מינוריות ולא שיקפו את הגידול המצרפי של כלל תנועות הנוער במספר החניכים על פי דיווחיהן. מומלץ עוד כי משרד החינוך ומשרד האוצר יגבשו מנגנון לעדכון תקציבי התמיכות, לשמירה על ערכן ולמניעת שחיקתן, בייחוד נוכח העובדה שהתנודות בגובה התקציב אינן משקפות את הגידול הכללי באוכלוסייה בשנים 2014 עד 2024, ששיעורו כ-21%, גידול שיכול לשמש בסיס לתוספת תקציבית בשל גידול באוכלוסייה הרלוונטית, בדומה לקבוע בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992, הכולל הוראות בדבר עדכון תקציב המדינה, בין היתר בעקבות הגידול באוכלוסייה. מומלץ לתנועות הנוער לגבש בשיתוף עם משרד החינוך אמות מידה ושיטות מוסכמות למעקב אחר נוכחות חניכים ומדריכים בפעילות התנועות, באופן שיאפשר קבלת מידע מהימן, עקבי ובר השוואה, תוך התאמת מנגנוני המעקב למאפייני החינוך הבלתי פורמלי ולאופייה הוולונטרי של הפעילות, המובלת על ידי מנהיגות צעירה, ולצורך בשמירה על פרטיות החניכים. במסגרת זו מומלץ לבחון סל פתרונות - שימוש בכלים דיגיטליים או במנגנוני דיווח חלופיים שאינם תלויי טכנולוגיה, ובלבד שיאפשרו קביעת מנגנון לכימות נוכחותם של חניכים ומדריכים בפעולות השוטפות, במפעלים, בהכשרות ובהדרכות. על המועצה האזורית מטה יהודה ועל עיריות דימונה וטירה לפעול על פי נוהל תמיכות במוסדות ציבור ולהקפיד לתמוך בפעילות תנועות הנוער בתחומי שיפוטן על פי קריטריונים שקופים, כמותיים, איכותיים ושוויוניים, כפי שמתחייב מהנוהל. מומלץ למשרד החינוך ולתנועות הנוער לבחון, בהתאם לנדרש במבחני התמיכות, דרכים לפשט את הליך הגשת הבקשה לסבסוד ואת הליך בחינתה ולצמצם את הפגיעה בפרטיות מעבר לנדרש לצורך בחינת הבקשה, לרבות קביעת רמת חשיפה מינימלית בנוהלי הסבסוד. מאחר שלמחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית עשוי להיות מידע רלוונטי שיכול לסייע בהליך, מומלץ כי הדבר ייעשה בהיוועצות במרכז השלטון המקומי ובמרכז השלטון האזורי. כמו כן מומלץ למשרד החינוך ולתנועות הנוער לבחון קביעת לוחות זמנים קבועים וידועים מראש לבחינת בקשות, כדי להבטיח שהן יטופלו בתוך פרקי זמן סבירים. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 130 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 מומלץ למשרד החינוך להקצות את התקציב לסבסוד חניכים בפריפריה על בסיס נתונים עדכניים, לרבות דיווחי תנועות הנוער בדבר היקף הסבסוד שהן נתנו בפועל. נוסף על כך, מומלץ למשרד החינוך לעגן מנגנון שיפוי לתנועות הנוער בגין סבסוד חניכים בפריפריה, בהתאם לקריטריונים שהוא יקבע. עוד מומלץ למשרד ראש הממשלה ולמשרד החינוך, האמונים על יישום היבטי החינוך בתוכנית הדרך החדשה, לבחון, בשיתוף הרשויות המקומיות ותנועות הנוער, דרכים להנגשת המידע בדבר אפשרויות הסבסוד של הפעילות בתנועות הנוער בקרב כלל התלמידים יוצאי אתיופיה תוך שימוש בקריטריונים שוויוניים ושקופים. לנוכח המגבלה על מספר החניכים שיכולים לזכות בסבסוד והשאיפה להשגת מטרות התוכנית להגברת שילוב יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית, בין היתר באמצעות הקלה בדרישות המימוניות והבירוקרטיות, מומלץ למשרד ראש הממשלה ולמשרד החינוך לבחון את האפשרות להגביר את השימוש במנגנון של מתן שוברים ישירות לחניכים בתחילת כל שנה, כמו זה הנכלל בתוכנית "מפתחות", המאפשר ניהול ומעקב סדורים בעניין מימוש הסבסודים גם על ידי החניכים עצמם. על משרד החינוך לפעול בהתאם להוראות צו הנוער ולפרסם מדי שנה את רשימת הרשויות המקומיות הזכאיות להשתתפותו במימון עלות שכרו של מנהל יחידת הנוער, וכן את אופן החישוב וסכום התמיכה המגיע לכל אחת מהן. כמו כן, מומלץ למשרד החינוך ולמרכז השלטון המקומי לבחון את גובה השכר הממוצע העדכני של מנהלי יחידות הנוער ברשויות המקומיות, ובהתאם לכך לעדכן את בסיס השכר שלפיו מחושבת השתתפות משרד החינוך במימון עלות השכר כאמור. עוד מומלץ למשרד החינוך לפעול בהתאם לדרישות החוק ולתמוך בשכרם של מנהלי יחידות הנוער ברשויות המקומיות באופן סדור וקבוע כדי להפחית את אי-הוודאות המאפיינת את העברת התמיכות עד כה ולוודא כי תמיכותיו ברשויות המקומיות יאפשרו השתתפות משמעותית בשכרם של מנהלי יחידות הנוער, בייחוד על רקע השינויים הנדרשים לאור פרק הזמן שחלף מאז נקבע בסיס השכר שלפיו חושב סכום ההשתתפות. מומלץ למשרד החינוך לבחון את הסיבה לחשיפה הנמוכה של הרשויות המקומיות לפרסומי הקולות הקוראים של קרן העושר. כמו כן מומלץ כי הוא יפעל בעתיד להגברת החשיפה והמודעות של הגורמים הרלוונטיים ברשויות המקומיות לפתרונות למצוקת המחסור במבנים של סניפי תנועות הנוער בתחום שיפוטן. עוד מומלץ כי משרד החינוך יבחן אם קיימים חסמים נוספים, כמו העלויות הכרוכות בהשלמת המבנים, שהובילו להיענות הנמוכה של הרשויות המקומיות לקול הקורא - ביחס למספר הרשויות שדיווחו על מחסור במבנים לסניפי תנועות הנוער בתחום שיפוטן. מומלץ לרשויות המקומיות אלעד, בקעת הירדן, ג'וליס, יבנאל, ירושלים, לוד, מודיעין-מכבים- רעות, מטה יהודה, עין קיניה, פתח תקווה, קריית מוצקין, קריית גת, ורמת גן לפעול בהקדם להסדרת סוגיית המיגון בכלל המבנים שבהם פועלות תנועות הנוער כדי שתתאפשר פעילות רציפה של תנועות הנוער גם בעיתות חירום. מומלץ לעיריות דימונה, חדרה, טירה ופתח תקווה ולמועצה האזורית מטה יהודה לפעול בשיתוף תנועות הנוער לתיקון ליקויי הבטיחות, התחזוקה והניקיון במבני תנועות הנוער הפועלות בתחום שיפוטן. לאור החשיבות של עקרון ייעול השימוש בקרקע ולנוכח המחסור במבנים המיועדים לפעילותם של סניפי תנועות הנוער, שעליו דיווחו כ-79% מהרשויות המקומיות, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך ולרשויות המקומיות בשיתוף מועצת תנועות הנוער לבחון דרכים להתמודדות עם המחסור במבנים ובכללן עירוב שימושים במבני ציבור באמצעות בינוי והקצאה של מבנים רב-תכליתיים והקמת "מבנה צמוד בית ספר". דרכים אלה נועדו לאפשר פתיחת סניפים של תנועות נוער גם ברשויות מקומיות, ביישובים ובשכונות שבהם יש מחסור במבני ציבור. מומלץ כי משרד החינוך יחיל על תנועת הנוער הוראות מחייבות, מקיפות וסדורות בנושא מוגנות, נוסף על אלו שנקבעו במסגרת מבחני התמיכות. כמו כן, מומלץ כי משרד החינוך יקבע בנהליו מנגנון מחייב ואחיד לדיווח על אירועי פגיעה במוגנות בתנועות הנוער, הכולל הגדרות, מתודולוגיית מדידה, תשתית מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 131 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 דיווח דיגיטלית ובקרות איכות ואימות נתונים. בדרך זו ניתן לשפר את ההתמודדות עם אירועי המוגנות בתנועות הנוער. נוסף על כך מומלץ לתנועות הנוער העובד והלומד, בני עקיבא, הנוער הדרוזי, השומר הצעיר, המכבי הצעיר והיכלי ענ"ג להשלים ולקבוע בנהליהן מדיניות מלאה לטיפול במכלול הסוגים של אירועי פגיעה במוגנות הכוללת תגובה על האירועים, דיווח עליהם, תיעוד שלהם ומעקב אחר ההתמודדות עימם. מומלץ לכל תנועות הנוער למפות את אופן היישום של מכלול רכיבי סטנדרט המוגנות ולהוסיף הנחיות או פעולות שחסרות בהתאם למאפייני החינוך הבלתי פורמלי, כל זאת כדי לצמצם את הסיכונים ואת אירועי הפגיעה והאלימות בקרבן. מומלץ לכל תנועות הנוער לקבוע שגרות בקרה תקופתיות של תיעוד אירועי המוגנות שהתרחשו בסניפיהן, שיאפשרו זיהוי דפוסים, הערכת טיפול והפקת לקחים. עוד מומלץ כי כלל תנועות הנוער יעגנו בנהליהן את מדדי המוגנות שנקבעו בחוזר המנכ"ל משנת 2023 בשינויים הנובעים מאופי פעילותם לצורך בחינת יישום סטנדרט המוגנות, יקיימו בדיקה תקופתית של עמידה במדדים אלה ויקבעו מנגנון סדור להפקת לקחים ולשיפור בהתאם לתוצאות המדידה. מומלץ למשרד החינוך לשלב את עקרונות ההקצאה הדיפרנציאלית הנהוגים בחינוך הפורמלי, לרבות התאמה למדדים חברתיים-כלכליים, פריפריאליות ושיעורי השתתפות נמוכים, גם במבחני התמיכות לתנועות הנוער, תוך הגדלת משקל הרכיבים הייעודיים לתמיכה באוכלוסיות ראויות לקידום, ובהן האוכלוסיות הייחודיות (נוער עולה, נוער מנותק, נוער עובד, נוער עם מוגבלויות ותושבי הפריפריה), כדי לעודד תנועות נוער להגביר את פעילותן בקרבן. מומלץ לתנועות הנוער עזרא, הצופים, אריאל, המכבי הצעיר, הנוער העובד והלומד, השומר הצעיר ותנועת הצופים הערבים לגבש תוכנית רב-שנתית להרחבה הדרגתית של הפריסה הגיאוגרפית של פעילותן וליצור תמהיל פריסה מאוזן יותר. מומלץ למשרד החינוך שלא להסתפק במדיניות כללית לקידום פיזור ארצי של פעילות תנועות הנוער, אלא לבחון באופן שיטתי את פריסת הפעילות הקיימת לצורך איתור פערים, אזורים שבהם קיים מחסור או מענה חלקי וכן מגמות של ריכוז יתר. במסגרת זו מומלץ לגבש כלים יישומיים גמישים הכוללים מדדי בחינה ומעקב בשיתוף מרכז השלטון המקומי ומרכז השלטון האזורי, אשר יביאו בחשבון את מאפייני האזור, קיומו של יעד פוטנציאלי והיקף הביקוש. עוד מומלץ כי משרד החינוך יפעל בשיתוף מרכז השלטון המקומי ומרכז השלטון האזורי לבחינת מנגנוני תמרוץ, הכוונה ובקרה שיתמכו בהרחבת פעילות במקומות שבהם קיים צורך בכך, כדי לקדם פריסה ארצית מאוזנת ונגישות שוויונית יותר לחניכים בכלל המחוזות. מומלץ למשרד החינוך ולמשרד האוצר לעגן במבחני התמיכות, או בנוהל ייעודי, מנגנון מואץ לקבלת החלטות בדבר תוספות תקציב ולקבוע לוחות זמנים ברורים להעברת כספים לתנועות הנוער באירועי חירום. זאת, כדי לסייע להן בפעילותן הברוכה בעיתות חירום, וכדי שלא ליצור מצב שבו עיקר התוספת מגיע רק בדיעבד. מומלץ למשרד החינוך ולמשרד האוצר לבחון האם הפערים המוצגים עולים בקנה אחד עם עקרונות מודל החלוקה ועם התפיסה שאותה ביקשו המשרדים לקדם במסגרת מודל התמיכה. עוד מומלץ לבחון אם התקצוב הניתן מאפשר את קיומה של תשתית פעילות בסיסית, וכי הוא אינו פוגע בתנועות קטנות. מומלץ למשרד החינוך, במסגרת סמכויותיו ובהתאם לעקרונות טיוב רגולציה והפחתת עומס מינהלי במגזר הציבורי, כפי שעולים מחוק עקרונות האסדרה, לפעול בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, לרבות נציגי תנועות הנוער וגורמי המקצוע בממשלה, לבחינה מקיפה ומעמיקה של מבחני התמיכות. במסגרת בחינה זו מומלץ לשקול, בין היתר, לבחון את האפקטיביות של מבחני התמיכות, על רכיביהן השונים; לבצע מיפוי שיטתי של הנטל הרגולטורי; לבחון את האפשרות לעיצוב רגולציה מדורגת ופרופורציונלית מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 132 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 לפי גודל התנועה ורמת הסיכון, לרבות ההכרה בתנועות חדשות; לבחון את האמצעים לייעול ולטיוב של עבודתה של ועדת התמיכות המשרדית; ולבחון את סמכויות הפיקוח והאכיפה של המשרד בתחום פעילות תנועות הנוער. מקבץ תמונות שצולמו בסניפי תנועות הנוער ברשויות המקומיות שנבדקו לעומק מטבחון סניף תנועת אריאל הכניסה לסניף תנועת הנוער המחנות העולים בפתח תקווה- הריצוף בתוך המבנה במושב ב' שבמועצה האזורית ומחוצה לו שבור, וכך גם מדרגת הכניסה, שאינה מאפשרת גישה לבעלי מוגבלויות. מטה יהודה ובו תנור אפייה צולם על ידי צוות הביקורת ב-28.10.25. הנתמך על ידי מוט עץ סדוק ומטקת משחק, מוזן על ידי כבל בעקבות הביקורת פעלה תנועת המחנות העולים לתיקון הליקויים שמבקר המדינה מאריך וחשוף בצידו. הציג לפניה, ובין היתר תיקנה את מדרגת הכניסה למבנה הסניף המוצגת בתמונה. צולם על ידי צוות הביקורת ב-16.11.25. ארון חשמל באולם המרחב המוגן בסניף תנועת הצופים חדר הפעילות היחיד הנגיש לאנשים עם מוגבלות הפעילות של תנועת השומר בדימונה - הציוד הרב אינו מאפשר בסניף תנועת בני עקיבא בחדרה, הכולל מרצפות הצעיר בטירה - אינו ניתן כניסה ומעבר נוחים, לא כל שכן וספות בלויות ומלוכלכות. לנעילה ובסביבתו כבלי שהייה ממושכת של חניכים ומדריכים צולם על ידי צוות הביקורת ב-22.10.25. חשמל חשופים. בעת חירום. צולם על ידי צוות הביקורת צולם על ידי צוות הביקורת ב-20.10.25. ב-25.9.25. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 133 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 ציטוטים ממפגשי שיתוף ציבור עם הורים לילדים בתנועות נוער ועם פעילים חברתיים "תנועות נוער זה בעצם בסיס למנהיגות וללקיחת אחריות אחר כך. ולהיות מנהיג זה אומר מנהיג בעבודה, מנהיג בלימודים, מנהיג בשכונה, מנהיג בבית, מנהיג בוועד הבית. כל הדברים האלה. איך זה מגיע? אם אתה נמצא שם. אני ממש אוהב אותם, כי אני רואה איך הם עושים פעילות. הם מובילים. הם המדריכים. הם באים הביתה, הם לוקחים אחריות עד הסוף"; "זה כאב ראש ברמה שאתה אומר, בסדר, אני אוותר על ה-3 או 4 שעות התעסקות הזה של טפסים, אני אלך לעבוד את ה-4-3 שעות האלה בשביל לממן את הטיול במקום עכשיו טפסים ומחזירים לך את הטפסים ובוא תשלח עוד משהו... כל טיול מחדש ההורה צריך להגיע וכל פעם מחדש הוא צריך להגיש את המסמכים, וגם אם לא אז כל שנה מחדש. ובמחנה קיץ, ועדת ההנחות לא חלה, אז הוא יצטרך לשלם, הוא צריך להגיש מחדש או לשלם את ה-2,000 ש"ח. כאילו, הוא יפגוש את זה כל הזמן, ואנחנו מדברים על סכומים מאוד גבוהים שגם לא מוצגים להורים מראש"; "אצלנו אין מבנה קיים, כאילו, לפעילויות של הנוער. שמים אותם פעם בשבוע כשעה בחטיבת ביניים או בבניין של המתנ"ס, אבל גם שם יש פעילויות אחרות. לא במיוחד לבני נוער. אבל אני גם אומרת, שלא רק הבניין, כאילו, בשנה שעברה לא היה גם ניקיון, שהתחילו הילדים והמנהל שלהם לנקות גם לפני שהם נכנסים לעשות את הפעילויות שלהם, כי זה לא מוכן בשבילם". מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 134 קידום פעילות תנועות הנוער תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 תנועות הנוער הן ארגונים המחנכים למעורבות חברתית. הן מספקות כר נרחב להתנסות בני נוער בעשייה מגוונת המפגישה אותם עם האידיאולוגיה התנועתית, עם הקהילה שבה הם פועלים ועם חבריהם לקבוצה ונכללות במסגרת החינוך הבלתי פורמלי. הפעילות בתנועות הנוער מקדמת אזרחות דמוקרטית פעילה שעיקריה מעורבות קהילתית, פעילות התנדבותית ועשייה חברתית אשר מגבירה את תחושת המחויבות של בני הנוער כלפי החברה והמדינה. נכון לשנת 2025 פעלו בישראל 13 תנועות נוער ב-1,882 סניפים, ועל פי דיווחי התנועות השתתפו בפעילויותיהן כ-350,000 חניכים. היקף ההכנסות הכולל של תנועות הנוער הסתכם בשנת 2023 בכ-483 מיליוני ש"ח. נמצא כי משרד החינוך לא הסדיר את תחום הפעילות של התנועות בכללותו ולא פרסם מסמך מחייב או מנחה בכל הנוגע לתפיסתו לגבי פעילות החינוך הבלתי פורמלי בכלל ולגבי פעילות תנועות הנוער בפרט. לצד האמור, הוא השתתף בתקציבן בשנת 2024 בהיקף של כ-137 מיליון ש"ח, מתוכם כ-33% כספים קואליציוניים ותקציבים תוספתיים. תמיכת משרד החינוך התבססה על מבחני תמיכות שגיבש, שנשענו בין השאר על מפקד חניכים שלא עודכן משנת 2015. בביקורת עלה עוד כי היקף תמיכות הרשויות המקומיות בתנועות הנוער הסתכם בכ-33 מיליוני ש"ח בשנת 2023. 60% מהרשויות המקומיות בחרו לתמוך בפעילות תנועות הנוער בשנים 2022 - 2024, ושלוש מתוך 13 תנועות הנוער לא קיבלו כל תמיכה כספית מהרשויות המקומיות. עיריות פתח תקווה וחדרה תמכו בפעילות תנועות הנוער בתחום שיפוטן על פי נוהל התמיכות במוסדות ציבור, ולעומת זאת עיריות דימונה וטירה והמועצה האזורית מטה יהודה תמכו בתנועות הנוער בכסף ובשווה כסף שלא על פי הנוהל. 79% מהרשויות המקומיות דיווחו למשרד מבקר המדינה כי יש מחסור במבנים עבור תנועות הנוער, וכי המחסור במבנים מורגש יותר בקרב רשויות מקומיות באשכולות החברתיים- כלכליים הנמוכים יותר. בביקורת נמצא כי אין אסדרה נורמטיבית מפורשת, מקיפה ומלאה, המחייבת את תנועות הנוער לעמוד באמות המידה בתחום המוגנות בדומה לאלה שהוחלו על מסגרות החינוך הפורמלי בחוזר מנכ"ל משרד החינוך משנת 2023. עוד נמצא כי יש פער בין מודל הקצאת תקציבים בחינוך הפורמלי ובין התמיכות שמקצה משרד החינוך לתנועות הנוער שחניכיהן משתייכים לאוכלוסיות ייחודיות; כי אין ביעדים ובתמריץ הכספי שקבע משרד החינוך כדי להביא לפריסה כמותית מאוזנת של סניפי התנועות בין ששת מחוזות המשרד באופן מתכלל, סדור ומכוון תוצאה; כי אי-התכנסות ועדת התמיכות של משרד החינוך לאישור תקציב התמיכות במועד גרמה לקשיי נזילות תקציבית בקרב תנועת הנוער; כי עלה הצורך באסדרת תקצוב פעילות תנועות הנוער באירועי חירום; וכי הדרישות במבחני התמיכות קובעים נטל אסדרה מחמיר ואחיד, ללא הבחנה מספקת בין תנועות הנוער לפי גודלן, היקף פעילותן, פריסתן הגיאוגרפית, מאפייני אוכלוסיית היעד או רמת הסיכון הגלומה בפעילותן. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך ולמשרד האוצר לעגן את תקציב התמיכות בתנועות הנוער במסגרת בסיס התקציב, לפעול בהדרגה להגדלת משקלו היחסי של תקציב הבסיס לעומת התוספות הקואליציוניות והחד-שנתיות ולגבש מנגנון לעדכון ערך תקציב התמיכות, לשמירה על ערך זה ולמניעת שחיקתו, בייחוד נוכח העובדה שהתנודות בסכום התקציב אינן משקפות את הגידול הכללי באוכלוסייה בשנים 2014 - 2024, ששיעורו כ-21%. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד החינוך להחיל על תנועת הנוער הוראות מחייבות, מקיפות וסדורות בנושא המוגנות, נוסף על אלו שנקבעו במסגרת מבחני התמיכות. נוסף על כך, מומלץ למשרד החינוך לבחון את נחיצותן של כלל ההוראות הנכללות במבחני התמיכות הקיימים, ובהתאם לעקרונות טיוב רגולציה והפחתת עומס מינהלי במגזר הציבורי, כפי שעולים בחוק עקרונות האסדרה, לפעול בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, לרבות נציגי תנועות הנוער וגורמי המקצוע בממשלה, לבחינה מקיפה ומעמיקה של מבחני התמיכות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך ולרשויות המקומיות לפעול בשיתוף עם מועצת תנועות הנוער ותנועות הנוער עצמן לקידום פעילות תנועות הנוער ברשויות המקומיות - פעילות המחזקת את תחושת המחויבות של בני הנוער כלפי הקהילה וסביבת מגוריהם ונתפסת ככלי לקידום של מוביליות חברתית וצמצום פערים, חוסן לאומי ופיתוח כלכלי. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי | תמוז התשפ"ו יוני 2026 חלק רביעי המרחב העירוני מ ב ק ר ה מ ד י נ ה דוח על הביקורת בשלטון המקומי תכנון וקידום של התחדשות עירונית ברשויות המקומיות ▪ תמוז התשפ"ו ▪ יוני 6202 ▪ מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 139 תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 תכנון וקידום של התחדשות עירונית ברשויות המקומיות תקציר התחדשות עירונית נתפסת ככלי מדיניות רב-עוצמה הטומן בחובו אפשרות להשגת מטרות בתחומים שונים - המרחב, הכלכלה והחברה - ובראשן תוספת של יחידות דיור במרקמים העירוניים הקיימים, שנבנו בעבר בצפיפות נמוכה יחסית, ובכלל זה ייעול השימוש בקרקע. ההתחדשות העירונית בישראל היא כלי אסטרטגי מרכזי בתחום התכנון והבנייה, בייחוד לנוכח הגידול המהיר של האוכלוסייה ולנוכח הצורך הגובר בפתרונות דיור איכותיים וממוגנים. בשל מאפייניה הגיאו-פיזיים והגיאו-פוליטיים המיוחדים של מדינת ישראל, מעבר לתפקידי החידוש והפיתוח של המרחב העירוני והגדלת היצע הדיור נועדו תהליכי ההתחדשות העירונית למלא תפקידים לאומיים נוספים - כגון הגברת מוכנותם של מבני מגורים ותשתיות עירוניות לאסונות טבע כמו רעידות אדמה ולאיומי מלחמה שיש להגן על העורף מפניהם, למשל ירי טילים, והגברת עמידותם בפני אסונות ואיומים אלה. מבצע "עם כלביא", שהתקיים ביוני 2025, העלה על סדר היום את סוגיית ההתחדשות של האזורים שנפגעו במהלכו מירי טילים. לרשויות המקומיות תפקיד מקיף ומרכזי בקידום ובניהול של תהליכי ההתחדשות העירונית בתחומי שיפוטן. בין היתר, באפשרותן ליזום מיזמים של התחדשות עירונית במסלול רשויות מקומיות; באפשרותן להכין מסמכי מדיניות הנוגעים להתחדשות עירונית; והן הגורם שמספק תשתיות ושירותים כגון חינוך, תחבורה ופינוי אשפה לדיירים החדשים שיתגוררו בבניינים שהוקמו במסגרת המיזמים של ההתחדשות העירונית. בין השנים 2021 - 2024 חלה עלייה ניכרת הן במספרן של התוכניות להתחדשות עירונית שאושרו באותן השנים והן במספר יחידות הדיור המתוכננות לבנייה מכוחן ביחס לשנים הקודמות: בשנים 2021 - 2024 אושרו תוכניות לבנייתן של כ-157,000 יח"ד מתוך כ-259,000 יח"ד שתכנונן אושר בשנים 2010 - 2024 (כ-60%). בשנת 2024 חלה עלייה של כ-40% במספר יחידות הדיור שאושרו בתוכניות פינוי-בינוי ביחס לשנת 2023 ועלייה של כ-44% ביחס לשנת 2022. כ-40% 479,772 כ-58% 0 שיעור הגידול במספר מספר יחידות הדיור 472 מתוך 814 מיזמי היתרי בנייה הוצאו יחידות הדיור שאושרו המוצעות ב-814 מיזמי התחדשות עירונית ב-23 מיזמי פינוי ובינוי בתוכניות פינוי ובינוי פינוי ובינוי בישראל מקודמים ומבוצעים המקודמים בעיריות בשנת 2024 (כ-57,000 (ללא תלות במצב במחוזות המרכז ותל בית שאן, טבריה, יחידות דיור) יחסית קידומם), נכון ליולי אביב צפת וקריית שמונה לשנת 2023 (41,000 2025 - כ-590 יחידות בשנים 2017 - 2025. יחידות דיור) דיור בממוצע למיזם כולן רשויות הנמצאות באזורים המועדים ביותר לרעידות אדמה חזקות ולסכנות מלחמה מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 140 תכנון וקידום של התחדשות עירונית ברשויות המקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202 105 מיליוני ש"ח רק כ -33% 23 מתוך71 23 שנים מתוך 440 מיליוני ש"ח שיעור הניצול של כלל רשויות מקומיות (כ- משך תהליך (כ-24%) טרם הוקצו התקציבים בהסכם%32) שבתחום ההתחדשות העירונית לרשויות המקומיות המסגרת שנחתם עם 12 שיפוטן מקודמים של מתחם ברנדייס שחתמו על הסכם רשויות מקומיות בשנת מיזמי פינוי ובינוי ולא ברעננה מתחילתו ועד מסגרת עם הרשות 2023 פועלת בהן מינהלת אכלוסו (בשנים 1999 להתחדשות בשנת התחדשות עירונית - 2022) 2023 משרד מבקר המדינה בדק בחודשים יוני עד אוקטובר 2025 היבטים שונים הנוגעים לקידום של התחדשות העירונית ברשויות מקומיות באמצעות תוכניות פינוי בינוי בשנים 2021 - 2024. הבדיקה נעשתה בחמש עיריות - לוד, נתניה, קריית ים, קריית שמונה ורעננה (הרשויות שנבדקו). בדיקות השלמה נעשו ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, ברשות מקרקעי ישראל במשרד הבינוי והשיכון ובמינהל התכנון במשרד הפנים. בין היתר נבדקו הנושאים האלה: הגורמים המעורבים בתכנון ההתחדשות העירונית בישראל ובקידומה; הקמת מינהלות עירוניות להתחדשות עירונית ותפקידן; מסמכי מדיניות ותוכניות אב להתחדשות עירונית ברשויות הנבדקות; המינהלות העירוניות ברשויות שנבדקו; ניתוח מיזמים להתחדשות עירונית ברשויות שנבדקו והחסמים שנמצאו בהם. היבטים בהתחדשות עירונית בישראל • מיזמי התחדשות עירונית לפי מחוזות תכנון - במחוזות המרכז ותל אביב מקודמים ומבוצעים כ-58% מכלל המיזמים במסגרת התחדשות עירונית (472 מיזמים במחוזות אלה מתוך 814 מיזמים), בהם כ-56% מכלל יח"ד המוצעות מתוך כלל המיזמים (כ-145,000 יח"ד מוצעות במחוז מרכז וכ-123,000 יח"ד מוצעות במחוז תל אביב); בירושלים מקודמים ומבוצעים 137 מיזמים, שהם כ-95% מהמיזמים במחוז ירושלים ובהם כ-48,000 יח"ד מוצעות מתוך כ-57,000 יח"ד מוצעות בכל המחוז; במחוזות הצפון והדרום יחד מקודמים ומבוצעים 98 מיזמים ובהם כ-80,000 יח"ד מוצעות - כמות דומה למספר המיזמים במחוז חיפה (97 מיזמים ובהם כ-71,000 יח"ד מוצעות). • הגורמים המעורבים בתכנון התחדשות עירונית ובקידומה - תהליכים של התחדשות עירונית מצריכים תיאום בין גורמים רבים החל במשרדי ממשלה, גופי תכנון ורשויות מקומיות, וכלה בגורמים פרטיים כגון בעלי הדירות ויזמים, והם כרוכים באתגרים משפטיים, חברתיים וכלכליים. • מינהלות עירוניות ברשויות המקומיות - מנתוני הרשות להתחדשות עירונית עלה כי בשנים 2017 - 2025 גדל מספר המינהלות להתחדשות עירונית פי 5.8 (מ-8 ל-46 מינהלות ב-48 רשויות מקומיות) שהוקמו באמצעות חמישה קולות קוראים שפרסמה הרשות להתחדשות בשנים אלה. המינהלות הוקמו הן ברשויות מקומיות איתנות והן ברשויות השוכנות בפריפריה הגיאוגרפית והחברתית. במועד סיום הביקורת23 רשויות מקומיות קידמו מתחמי התחדשות עירונית שלא באמצעות מינהלת. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 141 תכנון וקידום של התחדשות עירונית ברשויות המקומיות תמוזהתשפ"ו ▪ יוני6202  מינהלות עירוניות ברשויות שנבדקו - בארבע מתוך חמש הרשויות שנבדקו יש מינהלת עירונית - לוד, קריית ים, נתניה וקריית שמונה; ברעננה לא הוקמה מינהלת עירונית. עלו פערים ביחס בין מספר יח"ד שקיבלו היתר בנייה לבין מספר יח"ד שתוכננו במסגרת פרויקטים של התחדשות עירונית ברשויות שנבדקו: נתוני מינהלות עירוניות ברשויות שנבדקו (יולי 2025)* יחידות הדיור המוצגות לעיל כוללות הן את אלו שבשלבי התכנון והן את אלו שעבורן התקבלו היתרי בנייה. על פי נתוני הרשויות שנבדקו, בעיבוד משרד מבקר המדינה. על פי רשימת המבנים של מטה הפל-קל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. על פי רשימת המבנים של מטה הפל-קל, תוצאות פרויקט המיפוי ומידע נוסף שנאסף במהלך הביקורת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. * על פי נתוני מערך הדיגיטל הלאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 5 הנתונים מתייחסים ל-121רשויות מקומיות שהצטרפו או נמצאו מתאימות להצטרף לשירות של מרכז השליטה והבקרה הממשלתי למול איומי סייבר נכון לנובמבר 2025. הנתונים מתוך מסמך של מערך הדיגיטל הלאומי, "פרויקט חיבור רשויות מקומיות ל-GSOC", עבור משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 186 ניהול מערכות מידע ברשויותהמקומיות-ביקורת מעקב תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 בדוח הקודם התריע מבקר המדינה כי בהיעדר ניהול מיטבי של מערכות המידע ברשויות המקומיות והגברת מוכנותן להגנה על המידע הנמצא בבעלותן ובחזקתן, הן יהיו חשופות למתקפות סייבר ולפרצות באבטחת המידע במערכות המידע. הדבר עלול להוביל לדליפת מידע, לרבות מידע רגיש, על תושביהן, לפגיעה בפרטיות, לפגיעה בתשתיות חיוניות ולאומיות ולחשיפה לנזקים כלכליים משמעותיים וכן לפגיעה במוניטין של הרשות המקומית ובאמון בה. בדוח המעקב נבדק אם הגופים המבוקרים נקטו את הליך תיקון הליקויים הקבוע בדין, לרבות הקמת צוות לתיקון ליקויים, קביעת דרכים לתיקון הליקויים, מעקב אחר תיקון הליקויים ודיווח למשרד מבקר המדינה על תיקון הליקויים. נמצא שחלק מהגופים המבוקרים לא קיימו את הליך תיקון הליקויים המלא כנדרש בהוראות הדין, וכי גופי הפיקוח והבקרה על הרשויות המקומיות אף הם לא קוימו במלואם. בביקורת הקודמת עלה שמשרד הפנים לא הנחה את הרשויות המקומיות בעניין הכנת תוכנית רשותית אסטרטגית רב- שנתית ותוכניות עבודה שנתיות בנושא מערכות המידע, וכי המשרד אינו מבצע מעקב ובקרה בנושא. בהיעדר הנחיה מחייבת, כל רשות פעלה בתחום זה כרצונה, לפי תפיסתה ולפי סדרי העדיפויות שלה. מדוח המעקב עלה שמשרד הפנים טרם תיקן את הליקוי במלואו ולא יישם את ההמלצות שניתנו לו. עם זאת, נמצא שמערך הסייבר ומערך הדיגיטל נוקטים יוזמות ראויות לציון אל מול הרשויות המקומיות ומסייעים להן בהנחיה ובתמיכה שוטפת כדי לשפר את מוכנותן. מערך הסייבר מסייע בתחום הגנת הסייבר ומערך הדיגיטל הלאומי בתחום אבטחת המידע. בדוח המעקב עלה שהרשויות המקומיות תיקנו חלק מהליקויים וחל שיפור בניהול מערכות המידע שלהן. כך למשל, עיריית ראש העין הכפיפה את המנמ"ר למנכ"ל העירייה, ועיריית שפרעם פעלה כדי שיתאפשר למנמ"ר למלא את תפקידו בצורה מיטבית. כמו כן, כל הרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות חיפה, יוקנעם עילית, ראש העין ושפרעם והמועצה המקומית עין מאהל) פעלו לתיקון הליקוי והכינו תוכנית עבודה אסטרטגית בתחום מערכות המידע. עם זאת, נמצא שקיימים ליקויים ופערים שטרם תוקנו. כך למשל, עיריית יוקנעם עילית והמועצה המקומית עין מאהל פועלות ללא מנמ"ר; רשות ד טרם רשמה את מאגרי המידע שלה ואין לה רשימת מצאי של חומרה ותוכנה; במרבית הרשויות שנבדקו (רשות ג, רשות ב, רשות א ורשות ד) יש מחשבים שמתאפשר בהם חיבור התקנים ניידים ללא הגבלה או ניטור, ורשות ג, רשות ב, רשות ה ורשות ד לא השלימו את העדכון של מערכות ההפעלה. נמצא שהרשויות ובהן רשות ג, רשות ב, רשות א ורשות ד לא הכינו תוכנית התאוששות מאסון. כמו כן, רשות ד לא ערכה סקר סיכונים ומבדקי חדירה מאז הדוח הקודם. מאז הדוח הקודם חלו שינויים בתחום האסדרה והנורמות החלות, שמשפיעים על נושא מערכות המידע ואבטחת המידע, כגון תיקון 13 לחוק הגנת הפרטיות, הקמת מערך הדיגיטל ועיגון מעמדה של הרשות להגנת הפרטיות בחוק. לכן בדוח המעקב נבדקו לראשונה נושאים חדשים: מינוי של ממונה על הגנת הפרטיות, הצטרפות הרשויות המקומיות לפרויקט ה-50 של מערך הדיגיטל וחיבור הרשויות למערך השליטה והבקרה הממשלתי (CGSO). נמצא שרשות ג, רשות ב, רשות הורשות א הצטרפו למערך השליטה והבקרה הממשלתי ולפרויקט ה-50 של מערך הדיגיטל הלאומי, המאפשר להן לשפר את אבטחת המידע שלהן באופן משמעותי. עוד נמצא שרשות ד לא הצטרפה לפרויקט ה-50 ולמרכז השליטה והבקרה הממשלתי למול איומי סייבר, ומומלץ לה ולכלל הרשויות המקומיות שטרם הצטרפו לפרויקט ה-50 (כ-138 רשויות מקומיות) לבחון את האפשרות להצטרף אליו. השימוש במערכות מידע לניהול ענייני הרשויות המקומיות הפך לצורך לאומי בסיסי ומחויב המציאות. השימוש במערכות מידע מחייב את הרשויות המקומיות לנקוט פעולות לשמירה על המידע שנאסף בידיהן ולאבטחתו, וזאת כדי למנוע מגורמים בלתי מורשים גישה לנתונים ולעשות בהם שימוש בלתי חוקי ומזיק. על הרשויות המקומיות לוודא שהן מנהלות את תחום מערכות המידע בצורה מיטבית, בהתאם להוראות החוק ובכפוף להנחיות משרד הפנים והרשות להגנת הפרטיות ובתמיכת מערך הסייבר ומערך הדיגיטל הלאומי; ועל משרד הפנים לפעול - בסיוע הרשות להגנת הפרטיות, מערך הסייבר ומערך הדיגיטל הלאומי- להנחיית הרשויות המקומיות בתחום ניהול מערכות המידע בהן בהתאם לתחומי סמכויותיו. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 187 ניהול מערכות מידע ברשויותהמקומיות-ביקורת מעקב תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 מידת תיקון עיקרי הליקויים שעלו בדוח הקודם מידת תיקון הליקוי הליקוי כפי שעלה בביקורת המעקב פרק הביקורת הגוף המבוקר בדוח הביקורת תוקן תוקן תוקן לא הקודם במידה במידה באופן תוקן מועטה רבה מלא משרד הפנים ומערך מערך הסייבר הלאומי הסייבר לא השלימו את אסטרטגיה הסדרת הסמכויות לאומית בתחום החסרות בכל הנוגע אבטחת המידע לאסדרה ולהנחיה משרד הפנים מקצועית של הרשויות המקומיות בתחומי אבטחת מידע והגנת הפרטיות. משרד הפנים לא סיים הכנת תוכניות את הכנתו של מתווה עבודה ונהלים - מחייב ולא הנחה את הנחיית משרד הרשויות המקומיות הפנים את משרד הפנים בעניין הכנת תוכניות הרשויות עבודה אסטרטגיות המקומיות בנושא מערכות המידע,ותוכניות עבודה שנתיות והמשרד אינו מבצע מעקב ובקרה בנושא. עיריית חיפה אשר גיבשה תוכנית עיריית חיפה אסטרטגית בנושאמערכות המידע, לא תקצבה אותה, ומשכך לא יושמה התוכנית. עיריית יוקנעם עילית לא הכינה תוכניות עבודה אסטרטגיות רב-שנתיות בנושא מערכות המידע עיריית יוקנעם עילית וכן לא הכינה תוכניות עבודה שנתיות מקושרות תקציב בהתאם ליעדי הכנת תוכניות הרשות המקומית לטווח עבודה ונהלים הארוך. על ידי הרשויות עיריית ראש העין אשר המקומיות גיבשה תוכנית עיריית ראש העין אסטרטגית בנושאמערכות המידע, לא תקצבה אותה, ומשכך לא יושמה התוכנית. עיריית שפרעם לא הכינה תוכניות עבודה אסטרטגיות רב-שנתיות בנושא מערכות המידע עיריית שפרעם וכן לא הכינה תוכניותעבודה שנתיות מקושרות תקציב בהתאם ליעדי הרשות המקומית לטווח הארוך. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 188 ניהול מערכות מידע ברשויותהמקומיות-ביקורת מעקב תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 המועצה המקומית עין מאהל לא הכינה תוכניות עבודה אסטרטגיות רב-שנתיות המועצה המקומית עין בנושא מערכות המידע מאהל וכן לא הכינה תוכניות עבודה שנתיות מקושרות תקציב בהתאם ליעדי הרשות המקומית לטווח הארוך. בעיריית יוקנעם עילית עיריית יוקנעם עילית תפקיד המנמ"ר אויש בעלי התפקידים במסגרת מיקור חוץ. בתחום מערכות במועצה המקומית עין המידע המועצה המקומית עין מאהל מילא את תפקיד מאהל שלא השתתף בהליךהמנמ"ר עובד הרשות, מכרזי. בעיריית יוקנעם עילית עיריית יוקנעם עילית המנמ"רלמנכ"ל הרשותלא היה כפוף המקומית. כפיפות המנמ"ר בעיריית ראש העין ברשות המקומית למנכ"ל מהבחינההמנמ"ר היה כפוף עיריית ראש העין הכללי בעירייה בענייניםהמקצועית ולמנהל האגף המינהלתיים, ולא הייתה ברורה חלוקת האחריות והסמכויות ביניהם. תכולת עבודתו עיריית שפרעם העסיקה של המנמ"ר עיריית שפרעם את המנמ"ר גם בתפקיד מנהל אגף משאבי אנוש. מעמדו ותנאי בביקורת הקודמת עלה העסקתו של כי יש צורך לחזק את המנמ"ר ברשות משרד הפנים מעמדו של המנמ"ר המקומית ברשויות המקומיות. בביקורת הקודמת הועלה כי למועצה המקומית עין מאהל אין ממונה אבטחת מידע. העיריות יוקנעם עילית ושפרעם מעסיקות ממונה על אבטחת מידע במיקור חוץ ובמשרה חלקית מינוי ממונה או (עיריית יוקנעם עילית - מנהל אבטחת משרד הפנים%25 משרה במיקור חוץ; מידע עיריית שפרעם - 18 שעות חודשיות במיקור חוץ); עיריית ראש העין מעסיקה ממונה אבטחת מידע במיקור חוץ במשרה מלאה; ועיריית חיפה העסיקה מנהל אבטחת מידע כעובד הרשות במשרה מלאה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 189 ניהול מערכות מידע ברשויותהמקומיות-ביקורת מעקב תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 המועצה המקומית עין למועצה המקומית עין מאהל מאהלאבטחת מידע.אין ממונה רשות ג לא הכינה מסמך הגדרות מאגרי רשות ג הגדירה את רמתמידע, ולפיכך לא האבטחה החלה על מאגרי המידע שלה. רשות ב לא הכינה מסמך הגדרות מאגרי רשות ב הגדירה את רמתמידע, ולפיכך לא האבטחה החלה על מאגרי המידע שלה. רשות ה לא הכינה מסמך הגדרות מסמך הגדרות מאגרי מאגרי מידע רשות ה הגדירה את רמתמידע, ולפיכך לא האבטחה החלה על מאגרי המידע שלה. רשות א לא הכינה מסמך הגדרות מאגרי רשות א הגדירה את רמתמידע, ולפיכך לא האבטחה החלה על מאגרי המידע שלה. רשות ד לא הכינה מסמך הגדרות מאגרי רשות ד הגדירה את רמתמידע, ולפיכך לא האבטחה החלה על מאגרי המידע שלה. רשות ב לא הכינה נוהל רשות ב אבטחת מידע כנדרש בתקנות אבטחת המידע. רשות א הכינה טיוטה נוהל אבטחת רשות א של הנוהל, ובמועד סיום מידע הביקורת היא עדיין לא אושרה. רשות ד הכינה נוהל רשות ד אבטחת מידע במהלךתקופת הביקורת, ללא תאריך תוקף. ברשות ג יש מסמך רשימת מצאי של המתעד את רשימת מערכות המידע רשות ג משתמש קצה, אך לאהחומרה והתוכנה של כל מתועד במסמך תאריך העדכון האחרון שלו. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 190 ניהול מערכות מידע ברשויותהמקומיות-ביקורת מעקב תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 הביקורת הקודמת העלתה כי ברשות ב אין רשות ב מסמך מעודכן המתעד את רשימת המצאי של החומרה ברשות. ברשות ה אין מסמך רשות ה רשימת המצאי שלמעודכן המתעד את החומרה ברשות. ברשות א אין מסמך רשות א רשימת המצאי שלמעודכן המתעד את החומרה ברשות. ברשות ד אין מסמך רשות ד רשימת המצאי שלמעודכן המתעד את החומרה ברשות. ברשות ב לא התקיים הליך סדור של הדרכה לעובדים הנקלטים לעבודה ברשות בנושא רשות ב אבטחת מידע, והעובדים לא נדרשו לחתום על הדרכות בנושא טופס שימוש נאות אבטחת מידע במערכות המידע לפני במעמד קליטת תחילת העסקתם. עובדים ברשות ד לא התקייםהליך סדור של הדרכה לעובדים הנקלטים לעבודה ברשות בנושא רשות ד אבטחת מידע, והעובדים לא נדרשו לחתום על טופס שימוש נאות במערכות המידע לפני תחילת העסקתם. רשות ג לא ביצעה מעקב שוטף אחר השתתפות העובדים רשות ג ולא קיימה הדרכותבהדרכות התקופתיות נוספות לעובדים הרלוונטיים שלא השתתפו בהן. רשות ב לא קיימה רשות ב הדרכות תקופתיות הדרכות לעובדים אחת לשנתיים תקופתיות כנדרש. לעובדים בנושא רשות ה לא ביצעה אבטחת מידע מעקב שוטף אחרהשתתפות העובדים רשות ה ולא קיימה הדרכותבהדרכות התקופתיות נוספות לעובדים הרלוונטיים השתתפו בהן. רשות א לא קיימה הדרכות תקופתיות רשות א כנדרש.לעובדים אחת לשנתיים מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 191 ניהול מערכות מידע ברשויותהמקומיות-ביקורת מעקב תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 רשות ד לא קיימה רשות ד הדרכות תקופתיותלעובדים אחת לשנתיים כנדרש. רשות ב לרשות ב לא היה נוהל ניהול הרשאות הרשאות גישה. גישה רשות א לרשות אהרשאות גישה.לא היה נוהל רשות ד לרשות דהרשאות גישה.לא היה נוהל ברשות ג לא הייתה הגבלה פיזית לחיבור רשות ג התקנים ניידים, אולםהתקיימה חסימה חלקית, המפחיתה את הסיכון בחיבור התקנים ניידים. רשות ב לא הגבילה את האפשרות לחיבור התקנים ניידים רשות ב התקנים ניידים וגם לא ניטרו את חיבורם. רשות א לא הגבילה את רשות א האפשרות לחיבורהתקנים ניידים וגם לא ניטרה את חיבורם. רשות ד לא הגבילה את רשות ד האפשרות לחיבורהתקנים ניידים וגם לא ניטרו את חיבורם. ברשות א תוכנת האנטי רשות א וירוס לא הייתה מעודכנת אבטחת מחשוב בכל עמדות הקצה (תוכנת אנטי ברשות. וירוס) ברשות ד תוכנת האנטיוירוס לא הייתה מעודכנת רשות ד בכל עמדות הקצה, והיא השתמשה בתוכנת אנטי וירוס ללא רישיון. ברשות ג היו עמדות שבהן הייתה מותקנת מערכת ההפעלה רשות ג Windows 7, שהיא מערכת הפעלה מיושנת, שלא ניתן לעדכנה או לתמוך במשתמשים בה. ברשות ב היו עמדות שבהן הייתה מותקנת מערכת ההפעלה עדכון מערכת רשות ב Windows 7, שהיא ההפעלה מערכת הפעלה מיושנת, שלא ניתן לעדכנה או לתמוך במשתמשים בה. ברשות ה היו עמדות שבהן הייתה מותקנת מערכת ההפעלה Windows 7, שהיא רשות ה מערכת הפעלה מיושנת, שלא ניתן לעדכנה או לתמוך במשתמשים בה. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 192 ניהול מערכות מידע ברשויותהמקומיות-ביקורת מעקב תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 ברשות א היו עמדות שבהן הייתה מותקנת מערכת ההפעלה רשות א Windows 7, שהיא מערכת הפעלה מיושנת, שלא ניתן לעדכנה או לתמוך במשתמשים בה. ברשות ד היו עמדות שבהן הייתה מותקנת מערכת ההפעלה רשות ד Windows 7, שהיא מערכת הפעלה מיושנת, שלא ניתן לעדכנה או לתמוך במשתמשים בה. ברשות ב לא נמצאו רישומים המתעדים רשות ב היסטוריית גיבויים תקינה ברשות המקומית, ולא היה נוהל גיבוי פנימי. רשות ה לרשות הגיבוי פנימי.לא היה נוהל ביצוע גיבויים ברשות ארישומים המתעדיםלא נמצאו רשות א ברשות המקומית והייתההיסטוריית גיבויים תקינה טיוטת נוהל גיבוי שטרם אושרה. ברשות ד לא נמצאו רשות ד רישומים המתעדיםהיסטוריית גיבויים תקינה ולא היה נוהל גיבוי פנימי. רשות ג לא הכינה רשות ג תוכנית להתאוששות מאסון. רשות ב לא הכינה רשות ב תוכנית להתאוששות תוכנית מאסון. להתאוששות רשות ה לא הכינה מאסון רשות ה מאסון.תוכנית להתאוששות רשות א לא הכינה רשות א תוכנית להתאוששות מאסון. רשות ד לא הכינה רשות ד תוכנית להתאוששות מאסון. רשות ב לא ביצעה סקרי ביצוע של סקרי רשות ב סיכונים או ביקורות סיכונים ומבדקי תקופתיות. חדירה או רשות א לא ביצעה ביקורות רשות א סקרי סיכונים או ביקורות תקופתיות רשות דתקופתיות.לא ביצעה סקרי רשות ד סיכונים או ביקורות תקופתיות. מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 193 ניהול מערכות מידע ברשויותהמקומיות-ביקורת מעקב תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 כלל הליקויים שעלו בדוח הקודם, לפי מידת תיקונם סיכום מספר תיקון הליקויים לפי סוגים מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי 194 ניהול מערכות מידע ברשויותהמקומיות-ביקורת מעקב תמוז התשפ"ו ▪ יוני2026 מספר תיקון הליקויים לפי סוגים ברמת הגופים המבוקרים בדוח תוקן באופן תוקן במידה תוקן במידה לא תוקן מלא רבה מועטה 4 1 2 רשות ג 6 4 2 2 רשות ב 7 1 רשות ה 6 6 1 רשות א 6 9 רשות ד מערך הסייבר 1 הלאומי 1 3 משרד הפנים VII State Comptroller of Israel | Audit Report on Local Government June 2026 high-quality services to their residents, in including sensitive data, privacy violations, of principles the with compliance strict harm to essential and national infrastructures, good governance, integrity, efficiency, and significant financial losses, and damage to prudent management of public resources. the reputation and credibility of the local authorities. I extend my sincere gratitude to the staff of the Local Government Audit Division within The follow-up audit assessed whether the and Comptroller State the of Office the audited bodies had rectified the deficiencies Ombudsman, who have supported me over in accordance with the law, including forming seven years of professional, meticulous, and teams to rectify the deficiencies, determining conscientious work in conducting an audit ways of making the corrections, monitoring deserving of all praise. It is my hope that progress, and reporting to the Office of the State they will continue to achieve success in Comptroller. It was found that some bodies their future endeavors. had not completed the full correction process as mandated by law. It is incumbent upon local authorities to ensure optimal management in domain systems information their of requirements legal the with compliance and guidelines issued by the Ministry of the Interior and the Privacy Protection Authority, supported by the National Cyber Directorate and National Digital Agency. Furthermore, the Ministry of the Interior, with the assistance of the Privacy Protection Authority, the National Cyber Directorate and National Digital Agency, should provide guidance to local authorities regarding information systems management within their jurisdiction. *** local on report audit final the is This government endorsed by me in my capacity Ombudsman. and Comptroller State as Throughout my tenure, I have regarded the audit of local government as an exemplary instrument for the improvement of municipal systems, the enhancement of transparency, individual of safeguarding the and rights. The resilience of Israeli society is Matanyahu Englman substantially dependent upon the capacity State Comptroller Jerusalem, accessible, deliver to authorities local of and Ombudsman 2026 June VI State Comptroller of Israel | Audit Report on Local Government June 2026 concerning local authorities’ preparation for should either discontinue monitoring public civil emergencies is incomplete, and no entity is spaces using such devices or consider their yet authorized to enforce the local authorities’ examined authorities local The relocation. the directives; relevant with compliance in cameras enforcement employ should division of responsibility between drainage equitable, proportionate, is that manner a regarding authorities local and authorities and strictly aimed at achieving traffic law drainage infrastructure within urban territories enforcement objectives, while safeguarding remains undefined; the drainage infrastructure the privacy rights of passersby and adhering and outdated is jurisdiction local under to pertinent laws, regulations, and guidelines not adapted to revised reference scenarios in this domain. volumes rainfall expected concerning authorities local the and rates; flow and Follow-up Audits on the Rectification of multi-year developed not have examined Deficiencies drainage upgrading for plans investment infrastructure. It is recommended that local The audit process does not conclude with the authorities and pertinent stakeholders study publication of a report. Rather, the issuance the audit findings, derive necessary lessons, commencement the marks report the of and collaboratively implement measures to of a critical procedure for correction and enhance preparedness for flood events and implementation. It is necessary to ensure that minimize resultant damage. This course of audit reports result in tangible actions and action is imperative. systemic reforms within the audited entities. This report contains two follow-up audits on in Management Systems Information the following subjects: of utilization The – Authorities Local local administer to systems information Local Authorities’ Preparedness for Floods authority affairs constitutes a fundamental – The increasing frequency and Inundations unavoidable. is and requirement national and intensity of anomalous rainfall events, to authorities local necessitates use Such coupled with the substantial expansion of implement measures for the protection of which areas, impermeable and urbanized information collected by them and ensure reduce the infiltration capacity of soil, heighten its security to prevent unauthorized access the risk of floods and inundations in Israel. Local use harmful and illegal the and data to authorities play an important role in preparing of them. In the previous report, the State the civilian population for civil emergencies, Comptroller cautioned that without optimal including floods and inundations, and serve as systems information local of management the foundational pillar responsible for resident and increased readiness to secure the data care and assistance. In light of this situation, in its possession, local authorities would be authorities local that important highly it breaches and cyberattacks to vulnerable adequately prepare for and respond to floods information the in security information of and inundations. The follow-up audit revealed systems. This vulnerability could lead to the the in identified deficiencies certain that residents, about information of disclosure initial audit remain unaddressed: regulation V State Comptroller of Israel | Audit Report on Local Government June 2026 provisions governing travel. Furthermore, the fixed and binding timelines for addressing Ministry of Transport does not exercise its prevent to requests, revenue-sharing statutory authority to assume enforcement protracted delays between the release of the responsibilities within local authorities that geographical committees’ recommendations fail to do so. In the local authorities examined, and the Minister’s determinations. Moreover, approximately 121,000 tickets were generated for frameworks transparent and equitable in 2024 via enforcement cameras (including distributing income generated from industrial 81,026 in Herzliya and 36,192 in Ramat Gan), zones should be established, with particular with a total monetary value of about NIS 44 authorities local to afforded consideration million, thereby underscoring the economic characterized by low socio-economic status mechanism. enforcement this of potential that require additional income. cameras of benefits potential the Despite audit the regulations, traffic upholding in Use of Cameras by Local Authorities for the Eight deficiencies. operational revealed Enforcement of Traffic Laws jurisdictions examined the across cameras either recorded no infractions or a negligible In recent decades, there has been a marked shortcomings notable Moreover, number.. increase in the deployment of technological were identified concerning proportionality and devices, including enforcement cameras, for privacy protection: local authorities retained various purposes such as the documentation photographs of sufficient quality to allow the of traffic infractions and related enforcement facial recognition of passersby, and in certain measures. The employment of cameras by instances, continued to monitor public spaces local authorities for enforcing parking and throughout the day even after enforcement violations routes travel transport public traffic Additionally, ceased. had activities their within enforcement streamlines 257,000 approximately deleted wardens jurisdictions. However, it is liable to infringe event records of suspected offenses – about on the privacy of passersby and therefore 256,000 of which were within the Ramat Gan necessitates careful deliberation, as well as the that recommended is It Municipality. proportionate and limited usage. Ministry of Transport consider exercising its legal mandate to enforce public transport The implementation of cameras to enforce authorities local in violations route travel parking and traffic violations along public that decline to do so themselves. The local reveals Israel in routes travel transport undertake should examined authorities advantageous financially and intensified measures to rectify the identified deficiencies authorities, local the for enforcement raised recommendations the evaluate and inconsistencies, by characterized though in the audit. Furthermore, these authorities inadequate management, and infringements het whether reassess periodically should upon the right to privacy. The audit findings the warranted initially that conditions indicate that among the 38 local authorities installation of enforcement cameras remain within routes travel transport public with valid. Should it be determined that the cameras the advertise six only jurisdictions, their no longer serve their purpose, the authorities legal relevant enforce to cameras of use IV State Comptroller of Israel | Audit Report on Local Government June 2026 not conducted a crucial property survey for engaging local government to attain national over five years (El’ad and Isfiya since 2018), targets in this field. At the same time, it should and the majority refrained from fully utilizing be positively acknowledged that the Ministry their own revenues derived from bylaws – of Energy has undertaken various initiatives in cumulative in reflected inconsistency an recent years, such as developing tools for local revenues of approximately NIS 1 million in authorities, promoting installation models for in million 2 NIS approximately and Isfiya solar panels, mapping production potential, 2021– years the during al-Karmil Daliyat and enhancing public access to information. 2024, as contrasted with NIS 109 million in of recognition a reflect measures These Additionally, municipality. Ha’Galil Nof the in play authorities local role pivotal the considerable temporal delays were identified strengthening energy resilience. between the publication of the geographical regarding recommendations committees’ Disparities in Local Authorities’ Own-Source subsequent the and distribution revenue Revenues the of Minister the by adopted decisions The total revenues of local authorities in Israel Interior on the matter. Decisions concerning upward consistent a demonstrated have were requests revenue-sharing numerous trajectory, increasing from approximately NIS rendered several years after the committees’ 76.9 billion in 2021 to approximately NIS 83.6 in and issued, were recommendations billion in 2022 (an increase of approximately made not were decisions instances, some 8.7%), and further rising to approximately NIS at all. The delay between the publication of 92.4 billion in 2023 (an additional increase of recommendations and the Minister’s decision this Notwithstanding 10.6%). approximately may result in the denial of supplementary reveals configuration revenue the growth, revenue to local authorities with low socio- the on predicated inequalities structural significant lack that status economic capacity for municipal property tax collection, thereby sources, income independent which in 2023 amounted to NIS 31 billion adversely affecting their economic capacity for 45% approximately between (divided and diminishing the level of services provided residential uses and approximately 55% for to their residents. other uses). Significant disparities are evident in the ratio between non-residential municipal the from support with authorities, Local property taxes (business and commerce) and Ministry of the Interior, should finalize the residential municipal property taxes, which enactment of bylaws across various domains varied from a minimal 0.09 in Bustan al-Maraj revenues own-source their enhance to to 1.95 in the Megiddo Regional Council. This and actively enforce them. Given the high disparity directly translates into the potential local surveys, property of importance net income per capita from municipal property surveys such conduct should authorities taxes: only NIS 861 in Bustan al-Marj and NIS years. five every jurisdictions their within 944 in El’ad, compared to NIS 4,327 in Megiddo. The Ministry of the Interior should streamline the including processes, decision-making Furthermore, it was observed that four of implementation of mechanisms incorporating had examined authorities local seven the III State Comptroller of Israel | Audit Report on Local Government June 2026 resulting in considerable underutilization of in even projects promote that incentives available budgets and resources. The audit locations lacking evident economic viability, indicates that from a budget of NIS 248 million thereby ensuring that urban renewal achieves allocated by the Ministry of Energy through its intended outcomes across the entire country. calls for proposals for the period 2021-2025, local authorities received only about NIS 39 Solar Energy Systems in Urban Areas million (about 16%). Moreover, only 52 local 136 NIS approximately utilized authorities convertedissunlight,fromderivedenergy,Solar million from a loan fund totaling around half into electricity via photovoltaic systems, and in (Israel’s HaPais a billion NIS, provided by Mifal the sun-drenched State of Israel, this process lottery company) (around government-owned ensures a high and stable electricity output 27%). Furthermore, the “Citizens of Israel Fund” for most days of the year and contributes to did not allocate any resources to the renewable the reduction of greenhouse gas emissions energy sector during 2023-2024, and only in and air pollution. Energy storage serves as a the 2025 budget were NIS 20 million approved, complementary technology to solar energy for the first time, for activity in this domain, production, enabling the retention of surplus representing only about 11% of the overall electricity generated during peak hours for allocation of NIS 189 million. utilization when the panels are inactive or during power outages. of Ministry the that recommended is It Interior explore the possibility of designating The audit findings reveal a significant disparity dedicated budgets to promote the transition between the state’s objectives and the current to renewable energy and enhance energy status of solar energy deployment in urban efficiency, as well as to support the financing areas. The official governmental target stipulates of activities within regional clusters in these that by 2030, 30% of electricity production domains. To augment the number of solar will originate from renewable energy sources. it sector, residential the within systems However, in 2024, this percentage reached only is advisable for the Ministry of Energy to 14.6%, with solar energy comprising 13%. This intensify outreach efforts and improve public discrepancy is especially pronounced in urban access to information, with the assistance of areas, which represent approximately 60% of the the Ministry of the Interior, the Federation of local production potential but have achieved a Local Authorities, and the Israel Electricity realization rate of only about 15%, and as of 2023, Company, including through the websites of 2,700 MW of solar capacity had been installed Ministry the Additionally, authorities. local out of a potential 11,400 MW (approximately of Finance should detail, within its annual 23%). Despite the Minister of Energy setting a proposal, the funds allocated from the Citizens national target of 100,000 new solar roofs by of Israel Fund for investment in renewable 2030 in February 2025, these findings raise energy each year, as required by law. considerable doubts regarding the feasibility of achieving this goal without removing existing of importance the underscores audit The in lie obstacles primary The impediments. increasing electricity production from solar regulatory constraints and significant financing of necessity the highlights and energy difficulties experienced by local authorities, II State Comptroller of Israel | Audit Report on Local Government June 2026 Foreword in the planning of urban renewal projects, The present report presents the findings of with approval granted for the construction of the 2025 audit of local government. Local approximately 157,000 housing units during constitute Israel in bodies government accounting – alone 2021-2024 period the public institutions that engage in direct and for roughly 60% of all units approved since continuous interaction with citizens in their 2010. Conversely, this momentum is unevenly everyday lives. These local authorities bear distributed and fails to meet comprehensive responsibility for essential services that directly national objectives, with a primary focus on influence residents’ well-being, security, and protecting and enhancing peripheral regions. quality of life, encompassing areas such as education, welfare, infrastructure, sanitation, The audit reveals that the principal driver and environmental development. feasibility. economic is renewal urban of Consequently, approximately 58% of all urban The purpose of this report is to conduct renewal initiatives are concentrated in the the of examination comprehensive a Tel Aviv and Central districts. In contrast, not performance of local authorities across a even one building permit for an evacuation- range of central fields of activity : planning, reconstruction project was issued between environment, licensing; and construction, of risk high at areas in 2025 and 2017 management, safety; and infrastructure, earthquakes and missile attacks , such as Bet welfare, technology; and administration, She’an, Tiberias, Safed, and Kiryat Shmona. society, and education. The following provides This disparity underscores how security and an overview of several chapters incorporated safety considerations have been pushed aside within this report: by economic considerations. Planning and Promotion of Urban Renewal Additionally, bureaucratic and financial barriers in Local Authorities have been identified as impeding the realization of construction potential: only about 33% of the potent a as recognized is renewal Urban budgets from framework agreements signed in policy instrument with the capacity to achieve 2023 were utilized, with NIS 105 million yet to objectives across various domains – spatial, be allocated to local authorities. Furthermore, the primarily and – social and economic, promoting authorities local 71 the of 23 addition of housing units within existing urban a lack projects evacuation-reconstruction frameworks that were originally developed at dedicated administrative body responsible for relatively low density, including the optimization managing and accelerating these processes, of land use. In Israel, urban renewal constitutes which are inherently protracted. By way of the within mechanism strategic central a example, the report cites a case in Ra’ananna, planning and construction sector, particularly where a project extended over 23 years from given the rapid population growth and the inception to occupancy. increasing demand for high-quality and secure housing solutions. of necessity the highlight findings These developing a uniform national policy designed The audit findings present a complex scenario: to eliminate barriers and introduce economic on one hand, there is significant momentum STATE COMPTROLLER OF ISRAEL AUDIT REPORT ON LOCAL GOVERNMENT ABSTR ACTS ne 2026Ju Jerusalem