ישיבת מליאה בתאריך 20/01/2026 בשעה 16:00

מבקר המדינה דוח מיוחד שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו | ינואר 2026 שבט התשפ"ו | ינואר 2026 ירושלים מס’ קטלוגי 002-S-2026 1948-ISSN 0793 ניתן להוריד גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה www.mevaker.gov.il עיצוב השער: צוות אי.אר דיזיין תוכן העניינים פתח דבר 7 المقدمة 9 Foreword 276 מפת הדרכים לדוח 11 התקציר מבוא כללי 13 הסדרה חקיקתית ומשפטית של השימוש בכלים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת 18 ביצוע האזנות סתר 25 שימוש בנתוני תקשורת 50 הפיקוח והבקרה של המשטרה על שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר 56 הפיקוח בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת במסגרת הליך החיסיון של חומרי החקירה 61 סיכום כללי 64 הדוח המלא קיצורים ומונחים 67 מבוא כללי 72 ההסדרה המשפטית של השימוש בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת 83 מבוא הטיפול המשפטי של המשטרה בפעולות וכלים טכנולוגיים הממשק עם הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע לפעולות וכלים טכנולוגיים הימשכות הטיפול של הייעוץ המשפטי לממשלה בבחינת מתווי התקנה וכלים טכנולוגיים זהות הגורם במשרד המשפטים המאשר את סמכות המשטרה להשתמש בכלים להאזנות סתר ביצוע האזנות סתר 109 מבוא הליכי הגשת בקשות להאזנות סתר התקנת כלים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה הפקה ושימוש בתוצרי האזנת סתר ביעור חומרי האזנת סתר שימוש בנתוני תקשורת 219 מבוא ההליכים להוצאת צו שיפוטי ההליכים להוצאת היתר לקבלת נתוני תקשורת שלא באמצעות פנייה לבית משפט הפיקוח והבקרה של המשטרה על שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר 239 מבוא ביצוע בקרות בתחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר בקרת המפקד - ראש חטיבת הסייבר בקרות אבטחת מידע הפיקוח בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת במסגרת הליך החיסיון של חומרי החקירה 250 מעקב אחר הנתונים בדבר הטלת חסיונות בתיקי הפרקליטות ובתיקי חטיבת התביעות הפיקוח והבקרה של התביעה על סיווג המידע הנוגע להאזנות סתר על ידי המשטרה לצורך קבלת החלטה על גילויו או חיסויו הסדרה חקיקתית של השימוש בכלי האזנות סתר ונתוני תקשורת 260 סיכום כללי 270 מבקר המדינה | דוח מיוחד 7 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ינואר2026 פתח דבר בעשור האחרון חיזקה המשטרה באופן משמעותי ומשרד המשפטים. כמו כן, נערכה בדיקה מעשית את יכולותיה הטכנולוגיות לאיסוף מידע כדי למלא של דרכי הפעלת הכלים הטכנולוגיים והליכי התיעוד את ייעודה ותפקידיה. בשנים אלו חל גידול ניכר בהם. בשימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים שונים לצורכי האזנת סתר לשיחות והפקת נתוני תקשורת. הכלים תמונת המצב העולה מהביקורת שביצע משרד העומדים לרשות המשטרה לשם כך הם, בין היתר, מבקר המדינה חשפה פערים וחולשות בשימוש כלים להאזנה לשמע, כלים לקליטת מידע המועבר בכלים טכנולוגיים על ידי משטרת ישראל ובממשק בתקשורת בין מחשבים וכן כלים לקבלת נתוני שלה עם הייעוץ המשפטי לממשלה והפרקליטות תקשורת. חלק מהכלים מותקנים על מכשירי קצה בנושאים אלו. הממצאים מצביעים על ליקויים ומאפשרים לקבל גישה למידע האגור בהם ולמידע מערכתיים שתיקונם הכרחי כדי להבטיח את קיומן המועבר מהם בזמן אמת באמצעות תקשורת בין של מושכלות יסוד בדבר האופן שבו גורמי אכיפת מחשבים. זאת, ללא ידיעת יעדי ההאזנה. החוק מפעילים את כוחם ואת סמכויותיהם. להלן עיקרי הפערים המערכתיים: ביסוד העיסוק בתחום של הפעלת כלים טכנולוגיים על ידי גופי אכיפת החוק עומד אתגר מורכב ורגיש: היעדר הסדרה חקיקתית ומשפטית - שימוש שמירה על איזון בין הצורך בהגנה על ביטחון הציבור בכלים טכנולוגיים וביצוע פעולות בתחום האזנות ובאכיפת החוק לבין החובה לשמור על זכויות הפרט, הסתר והשימוש בנתוני תקשורת ללא עיגון הולם ובייחוד על הזכות של כל אדם לפרטיות. בעידן של הבסיס החוקי והמשפטי הדרוש לשם כך. אי- המודרני, כאשר כלים טכנולוגיים מתקדמים יוצרים ההסדרה החקיקתית הובילה לשתי תוצאות: האחת, אפשרויות חדשות לאיסוף מידע וחקירה, נדרשים שימוש בכלים הפוגעים באופן ניכר ביותר בפרטיות הסדרה וכן פיקוח ובקרה מוגברים. שימוש לא ראוי בלי שהוסדרה בחקיקה ראשית הסמכות להשתמש בכלים אלו עלול להשפיע על אמון הציבור במוסדות בהם. השנייה, צמצום היכולת של המשטרה למצות המדינה, מחד גיסא, ואילו פערים בהסדרה אשר את פעולות האכיפה באמצעות כלים אלו לצורך מגבילים את השימוש בכלים עלולים לפגוע בביטחון מאבק בפשיעה. האישי של האזרח וביכולת המדינה לקיים מאבק פרקטיקות עבודה שמעוררות קשיים במשטרה - יעיל בפשיעה, מאידך גיסא. אימוץ של דרכי פעולה עוקפות לתהליך התקין דוח זה מסכם בחינה רחבת היקף בנושא השימוש וביצוע פרקטיקות עבודה שאינן נשענות על נהלים בכלים טכנולוגיים שבמסגרתה נבדקה פעילות סדורים. פרקטיקות עבודה אלו הובילו לביצוע גורמי אכיפת חוק מרכזיים: משטרת ישראל, הייעוץ פעולות אסורות בשלבי מימוש הסמכויות של המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה במשרד המשטרה משלב הגשת הבקשה ועד לשימוש בנתוני המשפטים והממשק ביניהן. הביקורת נערכה גם התקשורת או בתוצרי האזנת הסתר. בהיעדר הסדרה מכוח סמכותו של מבקר המדינה לביקורת מערכתית נמצא כי בוצעו התקנות אסורות, איסוף מידע אסור, על מייצגי המדינה בערכאות. הפקה של תוצרים אסורים ושימוש בהם. דוח ביקורת זה כולל ניתוח מקיף ומערכתי של שלבי קשייםבממשקי העבודה בין משטרת ישראל למשרד השימוש בכלים הטכנולוגיים - החל מהליכי ההסדרה המשפטים - חלק מממצאי הדוח נוגעים לשימוש החקיקתית והמשפטית; דרך הגשת בקשות; ביצוע המשטרה בסמכויותיה, חלקם נוגעים לליווי המשפטי התקנות של הכלים; קבלת נתוני תקשורת ושימוש שנתנו גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד בהם; ועד להליכי הפיקוח והבקרה על השימוש המשפטים וחלקם נוגעים לעבודת הפרקליטות. בכלים אלו במשטרה, בייעוץ המשפטי לממשלה ממצאים אלו כרוכים אלה באלה, שכן ביסודם ובפרקליטות. עומדת חולשה הבאה לידי ביטוי באי-העברת מידע מספק מהמשטרה למשרד המשפטים מחד גיסא במהלך הביקורת נבדקו כלים טכנולוגיים שונים שהיו ובהיעדר פעולה יזומה של משרד המשפטים לקבלת בשימוש המשטרה, נותחו מאגרי מידע רלוונטיים המידע על מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים של המשטרה ונבחנו אלפי מסמכים של המשטרה מאידך גיסא. מבקר המדינה | דוח מיוחד 8 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ינואר2026 חולשה מקצועית בתחום הטכנולוגיה והמשפט - ולציבור. יצוין כי משרד מבקר המדינה ביצע את ביסוד חלק ניכר מממצאי הדוח עומדת חולשה הביקורת בנושא זה במקביל לעבודת ועדת בדיקה מקצועית הנובעת מהיעדר כוח אדם בעל המומחיות פנימית של משרד המשפטים וכן במקביל לפעילותה הטכנולוגית הנדרשת לטיפול בתחומים שבלב הדוח של ועדת בדיקה ממשלתית שעדיין לא סיימה את בקרב גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות מלאכתה. לפעולתו של כל אחד מגורמים אלה ערך והייעוץ המשפטי למשטרה. עצמאי וייחודי. בבואי להתייחס לעתיד, ראוי לציין כי בשנים ביקורת המדינה עוסקת רבות בקשרי הגומלין האחרונות החלו המשטרה ומשרד המשפטים לבצע והתיאום בין הגופים המבוקרים, לרבות בנושאים פעולות לתיקון הליקויים. עם זאת, נדרשת השלמה שהממשל מטפל בהם ברמה הרחבה והמדינתית של פעולות התיקון, ואלו מחייבות בין היתר פעולה ובתהליכים המתקיימים בממשל לאורך שנים. בכך ממשלתית מתואמת של המשטרה, פרקליטות ביקורת המדינה, העוסקת בביקורות מערכתיות, המדינה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד נבדלת מהביקורת הפנימית. מאפייני פעילות אלו המשפטים. בכלל זאת, יש לקדם את תיקוני החקיקה יושמו גם בדוח ביקורת זה שממצאיו מתפרסמים הנדרשים, לפתח מנגנוני בקרה משופרים, להבהיר לציבור. הביקורת גם עוסקת רבות בתהליכי קבלת נהלים ותהליכי עבודה ולהגביר את השקיפות הבין- החלטות בגופים המבוקרים, וכך נעשה גם בדוח ארגונית ואת הנשיאה באחריות של גופי אכיפת החוק ביקורת זה. יודגש כי בהתאם למתודולוגיה הנהוגה בעת שהם משתמשים בכלים טכנולוגיים רגישים. מאז ומתמיד בביקורת המדינה, ביקורת זו לא עסקה במהות המדיניות ולא באה להחליף את שיקול הדעת יודגש, כי הדוח לא נועד לבחון את פעולות האכיפה של הרשות המבצעת, אלא בחנה אם פעולת קביעת בנוגע לתיקי חקירה ספציפיים, אלא להתמקד המדיניות נעשתה על פי הדין ובהתאם לעקרונות של בבחינה מערכתית של שימוש המשטרה בכלים תקינות מינהלית. טכנולוגיים לצורכי אכיפה ובזיהוי דפוסים המצריכים תיקון או שיפור. ממצאי הביקורת מלמדים על פערים אני מודה לעובדי משרד מבקר המדינה על עבודתם מערכתיים ועל הצורך בשיפור מקיף ויסודי בעבודת המקצועית והיסודית בהכנת דוח זה, שנערכה גופי אכיפת החוק, והדוח אינו כולל ממצאים אישיים. בתנאים מורכבים ותוך שמירה על הסטנדרטים משכך, מטרת הדוח להוביל לתיקון מערכתי, ולא המקצועיים הגבוהים ביותר. לשמש כלי לניגוח בעל תפקיד זה או אחר. אני מוצא לנכון להבהיר דברים אלו בעיקר נוכח הוויכוח במהלך הכנת הדוח המשיכה המדינה להתמודד הציבורי המתחולל בשנים האחרונות בנוגע למערכת עם אתגרים רבים בתחומים שונים. כולי תקווה אכיפת החוק בישראל. שהממצאים והמלצות הדוח יתרמו לחיזוק מוסדות המדינה ולהגברת האמון הציבורי בהם. אינני יכול בתקופה זו, כאשר המדינה מתמודדת עם אתגרי לסיים דברי פתיחה אלו בלי להביע את תקוותי פשיעה מורכבים ועם איומים ביטחוניים ולנוכח הדיון ותפילתי לשיבת החטוף האחרון, לוחם היס”ם, הציבורי בסוגיות משפט ואכיפה, חשיבות השמירה רב-סמל ראשון רן גואילי, להצלחת חיילינו בגזרות על האיזון בין הצורך בהגנה על ביטחון הציבור השונות, להחלמתם של הפצועים ולימים שקטים ובאכיפת החוק לבין החובה לשמור על זכויות הפרט, יותר לכלל תושבי מדינת ישראל. ובייחוד על הזכות של כל אדם לפרטיות - גדלה עוד יותר. חשיבות ביקורת המדינה ופעולתה נגזרת מחוק יסוד: מבקר המדינה, המעניק לה עצמאות ואי- תלות מוחלטת ברשות המבצעת. עצמאות זו חיונית מתניהו אנגלמן כדי להבטיח שהביקורת תתבצע ללא מורא וללא ירושלים, מבקר המדינה השפעות, וכי מבקר המדינה ייתן דין וחשבון לכנסת שבט התשפ"ו, ינואר 2026 ונציב תלונות הציבור מבקר המדינה | דוח מיוחד 9 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ינואר2026 المقدمة في العقد األخير عززت الشرطة بشك ٍلٍ ملحوظ من قدراتها تابعة للشرطة، كما جرى استعراض ٍل وتحلي آالف الوثائق التكنولوجية لجمع المعلومات من ٍل أج القيام بمهامها الصادرة عن الشرطة ووزارة القضاء. كذلك، أُجري فحص وتحقيق أهدافها. وخالل هذه السنوات، طرأ ازدياد كبير عملي ألساليب ٍل تشغي األدوات التكنولوجية وإلجراءات على استخدام الشرطة ألدوات تكنولوجية متنوعة ألغراض التوثيق المرتبطة بها. التنصّت على المكالمات واستخراج بيانات االتصاالت. ٍل تشم األدوات المتاحة للشرطة لهذا الغرض، من بين بّيّنت صورة الوضع التي تم الكشف عنها من خالل أمور أخرى، أدوات لالستماع إلى الصوت، وأدوات اللتقاط الرقابة التي أجراها مكتب مراقب الدولة وجود فجوات المعلومات المنقولة عبر االتصاالت بين الحواسيب، وكذلك ونقاط ضعف في استخدام األدوات التكنولوجية من ٍل قب أدوات للحصول على بيانات االتصاالت. يجري تثبيت بعض شرطة ٍلإسرائي، وفي واجهة عملها مع المستشار هذه األدوات على أجهزة طرفية، ممّا يتيح الوصول إلى القضائي للحكومة والنيابة العامة في هذه القضايا. وتشير المعلومات المخزّنة فيها وإلى المعلومات المنقولة منها النتائج إلى وجود اختالالت ونقاط ضعف جهازية يستلزم في وقت حقيقي من خالل االتصاالت بين الحواسيب، تصحيحها بصورة ملحّة، وذلك لضمان ترسيخ المبادئ وذلك دون علم األهداف الخاضعة للتنصّت. األساسية المتعلقة بكيفية ممارسة جهات إنفاذ القانون لقوتها وصالحياتها. فيما يلي أبرز الفجوات الجهازية: في جوهر ٍل العم بمجال ٍل تشغي األدوات التكنولوجية من ٍل قب جهات إنفاذ القانون يكمن تح ٍّد معقّد وحسّاس: غياب التنظيم التشريعي والقانوني - استخدام األدوات الحفاظ على التوازن بين الحاجة إلى حماية أمن الجمهور التكنولوجية وتنفيذ إجراءات في مجال التنصّت واستعمال وتطبيق القانون، وبين الواجب في حماية حقوق الفرد، بيانات االتصاالت دون إرساء مالئم لألساس القانوني وعلىوجهالخصوصحق ٍل كإنسانفيالخصوصية.ففي والقضائي الالزم لذلك. وقد أدّى غياب التنظيم التشريعي العصر الحديث، حيث تتيح األدوات التكنولوجية المتقدمة إلى نتيجتين: األولى، استخدام أدوات ّسّ تم بالخصوصية إمكانيات جديدة لجمع المعلومات والتحقيق، تبرز الحاجة مساسًا بالغًا دون أن تكون الصالحية الستخدامها منظَمة إلى تنظيم قانوني واضح، إلى جانب تعزيز آليات الرقابة في تشريع أساسي. والثانية، تقليص قدرة الشرطة على واإلشراف. إن االستخدام غير الالئق لهذه األدوات قد استنفاد إجراءات إنفاذ القانون باستخدام هذه األدوات في يؤثر سلبًا على ثقة الجمهور بمؤسسات الدولة من جهة إطار مكافحة الجريمة. أولى، في حين أن الثغرات والفجوات في التنظيم التي تقيّد استخدام هذه األدوات قد ّسّ تم باألمن الشخصي ٍل ممارسات عم تُثير إشكاليات وصعوبات في الشرطة - للمواطن وبقدرة الدولة على إدارة مكافحة فعّالة للجريمة اعتماد أساليب ٍل عم ملتفّة على المسار السليم وتنفيذ من جهة أخرى. ممارسات ال تستند إلى إجراءات منظَمة وواضحة. وقد أدّت هذه الممارسات إلى تنفيذ أعمال محظورة في يُلخّص هذا التقرير فحصًا شامال حول موضوع استخدام ٍل مراح ممارسة صالحيات الشرطة، ابتدا ًء من مرحلة األدوات التكنولوجية، ت ّم في إطاره فحص نشاط جهات تقديم الطلب، ولغاية استخدام بيانات االتصاالت أو نتائج إنفاذ القانون المركزية: شرطة ٍلإسرائي، المستشارية التنصّت السري. وفي ٍل ظ غياب التنظيم، تبيّن أنه جرى القانونية للحكومة والنيابة العامة للدولة في وزارة القضاء، تنفيذ عمليات تثبيت غير قانونية ألجهزة التنصب، جمع وكذلك آليات التنسيق ٍل والتكام فيما بينها. أُجريت هذه معلومات بصورة غير مسموح بها، وإنتاج مخرجات محظورة الرقابة أيضًا استنادًا إلى صالحية مراقب الدولة في إجراء واستخدامها. رقابة جهازية على ممثلي الدولة أمام الهيئات القضائية. يتضمن تقرير الرقابة هذا تحلي ًال شام ًال ومنهجيًا ٍل لمراح ٍل صعوبات في واجهات العم ٍل والتماس بين شرطة إسرائي استخدام األدوات التكنولوجية، ابتدا ًء من إجراءات التنظيم ووزارة القضاء - يتعلّق جزء من نتائج التقرير باستخدام التشريعي والقانوني؛ مرورًا بتقديم الطلبات؛ وتنفيذ الشرطة لصالحياتها، ويتعلّق جزء آخر بالمرافقة القانونية عمليات تركيب األدوات؛ والحصول على بيانات االتصاالت التي قدّمتها جهات االستشارة القانونية للحكومة في واستخدامها؛ وانتها ًء بإجراءات اإلشراف والرقابة على وزارة القضاء، كما يتعلّق جزء منها ٍل بعم النيابة العامة. استخدام هذه األدوات في الشرطة، ولدى المستشارة ترتبط هذه النتائج بعضها ببعض، حيث يكمن في أساسها القانونية للحكومة، وفي النيابة العامة. ضع ٌفيتمثّ ٍل،منجهةأولى،فيعدم ٍل نقمعلوماتكافية من الشرطة إلى وزارة القضاء، ٍل ويتمث من جهة أخرى في خالل الرقابة، جرى فحص أدوات تكنولوجية مختلفة كانت عدم وجود مبادرة من وزارة القضاء للحصول على معلومات قيد استخدام الشرطة، وتم ٍل تحلي قواعد بيانات ذات صلة كاملة حول ٍل مجم قدرات األدوات التكنولوجية. מבקר המדינה | דוח מיוחד 10 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ינואר2026 ضعف مهني في مجالَي التكنولوجيا والقانون - ينطوي نشاط لجنة فحص حكومية لم تنت ِه من عملها بعد. توجد جزء أساسي من نتائج التقرير على وجود ضع ٍف مهني ٍل لعم ٍل ك واحدة من هذه الجهات قيمة مستقلة وفريدة ناتج عن غياب قوى عاملة تمتلك الخبرة التكنولوجية من نوعها. المطلوبة لمعالجة المجاالت التي تقع في صلب التقرير، لدى جهات االستشارة القانونية للحكومة والنيابة العامة، تتناول رقابة الدولة ٍل بشك كبير العالقات المتبادلة واالستشارة القانونية للشرطة. والتنسيق بين الجهات التي تخضع للرقابة، بما في ذلك القضايا التي تعالجها الحكومة على المستوى الواسع ّيفما يتعلق بتطرقي للمستقبل، تجدر اإلشارة إلى والسياسي،وكذلكعلىالعملياتالتيتجريفيالدوائر أنه خالل السنوات األخيرة بدأت الشرطة ووزارة القضاء الحكومية على مدى سنوات. وبهذا ٍلالشك، تختلف رقابة في اتخاذ خطوات لتصحيح أوجه ٍل الخل والقصور. ومع ذلك، الدولة، التي تتناول عمليات الرقابة الجهازية، عن الرقابة ال بد من استكمال إجراءات التصحيح، والتي تتطلب، من الداخلية. لقد تم تطبيق هذه الخصائص في تقرير الرقابة بين أمور أخرى، عمال حكوميا منسقا بين الشرطة، النيابة الحالي الذي نقوم بنشر نتائجه للجمهور. كما تركز الرقابة العامة، واالستشارة القانونية للحكومة في وزارة القضاء. ٍل بشك كبير على عمليات اتخاذ القرار في الجهات التي ٍل ويشم ذلك الدفع قدما بالتعديالت التشريعية الالزمة، تخضع للرقابة، وقد تم تطبيق ذلك أيضًا في تقرير الرقابة تطوير آليات رقابية محسّنة، توضيح أنظمة وسياسات هذا. نُؤكد أنه وفقًا للمنهجية المعتمدة دائمًا في رقابة ٍلالعم، وتعزيز الشفافية بين المؤسسات وتح ّم ٍل أجهزة الدولة، فإن هذه الرقابة لم تتناول جوهر السياسة وال تطبيق القانون المسؤولية عند استخدامها أدوات تهدف إلى استبدال تقدير الرأي للسلطة التنفيذية، ٍل ب تكنولوجية حسّاسة. فحصت ما إذا كانت عملية وضع السياسات قد تمت وفقًا للقانون ووفقًا لمبادئ اإلدارة نُؤكَد أن هذا التقرير لم ُي َع ّد لفحص أعمال إنفاذ القانون المتعلقة بملفات تحقيق محددة، ٍل ب يركز على تقييم السليمة. منهجي الستخدام الشرطة لألدوات التكنولوجية ألغراض إنفاذ القانون، وتحديد األنماط التي تستدعي التصحيح أود أن أعرب عن شكري وامتناني لمستخدمي مكتب أو التحسين. تُظهر نتائج الرقابة وجود فجوات جهازية مراقب الدولة على عملهم المهني والدقيق في إعداد وحاجة إلى تحسين ٍل شام وعميق في ٍل عم أجهزة إنفاذ هذا التقرير، الذي أُنجز في ظروف معقدة مع االلتزام القانون، وال يتضمن التقرير نتائج شخصية. وبنا ًء عليه، فإن بالحفاظ على أعلى المعايير المهنية. هدف التقرير هو الدفع نحو اجراء إصالح جهازي، ّس ولي أن خالل إعداد التقرير، واصلت الدولة مواجهة العديد من يُستخدم كأداة للتهجم على هذا المسؤول أو ذاك. أجد التحديات في مجاالت مختلفة. ٍل وآم أن تسهم نتائج منالمناسبتوضيحهذهالنقاط،علىوجهالخصوصفي التقرير وتوصياته في تعزيز مؤسسات الدولة وزيادة ثقة ٍل ظ النقاش العام الدائر في السنوات األخيرة حول جهاز الجمهور بها. إنفاذ القانون في ٍلإسرائي. ال أستطيع أن أختم الكلمات االفتتاحية هذه دون أن في هذه الفترة، مع مواجهة الدولة لتحديات الجريمة أعبّر عن أملّي وابتهالي لعودة آخر المخطوفين، ٍل المقات المعقدة وتهديدات أمنية، وبالنظر إلى النقاش العام حول في وحدة”المهام الخاصة- اليسام”، الرقيب األول ران القضايا القانونية والتنفيذية، تزداد أهمية الحفاظ على غوئيلي، ولنجاح جنودنا في مختلف الجبهات، وشفاء التوازنبينالحاجةإلىحمايةأمنالجمهوروانفاذالقانون، الجرحى، وأليام أكثر سكينة وهدوءا لجميع سكان دولة وبين الواجب في الحفاظ على حقوق الفرد، ال سيما حق ٍلإسرائي. ٍل ك شخص في الخصوصية. تنبثق ّيأهمة رقابة الدولة وعملها عن القانون األساسي لمراقب الدولة، الذي يمنحها االستقاللية وعدم التبعية مطلقا للسلطة التنفيذية. هذه االستقاللية ضرورية لضمان أن تتم الرقابة دون خوف ودون تأثيرات خارجية، وأن يقدم مراقب الدولة التقارير عن عمله إلى الكنيست والجمهور. تجدر اإلشارة إلى أن مكتب مراقب ّيمتناهو أنـچلمان الدولة أجرى الرقابة في هذا الموضوع بالتزامن مع ٍل عم القدس، مراقب الدولة لجنة فحص داخلية في وزارة القضاء، وكذلك بالتزامن مع كانون الثاني 2026 ومفوَض شكاوى الجمهور מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכיאכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת מפת הדרכים לדוח מטרת הביקורת ▪ לבחון אם שימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים וכן פעילותה בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת התבצעו כדין. ▪ לבחון אם משרד המשפטים מילא את תפקידו בהיבטים של פיקוח על עבודת המשטרה בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת ועל שימושיה בכלים טכנולוגיים. ▪ לבחון את האיזון בין פעולות המשטרה ובין הגנה על זכויות הפרט, בדגש על זכויות נאשמים ועל הזכות לפרטיות. ▪ להצביע על הפערים בין סמכויות המשטרה הקבועות בחקיקה בנוגע לשימוש בכלים טכנולוגיים לקבלת תוצרי האזנות סתר ונתוני תקשורת לבין היכולות של המשטרה בפועל. ▪ לבחון את ההסדרה המשפטית בנוגע לסמכויות המשטרה ולכלים שבהם היא השתמשה בתחומים אלה. ▪ לבחון את מידת האפקטיביות של הפיקוח והבקרה של המשטרה בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת. ▪ להצביע על דרכי פעולה לקידום תיקוני חקיקה הנדרשים להסדרת היכולות והפעולות של המשטרה. הנושאים שנבדקו ▪ ההסדרה המשפטית של השימוש בכלים טכנולוגיים. ▪ הליך הגשת בקשות להאזנות סתר, התקנה של כלים טכנולוגיים, איסוף תוצרי האזנת סתר, הפקה ושימוש של תוצרי האזנות סתר. ▪ מתן היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת במקרים דחופים. ▪ הפיקוח והבקרה של המשטרה בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת. ▪ ביעור חומרי האזנות סתר. ▪ פיקוח הפרקליטות בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת במסגרת הליך חיסיון של חומרי החקירה. תקופת הביקורת פברואר 2022 - אוגוסט 2023 (לסירוגין). הגופים המבוקרים ▪ משטרת ישראל (חטיבת המודיעין וחטיבת הסייבר באגף חקירות ומודיעין). ▪ משרד המשפטים (הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה). מתודולוגיית ▪ ניתוח נתונים ממאגרי מידע של המשטרה בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת הביקורת באשר לפעולות שבוצעו בשנים 2019 - 2021. ▪ ניתוח כמה מקרים שבהם המשטרה השתמשה במסגרת האזנת סתר בכלים טכנולוגיים. ▪ במסגרת דוח זה הסתייע משרד מבקר המדינה ביועצים חיצוניים בעלי מומחיות בתחומים שבהם עוסק הדוח. מבקר המדינה מבקש להודות לשופטת (בדימוס) הגב' נאוה בן-אור ולמר עדי עין דר, יועץ משפטי (לשעבר) בגוף ביטחוני; ולמר י"ק על ייעוץ בנושאי סייבר ומאגרי מידע. ביקורות קודמות ▪ מבקר המדינה, דוח שנתי 41 (1991), "האזנות סתר ושימושן במשטרה", עמ' 340 - 358; ▪ מבקר המדינה, דוח שנתי 54ב (2004), "האזנות סתר", עמ'279 - 304; ▪ מבקר המדינה, חוות דעת האזנות סתר בחקירות פליליות (2010.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 13 שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת תקציר מבוא כללי משטרת ישראל אמונה, על פי ייעודה, על אכיפת החוק; על מניעת עבירות וגילוין; על תפיסת עבריינים והעמדתם לדין; על קיום הסדר הציבורי ועל השמירה על ביטחון הנפש והרכוש. לעיתים במסגרת מילוי תפקידיה נדרשת המשטרה לבצע פעולות הכרוכות בפגיעה בזכויות הפרט, כגון הזכות לחירות או הזכות לפרטיות. אין חולק על חשיבות עבודת המשטרה ועל נחיצות חיזוקה כגוף האמון על הלחימה בפשיעה בעולם משתנה ודינמי המחייב אותה להתמודד עם שינויים והתפתחויות טכנולוגיות המנוצלות על ידי מחוללי פשיעה. לכן, המשטרה נדרשת להשתמש בכלים טכנולוגיים שונים המסייעים לה לעמוד בייעודה כגוף אכיפת חוק. עם זאת, הפעלת הכוח על ידי המשטרה אינה בלתי מוגבלת, והיא כפופה לדינים ולנורמות. כדי למלא את ייעודה ותפקידיה משתמשת המשטרה בכלים טכנולוגיים שונים לצורכי האזנת סתר לשיחות והפקת נתוני תקשורת. כלי איסוף המידע העומדים לרשות המשטרה לצורך כך הם, בין היתר, כלים להאזנה לשמע, כלים לקליטת מידע המועבר בתקשורת בין מחשבים וכן כלים לאיסוף נתוני תקשורת. חלק מהכלים הטכנולוגיים מותקנים על מכשירי קצה ומאפשרים קבלת גישה למידע האגור בהם ולמידע המועבר בזמן אמת ממכשיר הקצה באמצעות תקשורת בין מחשבים. זאת, ללא ידיעת יעדי ההאזנה. השימוש בכלים טכנולוגיים לצורך האזנות סתר הוגדר על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה כנקודת מפנה1. לפי חוק האזנת סתר, התשל"ט-1979, האזנת סתר היא האזנה ללא הסכמה של איש מבעלי השיחה, המוגדרים בחוק כגורמים האלה: הדובר, הנמען, המשדר מסר או המקבל מסר2. ניתן להאזין לאדם או למכשיר הקצה - האמצעי להעברת המסר (יעד האזנה ואמצעי מואזן, בהתאמה), בכפוף לקבלת צו האזנת סתר. בכך החוק מקיף את כל שיטות השיחה המודרניות: בדיבור פנים אל פנים, בדיבור באמצעות מכשיר או בתשדורת של מסרים בין מחשבים. חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), התשס"ח-2007 (חוק נתוני תקשורת), מאפשר למשטרה לקבל לידיה, בהתאם לבקשתה ובאמצעות צו שיפוטי או היתר מינהלי, נתוני תקשורת ממאגר מידע של ספקים מורשים - בעלי רישיון בזק. המשטרה משתמשת בכלים טכנולוגיים לקבלת נתוני תקשורת החל בשנת 2009, ולהאזנות סתר החל בשנת 2011 לכל הפחות. בשנת 2017 גיבשה המשטרה תוכנית עבודה שנתית לבניין כוח המשטרה3, ולפיה משימות המשטרה יתבססו על כיווני פעולה חדשים, ובהם 'השיטור הגבוה' ו'השיטור החכם'. תכלית 'השיטור הגבוה' היא לבסס את עבודת המשטרה על הכוונת המודיעין, ולשם כך נדרש חיזוק דרמטי של היכולות הטכנולוגיות לצורך ייצור מודיעין אפקטיבי יותר; תכלית 'השיטור החכם' היא מימוש קפיצת מדרגה ביכולות הטכנולוגיות של המשטרה. לאור גיבוש תפיסה וזו והכנסתם של כלים טכנולוגיים חדשים לשימוש המשטרה, בשנים 2016 - 2021 חל גידול ניכר במספר ההתקנות שביצעה המשטרה לצורכי האזנת סתר ככלל, ובמספרם של שני סוגי התקנות חל גידול חד של מאות אחוזים. 1 ראו: משרד המשפטים, דין וחשבון הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים, אוגוסט 2022, עמ'6 (דוח צוות מררי). 2 סעיף 1 לחוק האזנת סתר הקובע כי בעל שיחה הוא כל אחד מאלה: המדבר; מי שהשיחה מיועדת אליו; המשדר בבזק; מי שהמסר המועבר בבזק מיועד להיקלט אצלו. 3 משטרת ישראל, אגף התכנון והארגון,מגדלור-תכנית העבודה השנתית לבניין הכוח, משטרת ישראל, שנת2018, ינואר 2018, עמ'31 - 32. מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 דוח ביקורת זה נעשה בראייה מערכתית של הנושא, והוא אינו מתמקד בבעלי תפקידים ספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי העבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך של הגופים. בהקשר זה ראוי להדגיש כי בנוגע לפעולות האסורות שביצעה המשטרה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות, עולה כי סיבות השורש שהובילו לכך הן היעדר הסדרה חקיקתית, ליקויים בהסדרה המשפטית ופערים בתהליכי העבודה של הגופים. בהקשר זה יצוין כי נציגי משרד מבקר המדינה נפגשו עם מספר רב של שוטרים והתרשמו באופן בלתי אמצעי מהפער בין שאיפתם של שוטרים אלו לבצע את המשימות המוטלות עליהם במסגרת הלחימה בפשיעה הגוברת לבין מחסור בהנחייתם המקצועית כמפורט בדוח זה. דוח זה עוסק בהשלכות השימוש ההולך וגובר בכלים טכנולוגיים על ידי המשטרה במיקוד על האזנות סתר ונתוני תקשורת, בין היתר בהתאם לתפיסה שהתגבשה במשטרה במהלך השנים האחרונות. הדוח העלה ממצאי ביקורת יסודיים ומשמעותיים בעבודת המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. כמו כן, ניתן להצביע על כמה כשלים ופערים מערכתיים המשליכים ישירות על מושכלות היסוד של האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם וסמכויותיהם, ועל האיזון הראוי בין חובת המשטרה להיאבק בפשיעה ובין מחויבותה לצמצם ככל הניתן פגיעה בזכות לפרטיות. מטעמים אלו הנטל הכבד המונח על כתפי הגופים המבוקרים - המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה - מחייב אותם לפעול באופן משמעותי, תכליתי ומהיר לתיקון הליקויים. עליית הנושא על סדר היום הציבורי והבדיקות שנפתחו בעניין בדצמבר 2020 החליט מבקר המדינה לכלול בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022 מטלת ביקורת בנושא שימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה. בינואר 2022 התפרסמה בעיתון "כלכליסט" סדרת כתבות ולפיהן המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי, שבאמצעותו מתקבל מידע אשר חורג מהמותר על פי חוק האזנות סתר. נוכח חומרת הטענות ולאור בדיקה אשר הוחלט כבר על הכללתה בתוכנית העבודה של משרד מבקר המדינה טרם הפרסום, הודיע מבקר המדינה על פתיחת ביקורת בנושא השימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה4. לאחר הודעת מבקר המדינה הודיע אף היועץ המשפטי (היועמ"ש) לממשלה (דאז) על הקמת צוות לבדיקת הטענות, וב-31.1.22 הוא מינה צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) (דאז)5. בד בבד היועמ"ש לממשלה הורה למשטרה להשעות את השימוש בכלי טכנולוגי מסוים עד שייקבע כי אין מניעה מלשוב ולהשתמש בו. נכון למועד סיום הביקורת טרם קיבלה המשטרה את אישור היועמ"שית לממשלה להשתמש בכלי הטכנולוגי. בפברואר 2022 פרסם משרד המשפטים את ממצאי הביניים בנושא. באוגוסט 2022 פרסם משרד המשפטים את "דין וחשבון הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים" (דוח צוות מררי). דוח צוות מררי מחולק לשניים: א) בחינה של כלים טכנולוגיים ספציפיים שהופעלו על ידי המשטרה, בדיקה אם בוצעו האזנות סתר באמצעות כלים טכנולוגיים ללא צו ובדיקה קונקרטית אם בוצעו האזנות סתר שלא כדין לכמה גורמים בכירים ששמותיהם פורסמו. צוות מררי קבע כי לא נמצאה אינדיקציה לכך שהמשטרה התקינה את הכלי בטלפונים ניידים ללא היתר כדין, למעט ארבעה מקרים שבהם ניסיונות ההתקנה לא צלחו ולא התקבלו תוצרים; (ב) עמדה משפטית לעניין גדרי הסמכות לביצוע האזנת סתר באמצעות כלים טכנולוגיים. בין היתר, צוות מררי מצא שקיימות חריגות ביכולות של הכלים הטכנולוגיים שנבדקו המאפשרות לקבל סוגי תוצרים אסורים. באוגוסט 2023 החליטה הממשלה על "הענקת סמכויות של ועדת חקירה לוועדת הבדיקה הממשלתית בעניין רכש, מעקב ואיסוף מידע בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה המבוצעים על ידי גורמי אכיפה"6. הוועדה הוקמה כדי לבדוק את "התנהלות גורמי המשטרה, פרקליטות המדינה, הייעוץ המשפטי לממשלה והמחלקה לחקירות שוטרים בכל הקשור לביצוע פעולות רכש, מעקב ואיסוף בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה, לרבות מעקב טכנולוגי אחר אנשים באמצעות תוכנת פגסוס". עוד הוחלט כי הוועדה תקבע ממצאים ומסקנות בכל המישורים ביחס לעבר וכן המלצות לעתיד. עד לסיום הביקורת עבודת הוועדה לא הסתיימה. 4 הודעה על ביקורת נשלחה למשטרת ישראל ב-20.1.22. 5 כתב מינוי מאת היועמ"ש לממשלה למשנה ליועמ"ש לממשלה (משפט פלילי) ולשני חברי צוות, "כתב מינוי - צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים" (31.1.22.) 6 החלטת הממשלה 897. מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 פעולות התיקון, העדכון והשיפור שנקטו המשטרה ומשרד המשפטים מאז הפרסומים בינואר 2022 המשטרה נתונה לבדיקה הנוגעת לנושא זה בידי כמה גורמים, ובכלל זה משרד מבקר המדינה; צוות שמינה היועמ"ש לממשלה דאז בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) דאז (צוות מררי); וועדת בדיקה ממשלתית שהוקמה בעקבות החלטת ממשלה בנושא. להלן פירוט פעולות התיקון, העדכון והשיפור שהמשטרה ומשרד המשפטים ביקשו למסור למשרד מבקר המדינה לאחר קבלת טיוטת דוח ביקורת זה: הייעוץ המשפטי לממשלה: משרד המשפטים כתב בדצמבר 2025, כי בשנים האחרונות ביצעו הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה מספר פעולות משמעותיות לשיפור יכולות הליווי המשפטי, הפיקוח והבקרה על השימוש של גופי ממשל, לרבות המשטרה, בכלים טכנולוגיים: 1. גיבוש דוח צוות מררי - היועץ המשפטי לממשלה (דאז), הניע עם פרסום הפרשה את הבדיקה במטרה לבחון האם יש אמת בפרסום לפיו המשטרה הפעילה כלים טכנולוגיים ללא סמכות. הבדיקה כללה בחינה משמעותית של פעולות שבוצעו במשרד המשפטים ובמשטרה מתוך תפיסה לפיה קיימת חשיבות עליונה לבחינה האם המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים ללא צווים. על רקע ממצאי הדוח, גיבש צוות הבדיקה שורה של המלצות הנוגעות להיבטי אישור כלים טכנולוגיים; פיקוח ובקרה על השימוש בכלים בפועל; שינוי במערך הייעוץ המשפטי של המשטרה; העמקת ידע טכנולוגי במשרד המשפטים; תיקוני חקיקה; התאמות בכלים הטכנולוגיים הקיימים; וטיוב נוסח הבקשות המוגשות לבית המשפט. 2. ליווי הפקת הלקחים של המשטרה ויישום דוח צוות מררי - הייעוץ המשפטי לממשלה ליווה את הפקת הלקחים שביצעה המשטרה במספר מישורים: (א) ליווי משפטי של מיסוד הליכי הרכש והפיתוח של הכלים הטכנולוגיים במשטרה והכנת הנהלים המשטרתיים בנושא זה; (ב) בקרה על שיפור הדיווחים העתיים על האזנות סתר אותם מגישה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה, לרבות אזכור שמות הכלים בהם התבצעה ההאזנה; (ג) בקרה על התקדמות הליכי הניוון של הכלים הטכנולוגיים; (ד) בקרה על השינוי הארגוני ביועמ"ש המשטרה; (ה) אישור נהלים מעודכנים של המשטרה בנושא האזנות סתר ושימוש בכלים. נכון לדצמבר 2025, מלאכת ליווי הפקת הלקחים ויישום המלצות הדוח עדיין לא תמה. 3. שינויים בהליכי אישור השימוש בכלים טכנולוגיים - הייעוץ המשפטי לממשלה פעל לשינוי הסטנדרט הנדרש מגופי ממשל לקבלת אישורו להפעלת כלים טכנולוגיים. בין היתר, נקבע כי בקשה לאישור הפעלת כלים טכנולוגיים תכלול חוות דעת משפטית מסודרת של הייעוץ המשפטי של גוף הממשל בצירוף חוות דעת הנדסית-טכנולוגית, וכן הדגמה של השימוש בכלים במקרה הצורך; הייעוץ המשפטי פועל להגברת האוריינות הטכנולוגית של עובדי המחלקה, ובכך, שיפר את הייעוץ המשפטי הניתן בתחום זה, את הליכי בירור העובדות והבקרה על חוות הדעת המשפטיות של היועצים המשפטיים לגופי הממשל. כל זאת, במטרה לשפר את יכולות גורמי הייעוץ המשפטי ללוות הליכי אישור מורכבים אלו. 4. קידום עבודת מטה לתיקוני חקיקה - בין היתר, תיקון לפקודת המשטרה בנושא חיפוש סמוי, תיקון חוק האזנת סתר, ותיקון חוק נתוני תקשורת. יחד עם זאת, נכון לדצמבר 2025, תיקוני החקיקה לא הושלמו. 5. שינויים בליווי המשפטי למשטרה בתחומי האזנת הסתר ונתוני התקשורת - משרד המשפטים פעל לשיפור הליווי המשפטי הניתן בתחומי האזנת סתר ונתוני תקשורת לנוכח השימוש בכלים טכנולוגיים במספר חזיתות: א. הייעוץ המשפטי לממשלה - נוסף על הבקרה שבוצעה על שיפור הדיווחים העיתיים של המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה הגביר את הליכי הפיקוח על דיווחי המשטרה על האזנות סתר באמצעות: גיבוש נוהל משותף עם המשטרה בנושא סדרי פיקוח על הדיווחים (עדיין לא הסתיים); הקצאת משאבים נוספים לביצוע הבקרה על דיווחי המשטרה; הגדלת הבקשות להשלמת התייחסות והבהרות ביחס לתיקים בהם דווח על שימוש בהאזנות סתר; וקיום שיח שוטף ורציף עם נציגי המשטרה בנוגע לתיקים אלו. ב. הפרקליטות - הפרקליטות, בהנחיית פרקליט המדינה, ביצעה מהלך מורכב של איתור ובדיקה של תיקים פליליים המתנהלים בבית משפט ובהם בוצעו האזנות סתר, כדי לאתר מקרים בהם נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי האזנת הסתר. לאחר איתור תיקים מסוג זה ערכה הפרקליטות מול המשטרה בדיקה מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 באשר לאופי השימוש שנעשה בכלים הטכנולוגיים, ומצאה כי התקבל מידע חורג בכלים בכל ההליכים. עקב כך, הכינה הפרקליטות פרפראזה גלויה לסניגורים בדבר ממצאי הבדיקה ואף תוקנו תעודות חיסיון. עוד בחנה הפרקליטות אם נעשה שימוש ראייתי בתוצרים אסורים, ופעלה למשיכת ראיות מתיק פלילי אחד בו נמצא שימוש ראייתי שכזה. בנוסף, הפרקליטות בחנה האם יש תוצרים שהופקו ועשויים לסייע להגנת הנאשם ואף ניהלה עתירות לגילוי ראיה בשמונה הליכים פליליים מתנהלים. בהמשך, הבחינה הורחבה להליכים פליליים שהסתיימו בהרשעה והפכו חלוטים. כמו כן, הפרקליטות פועלת לשפר את הליכי בדיקת תיקי החקירה שכוללים האזנות סתר תוך שימוש בכלים טכנולוגיים עם קבלתם בתביעה ואת הטיפול בדיוני החיסיון, בין היתר על ידי שיפור אוריינות פרקליטים וגיבוש הנחיות פרקליט בנושא7. משטרת ישראל: המשטרה כתבה בתשובותיה מיוני 2024, מפברואר 2025 ומיולי 2025 למשרד מבקר המדינה כי קיימת הכרה ארגונית כי על המשטרה לעמוד כל העת על המשמר בהקפדה על זכויות הפרט. כך גם בתחום הסייבר בו נערכים הליכי חשיבה ותכנון מתמידים להתאמת עבודת המשטרה ואתגריה בעולם הטכנולוגי המתפתח. עוד הוסיפה כי להתארכות זמני הבדיקות ולהיקפן בד בבד עם השעיית השימוש בכלי הטכנולוגי יש השפעות ישירות על יכולתה להמשיך ולהילחם בפשיעה החמורה בכלל ולטפל בפשיעה הגואה במגזר הערבי בפרט. בשנים האחרונות היא נקטה מגוון פעולות לתיקון עבודתה, לעדכונה ולשיפורה בכלים הטכנולוגיים. בין היתר, הוקם במשטרה צוות בראשות סגן ראש אח"ם (דאז) ליישום המלצות דוח צוות מררי ולצורך הטמעת תהליכי העבודה לשימוש בכלים טכנולוגיים בתחום הסיגינט-סייבר בהתאם לסמכותה על פי דין. עוד מסרה המשטרה, כי ההמלצות המקצועיות של צוות מררי יושמו למעט שתי המלצות. לגבי שתי המלצות אלו מסרה המשטרה כי משרד המשפטים קיבל את טענתה שהן לא ניתנות ליישום. הטמעת השינויים ותהליכי העבודה במשטרה לוותה בכתיבת נהלים והנחיות מתאימים. להלן פעולות התיקון העדכון והשיפור שערכה המשטרה כפי שמסרה למשרד מבקר המדינה: 1. שינויים במערך הייעוץ המשפטי של המשטרה - במחלקת הייעוץ המשפטי של המשטרה נוספו תקנים למשפטנים העוסקים בתחום הסיגינט-סייבר; במערך הייעוץ המשפטי הוקמה מחלקת אח"ם וטכנולוגיות ובה חולייה ייעודית לייעוץ בתחום הסייבר וזו עוסקת באישור כלים ובבדיקה של כלים ותוצריהם; והיועצים המשפטיים החטיבתיים הוכפפו ליועמ"ש המשטרה. כמו כן, מערך הייעוץ המשפטי של החטיבה הורחב, ויש בו שלושה תקנים. כפועל יוצא מכך, שיתוף הפעולה בין הייעוץ המשפטי למשטרה לחטיבת הסייבר התהדק ומתקיימות ישיבות משותפות תכופות והתייעצויות מקצועיות על בסיס יומיומי. 2. מיסוד הליכי רכש ופיתוח של כלים טכנולוגיים - הייעוץ המשפטי של המשטרה, ובמקרה הצורך הייעוץ המשפטי לממשלה, מעורבים כבר בשלב הרכש או הפיתוח של הכלי הטכנולוגי. לשם כך עיגנה המשטרה נהלים חדשים בנושא, לרבות נוהל כלל ארגוני המסדיר הכנסת מערכות טכנולוגיות לשימוש המשטרה. 3. אישור שימוש בכלים טכנולוגיים- אישור השימוש בכלים טכנולוגיים מועבר לבחינת נציגי יועמ"ש המשטרה בצירוף חוות דעת טכנולוגית, חוות דעת משפטית ובה פירוט מקור הסמכות של המשטרה להשתמש בכלי, הנחיות עבודה למפיק התוצר ולמפעילי הכלי. לאחר קבלת האישור המשפטי המשטרתי כי השימוש בכלי הוא בהתאם לסמכותה של המשטרה, מועבר עדכון על כך לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. אם בכלי הטכנולוגי קיים פוטנציאל לחריגה מסמכות המשטרה או שמתעורר קושי משפטי אחר, מועברים המסמכים בצירוף חוות הדעת של יועמ"ש המשטרה לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. 4. שיפור הליכי הבקרה על הפעלת הכלים - במטרה לוודא שהפעלת הכלים תיעשה בגדרי סמכותה וכדי לצמצם את מרחב התקלה האפשרית בשימוש בכלי הטכנולוגי. המשטרה מסרה בעניין זה כי תפיסת הבקרה המשולבת (טכנולוגית ומתודולוגית) גובשה מתוך הבנה של המשטרה כי לא ניתן להתאים באופן מוחלט את כלל המערכות הטכנולוגיות הנרכשות באופן שימנע כל אפשרות לחריגה מסמכויות המשטרה. להלן פירוט על הליכי הבקרה ששופרו: א. בקרה מאתרת - המשטרה מבצעת בקרות פיקודיות וטכנולוגיות במטרה לאתר תקלות או חריגות בשימוש בכלים. בין היתר, המשטרה פעלה לשיפור מסדי הנתונים המשמשים לבקרה על הכלים הטכנולוגיים (AUDIT TRAIL) וגיבשה הליכי בקרות יזומות נוספות למול הכלים ומפעיליהם. 7 הנחיית פרקליט המדינה 7.17 "אופן הפיקוח והבקרה של התביעה על עבודת המיון והסיווג של רשויות החקירה בנושא האזנות סתר", מיום 3.11.24. מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ב. בקרה מונעת - המשטרה מבצעת פעולות משולבות למניעת תקלות או חריגות באמצעות גידור מקדים של פעולות הכלים: (1) ג יד ור טכ נ ול וג י - המשטרה ביצעה התאמות טכנולוגיות וניוונים של יכולות בכלים הטכנולוגיים בתחום הסיגינט-סייבר כדי שהשימוש העתידי בכלים אלו לא יחרוג מסמכויות המשטרה ולא יכלול פעולות אסורות. (2) ג יד ור מת וד ול וג י - המשטרה פועלת לעדכון הנחיות עבודה למפיקי תוצרי האזנת הסתר המתקבלים מהכלים הטכנולוגיים ולכתיבת הנחיות למפעילי הכלים הטכנולוגיים. כמו כן, המשטרה עדכנה הנחיות ונהלים בתחום אבטחת המידע של חטיבת הסייבר. 5. דיווח עיתי ליועמ"ש לממשלה-המשטרה הרחיבה את הפירוט בדיווח העיתי ליועמ"ש לממשלה כך שיכלול גם את שם הכלי הטכנולוגי שבאמצעותו בוצעה ההאזנה. כמו כן, המשטרה עיגנה בקרה נוספת של נציגי היועמ"ש למשטרה קודם העברת הדיווח ליועמ"ש לממשלה. עוד מסרה המשטרה כי נוהל עבודה משותף למשטרה ולמשרד המשפטים ביחס להליך הפיקוח והדיווח נמצא בהליכי כתיבה. 6. הזנת מועדי הצו להאזנת סתר - המשטרה מזינה את מועדי הצו השיפוטי להאזנת סתר במערכת לניהול צווים. 7. פיתוח מערכות עזר נוספות לניהול האזנות סתר א. המשטרה פיתחה מערכת לניהול יומן מבצעים אשר תלווה את התהליכים המבוצעים במהלך האזנת הסתר ואת השימוש בכלים הטכנולוגיים. ב. המשטרה אפיינה את הדרישות לגבי מערכת ניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לכלי טכנולוגי מסוים בדומה למאפייני המערכת לניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לטלפונים סלולריים. מומלץ כי הייעוץ המשפטי לממשלה יבחן את פעולות התיקון שביצעה המשטרה בהתאם להודעותיה, כפי שפורטו בהתייחסותה לדוח ביקורת זה, ובכלל זה ההתאמות הטכנולוגיות וניוון היכולות בכלים הטכנולוגיים הנדרשים כדי להבטיח כי השימוש בכלים אלו נעשה כדין. לאחר מכן יוכל הייעוץ המשפטי לממשלה לבחון את האפשרות לאשר למשטרה לחזור להפעלה מבצעית של הכלי הטכנולוגי אשר השימוש בו הושעה. זאת, בכפוף לשיקול דעתו באשר לדרך ההסדרה הנדרשת - הסדרה משפטית או הסדרה חקיקתית, ובהתאם להחלטות בג"ץ בנושא. לצד האמור, אין הדבר גורע מאחריות כלל הגורמים - משטרת ישראל והייעוץ המשפטי לממשלה - להשלים את פעולות התיקון של כלל הליקויים שעלו בדוח זה. שימוש בכלים טכנולוגיים יאפשר למשטרה למלא את תפקידה וייעודה למנוע עבירות, להעמיד עבריינים לדין ולעמוד באתגרי הפשיעה החמורה בדגש על הפשיעה במגזר הערבי, ולצמצם את פערי הטיפול בפשיעה הגואה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הסדרה חקיקתית ומשפטית של השימוש בכלים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת המשטרה היא זרוע ביטחונית של המדינה, וחלים עליה חוקי המדינה וכללי המשפט המינהלי. אחד מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי הוא עקרון חוקיות המינהל ולפיו לרשות מינהלית "אין לה סמכות אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק". בעשור האחרון המשטרה רכשה ופיתחה בעבודתה שורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות חדשניות ומהפכניות ובעלי פוטנציאל פגיעה דרמטי בזכויות הפרט ובזכות לפרטיות. ההסדרה של השימוש בכלים טכנולוגיים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת על ידי המשטרה מחייבת מתן מענה לשני נדבכים עיקריים: האחד, הסדרה חקיקתית של סמכויות המשטרה לשימוש בכלים טכנולוגיים. הסדרה זו מצריכה עבודת מטה של המשטרה, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. על עבודת מטה זו לכלול איסוף נתונים וגיבוש תשתית עובדתית בנוגע להצעת החוק ולהשלכותיה, ובכלל זה יש לבחון אם הסדרה זו עלולה להביא לפגיעה בזכויות אדם מוגנות. הנחת הצעת חוק על שולחן ועדת השרים לענייני חקיקה בנושא השימוש שעושה המשטרה בכלי האזנות סתר ונתוני תקשורת תלויה, בין היתר, בסדרי העדיפויות של השר הממונה על חוק האזנות סתר והיא נעשית לאחר תיעדוף הנושאים העומדים להחלטתו ולאישורו. השני, הסדרה משפטית בדרך של חוות דעת משפטית לשימוש בכלי טכנולוגי או לביצוע פעולה בכפוף להסדרה החוקית הקיימת מחייבת מתן חוות דעת משפטית שבמסגרתה התקיימו הליכי בחינה ואישור מפורטים של השימוש בכלים אלו בידי גורם משפטי בכיר. את האישורים האלו נותן הייעוץ המשפטי למשטרה. עם זאת, בהתאם להנחיית היועצת המשפטית לממשלה8 ולעמדת מבקר המדינה, בכלים טכנולוגיים שיש להם יכולות בהן יש פוטנציאל לחריגה מסמכות; או שהם מעוררים שאלות מהותיות בנושאים בעלי רגישות מיוחדת (ציבורית או אחרת); או שאלות רוחב משמעותיות בנוגע למשרדים נוספים; או מגלמים סוגיות עקרוניות וסבוכות שנוגעות לכמה תחומים משפטיים (כגון, האזנות סתר וסמכויות החיפוש) שלהם השלכות מהמעלה הראשונה בתחומי העונשין - ראוי כי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה יובילו את הליכי הבחינה והאישור של השימוש בכלים אלו. 8 הנחיית היועמ"ש לממשלה 9.1000 בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", עדכון אחרון מאי 2015. מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 3 כלים 4 כלים 2 כלים להאזנת סתר ולקבלת נתוני להאזנת סתר וקבלת נתוני להאזנת סתר ושתי פעולות תקשורת אושרו לשימוש על תקשורת וחמש פעולות בתחום האזנת סתר שאושרו ידי חטיבת הסייבר במשטרה להאזנת סתר אושרו לשימוש לשימוש על ידי הייעוץ בלא שאישורים אלו נשענו על על ידי הייעוץ המשפטי של המשפטי למשטרה בלבד חוות דעת משפטיות של הייעוץ המשטרה ללא יידוע גורמי נמצאו על ידי גורמי הייעוץ המשפטי למשטרה ושל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה המשפטי לממשלה (צוות הייעוץ המשפטי לממשלה מררי) כחורגים מסמכות המשטרה כלי 1 1 - 5 שנים פעולה 1 להאזנת סתר ושתי פעולות משך העיכוב במתן ההחלטה להאזנת סתר אושרה לשימוש בתחום האזנת סתר אושרו על של גורמי הייעוץ המשפטי על ידי היועץ המשפטי ידי הפרקליטות בלא לממשלה בנוגע לשימוש לממשלה ללא נימוקים וללא שאישורים אלו נשענו על חוות בשני כלים טכנולוגיים וביצוע דעת של גורמי הייעוץ שלושה מתווי פעולות בתחומי חוות דעת משפטית מתוך המשפטי לממשלה האזנות הסתר. המשטרה הכלים והפעולות שהובאו נמנעה מלהשתמש בשני לאישורו הכלים נוכח העיכוב במתן ההחלטה אף שהם נדרשו לעבודתה מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 סיכום הליקויים שעלו מהבחינה המשפטית ובהליך קבלת האישורים המשפטיים הוכן בידי משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  ההסדרה המשפטית של השימוש בכלים טכנולוגיים - בעשור האחרון המשטרה רכשה ופיתחה בעבודתה שורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות חדשניות ומהפכניות ובעלי פוטנציאל פגיעה בזכויות הפרט ובזכות לפרטיות. השימוש בכלים אלו במשך השנים נשען על תשתית חקיקתית ישנה ובלתי מתאימה. המציאות שבה המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים וזו כפופה להסדרה החקיקתית הקיימת, חייבה מתן מענה בדרך של חוות דעת משפטית שבמסגרתה התקיימו הליכי בחינה ואישור מפורטים של השימוש בכלים טכנולוגיים חדשים בידי גורם משפטי בכיר. לעמדת משרד מבקר המדינה הגם שליועמ"ש המשטרה הסמכות להכריע במכלול נרחב של החלטות הנוגעות לענייני המשטרה, הרי שלפי הנחיית היועמ"ש לממשלה9 כאשר עולות סוגיות בעלות רגישות מיוחדת כמו פגיעה בזכויות שעלולה להביא לחריגה מסמכות המשטרה, יש מקום להביא את הנושא לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה.  ייזום קיום דיון על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לבחינת היכולות וההשלכות של השימוש בכלים טכנולוגיים - השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת מצוי בליבת ההליך הפלילי ומגלם פוטנציאל לפגיעה יסודית בזכויות הפרט. במהלך השנים עמד בפני הייעוץ המשפטי לממשלה מידע שעלול להעיד כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים שונים, ראוי היה כי הייעוץ המשפטי לממשלה ייזום מצידו קיום דיון שבמסגרתו ייבחנו היכולות וההשלכות של השימוש בכלים אלו. בכך ניתן היה להבטיח את המענה האסדרתי הדרוש לנושא רגיש במיוחד מהבחינה הציבורית ולתת מענה על שאלות בעלות השלכות בתחומי העונשין.  שימוש המשטרה בכלי טכנולוגי להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים ללא בחינה ואישור משפטי - המדובר על כלי טכנולוגי לביצוע האזנות סתר בתצורת תקשורת בין מחשבים שבו השתמשה המשטרה מאות פעמים ואשר לגביו הועלו הממצאים הנוגעים לפעולת המשטרה ולפעולת הייעוץ המשפטי לממשלה. • בשנת 1220 גורם בחטיבת הסייבר שאינו גורם משפטי מוסמך התייחס במסמך פנים-משטרתי להיבטים משפטיים הנוגעים לכלי ואישר כי מהבחינה המשפטית המשטרה מוסמכת להשתמש בו. מסמך זה הופץ גם לייעוץ המשפטי למשטרה. • משנת 2016 השתמשה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוים מאות פעמים בלי שהשימוש בו הוסדר בחקיקה; בלי שהוא נבחן ואושר על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה; בלי שהמשטרה קיימה דיון משפטי עקרוני בנושא עם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. בין היתר, בינואר 2016 פירט גורם מקצועי בחטיבת הסייבר במסמך פנימי את כל סוגי התוצרים המתקבלים בכלי זה במטרה לקבל אישור משפטי לקבלתם. בפירוט נכללו כעשרה תוצרים ויכולות אסורים, אולם אלו לא נוטרלו. • במהלך השנים הובאו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה התייחסויות אשר עשויות ללמד על קיומו של כלי האזנה לתקשורת בין מחשבים, החל מסוף שנת 2018 הובאו התייחסויות העלולות ללמד על פוטנציאל יכולת מסוימת שדרשה בחינה. בשנת 2019 הובאו התייחסויות אשר עשויות ללמד על פוטנציאל הקושר בין יכולת מסוימת לבין כלי מסוים. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ביקשו כי המשטרה תציג את הנוהל והצווים הרלוונטיים בפני היועמ"ש לממשלה ותקיים עימם דיון עקרוני בנושא. עוד התברר כי בין השנים 2019 - 2021 משרד המשפטים ביקש בבקשות חוזרות ונשנות מהמשטרה להעביר מידע בנוגע ליכולת מסוימת אחת של הכלי. כמו כן ביקש הייעוץ המשפטי לממשלה מהמשטרה להציג את הנוהל המשטרתי בנוגע לאותה יכולת של כלי ההאזנה האמור שהוגדרה חריגה ואת התיקונים שהוטמעו בו. כתוצאה מכך, במשך שנים הפעילה המשטרה כלי טכנולוגי מסוים להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שהיועמ"שית לממשלה קבעה בדיעבד, ולאחר שהוצגו בפניה מלוא יכולות הכלי, לאחר פרוץ 9 הנחיית היועמ"ש לממשלה 9.1000 בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", עדכון אחרון מאי 2015. מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 "פרשת פגסוס", כי יכולות מסוימות שלו חורגות מסמכות המשטרה לפי חוק האזנת סתר ולכן אסור למשטרה להשתמש בו עד לניוון אותן יכולות.  הטיפול המשפטי של המשטרה בפעולות וכלים טכנולוגיים - הייעוץ המשפטי של המשטרה נתן אישורים לארבעה כלים טכנולוגיים ולחמש פעולות המבוצעות בתחומי האזנות הסתר ונתוני תקשורת בלא יידוע גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ובלא שאלו נשענו על חוות דעת מפורטות המנתחות את ההיבטים המשפטיים והטכנולוגיים הגלומים בשימוש בכלים אלו. שני כלים טכנולוגיים ושני מתווי פעולה שאושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה בלבד, נמצאו בדיעבד על ידי צוות מררי כחורגים מתחום סמכות המשטרה, זאת לאחר שכבר נעשה בהם שימוש במשך שנים מספר.  הטיפול של הייעוץ המשפטי לממשלה בפעולות וכלים טכנולוגיים - בחלק מהמקרים שבהם הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כלים טכנולוגיים, ועל אף המשמעויות המשפטיות המורכבות, הסבוכות והרגישות הנוגעות להפעלתם, גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא גילו מעורבות בבחינתם, ולעיתים לא היה בידם מידע טכנולוגי שרלוונטי לכלים אלו ופירוט היכולות של כל אחד מהם. בחלק מהמקרים שבהם הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כלים טכנולוגיים ומתווי פעולה, ההכרעה בעניינם התעכבה זמן ממושך. להלן הפרטים: • במהלך השנים לא התקיים בייעוץ המשפטי לממשלה דיון משפטי עקרוני בנוגע לעצם הטמעת כלים אלו בעבודתה של המשטרה. • נמצאו שני כלים ושלוש פעולות שהוצגו על ידי המשטרה לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה שההכרעה בעניינם התעכבה (בין שנה לחמש שנים), אף שהם נדרשו לעבודת המשטרה. • במקרה אחד החליט היועמ"ש לממשלה להגביל את השימוש במתווה הפעולה ללא פירוט של הנימוקים העומדים בבסיס החלטה זו.  הסדרה חקיקתית של השימוש בכלים לביצוע האזנות סתר ושימוש בנתוני תקשורת - העמדה המשפטית של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה היא כי יש מקרים בהם ראוי להסדיר את השימוש בכמה כלים בתחומים שונים המפורטים בדוח זה באמצעות חקיקה ראשית. חרף זאת, נמצא כי הטיפול בהסדרה החקיקתית לא קודם שנים רבות ממספר סיבות: היעדר דיון מעמיק בקרב גורמי הייעוץ המשפטי למשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע ליכולות הטכנולוגיות של כלים אלו אל מול הפגיעה בזכויות; היעדר דיון בשאלה אם התשתית החקיקתית הקיימת מאפשרת שימוש באותם כלים; מחלוקת שהתגלעה בין עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה לבין עמדת הדרג המדיני, בין היתר, בנוגע לעבירות שלגביהן תינתן למשטרה סמכות בנושאים אלו. בעניין זה נמצא כי: • חקיקה בנושא צילום סתר חזותי לא קודמה משנת 2012; • סמכות המשטרה לבצע חיפוש סמוי לצורך האזנת סתר לא קודמה משנת 2018, המועד שבו ועדת חוקה חוק ומשפט סיימה את דיוניה בנושא; • חקיקה בנושא איסוף מודיעין וניטור מידע במרשתת לא קודמה ממאי 2021; • תיקון החקיקה המקיף שנדרש לחוק האזנת סתר לא קודם מינואר 2023; • תיקון החקיקה הנדרש להסדרת פעולות מסוימות בכלי טכנולוגי לא קודם מאפריל 2023. אי-ההסדרה החקיקתית הובילה לשתי תוצאות: האחת, שימוש בכלים הפוגעים באופן ניכר ביותר בפרטיות בלי שהוסדרה בחקיקה ראשית הסמכות להשתמש בהם כמתבקש. השנייה, צמצום היכולת של המשטרה למצות את פעולות האכיפה באמצעות כלים אלו לצורך מאבק בפשיעה הגם שלא מן הנמנע שהסדרה חקיקתית לא תאפשר את מיצוי מלוא יכולות הכלים.  זהות הגורם המאשר כלים להאזנות סתר במשרד המשפטים (פרקליטות המדינה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה)- בביקורת עלה כי אגב פנייה של המשטרה בנוגע לתיקים מתנהלים ביחס לשתי פעולות מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המבוצעות באמצעות כלי טכנולוגי, ולשם הבהרה כי המשטרה רשאית לבצע פעולות אלו במסגרת בקשה לאישור האזנת סתר, התייחס נציג פרקליטות לכך שפעולות אלו מותרות לעמדתו על פי החוק. זאת, הגם שהכלי הטכנולוגי טרם הובא על ידי המשטרה לאישור משפטי של הייעוץ המשפטי לממשלה. ההקפדה על כך שגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה הם שיקיימו הליכי בחינה ואישור של כלים טכנולוגיים להאזנות סתר היא מהותית. באשר לגורמי התביעה הפועלים להגשת כתבי אישום בבתי משפט ולביסוסם הראייתי, נדרשת הקפדה כי הליכי התיקוף הראייתי המתבצעים אגב התייעצויות המתקיימות בקשר לתיקים מתנהלים, ייעשו לאחר שמתקבל אישור משפטי לשימוש בכלי. כדי שהמשטרה תוכל להשתמש בכלים טכנולוגיים מתקדמים לצורך מאבק בפשיעה, ובכלל זה כלים המגלמים סוגיות משפטיות סבוכות הנוגעות לתחום האזנות סתר, לסמכויות חיפוש ולפגיעה בזכויות יסוד, ושיש בהם פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בחוק, עליה לוודא שאין היא חורגת מתחומי סמכותה בשימוש שהיא עושה בהם. לצורך כך, על היועמ"ש למשטרה לפנות מבעוד מועד לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, להציג בפניהם את המפרט הטכני ואת היכולות של כלים אלו ולקבל את האישור המשפטי להפעלתם מהיועצת המשפטית לממשלה. נוכח פוטנציאל הפגיעה של כלים אלה בזכויות הפרט, נדרש שהמשטרה תקיים בנוגע להם בחינה משפטית מקדימה באופן מעמיק, מקיף ומפורט שבמסגרתה תינתן הדעת על כל ההיבטים והשאלות המשפטיות. כמו כן נדרש כי המשטרה תעביר כלים שבעניינם עולה שאלה בדבר עמידתם בגדרי הסמכות הקבועה בדין או שהם מגלמים סוגיות משפטיות עקרוניות וסבוכות והשלכות בתחומי העונשין, לבחינה עקרונית ופרטנית ולאישור של הייעוץ המשפטי לממשלה. לאור חשיבותם של הכלים הטכנולוגיים המשמשים את המשטרה במאבק בפשיעה החמורה הפוגעת ברקמת החיים במדינה, על גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה להכין תוכנית עבודה לצורך ניהול, ייעול ותיעדוף הטיפול בפניות המשטרה בנושא זה. מוצע כי תוכנית העבודה של הייעוץ המשפטי לממשלה תכלול מספר היבטים: (א) בחינת השינויים הנדרשים בהקצאת המשאבים הארגוניים לצורך מתן ייעוץ משפטי יזום המגלם גם מומחיות טכנולוגית לטיפול בשימוש בכלים טכנולוגיים; (ב) הצבת יעדים ולוחות זמנים קצובים לסיום הטיפול בבקשות למתן אישורים משפטיים; (ג) סיום הטיפול בבקשות לאישורים משפטיים אשר הונחו על שולחן גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה זה מכבר, ושניתן להצביע בעניינן על מקור סמכות בדין הקיים, באופן שיבטיח כי המשטרה תשתמש בכלים טכנולוגיים חדשניים ועדכניים בהתאם לסמכותה. כמו כן יש להקפיד שהגורם המוסמך לכך במשרד המשפטים יאשר למשטרה את השימוש בכלים אלו. במקרים שבהם הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים קבע כי ראוי היה שההסדרה של השימוש בכלים טכנולוגיים חדשניים מסוימים המאפשרים סוגי פגיעה מיוחדים בזכויות הפרט, בדגש על הזכות לפרטיות, תיעשה באמצעות חקיקה, על המשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה והמשרד לביטחון לאומי להשלים באופן מהיר ותכליתי את מכלול הפעולות הדרושות לצורך ההסדרה החקיקתית של השימוש בכלים אלו בתחום האכיפה, עד לשלב הצגת טיוטות הצעות החוק לשר הרלוונטי. בעניין זה מוצע כי ייקבעו תזכורות ומעקבים אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בשיתוף המשרד לביטחון לאומי או השר הממונה (בתיקוני חקיקה הנדרשים לחוק האזנת סתר) לשם השלמת הטיפול בנושא. מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ביסודו של פרק זה עומד ליקוי מערכתי ויסודי בהליכי הבחינה והאישור שהתקיימו קודם השימוש בשורה ארוכה של כלים טכנולוגיים ומתווי פעולה בעלי יכולות עוצמתיות ופוטנציאל פגיעה נרחב בזכויות הפרט. הליכי הבחינה המשפטית של הכלים הטכנולוגיים והליכי אישור השימוש שהתקיימו בשנים האחרונות היו לקויים, חסרים ובלתי סדורים. ככלל, לאורך השנים, בחלק מהמקרים המשטרה לא עירבה את הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע לכך. הטיפול הלקוי בנושא התקיים בשני מישורים: המישור האחד נוגע למשטרה אשר בחרה להסתפק באישור השימוש בכלים לאחר בחינה משפטית פנימית, לרוב שלא על סמך חוות דעת מפורטות ותוך הימנעות מהעלאת שאלות משפטיות בדבר העמידה בגדרי הסמכות הקבועה בדין לבחינה עקרונית ופרטנית של הייעוץ המשפטי לממשלה ובלי לקבל את אישורו של היועמ"ש לממשלה. בהקשר זה המשטרה מסרה כי בנוגע להליכי הרכש ואישור השימוש בכלים טכנולוגיים, החל משנת 2022 היא פועלת להפיק לקחים בתחום, ובין היתר היא פועלת לעיגון נהלים בנושא, טיוב הליכי העברת המידע והמסמכים למשרד המשפטים ואופן ניהול הדיונים עימם. המישור השני נוגע לייעוץ המשפטי לממשלה. במהלך השנים עמד בפני הייעוץ המשפטי לממשלה מידע שעלול להעיד כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים שונים. ראוי היה כי הייעוץ המשפטי לממשלה ייזום מצידו קיום דיון שבמסגרתו ייבחנו היכולות וההשלכות של השימוש בכלים. פעולה כזו אף עולה בקנה אחד עם הנחיית היועמ"ש לממשלה שקבעה כי בנושאים בעלי רגישות מיוחדת או בעלי השלכות בתחומי העונשין תיעשה פנייה של היועצים המשפטיים לרשויות השלטון לקבלת אישור משפטי מהיועמ"ש לממשלה, מהמשנים לו או מהייעוץ המשפטי לממשלה - מחלקת ייעוץ וחקיקה. יצוין כי דוח צוות מררי קבע גם הוא כי במקרה של שימוש בכלי טכנולוגי נדרש היה להביא את הכלי על כלל מאפייניו לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה על גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לבדוק ביוזמתם את השימוש בכלים טכנולוגיים בכלל ולצורך האזנת סתר בפרט, המצויים בליבת ההליך הפלילי, שיש בהם משום חשש לחריגה מסמכות, ומגלמים פוטנציאל לפגיעה יסודית בזכויות הפרט. זאת לאור קיומה של הנחיית היועמ"ש לממשלה; נוכח אינדיקציות שהיה בהן כדי לעורר שאלות בנוגע לסמכות המשטרה להשתמש באותם כלים; ולאור המעורבות המהותית שיש ליועמ"ש לממשלה, בכובעו כממונה על מערך התביעה, בהליכי פיקוח ובקרה על האזנות סתר ונתוני תקשורת, בהליכי האכיפה בכלל ובליווי חקירות רגישות שבהן נעשה שימוש בכלים הטכנולוגיים בפרט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ביצוע האזנות סתר בבקשה לבצע האזנת סתר יפורטו זהות האדם אשר הותרה האזנה לשיחותיו וכן זהות האמצעי המיועד לשדר או לקבל את המסר (קו טלפון או מכשיר), מקום השיחות או סוג השיחות10. ניתן להאזין לאדם או לאמצעי להעברת המסר בכפוף לקבלת צו האזנת סתר (יעד האזנה ואמצעי מואזן, בהתאמה). בכך החוק מקיף את כל שיטות השיחה המודרניות: בדיבור פנים אל פנים, בדיבור באמצעות מכשיר או בתשדורת של מסרים בין מחשבים. דוחותיהם של מבקר המדינה ושל צוותים ממשלתיים עסקו במשך השנים בהליך הגשת הבקשות להאזנות סתר11. אולם בדוחות אלה לא נידון היבט ההאזנה לתקשורת בין מחשבים. כמו כן, צוות מררי לא התבקש לעסוק בתהליך הגשת הבקשות להאזנה לתקשורת בין מחשבים. לפי פסיקת בית המשפט העליון, "אין ספק כי האזנת סתר היא כלי רב עצמה ואולם לצד היותה כלי משמעותי לקידום החקירה, טמון בה פוטנציאל לפגיעה קשה בפרטיותם של נחקרים. משכך, יש חשיבות של ממש לפיקוח שיפוטי - בזמן אמת - על רשויות החקירה"12. לאור תפיסה זו המקדשת את הפיקוח על עבודת המשטרה, יש חשיבות רבה לתפקידה של המשטרה בהכנת הבקשות להאזנות סתר. אלו מהוות בסיס לקבלת החלטות שיפוטיות. תהליך האזנת הסתר: תהליך הוצאת צווים והיתרים להאזנת סתר, איסוף תוצרי ההאזנה, מיון התוצרים, הפקתם והגשתם במסגרת ההליך הפלילי, הוא מורכב ומעורבים בו גורמים רבים במשטרה ובפרקליטות. תהליך זה טומן בחובו פוטנציאל לפגיעה משמעותית בפרטיות אם הוא אינו מבוצע באופן מרוסן ומדוד. התהליך נחלק לשלושה שלבים עיקריים: 1. הכנת בקשות להאזנת סתר, הגשתן ואישורן - הבקשה להאזנת סתר מבססת את סמכות המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי לצורכי האזנת סתר. הליך הכנת הבקשה כולל, בין היתר, גיבוש של הצורך (קביעת עילת ההאזנה, בחירת יעדי האזנה - לרבות אנשים בעלי חיסיון מקצועי או אישי ציבור, ורישום העבירות הרלוונטיות לבקשה); וכן בחינת הנחיצות של הגשת בקשה לצו חריג13. 2. התקנה של כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה - הליך המורכב משני שלבים עיקריים: ביצוע התקנה שהיא פעולה המבוססת על שימוש בקוד מחשב המאפשר השתלטות מרחוק על מכשיר קצה או ביצוע מניפולציה על מכשיר כלשהו, באמצעות כלים טכנולוגיים או פעולות המבוצעת באופן ידני, לצורך קבלת תוצרי האזנה שמקורם במכשיר הקצה שהוא יעד ההאזנה; ולאחר מכן, איסוף התוצרים עצמם ממכשיר הקצה. 3. הפקת תוצרי ההאזנה ושימוש בהם - תהליך של עיבוד והערכה של התוצרים המבוסס על עיון, מיון, הפיכת תוצר ההאזנה מחומר גולמי לידיעה מודיעינית, עיבוד הידיעה לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, העשרה והערכה של הידיעה. לאחר מכן נכתבת פרפרזה (תמצית המידע הרלוונטי) שבה ניתן לעשות שימוש לצורכי חקירה ומודיעין. בהקשר זה, הפקה היא ביצוע תהליכים אלו על ידי מפיק משטרתי מוסמך, ואילו שימוש הוא ביצוע תהליכים אלו על ידי גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה המזמינה. 10 סעיף 6(ד) לחוק האזנות סתר. 11 מבקר המדינה, דוח שנתי41 (1991), עמ'340 - 358; מבקר המדינה, דוח שנתי54ב (2004), עמ'279 - 304; מבקר המדינה, חוות דעת האזנות סתר בחקירות פליליות (2010), עמ'1 - 66. משרד המשפטים, דוח צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר בראשות עו"ד לבנת משיח, אפריל 2005 (צוות לבנת משיח או דוח לבנת משיח); משרד המשפטים, דוח בדיקה בנושא העברת תוצרי האזנת סתר בת.פ. 5461/06 מ"י נ' חיים רמון, מ-12.07.07(דוח ברנר) משרד המשפטים, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה,חוותדעת בהמשך לחוות דעת מבקר המדינה בנושא האזנות סתר בחקירות פליליות, 2010 (חוות דעת פרשיית חיים רמון). כנסת ישראל, ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין האזנות סתר, ינואר 2009 (להלן - ועדת החקירה). 12 רע"פ 1089/21 מ"י נ' אליצור אטיאס, מיום 29.9.21 (פורסם במאגר ממוחשב, 14.3.22) 13 צו חריג - אחד מצווי האזנת הסתר האלה: צו חריג א'- צו שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה להיתר; צו חריג ב'- צו האזנת סתר נרחב שכולל הקלות נוספות, לרבות האפשרות להוספת יעדים להאזנה אם יעלה כי הם מעורבים באותה פרשייה הנחקרת וכי הם אינם ידועים בשלב זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 נוכח הפגיעה בזכויות הפרט ובזכות לפרטיות הכרוכה באגירת חומרי האזנת סתר, נקבעו בחוק האזנת סתר כללים לביעור תוצרי האזנות סתר של יעדי האזנה שדבריהם הוקלטו ואשר החקירה בעניינם הסתיימה בגניזת התיק או שההליך המשפטי בעניינם הסתיים או שאין בדברים שהוקלטו משום סיוע למניעת עבירות. בפרק זה מובאים ממצאי ביקורת שהם תוצר של בדיקות מקיפות שביצע משרד מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה ניתח את מאגרי הנתונים של המשטרה, המסמכים ועיין בכלים הטכנולוגיים, ואף בחן לעומק מקרים שהעלו חשש לביצוע פעולות אסורות או שהן בניגוד לנהלים. הבדיקות בחנו בין היתר את תחומי הגשת הבקשות להאזנת סתר, את הליכי ההתקנה של כלים טכנולוגיים על אמצעים מואזנים לצורכי האזנת סתר, את הליכי ההפקה של תוצרים אסורים ואת השימוש בהם. מרבית בחינות עומק אלו לא התבצעו באופן אקראי, אלא התבססו על מידע ראשוני שעלה ממסמכי המשטרה, כגון יומני מבצעים ומסמכים מודיעיניים, וממאגריה. משכך, בחינות העומק של המקרים התבצעו ללא תלות בסטטוס הפרשייה המודיעינית או תיק החקירה. בדיקת המקרים נעשתה תוך יידוע המשטרה ולאחר קבלת עמדתה. יובהר כי בחינת העומק של המקרים התבצעה תוך בדיקת שאלת עצם חוקיות הפעולה, ולפיכך היא לא הוגבלה למקרים שבהם נעשה שימוש ראייתי14 בתוצרים שהתקבלו תוך ביצוע פעולות אסורות. על כן, אין זה מן הנמנע כי במקרים שבהם אותרו פעולות אסורות, לא נעשה שימוש ראייתי בתוצרים והתיקים לא הבשילו לכדי הגשת כתב אישום במהלך הביקורת. משרד מבקר המדינה בחן כלים טכנולוגיים שהיו בהחזקת המשטרה ושימשו אותה במהלך תקופת הבדיקה, החל משנת 2014 ועד לסוף שנת 2021. בחלוף הזמן, מספר הכלים הטכנולוגיים שבהחזקת המשטרה השתנה, יכולות הכלים השתנו ואף היקף השימוש בהם. יוצא אפוא, כי מספר הכלים הטכנולוגיים המוזכרים בדוח זה, וכן מספר מתווי ההתקנה וסוגי המידע הנאסף במסגרת סמכויות המשטרה לפי חוק האזנות סתר וחוק נתוני תקשורת השתנו במהלך תקופת הביקורת ואף לאחריה. ולכן, מוצע לראות במספרי הכלים, מתווי ההתקנה וסוגי המידע כאמות מידה לבחינת פעילות המשטרה באותן השנים, אך אין הם מצביעים בהכרח על יכולות המשטרה במועד פרסום הדוח. 14 שימוש ראייתי-הגשת חומר כראיה בהליך פלילי בהתאם לפקודת הראיות והנחיות פרקליט המדינה, כדי לבסס עליו פסק דין. הגשת החומר נדרשת במישור הדיוני והמהותי להוכחת עצם קיומו של החומר להבאתו כראיה לאמיתות תוכנו ולהעמידו במבחן מהימנות בבית המשפט. שימוש ראייתי בתוצרי האזנה מתקיים רק לאחר שגורם משטרתי עשה שימוש בתוצר ולאחר שהוגש כתב אישום בתיק חקירה. לפיכך, שימוש ראייתי אינו מתבצע בפרשיות מודיעיניות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 12,937 9,425 35 יותר מ-1,000 בקשות לקבלת צווי מספר יעדי האזנה מספר הבקשות בקשות להאזנת סתר האזנת סתר אושרו על שזהותם ידועה למשטרה להאזנת סתר בעבירה לתקשורת בין ידי בתי משפט בשנים ולגביהם היא הכינה את רגישה שהוגשו בשנים מחשבים אושרו על ידי 2019 - 2021, מתוך הבקשות להאזנת סתר 2019 - 2021 בתי המשפט בשנים כ-000,14 בקשות בשנים 2019 - 2021 המחייבות קבלת 2019 - 2021 שהוכנו (נוסף עליהם לכל היותר אישור פרקליט, ואולם 3,111 יעדי האזנה בכולן לא אותר אישור שזהותם אינה ידועה) זה בניגוד לנוהלי המשטרה יותר מ-1,000 מאות 7.65 מיליון 3 התקנות של כלים מטרות ייחודיות16 תוצרי האזנת סתר סוגי מידע נאספו על טכנולוגיים על אמצעים שהותקן להן כלי נאספו באמצעות כלי ידי המשטרה אף מואזנים15 שביצעה טכנולוגי מסוים בשנים טכנולוגי מסוים שהיה ידוע לה כי חל המשטרה לצורכי האזנת 2018 - 2021, וההתקנה איסור משפטי לאסוף סתר בשנים 2009 - הניבה איסוף של תוצרי מידע מסוג זה, 2021 האזנת סתר ואיסופם אסור עד היום. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-40% מהמטרות 14 50 טרה-בייט17 סוגי מידע ניתנים היקף חומרי האזנת סתר לאיסוף כתוצרי האזנת שנצברו במערכותיה סתר באמצעות כלים הממוחשבות של טכנולוגיים, כגון הודעות, המשטרה שרובם טעונים שיחות ופתקים ביעור על פי דין 15 אמצעי מואזן - המכשיר או המקום הפיזי שכלפיו מופעלת ההאזנה. 16 מטרה-רישום של יעד האזנה שהמשטרהתתקין על מכשיר קצה שברשותו כלי טכנולוגי וזיהויו מתבסס על נתון זיהוי חד-ערכי. 17 בייט הוא יחידת מידה של זיכרון מחשב; טרה ביית שווה בערך ל-10 בחזקת 12 (10 ואחריו 12 אפסים) יחידות בייט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הליכי הגשת הבקשות להאזנת סתר השלב הראשון בתהליך האזנת סתר הוא הכנת בקשות להאזנת סתר, הגשתן ואישורן. שלב זה נחלק לכמה תתי-שלבים עיקריים, כמתואר בתרשים שלהלן: תהליך הכנת בקשה להאזנת סתר מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  מילוי הבקשות להאזנת סתר - חוק האזנות סתר מחייב לרשום שלושה נדבכים בבקשה כדי להצדיק את האזנת הסתר (עילת האזנה, יעד האזנה והעבירות הרלוונטיות לבקשה). משרד מבקר המדינה ביצע בדיקה הנוגעת לכ-14,000 בקשות ולאופן מילוי הבקשות שהוכנו על ידי המשטרה בשנים 2019 - 2021. בדיקה זו העלתה כי המשטרה לא הקפידה על מילוי הבקשות כראוי. להלן הפרטים: (א) עילת ההאזנה18 - אי-ציון ממוקד של עילת האזנה אחת, מקשה על הגורם המאשר לבחון את נחיצות ההאזנה ואת יעילותה ולבדוק אם איסוף הראיות באמצעות ההאזנה צלח בהתאם לעילת ההאזנה שהתבקשה. נמצא כי המשטרה אינה נוהגת לסמן בבקשה עילה אחת ממוקדת ורלוונטית, אלא עילות רבות. בפועל, המשטרה נוהגת לציין ברוב המכריע של הבקשות (12,642 שהן 89% מסך כל הבקשות) יותר מעילה אחת מתוך שלוש עילות ההאזנה הקיימות - גילוי עבירות, גילוי עבריינים וחילוט רכוש הקשור בפשע. בכמעט מחצית מהבקשות (5,977 שהן 46% מסך כל הבקשות) היא נוהגת לציין את שלוש עילות ההאזנה. רק ב-1,642 בקשות (11% מהן) צוינה עילת האזנה יחידה. (ב) העבירות הרלוונטיות לבקשה19 - אי-ציון עבירה ספציפית התואמת ליעד ההאזנה ועילת ההאזנה פוגע בשיקוף מצב הדברים לגורם המחליט ופוגם ביכולתו לשקול שיקולים רלוונטיים לבקשה ולבחון את נחיצותה, ובפרט בנוגע לחומרת העבירות המצדיקות האזנת סתר. נמצא כי המשטרה אינה מציינת בראש הבקשה עבירה ספציפית התואמת לעילת ההאזנה וליעד ההאזנה, אלא מפרטת עבירות רבות הנוגעות לכלל היעדים המפורטים בבקשה או לכלל העבירות הנוגעות לבקשה. (ג) יעד ההאזנה20- לפי הדין, בהיתר האזנת סתר יצוין תיאור זהותו של יעד ההאזנה-האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. לפיכך, האזנת סתר נעשית למול חשודים בביצוע העבירות שביסוד הבקשה ולמול אנשים שאינם חשודים בביצוע עבירה ("מואזנים", למשל שותף עקיף, עד, מעורב וקורבן עבירה). נמצא שהמשטרה נוהגת לרשום בראש טופס הבקשה המוגשת לבית המשפט את החשודים בפרשייה גם אם היא אינה מתכוונת להאזין להם. לעומת זאת, המשטרה רושמת "מואזנים" שאינם חשודים רק בנימוקי הבקשה21. דפוס זה בעייתי שכן הוא גורר רישום שגוי של העבירות בראש הבקשה, אי-רישום יעדי האזנה שהמשטרה מבקשה להאזין להם בראש טופס הבקשה ואי-עמידה על מעמד יעד ההאזנה (חשוד, קורבן, שותף עקיף וכיו"ב) וזיקתו לעבירות בפרשייה. מן האמור עולה כי מחד גיסא, אין בפני בית המשפט בקשה ובה מרוכזים כל יעדי ההאזנה בראש טופס הבקשה - חשודים ומואזנים. מאידך גיסא, הבקשות היו נרחבות מדי ברישום העבירות ועילת ההאזנה ולא שיקפו את הצורך הענייני והברור בהאזנת הסתר. דפוס התנהלות זה הפך את הליך מילוי הבקשה לתהליך טכני, אף שמדובר בהליך מהותי ורגיש. הגשת הבקשות באופן זה פוגעת ביכולת של בית המשפט לבחון את מהות הבקשות ואת נחיצותן. חשיבות רישום נאות של יעדי האזנה מתחדדת לנוכח מקרים שבהם המשטרה הצהירה על כוונה להאזין לצבר של יעדי האזנה אך לא מימשה כוונה זו, ובכך היא עלולה הייתה להטעות את בית המשפט בשל דרך מילוי הבקשות. יוצא אפוא כי הבקשות לא ענו על השאלות - לָמָה צריך להאזין? למי צריך להאזין? והאם העבירות המיוחסות ליעד ההאזנה חמורות דיין כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיותו? • מקרים לדוגמה - קורבנות עבירה, קטינים ושותפים לביצוע עבירות - נמצא כי דפוס הפעולה של המשטרה ברישום הבקשות פוגע במיוחד בשותפים עקיפים22, בקורבנות עבירה ובקטינים. זאת, משום שהמשטרה לא נדרשה לפרט מה הם הטעמים המיוחדים להאזנה דווקא לגורמים אלו ולא למעורבים 18 עילת האזנה - פירוט מהו הצורך הענייני בהאזנת הסתר - גילוי, חקירה או מניעה של עבירת פשע; גילוי או תפיסה של מבצע עבירת פשע; וחקירה לצורכי חילוט רכוש הקשור בעבירת פשע 19 רישום עבירות – ציון כל העבירות שיש להן זיקה לבקשה, והימנעות מציון עבירות כלליות. רישום העבירה הוא בעל חשיבות מיוחדת משום שרק עבירה מסוג פשע מצדיקה האזנת סתר, ומשום שאישור האזנת סתר מחייב לאזן בין חומרת העבירה ובין הפגיעה בפרטיות שנגרמת ליעד ההאזנה. 20 יעד האזנה - האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. 21 נימוקי הבקשה - מסמך המצורף לטופס בקשה להאזנת סתר, והוא חלק בלתי נפרד ממנה, ובו מפורטת התשתית העובדתית שעליה מבוססת הבקשה וטעמי הבקשה וכן הנימוקים והשיקולים שנדרש לשקול לבחינת הצורך בביצוע ההאזנה מול הפגיעה הצפויה ביעד ההאזנה וסביבתו. מסמך זה מצורף לבקשה המוגשת במעמד צד אחד, ולאחר הגשת כתב אישום נבחנת הטלת חיסיון עליו, על כולו או על חלקו, בהתאם להסבר המשטרה בנושא זה. 22 שותף עקיף – משדל או מסייע, כלומר כל מי שאינו המבצע העיקרי של העבירה המקורית. צדדים לביצוע עבירה מפורטים בסעיפים 29 -34 לחוק העונשין. מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 אחרים בפרשייה; האם האזנה זו מצדיקה פגיעה במי שזכאים להגנה מוגברת מפני פגיעה בפרטיותם; או מדוע יש להעדיף פעולת חקירה זו על פני חלופות חקירה אחרות. כך למשל, מתוך 32 בקשות להאזנת סתר הנוגעות לקורבן העבירה ב-30 מהבקשות (94%) נרשמו בראש טופס הבקשה העבירות העיקריות שנוגעות לחשדות נגד החשוד בלבד ולא לקורבן; כמו כן, ב-20 בקשות (%69 מהבקשות שאותרו), אף שהתבקשה האזנה לחשוד ולקורבן העבירה ופורטו אותן עבירות עיקריות נגד החשוד, בפועל ההאזנה התבצעה לקורבן העבירה בלבד. חרף הזהירות המוגברת שנדרש לנקוט בעת הגשת בקשה להאזנת סתר לשותף עקיף, המשטרה לא פירטה בהנחיותיה כיצד על השוטר למלא את הבקשה בעניינו: אילו עבירות ניתן לייחס לו בבקשה, לרבות אילו עבירות מתחום שיבוש מהלכי משפט הן פשע שניתן לייחס לו; באילו מקרים יש לייחס לו גם את העבירות העיקריות המקוריות ובאילו לא ניתן לייחס אותן לו. בבדיקה מדגמית שביצע משרד מבקר המדינה לגבי 10 פרשיות, נמצא כי ב-9 מהן נמצאו פערים: המשטרה רשמה בנוגע לאותו אדם, באותה פרשייה ובנוגע לאותו מסד עובדתי - עבירות שונות בכל בקשה; רישום עבירות עיקריות בלבד נגד שותפים עקיפים אף שלא בוססה ההערכה כי הם נטלו חלק בביצוען. כמו כן, חרף השימוש ההולך וגובר של קטינים במכשירי קצה שהם אמצעים מואזנים פוטנציאליים, המשטרה לא הסדירה בנהליה הגנה ייחודית לקטינים לאור מעמדם בדומה להגנות שמעניק להם הדין בשלבי החקירה, המעצר החיפוש וכן הליכי העדתם.  אישור הגשת בקשות חריגות - יש בקשות להאזנת סתר שמגלמות רגישות רבה ופוטנציאל פגיעה משמעותי הנובע מסיבות שונות: המעמד של יעד ההאזנה, טיב העבירות המיוחסות לו, האזנה ממושכת, מקום ביצוע ההאזנה ודחיפות ההאזנה. חרף חריגותן, המשטרה עקפה בחלק מהמקרים את מנגנוני אישור הגשת הבקשות הללו והפחיתה מבכירות הדרג הנדרש לאשר את הבקשות; כמו כן, הפרקליטות והמשטרה לא הקפידו על תיעוד האישורים הנדרשים, ולכן נפגעה יכולת המשטרה להבטיח שננקטה הזהירות הנדרשת לטיפול בהן: • האזנה בפרשייה או תיק חקירה בעניין עבירות רגישות - לפי הנחיית פרקליט המדינה בנושא, יש עבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת המחייבים אישור פרקליט לפני פתיחה בחקירה פלילית23. הנחייה זו אינה מתייחסת לטיפול בפרשייה מודיעינית. לפי נהלי המשטרה יש שני מועדים שונים לקבלת אישור פרקליט: עם פתיחת תיק החקירה ולפני הגשת בקשות להאזנת סתר; ובפרשייה מודיעינית רק לפני העלאת עמדת האזנת סתר לשמע או לפני שימוש בכלי טכנולוגי לאיסוף תוצרי האזנה (כלומר, לאחר אישור הבקשה בבית המשפט). נמצא כי לגבי 35 בקשות לצווי האזנת סתר, ב-11 פרשיות ותיקי חקירה שבהם נכללה עבירה רגישה מהשנים 2019 - 2021 לא אותרו אישורי פרקליט. 23 בקשות להאזנת סתר בעניין עבירות רגישות – בקשות בעניין עבירות שבהן נדרש אישור של פרקליט המדינה או של אחד ממשניו או של מי שהם הסמיכו לטפל בין היתר בעבירות בתחומי ההסתה, הטרור, לשון הרע, סוביודיצה ועבירות הנוגעות לעבודתו של עיתונאי. ראו לעניין זה הנחיות פרקליט המדינה, הנחיה 14.12, אישור פתיחה בחקירה והעמדה לדין בעבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת (23.2.99, עודכן ב-15.12.19.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 • האזנה לבעלי חיסיון מקצועי או דרג מדיני24 - במשך כ-13 שנים הנחו משרד המשפטים והמשטרה כי האזנה בהסתברות גבוהה לבעל חיסיון מקצועי, לרבות דרג מדיני, דורשת אישור מראש. הסדר זה אף הגביל את המשטרה להאזנה רק בנסיבות שבהן יש חשד לביצוע עבירה חמורה וחריגה הנכללת ברשימה סגורה בחוק והוא נשען על מודל ההיתרים של צוות לבנת משיח משנת 200525. להלן תרשים המבאר את המודל: בשנת 2018 הפרקליטות שינתה את ההסדר האמור, במהלך ניהול הליכים פליליים קונקרטיים: אם התבצעה האזנה לאדם שאינו בעל חיסיון וקיימת הסתברות גבוהה שישוחח עם בעל החיסיון, די בקבלת אישור בדיעבד (ולא מראש) להאזנה לשיחות, ותוך השמטת מגבלת העבירות החמורות הקבועה בחוק. יוצא אפוא, כי ההגנה הרחבה הקבועה בדין לבעל חיסיון הוסרה. ההסדר שונה בלי שמשרד המשפטים והמשטרה ביצעו עבודת מטה ובלי שהוכנה חוות דעת משפטית המסבירה את הסטייה הניכרת ממסקנות הוועדה המקצועית הבין-משרדית. משרד מבקר המדינה איתר שלוש פרשיות מהשנים 2015 - 2022 שבהן הוגשו בקשות לאישור בדיעבד של האזנת סתר (חלף הגשת בקשה להאזנה מראש) לבעלי חיסיון מקצועי. מדובר במקרים שבהם בעלי החיסיון המקצועי ניצלו את תפקידם לרעה בעבירות סחר באיברים, שוחד ומרמה. אם הבקשות בפרשיות הללו היו מוגשות מראש, בהתאם למודל לבנת משיח, הן לא היו עומדות במגבלת העבירות הקבועה בחוק והן היו נשללות על הסף. בדגימה של מספר יעדי האזנה אחדים בדרג ב' וג'26, הבקשות להאזנת סתר בעניינם ושלאחריהן הוצאו נגדם צווים שיפוטיים נמצא כי לגבי 57% מהיעדים וב-37% מהבקשות בעניינם - לא אותר אישור ראש 24 בעל חיסיון מקצועי - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת, לפי סעיף 9 לחוק האזנות סתר וסעיפים 48 - 51 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971, לרבות גורם מדיני לעניין זה. 25 משרד המשפטים, דוח צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר בראשות עו"ד לבנת משיח, אפריל 2005 26 איש ציבור דרג ב' ו-ג': אדם הנמצא במעמד ציבורי חשוב בגין משרתו או תפקידו הציבורי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 אח"ם לביצוע ההאזנה או מזכר המעיד על יידוע ראש אח"ם, כנדרש בנוהל. לגבי יעד אחד לא אותר כל אישור בכל אחד מהצווים שהוצאו נגדו. • אישור בקשות להאזנת סתר ממושכת - מסקנות צוות לבנת משיח משנת 0520 וועדת החקירה משנת 2009 קבעו כי נדרש אישור ראש אח"ם להוצאת צווים להאזנה שמשכה יותר משישה חודשים ואישור פרקליט מחוז להאזנה שמשכה עולה על שנה. זאת, על בסיס הרציונל כי האישור נדרש לנוכח הפגיעה הנרחבת בפרטיות עקב משך ההאזנה הכולל ליעדי ההאזנה. נמצא כי בשנת0172קבעה המשטרה הסדר נוסף לחישוב משך ההאזנה, שלפיו מניין הימים לגבי יעד האזנה ייספר בנפרד לגבי כל פרשייה שבה הוא מעורב. לפיכך, המשטרה אישרה האזנות ממושכות למשך יותר משנה ליעד האזנה שמעורב בכמה פרשיות ללא קבלת אישור פרקליט מחוז. הסדר זה לא חל על אישור ראש אח"ם. יוצא אפוא כי הסדר זה סוטה מהרציונל שנקבע. ההסדר האמור הפחית את מספר היעדים שנדרש לגביהם אישור פרקליט בשנים 2019 - 2021 מ-12 יעדים ל-5 יעדים. מבקר המדינה בחן 7 מתוך 12 יעדי האזנה ומצא כי לגבי 3 מתוכם (43%) לא אותרו אישורי ראש אח"ם הנדרשים לפי הנוהל; ולגבי 4 מתוכם (57%) לא אותר אישור של פרקליט המחוז.  היתר מפכ"ל (האזנה דחופה) - דרך המלך להאזנת סתר היא קבלת צו שיפוטי הנחתם על ידי שופט, אבל לפי החוק במקרים דחופים ניתן לקבל היתר מינהלי שתקף ל-48 שעות שמאושר על ידי המפכ"ל. נמצא כי מסלול קבלת אישורי מפכ"ל אינו מיושם - המשטרה לא ביצעה עבודת מטה לייעול מנגנון אישור היתרי מפכ"ל ואף לא נעשה ניסיון לקבל היתר מפכ"ל. לעומת זאת, המשטרה עיגנה בנהליה מנגנון חלופי המכונה "צו חריג ב" שמאפשר לעקוף את הצורך בקבלת היתרי מפכ"ל: הוצאת צו שיפוטי כללי בחתימת שופט, ולאחריו הוצאת אישור מינהלי לפני כל אירוע להוספת יעדי האזנה על ידי סגן רח"ט הסייבר בדרגת ניצב משנה. בחינת הבקשות לצו חריג ב' העלתה כי לא פורטו נימוקים מספקים המצדיקים את השימוש בצו זה והעדפתו על פני קבלת היתר דחוף באישור מפכ"ל. אי-יישום מנגנון היתרי מפכ"ל פגע בתכליות שביסודו: (א)החשיבות שבמתן ההיתר המינהלי על ידי המפכ"ל בלבד כמובא בדברי ההסבר לחוק; (ב) החשיבות שבהפרדת התפקידים המהותית בין אח"ם כגורם המבקש את האזנת הסתר ובין המפכ"ל כגורם המאשר והבלתי תלוי. זו מתחדדת לנוכח השימוש בצו חריג ב' המאפשר קבלת צו שיפוטי כללי בחתימת שופט, ולאחריו הוצאת אישור מינהלי לפני כל אירוע, כך שאישור הוספת היעדים מתבצע על ידי סגן רח"ט הסייבר בדרגת נצ"ם; (ג) החשיבות שבהקלת העומסים המוטלים על בתי המשפט.  היתרים מינהליים הנחתמים על ידי קצין משטרה בכיר - בשנים 2012 עד 2021 פנתה המשטרה לבית משפט בבקשה לקבל צווי האזנת סתר בעניינם של חשודים מסוג מסוים, שלא כדין, חלף הוצאת היתרים מינהליים. זאת, אף שהמשטרה ידעה שהנושא אינו בסמכות בית המשפט. עוד עולה כי הבקשות הללו הוגשו לבית המשפט ללא פירוט המשקף את תמונת מצב העובדות בנוגע ליעד ההאזנה והנסיבות הנוספות הנוגעות במישרין לעניין סמכותו.  היקף השימוש בצווים חריגים - צווים חריגים הם צווים המאפשרים למשטרה להוסיף לאחר קבלת הצו השיפוטי פרטים שלא נכללו בצו המקורי ולא נבחנו פרטנית על ידי בית המשפט. המשטרה מבצעת האזנות באמצעות שני סוגי צווים חריגים: צו חריג א' שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה להיתר; וצו חריג ב' שכולל הקלות נוספות, לרבות האפשרות להעלות יעדים נוספים שלא נכללו בבקשה. שימוש בצווים חריגים מקנה גמישות מבצעית למשטרה מחד גיסא, ופגיעה משמעותית יותר ביעדי ההאזנה לנוכח היקף המידע וסוג המידע שניתן לאסוף לגביהם מאידך גיסא. אולם, המשטרה עשתה שימוש נרחב בצווים חריגים עד כי השימוש בצווים הללו הפך מחריג לשגרתי. מתוך 14,284 בקשות לצווים שהמשטרה הכינה בשנים 2019 - 2021 בסך הכול כ-6,300 (43% מכלל הבקשות שהוכנו) הם בקשות להוצאת צווים חריגים (צו חריג א' כ-006,0 צווים וצו חריג ב' כ-300 צווים). אמנם שיעור צו חריג ב' הוא 2% מתוך סך הצווים, אך מדובר בצו פוגעני המחייב שימוש מידתי וסביר. השיעור היחסי של הצווים החריגים מתוך הצווים להאזנה לתקשורת בין מחשבים (%89) גדול משיעורם של הצווים החריגים להאזנת סתר רגילה (39%.) אשר לצו חריג ב', נמצא כי חוות דעת משפטית של הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2017 גידרה וקבעה תנאים להוצאת הצו. אבל המשטרה לא הגבילה ולא תחמה במהלך השנים את מספר הבקשות לצו חריג ב', ומספרם מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 גדל פי שלושה בתוך שלוש שנים, וזאת אף שצוין בעבר כי היקף בקשות של כ-30 בשנה כבר מעיד על שימוש תכוף. מנגנון היתרי מפכ"ל היה אמור לתת מענה על חלק מהנסיבות המצדיקות מתן צו חריג ב', אך לא נעשה בו שימוש. כל אלו מלמדים על שימוש מופרז ובלתי מידתי בצווים מסוג זה.  קביעת תנאים מקלים לשימוש בצו חריג ב'- נמצא כי המשטרה הגישה לבתי המשפט במשך השנים בקשות לקבלת צווים חריגים לביצוע האזנות סתר בלי ליישם תבחינים חשובים שקבע מערך הייעוץ המשפטי לממשלה בנושא בשנת 2017, כמפורט להלן: • סוג העבירות המצדיקות שימוש בצו החריג - המשטרה לא הקפידה על שימוש סביר ומידתי בצו החריג שכן היא הפעילה אותו בהיקף נרחב בעבירות כלכליות שספק אם חומרתן מצדיקה פגיעה בפרטיות יעדי ההאזנה. להלן הנתונים: המשטרה הגישה כ-50 (17%) מכ-300 בקשות לצו חריג ב' שבהן העבירה העיקרית היא עבירה כלכלית, עבירת רכוש או עבירת מרמה. • שימוש בצו החריג לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים - המשטרה מימשה בקשות האזנה מסוג זה בלא שהן הוסדרו - סמכות הוצאתן לא הוסדרה בחקיקה, לא נדונה באופן עקרוני בייעוץ המשפטי לממשלה ולא נדונה או הוזכרה בחוות הדעת המשפטית של הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2017. • אישור צו חריג בהיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין בכיר - בשנת 2021 אישר נציג היועמ"ש למשטרה לקצין משטרה בכיר לחתום על היתרים מינהליים להוצאת צו חריג ב' להאזנת סתר כלפי חשודים מסוג מסוים. נמצא כי לאחר קבלת אישור יועמ"ש המשטרה בשנת 2021, השתמש הקצין הבכיר באופן נרחב בהיתרים המינהליים מסוג צו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים - כלל ששת ההיתרים שהוצאו תחת ידיו מאז היו מסוג זה. יוער כי השימוש הנרחב מאז קבלת אישור יועמ"ש המשטרה בהיתר מינהלי מסוג זה שהינו צו חריג מעלה קושי לנוכח פערי הדרגות בין הקצין הבכיר המאשר את הבקשה לעומת הדרג המאשר אותה בנסיבות דומות - בית משפט או מפכ"ל. • תיעוד נסיבות השימוש בצו החריג - החל בשנת 2018, לכל המאוחר, המשטרה הוציאה היתר חריג ב' באופן נרחב וכוללני שאינו מוגבל לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות או לחשודים מסוימים. מדובר בצווים או בהיתרים מינהליים חריגים נגד אלמונים לצורך מאבק בעבירות מסוימות הנוגעות לתופעת פשיעה חמורה. הצווים מוצאים באופן קבוע אחת לשלושה חודשים, והם מקיפים מכלול של אירועים שאינם קשורים זה בזה. פרקטיקה זו מיושמת תוך עקיפת המגבלות הקבועות בחוק להוצאת צווי האזנת סתר, בחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה ובהנחיות המשטרה.  בדיקות היתכנות להפעלת האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים - בשנים 2019 - 2021 ביצעה המשטרה שש פעולות שונות לשם ביצוע בדיקות היתכנות שמטרתן להעריך את הסתברות ההצלחה למימוש האזנת הסתר. נמצא כי שתיים מבדיקות ההיתכנות התבצעו באותן שנים תוך שימוש בכלים טכנולוגיים המיועדים לביצוע האזנת סתר חייבו החזקת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. כמו כן, נמצא כי שתי פעולות נוספות מכוח חוק נתוני תקשורת חייבו החזקת צו נתוני תקשורת במקרים מסוימים בהתאם לטיב הפעולה. הביקורת ערכה דגימה אקראית של 31 מקרים שבהם בוצעו בדיקות היתכנות ונמצא כי המשטרה ביצעה 12 בדיקות היתכנות באמצעות הכלי הטכנולוגי בלא שהחזיקה צו להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים (42%). עוד יוער, כי המשטרה מסרה לביקורת המדינה כי ביצעה את אחת הפעולות לבדיקת היתכנות במשך תקופה, ללא יכולת שחזור האירועים וללא החזקת צו האזנה לתקשורת בין מחשבים. לפיכך, המשטרה לא מסרה פרטים על טיבה והיקפה של פעולה אסורה זו.  ניהול תהליך האזנת סתר במערכות הממוחשבות - בשנת 2013 החלה המשטרה לפתח את המערכת לניהול צווים במטרה לנהל באופן תקין את סמכויותיה בעידן הדיגיטלי ולטפל בנתוני העתק שמקורם בתהליכי העבודה בתחום זה. עם זאת, מנתוני המשטרה ניתן ללמוד על פערים בתיעוד המידע במערכת זו: (א) שיעור הצווים שהמשטרה מממשת בפועל גדול משיעור הצווים שסומנו במערכת ככאלו; (ב) קיימים פערים משמעותיים בתיעוד מימוש בקשות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לעומת בקשות להאזנת סתר לשמע; (ג) קיים חוסר עקביות במימוש הצווים לאורך השנים. היעדר הרישום התקין, המהימן והמלא של נתוני מימוש האזנות הסתר מקשה את ניתוח תהליכי העבודה של המשטרה ואת בחינת נחיצות הוצאת הצווים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 התקנת כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה בשלב השני בתהליך האזנת סתר, לאחר אישור הבקשות, המשטרה מבצעת התקנה של כלים טכנולוגיים על האמצעי המואזן לצורכי האזנת סתר או מבצעת האזנה לתקשורת בין מחשבים באופן ידני. לאחריה היא מבצעת פעולות איסוף של תוצרי האזנה. להלן תרשים המשקף את תהליך ההתקנה והאיסוף. שלבי התקנת כלים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרים  איגום המידע על פעולות ההתקנה - נמצא כי האופן שבו מנהלת חטיבת הסייבר את המידע על ההתקנות שהיא מבצעת באמצעות כלים טכנולוגיים או באופן ידני כלפי אמצעים מואזנים אינו מאפשר התחקות אחר הפעולות שנעשו וקבלת תמונה כוללת ומתכללת של פעולות שנעשו למול יעד האזנה ספציפי. הדבר נובע מכך שחטיבת הסייבר מבצעת התקנות שונות ובאמצעות כלים טכנולוגיים שונים, אך אינה מקפידה על כמה פעולות לאיגום המידע: • אי-הקפדה על רישום מימוש צווים במערכת לניהול צווים - אותרו 407 צווים שבהם קיימת אינדיקציה למימוש הצו שלא נרשמה במערכת. • אי-רישום פעולות ההתקנה במערכת מרכזית אחת - נמצא שהמשטרה מנהלת את המידע על ההתקנות של הכלים הטכנולוגיים השונים באופן ידני ובמערכות ממוחשבות שונות. כפועל יוצא מכך נוצרים ליקויים בניהול ההתקנות ובפיקוח עליהן שעלולים לפגוע בשרשרת הראיות בתיקי המודיעין והחקירה: אם השוטר אינו יודע מהו מכלול ההתקנות שבוצעו כלפי אמצעים מואזנים, הוא עלול להתקשות לעקוב ולקבוע מכוח איזו התקנה נאסף תוצר ההאזנה הספציפי. למגבלה זו יש השלכות גם על היכולת של מערכת האכיפה להשיב לטענות בדבר אי-חוקיות איסוף ראיות מודיעיניות ופליליות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 • תיעוד חלקי של ההיערכות להתקנה וביצועה- האזנת סתר, שהיא פעולה רגישה ופוגענית, מחייבת על פי נוהלי המשטרה הכנת מסמכים קונקרטיים וניהול יומני מבצעים. נמצא כי המשטרה לא הקפידה על ניהול יומני מבצעים27 שמתעדים את השימוש בכל הכלים הטכנולוגיים וביצוע כל מתווי ההתקנה המבוצעים על ידה, ועל הכנת המסמכים הנדרשים שהולמים את סוג ההאזנה המבוצעת - שמע או תקשורת בין מחשבים ועל חתימה על מסמכים אלו. בהקשר זה יובהר כי ההנחיות הפנימיות המבססות את חובת התיעוד לעניין האזנות סתר הן בעלות חשיבות משפטית שכן הן מסייעות למשטרה לוודא שהיא הפעילה את סמכותה בהתאם למגבלות הדין ובהתאם לעקרונות היסוד של המשפט המינהלי. לפיכך, גם תיעוד פעולותיה הוא בעל חשיבות מהותית ולא עניין טכני.  אימות מספר הצו בעת הפעלת הכלים הטכנולוגיים - בשלושה מתוך ארבעה כלים טכנולוגיים להאזנות סתר שהמשטרה החזיקה אין שום ממשק עם המערכת לניהול צווים. היעדרה של בקרה טכנולוגית ואוטומטית יוצר סיכון של הפעלת כלים להאזנות סתר ללא צו מתאים שקיומו מהווה תנאי להפעלה.  ההסדרה המשפטית של פעולות ההתקנה של כלים טכנולוגיים - נמצא כי ההסדרה המשפטית של חלק מפעולות ההתקנה הייתה חלקית ולקויה. נמצא כי המשטרה השתמשה בתשעה מתווי התקנה בשנים האחרונות, זאת בשעה שדרכי הביצוע של שלושה מתווי התקנה נפסלו בדיעבד על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים או שהן מעלות קשיים משפטיים, ואלו דרשו הכנת חוות דעת משפטית ושיתוף של הייעוץ המשפטי לממשלה. להלן הפרטים בטבלה: מס"ד דרכי הכלי הטכנולוגי המצב המשפטי תדירות מתווה הביצוע שבו ניתן לעשות השימוש ההתקנה שימוש במתווה זה במתווה או הפעלה ידנית (1) שני כלים מותר תדיר (2) שלושה כלים מותר תדיר הפעלה ידנית (3) כלי אחד מותר תדיר (4) שני כלים מותר תדיר (5) ארבעה כלים מותר תדיר (6) הפעלה ידנית מותר לא ידוע28 (7) כלי אחד מעורר קושי משפטי לא ידוע הפעלה ידנית (8) (א) הפעלה ידנית מותר תדיר (ב) הפעלה ידנית מותר תדיר (ג) הפעלה ידנית מותר תדיר (ד) הפעלה ידנית מורכב משפטית לא ידוע (ה) כלי אחד אסור לא ידוע (9) (א) הפעלה ידנית מותר לא ידוע (ב) הפעלה ידנית מותר לא ידוע (ג) כלי אחד אסור לא ידוע הפעלה ידנית (ד) הפעלה ידנית מעורר קושי משפטי לא ידוע 27 יומן מבצעים- מסמךשמתעדאת כלל האירועים שמתרחשים בתחום מסוים ומאפשר לכל דרג לקבל תמונת מצב עדכנית על כלל האירועים שהתרחשו ועתידים להתרחש באותו התחום. 28 לא ידוע בשל פערים בתיעוד במשטרה בנושא זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  הסדרת השימוש בכלי עזר - נמצא כי המשטרה השתמשה בשישה כלי עזר מבצעיים לכל הפחות לביצוע מתווי התקנה ללא אישור משפטי לשימוש בהם על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה.  הסדרת השימוש במידע הנדרש להבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי - כבר בשנת 2014 ידעה המשטרה שיש מידע אסור המתקבל בכלי טכנולוגי מסוים עם ביצוע התקנה והיא אסרה להשתמש בו. עם זאת, יש מידע שניתן להתיר לאסוף אותו כדי להבטיח את ההתקנה ולאבטח את הכלי29. אולם, רק במהלך עבודת צוות מררי בשנת 2021, המשטרה גיבשה עמדה לעניין זה והציגה כמה סוגי מידע הנדרשים לה לצורך כך. על בסיס עמדה זו קבעה היועמ"שית לממשלה את סוגי המידע שניתן לאסוף לצורך כך והבהירה כי מידע זה לא יהיה חשוף לעיני אדם וייעשה בו שימוש ממוכן בלבד. עוד נמצא כי המשטרה לא פירטה בחוות הדעת המשפטיות לאישור כלים טכנולוגיים ספציפיים את הפעולות והמידע שניתן לאסוף לצורך הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי.  פערים בנהלים ובהנחיות בנושא ההתקנה - משרד מבקר המדינה סקר עשר הנחיות פנימיות של חטיבת הסייבר. להלן ממצאיו: • מתווי התקנה שלא הוסדרו בהנחיות - נמצא כי מתוך תשעה מתווי התקנה שחטיבת הסייבר מבצעת זה שנים מספר, שלושה לא הוסדרו בנהלים ובהנחיות כלל, ושלושה אוזכרו בנהלים ובהנחיות אך ללא פירוט מספק של הפעולות האסורות והמותרות לביצוע במסגרת המתווה. בהיעדר עיגון מסודר ומלא של מתווי ההתקנה בנהלים ובהנחיות פנימיות, חטיבת הסייבר קבעה הנחיות סותרות. כך למשל, הנחיה משנת 2021 המתירה התקנה משולבת נכתבה בניגוד להנחיה פנימית אחרת של החטיבה משנת 2017, שאסרה מלכתחילה להפיק את התוצרים הללו. • כלים טכנולוגיים שלא הוסדרו בהנחיות - נמצא כי מתוך שישה כלים טכנולוגיים שחטיבת הסייבר השתמשה בהם זה שנים מספר, שלושה לא מוזכרים בהנחיות הפנימיות של החטיבה כמתחייב; רק לגבי כלי אחד מהם נקבעה הנחיה שגם מפרטת אילו פעולות מותרות לביצוע במתווי ההתקנה באותו הכלי. להיעדרם של נהלים והנחיות מסודרים ומפורטים לביצוע מתווי התקנה ולשימוש בכלים טכנולוגיים יש השלכות על גורמי השטח בחטיבה ובמערך הפרוס: (א) הם עלולים שלא לדעת אילו פעולות מותרות ואסורות לביצוע במסגרת התקנה לצורך האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים; (ב) הם עלולים שלא לדעת אילו פעולות מותרות ואסורות לביצוע באמצעות הכלים שבידיהם; (ג) לא ניתן לצפות מהם לבצע התאמות בהנחיות הקיימות לגבי כלי אחד ולהחילן על כלי אחר; (ד) אין נוהל שמנחה את השוטרים כיצד לבחור באחד ממתווי ההתקנה השונים בהתאם לפוטנציאל הפגיעה של כל התקנה. משרד מבקר המדינה אף בחן את ההנחיות שגובשו במהלך הביקורת ומצא כי המשטרה לא עיגנה אותם בנהלי ראש אח"ם, וכי אין הן מפורטות כנדרש. עוד נמצא שהשוטרים משתמשים בכלים טכנולוגיים שהם מורכבים ורגישים, אבל המשטרה אינה מחזיקה במדריכים למשתמש30 לכלים אלו.  התקנות של כלים טכנולוגיים - בביקורת אותרו 19 מקרים31, מהשנים 2019 - 2021, שבהם המשטרה ביצעה התקנות אסורות או שחוקיותן מוטלת בספק (התקנה של כלי טכנולוגי כלפי יעד תמים בשל טעות אנוש, התקנה של כלי טכנולוגי ללא צו מתאים, התקנה של כלי טכנולוגי ללא צו תקף). נוסף על כך, אותרו בביקורת חמישה מקרים שבהם התברר בדיעבד כי המשטרה ביצעה התקנה אסורה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות (שימוש במתווה התקנה פסול, שימוש בכלים טכנולוגיים לפני אישורם המשפטי). 29 לפי סעיף 10א לחוק האזנת סתר. 30 מדריך למשתמש – מסמך שמאפשר לשוטר שעובד עם כלי טכנולוגי או מערכת ממוחשבת היכרות עם המערכות והדרכה לגבי שימוש נכון ויעיל במערכות, לרוב בליווי הוראות מפורטות כיצד להשתמש במערכת וצילומי מסך של ממשק המשתמש שלה. 31 ראו לעניין הבדיקות המקיפות שערך משרד מבקר המדינה במבוא לפרק זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מתווה ההתקנה המצב המשפטי מספר המקרים שבהם אותרה התקנה מתווה התקנה 7 פעולה שמעוררת קושי משפטי 2 מתווה התקנה 8(ה) פעולה אסורה 2 מתווה התקנה 9(ג) פעולה אסורה 1 שימוש בכלי טכנולוגי לפני פעולה פגומה שאושרה בדיעבד 2 אישורו המשפטי ורק באופן חלקי32 התקנה ללא צו האזנת סתר אסורה 2 התקנת כלי טכנולוגי כלפי האזנת סתר אסורה שנעשתה 13 יעד תמים בטעות בתום לב התקנה ללא צו מתאים האזנת סתר אסורה שנעשתה 3 בטעות בתום לב המשטרה מסרה התייחסות פרטנית למקרים שבהם אותרו התקנות אסורות. משרד מבקר המדינה מעיר כי טענות המשטרה נבחנו לגופן ונדחו. להלן הפרטים: א. המשטרה טענה שבחלק מהמקרים אין מדובר בהתקנה אלא בפעולת איסוף. משרד מבקר המדינה מעיר שאין מדובר במתווה הנועד לאיסוף תוצרים בלבד אלא במתווה לביצוע התקנה העומד בפני עצמו; ב. המשטרה טענה שבחלק מהמקרים ההתקנה לא התרחשה. משרד מבקר המדינה מעיר שטענתה אינה עומדת בקנה אחד עם מסמכי המשטרה בעת ביצוע ההתקנות ולפיהם ההתקנות בוצעו (למשל, רישומי יומני המבצעים שנערכו על ידי המפעילים הטכנולוגיים, מסמכי הנחיות להמשך פעילות של היחידות החוקרות לאחר ביצוע ההתקנות וכן תגובות המשטרה לטיוטת הדוח). ג. המשטרה מסרה בהתייחסותה לשימוש בכלי טכנולוגי אחד בטרם אושר משפטית כי "הגורמים הטכנולוגיים הפעילו את הכלי טרם ניתן אישור משפטי לעשות בו שימוש, בכפוף לצו שיפוטי המאשר פעולה זו. מבלי להקל ראש באמור, אין בכך כדי לגרוע מההליך הסדור שהתקיים בנוגע להליכי הרכש ואישור המערכת כשנה לאחר מכן". משרד מבקר המדינה מדגיש בפני המשטרה כי היא הפעילה כלי טכנולוגי פוגעני ללא אישור משפטי ובחוסר סמכות. יתרה מכך, המשטרה ומשרד המשפטים טענו בהתייחסותם למקרים שבהם אותרו ההתקנות האסורות בשל פערים בצווים (ללא צו, כלפי יעד תמים או בשל צו לא מתאים) כי מדובר בניסיונות התקנה שלא צלחו ולכן לא נאספו בעניינן תוצרי האזנת סתר. לנוכח תשובות משרד המשפטים והמשטרה, משרד מבקר המדינה מעיר כי גופי אכיפת החוק מחויבים לפעול כדין בכל הפעולות שהם מקיימים כחלק מתחומי האכיפה, החל בשלב ניהול הפרשייה המודיעינית, עבור לשלבי החקירה ואיסוף הראיות ועד להגשת כתב אישום. אין זה ראוי שגופי אכיפת החוק יישענו, בבואם להתייחס למקרים שבהם נמצאו פעולות אסורות, על טענה שמגדרת את חובתם לפעול כדין רק לשלבים שבהם הוגש כתב אישום. מן הראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות האסורות שביצעה המשטרה אף אם הן לא צלחו, לא הניבו תוצרים אסורים, לא הוגשו כתבי אישום בפרשיות ולא התקיים הליך פלילי בעניינן.  ההסדרה המשפטית של איסוף תוצרי האזנה - איסוף מידע אגור במכשיר הקצה - הדין יצר הבחנה עקרונית בין המותר והאסור בתחום האזנות הסתר והחיפוש הסמוי: האזנת סתר - המותרת בחוק - היא איסוף של תוצרים שהתקבלו או נשלחו בתקשורת בין מחשבים מרגע תחילת ההאזנה, כלומר איסוף צופה פני עתיד; חיפוש סמוי - שלא הוסדר בחוק - הוא איסוף לאחור של מידע אגור. 32 השימוש בכלי הטכנולוגי לא אושר במלואו לנוכח שימוש במתווה התקנה 7 אשר עורר קושי משפטי זה שנים מספר, עוד לפני השימוש בכלי האמור. האישור המשפטי שניתן בדיעבד היה חלקי לנוכח העובדה כי מתווה התקנה7עדיין מעורר קושי משפטי, ולכן הפעולה המינהלית שביצעה המשטרה של שימוש בכלי התבצעה ללא קבלת אישור משפטי קודם ביצועה, היא לא הוכשרה בדיעבד במלואה, ולא ניתן לקבוע כי השימוש בכלי בוצע כדין. מצב זה שונה מכלי טכנולוגי אחר שפעולות ההתקנה המבוצעות באמצעותו הוכשרו בדיעבד בחוות דעת משפטית במלואן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 • הכלים הטכנולוגיים שבהם נעשה שימוש בפרקטיקה של איסוף מידע אגור ממכשיר קצה-נמצא כי מטעמים טכניים-טכנולוגיים בארבעה מתוך שישה כלים שהיו בשימוש המשטרה בוצע איסוף מידע אגור על מכשיר קצה במסגרת האזנת סתר, וזאת לצורך התקנה של כלים טכנולוגיים על מכשירי הקצה וכן לאיסוף תוצרי האזנת הסתר מהמכשיר. אין די מידע בנוגע לשני הכלים הטכנולוגיים האחרים. • בחינת הפרקטיקה על ידי צוות מררי ועדכון המצב המשפטי בנושא - בשנת 2022 קבע צוות מררי כי סמכות האזנת הסתר חלה גם אם התוצר עבר בתווך התקשורת (כפי שנעשה בהאזנת סתר), אך במועד איסופו הוא כבר נאגר במכשיר הקצה (כפי שנעשה בחיפוש סמוי). חוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי בנוגע לאיסוף מידע אגור במכשיר הקצה הייתה חשובה בנסיבות שבהן ניתנה כחלק מהבדיקה הדחופה של "פרשת פגסוס". זו הניחה את אבן הבוחן לבחינת השימוש בכלים טכנולוגיים להאזנות סתר. בשלב בו חוות דעת ניתנה, עדיין לא נקבע פרק זמן ברור שבו ניתן לבצע את הפעולה החריגה שמתירה איסוף של מידע אגור במסגרת האזנת סתר. • הסדרה משפטית חלקית לאיסוף מידע מסוגים שונים - כל 14 סוגי המידע שניתנים לאיסוף באמצעות כלי טכנולוגי מסוים, איסופם מחייב העתקה של מידע אגור על המכשיר (חיפוש סמוי) או מאפשר לבצע את האיסוף בדרך העתקה זו (חלף איסופם בעת מעבר בתווך התקשורת). עובדה זו מלמדת על צורך קריטי בהסדרה חקיקתית של סמכויות המשטרה והרחבתן לפעולות של העתקת מידע אגור על המכשיר (חיפוש סמוי), הן במסגרת חוק האזנת סתר והן במסגרת הצעת החוק המתגבשת שעברה בקריאה ראשונה בעניין החיפוש הסמוי33. לעמדת מבקר המדינה הפעלת סמכות פוגענית של רשות מינהלית אגב שימוש נרחב בשורה של כלים טכנולוגיים אינה אילוץ טכנולוגי בלבד, אלא קושי משפטי מהותי הדורש הסדרה חקיקתית ברורה. עוד נמצא כי חרף הצורך הברור בהסדרה משפטית של פעולת איסוף תוצרי ההאזנה, בשנים 2014 - 2024 הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והמשטרה הסדירו באופן חלקי את איסופם של שלושה סוגי מידע כתוצרי האזנת סתר מתוך14 סוגי מידע. זאת, משום שהם התייחסו באופן חלקי למהות המידע, נחיצות איסופו וחוקיות איסופו. מבקר המדינה הציג לגופים המבוקרים את הנסיבות שמהן עלה כי התייחסותם לסוגי מידע אלו הייתה חלקית במהלך תקופת הבדיקה ועד לסיום הביקורת, בין היתר בזמן הכנסת הכלים לשימוש ובמהלך ההסדרה המשפטית בדוח צוות מררי. אי-ההסדרה החקיקתית, ההסדרה המשפטית החלקית וההישענות על פרשנות החוק הקיים שחסר התייחסות ברורה ומפורשת לסמכויות איסוף תוצרי האזנת סתר, עלולים לפגוע פגיעה משמעותית בעקרון חוקיות המינהל ובפרט בעקרון בהירות החוק והוודאות המשפטית של הציבור לגבי מהות המידע הניתן לאיסוף בהאזנת סתר. במצב זה נפגמת יכולת הציבור לטעון נגד החוקתיות והמידתיות של הפגיעה הנגרמת בחקיקה לנוכח התפתחות הטכנולוגיה ויכולות יצירת סוגי מידע חדשים, שונים ובלתי מוכרים שיעוגנו בחקיקה.  איסוף תוצרי האזנת סתר שחורג מהוראות הדין - נמצא כי בשנים 2018 - 2021 ביצעה המשטרה איסוף של 14 תוצרי האזנת סתר, מהם תשעה תוצרים נאספו תוך חריגה מהוראות הדין, כפי שנבדקו בכלי טכנולוגי מסוים. להלן הפרטים: 33 הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - המצאה חיפוש ותפיסה), התשע"ד-2014. מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מס"ד סוג המצב המשפטי לאורך השנים ועד המידע למועד כתיבת הדוח שיעור המטרות שמהן נאסף המידע 1 אסור%40 2 אסור%9 3 אסור%9 4 הותר, אסור בדיעבד%27 5 הותר, הותר חלקית בדיעבד לא פורט 6 נאסר, הותר חלקית בדיעבד%59 7 נאסר, הותר בדיעבד%57 8 נאסר, הותר בדיעבד%63 9 נאסר, הותר בדיעבד לא פורט 10 מותר%38 11 מותר%72 12 מותר%73 13 מותר%98 14 מותר אין מידע  סוגי מידע אסורים שנאספו באמצעות כלים טכנולוגיים - בנוגע ל-9 סוגי מידע מתוך 14 נמצאו פערים בין איסוף המידע בפועל להתרת האיסוף בחוות דעת משפטית. החומרה הגלומה באיסוף המידע משתנה בהתאם למצב המשפטי שהיה קיים עד לפרסום "פרשת פגסוס", לאחר דוח צוות מררי ובמהלך ביקורת משרד מבקר המדינה. להלן הפירוט: • שלושה סוגי מידע נאספו על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה ואיסופם אסור עד היום. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-40% מהמטרות. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה והותר להפקה ושימוש בנהלי המשטרה בשנים 2014 - 2017, אך בדיעבד נמצא כי איסופו אסור. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-27% מהמטרות. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה והותר להפקה ושימוש, אך בדיעבד נמצא כי איסופו בחלק משיטות האיסוף היה אסור והותר רק באופן חלקי. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה ואיסופו הותר בדיעבד אך לא ביחס לכל פריטי המידע המרכיבים את סוג המידע הזה בחוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי. תוצר מהסוג האמור נאסף מ-59% מהמטרות. • שלושה סוגי מידע נאספו על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה, ואיסופם הותר בדיעבד בחוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי. שניים מתוכם הותרו בדיעבד רק לצורכי הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי, והם נאסרו לעיון לצורכי הפקת ידיעות מודיעיניות או ראיות פליליות. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-63%.  איסוף תוצרי האזנות סתר היסטוריים אסורים - תוצר היסטורי הוא מידע שנוצר ונאגר במכשיר הקצה לפני התקנת הכלי ואף לפני שאושר צו האזנת הסתר בעניינו. נמצא כי חרף האיסור לאסוף תוצרי האזנה היסטוריים, בשלושה כלים טכנולוגיים המשטרה אספה בפועל תוצרים כאלה. יצוין כי איסוף תוצרים היסטוריים נעשה בדרך של עקיפת המגבלות הטכנולוגיות על ביצוע פעולה זו.  ביצוע פעולות אסורות בכלים לצורכי איסוף תוצרים - נמצא כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים המאפשרים ביצוע פעולות אקטיביות ויצירת מידע יש מאין. פעולות אסורות אלו אינן חלק מהסמכויות הקבועות בחוק האזנות סתר. חלק מהפעולות נועדו להבטיח איסוף תוצרים לצורכי האזנת סתר או כחלק מהפעלת סמכויות העזר לביצוע האזנת סתר, וחלקן נועדו לסייע בביצוע פעילות מבצעית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הפקת תוצרי האזנת סתר והשימוש בהם שלב ההפקה הוא השלב השלישי מבין השלבים המתוארים בדוח זה והוא שלב העיבוד וההערכה של המידע שהתקבל. הפקה מתבצעת על ידי מפיקי המשטרה, שימוש מתבצע על ידי מפעילי כלים טכנולוגיים או היחידות החוקרות. להלן ביאור המונחים הרלוונטיים לשלב זה: הפקה - פעולות המבוצעות על ידי מפיק מוסמך שמטרתן עיבוד מידע מודיעיני גולמי כדי שניתן יהיה לעשות בו שימוש: עיון בתוצרי ההאזנה (צפייה או האזנה); מיון וסיווג של התוצר לשם קביעת מידת הרלוונטיות שלו לחקירה; הכנת תקציר של התוצר ותמלולו - הפיכת תוצר ההאזנה שהוא חומר גולמי לידיעה מודיעינית שניתן לעבד אותה; עיבוד הידיעה המודיעינית לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, הערכה והעשרה של הידיעה; הכנת פרפרזה של מוצר המודיעין שהיא תמצית של המידע הרלוונטי שעולה ממנו לשימוש של צרכן מסוים ותוך השמטה של מידע שחשיפתו לצרכן תסכן מקורות או מבצעים; ואיגום כמה מוצרי מודיעין לכדי תמונת מודיעין שמגובשת בדוח תובנות. שימוש - פעולות המבוצעות על ידי גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה החוקרת. במסגרתן נוטלים תוצר האזנה גולמי, או מידע מודיעיני שמקורו בתוצר האזנה (ידיעה מודיעינית, מוצר מודיעיני, פרפרזה או דוח תובנות שמתבססים על תוצר האזנה), שכלפיו מבצעים אחת או יותר מהפעולות האלה: עיון, צפייה, אזכור במסמך אחר, עיבוד, העברה לגורם נוסף שאינו האדם האחראי על הפקת תוצרי ההאזנה שהתקבלו, העתקת המידע לצורך ביצוע פעולות אחרות, כגון ביצוע מתווה ההתקנה, הגשת בקשות לביצוע פעולות חקירה נוספות גלויות או סמויות או כל פעולה אחרת שעשויה להביא ליצירת מידע מודיעיני חדש או להוליד ראייה פלילית. שימוש ראייתי - הגשת חומר כראייה בהליך פלילי בהתאם לפקודת הראיות והנחיות פרקליט המדינה, כדי לבסס עליו פסק דין. הגשת החומר נדרשת במישור הדיוני והמהותי להוכחת עצם קיומו של החומר להבאתו כראיה לאמיתות תוכנו ולהעמידו במבחן מהימנות בבית המשפט. שימוש ראייתי בתוצרי האזנה מתקיים רק לאחר שגורם משטרתי עשה שימוש בתוצר ולאחר שהוגש כתב אישום בתיק חקירה. לפיכך, שימוש ראייתי אינו מתבצע בפרשיות מודיעיניות. תוצרים שהפקתם אסורה - תוצרים שנאספו ממידע אגור במכשיר הקצה (חיפוש סמוי) ונמצא כי חל איסור משפטי על איסופם, וכן תוצרים שנאספו לפי סעיף 10א לחוק האזנות סתר ומטרתם הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי. תוצרים אלו אינם מיועדים להפקה בידי מפיקים או לשימוש בידי מפעילים טכנולוגיים או יחידות חוקרות. בפרק זה מפורטים הממצאים שעלו מהבדיקה שנועדה לבחון האם התבצעו פעולות הפקה או שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה.  ניהול המידע על הפקת תוצרי האזנת סתר והיעדר מערכת מרכזית להפקה - נמצא כי המערכת המרכזית לניהול הפקה במשטרה אינה מקיימת ממשק לקליטת פלטי תוצרי האזנה שמקורם בכלים טכנולוגיים מסוימים. החל בשנת 2011 הפיקה המשטרה תוצרי האזנה של תקשורת בין מחשבים, שנאספו באמצעות כלים טכנולוגיים, באופן ידני ומחוץ למערכת ההפקה המרכזית שבידה. ניהול מבוזר של ההפקה מקשה את ניהול הפעולות בפנקס האזנות סתר34, את הבקרה על זהות הגורמים שעיינו בתוצרי ההאזנה או במוצרי המודיעין שהוכנו בעניינם ואת בדיקת ההלימה בין מימוש ההאזנה ובין מגבלות הצו. התנהלות זו מגבילה את יכולת הפיקוח והבקרה על ההפקה, את ניהול שרשרת הראיות בפרשיות המודיעין ובתיקי החקירה, ואת היכולת לתחקר ולהפיק לקחים מאירועים שבהם עולה חשש שנעשתה פעולה אסורה. המשך ניהול המידע בדרך האמורה עלול להוביל להתרופפות הפיקוח על ההפקה, וזאת לנוכח ההיקפים ההולכים וגדלים של האזנות (העומדים על מאות בשנה), תוצרים (העומדים על מיליונים בשנה) וריבוי סוגי התוצרים (העומדים נכון למועד ביצוע הביקורת על 14 סוגי מידע שונים). 34 פנקס האזנות סתר - הכלי העיקרי לתיעוד פעולות ההפקה המכיל בקשות וצווים להאזנת סתר, טפסי מעקב אחר העברת חומרי האזנת סתר, מסמכי היערכות לביצוע האזנת סתר, מסמכי העברת חומרים בין רשויות חוקרות וכיו"ב. מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  הפקה ושימוש אסורים בתוצרי האזנת סתר - נמצא, כי המשטרה השתמשה בכלי טכנולוגי מסוים המיועד לאיסוף תוצרי האזנת סתר ככלי תומך בהפקת תוצרים, והכלי אִפשר הפקת תוצרים האסורים להפקה ושימוש בהם. להלן פירוט על מקרים שאותרו שבהם בוצעו פעולות אסורות: מספר המקרים שבהם סוג הפעולה המצב המשפטי בוצעה הפעולה ייצוא תוצרים שהפקתם אסורה כוונה להפיק תוצר אסור 7 מתוך כלי טכנולוגי עיון בתוצרים שהפקתם אסורה כוונה להפיק תוצר אסור 935 הפקה של תוצרים שהפקתם הפקה אסורה 8 אסורה שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה שימוש אסור 10 שימוש בתוצרים שהפקתם שימוש אסור 336 אסורה לצורכי התקנה של כלים טכנולוגיים מתוך 12 יעדי האזנה שמשרד מבקר המדינה בדק את השימוש בתוצרי האזנת סתר שנאספו לגביהם באמצעות כלי מסוים, בנוגע ל-11 מהם המשטרה ביצעה לכל הפחות פעולה אחת אסורה כלפי תוצרי האזנה - ייצוא התוצרים, עיון בהם, הפקתם בפועל, שימוש בתוצרי ההאזנה או ביצוע התקנה של כלי טכנולוגי תוך שימוש בתוצרי האזנה אלו. כמו כן נבחנו עוד 7 יעדים נוספים שבהם, לפי מסמכים שהחזיקה המשטרה, עלה חשש שנעשו הפקה או שימוש בתוצרי האזנה שאיסופם אסור. מתוכם אותרו 3 יעדים שבהם בוצעו הפקה ושימוש אסורים בתוצרים אסורים. בסך הכול אותרו 14 יעדים שבהם נעשה שימוש בתוצרי האזנה שאיסופם אסור ב- 10 פרשיות ותיקי חקירה, ואילו ביחס ל-5 יעדים לא אותרו אינדיקציות לביצוע הפקה ושימוש אסור. עוד יצוין, כי במקרה אחד, שבו היה שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה, המשטרה עשתה שימוש ראייתי בתוצרים אלו. עקב כך, הפרקליטות החליטה על משיכת הראיות בתיק. נוסף על כך פרקליטות המדינה מסרה בתשובתה כי מאז פרוץ הפרשה היא איתרה יותר מ-30 תיקי חקירה המתנהלים בהליך פלילי שבהם הכלי הטכנולוגי הופעל על ידי המשטרה, ונאספו תוצרים שאיסופם אסור. החומרה הגלומה בשימוש אסור בכלים טכנולוגיים אינה נמדדת רק על בסיס פוטנציאל היכולת של הכלים הטכנולוגיים לחרוג מסמכויות המשטרה על פי חוק, אלא גם ביחס לעצם השימוש שנעשה בפועל על ידי המשטרה בכלים הטכנולוגיים ובמידע שנאסף באמצעותם. משרד מבקר המדינה איתר מקרים שבהם נעשו פעולות אסורות הפוגעות בזכות לפרטיות בשל הפקת תוצרים אסורים או שימוש בהם. ההקפדה בעניינים אלו נדרשת כדי להבטיח את חזקת תקינות המינהל שעליה מבססת המשטרה את פעילותה. היא עשויה להביא לריבוי הליכי גילוי ראיה, לסיכון חשיפה של כלים ואמצעים, להיפוך נטל הראיה בנוגע לתקינות הגשת ראיות בתיקים שבהם התבצעו האזנות סתר, לפסילת ראיות ולחזרה מכתבי אישום. גדולה מזו, פעולת ההפקה של תוצרים אסורים ופעולת השימוש בהם פוגעים פגיעה אנושה באמון הציבור במשטרה, וכפועל יוצא מכך - ביכולתה למצות את משאביה הגלויים והחסויים בלחימה בפשיעה.  אי-הסדרה חקיקתית של הפקה לצורכי מודיעין- הפקה לצורכי מודיעין היא הפקת תוצרי האזנהשהפקתם נאסרה על ידי בית המשפט לשימוש ראייתי או במקרים שבהם נאספו תוצרי האזנה על בסיס צו האזנת סתר קונקרטי אך הפקת המידע מתבצעת לצורך גילוי עבירות או האזנה לאנשים שלא צוינו בצו. המשטרה מפיקה זה שנים רבות תוצרי האזנת סתר לצורכי מודיעין בלי שזו הוסדרה בחקיקה. 35 חמישה מתוך תשעת המקרים הם אותם מקרים שבהם התבצע גם ייצוא של התוצרים מחוץ לכלי הטכנולוגי. רק ביחס לשניים מהמקרים לא נמצא תיעוד נוסף המעיד על הפקה ושימוש בתוצרים. 36 שלושת המקרים הם אותם מקרים שבהם התבצע שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה על ידי המפעילים.. מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 • עוד בשנת 2005 המליץ צוות לבנת משיח כי הפקה לצורכי מודיעין תוסדר באופן מלא, ובשנים 2008 - 2009 הועלו שתי הצעות לתיקון חוק האזנת סתר כדי להסדיר את הפקת המידע המודיעיני. ואולם במועד סיום הביקורת הסדרת סמכות זו בחקיקה ראשית לא קודמה. • אף על פי שהפקה לצורכי מודיעין היא פעולה חריגה, החל בשנת 2005 עיגנו הנחיות המשטרה באופן חלקי בלבד את התנאים לביצוע הפקה לצורכי מודיעין. להלן כמה פערים שהועלו בקשר לתנאים שנקבעו בהנחיות: (א) הם אינם מגדירים מהי פעילות שטח מבצעית המאפשרת הפקה של תוצרי האזנת סתר שהפקתם הוגבלה; (ב) הם אינם מגדירים אילו עבירות הדורשות סיכול מיידי מאפשרות הפקה של תוצרי האזנת סתר שהפקתם הוגבלה; (ב) הם אינם קובעים מיהו הגורם המוסמך לאשר לבצע האזנת סתר לצורכי מודיעין; (ד) הם אינם מגדירים כיצד יסומנו תוצרי האזנה שהופקו באופן חריג לצורכי מודיעין, אשר אילולא צורך זה הפקתם הייתה אסורה בצו.  ביעור חומרי האזנת סתר - השימוש בכלים הטכנולוגיים הביא לאיסוף תוצרים בהיקף עצום ומאלפי יעדי האזנה. מדובר בהיקף מידע המוערך בכ-50 טרה-בייט37. יודגש, כי רוב המידע האמור אינו דרוש למניעת עבירה או לגילוי עבריינים והוא טעון ביעור על פי הדין, קל וחומר במקרים שבהם המשטרה מחזיקה בתוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שאיסופם אסור. • הוראות חוק האזנת סתר קובעות כי ככלל, תוצר האזנת סתר שאינו דרוש למניעת עבירות או לגילוי עבריינים יימחק או יבוער. נמצא כי המשטרה לא ביערה חומרי האזנת סתר שנצברו במערכותיה הממוחשבות במשך שנים ארוכות. • עוד נמצא כי שלא בהתאם לדרישות נהליה, המשטרה כלל לא מיפתה את חומרי ההאזנה כדי לקבוע אם לבערם. עד שנת 2016 מופו סלילי ההקלטות משנות השמונים והתשעים של המאה העשרים, ובשנים 2016 - 2018 מופו עמדות הנדרשות לביעור בכמה מחוזות ויחידות במשטרה, אולם משנת 2018 ועד מועד תחילת הביקורת לא מופו ולא בוערו חומרי האזנת סתר במשטרה בהתאם לדרישות החוק והנוהל. במהלך הביקורת, יולי 2023 - דצמבר 2023 בוצע ביעור של עמדות האזנת סתר בכמה ממחוזות המשטרה (דרום, חוף ומרכז) ויחידותיה (רשויות ולהב 343.) מלבד אי-קיום הוראות הדין לעניין ביעור חומרי האזנת סתר, התנהלות המשטרה בנוגע להחזקתה בתוצרי האזנת סתר שאין הצדקה להחזיקם חושפת אותה גם לסיכונים בתחומי אבטחת המידע וההגנה על מאגרי מידע רגישים בהיקף עצום הנוגעים לזכות לפרטיות ולזכויות חשודים בהליך הפלילי. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מציין לחיוב את פעולת המשטרה לגיבוש תפיסת הפעלה בתחום הסיגינט והסייבר. 37 בייט הוא יחידה מידה של זיכרון מחשב; טרה ביית שווה בערך ל-10 בחזקת 12 (10 ואחריו 12 אפסים) יחידות בייט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הקפדה על ביצוע פעולות כדין - על המשטרה לוודא כי לא ייעשו פעולות אסורות בתחום האזנות הסתר, כפי שיפורט להלן: 1. על המשטרה לוודא שלא ייעשה כל שימוש במתווי ההתקנה של כלים טכנולוגיים לרבות תוך שימוש בכלי עזר או ביצוע פעולות באופן ידני שאינם מאושרים. על המשטרה לוודא שלא יתאפשר איסוף תוצרי האזנה היסטוריים שהם אסורים. 2. על המשטרה להקפיד שלא ייעשו כל הפקה או שימוש בתוצרי האזנה שהפקתם אסורה. 3. על המשטרה לבצע בדיקות היתכנות רק לאחר קבלת צו שיפוטי או היתר כדין, בהתאם לשיטת הפעולה בה היא נוקטת בביצוע בדיקת ההיתכנות. 4. על המשטרה להקפיד שנוסח הבקשות להוצאת צו שיפוטי בעניינם של חשודים מסוג מסוים המוגשות לבית המשפט, יהלום את סמכויות בית המשפט, ולפיכך על הנוסח לשקף את תמונת מצב הדברים כהווייתם בנוגע למאפייני יעד ההאזנה ולפרט את הנסיבות הנוספות הנוגעות במישרין לעניין סמכות בית המשפט. כמו כן על המשטרה לפרט אם תמונת המצב הזו מבוססת על ידיעות קונקרטיות או הערכה בלבד. 5. על המשטרה לפעול לביעור כלל חומרי האזנת הסתר השמורים במערכותיה בהתאם לדרישות החוק ולנהלים המפורטים שקבעה בנושא. הקפדה על שימוש בסמכויות בהתאם לעקרונות משפטיים - על המשטרה לוודא כי היא פועלת באופן מרוסן, סביר ומידתי בתחום הגשת הבקשות להאזנת הסתר, כפי שיפורט להלן: 1. מומלץ שהמשטרה, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, תנסח תפיסת הפעלה הכוללת תבחינים ברורים למקרים המצדיקים שימוש בצווים חריגים (צו חריג א' וצו חריג ב'), לרבות ביסוס ההערכה המודיעינית שמצדיקה שימוש בצווים אלו. 2. ראוי שהמשטרה תוציא היתר או צו קונקרטי ולא תשתמש בצו חריג ב' (גם אם קיים צו שכזה בתוקף), במקרה שבו הידיעה על אירוע העומד להתרחש מתקבלת בסד זמנים המאפשר הוצאת צו קונקרטי. 3. על המשטרה להימנע משימוש בצו נרחב וכוללני שאינו מוגבל לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות או לחשודים מסוימים שיש זיקה ביניהם. גם במקרים הדורשים התערבות מיידית וגמישות מבצעית וכפועל יוצא מכך הוצאת צווים חריגים, על המשטרה להגביל את הצו לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות ולחשודים מסוימים. כמו כן, עם תפוגת תוקפו של צו חריג מסוג זה ולאחר זיהוי המעורבים בפרשייה, עליה לפעול לקבל צו מפורש וקונקרטי ולא להסתמך על צו נרחב וכוללני. הסדרה חקיקתית - על משרד המשפטים - האחראי לעבודת המטה ולקידום הסדרת תיקוני חקיקה - בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים לקדם את כלל תיקוני החקיקה הנדרשים, לרבות תיקונו הדחוף של חוק האזנות סתר: 1. על משרד המשפטים להבהיר בחוק האזנות סתר אילו פעולות המשטרה רשאית לבצע מתוקף סמכויות העזר לצורך הבטחת התקנה המתבצעת תוך שימוש בכלי טכנולוגי או באופן ידני. בפרט יש להבהיר אילו פעולות ניתן לבצע לצורך הבטחת ההתקנה באמצעות כלים טכנולוגיים ולצורך אבטחת הכלים באופן מתמשך, ומה הקטגוריות של סוגי המידע שניתן יהיה לאסוף לצורך כך. 2. מומלץ שמשרד המשפטים יגדיר בחוק החיפוש הסמוי ובחוק האזנת סתר את סמכות איסוף המידע ואת מהות המידע החוסה תחת כל חוק באופן מפורש וברור, ואת הקטגוריות הכלליות של סוגי המידע הדיגיטלי בר האיסוף. במסגרת זו תידרש גם בחינת ההסדרה החקיקתית של איסוף סוגי מידע מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שהוסדרו עד כה בהסדרה המשפטית באופן חלקי. מומלץ כי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים יקדם את הצעות החקיקה להסדרת הסמכות להפיק מידע מודיעיני38 מתוצרי האזנת סתר ופירוט המקרים שבהם ניתן להשתמש בה. 3. מומלץ שמשרד המשפטים ישקול בשיתוף המשטרה את הצורך לעדכן את תקנות האזנת סתר בנושא הפקת תוצרי האזנת סתר כדי לעגן תפיסה סדורה בדבר האיזון בין העיון ובין המידור של גורמי המשטרה (יחידת הפקה לעומת היחידה המזמינה) בתוצרי האזנת סתר ובמידע שהושג בהאזנה באמצעות כלים טכנולוגיים. 4. מוצע שהמשטרה ומשרד המשפטים יבחנו את מגבלת העבירות הקיימת בחקיקה כיום להגשת בקשה להאזנה מראש לבעל חיסיון מקצועי. בין היתר, יש לבחון אם נדרש לקבוע מנגנון גמיש יותר ושקוף בחקיקת משנה שייתן מענה להרחבת סל העבירות המצדיקות האזנת סתר מראש לבעלי חיסיון מקצועי: עבירות חמורות נוספות, עבירות המוגדרות "מכת מדינה", עבירות הנוגעות לאמנות שישראל חתומה עליהן או עבירות המתבצעות בנסיבות של ניצול תפקיד לרעה. כמו כן, על המשטרה לבחון את נחיצות העיגון בחקיקת משנה של הליך הבדיקות המקדימות בבקשות שבהן יש פוטנציאל להאזנה לבעל חיסיון מקצועי. 5. מוצע שהמשטרה ומשרד המשפטים יערכו הסדרה חקיקתית סדורה ומובנית להגשת בקשות להאזנה ליעד האזנה שיש הסתברות גבוהה שישוחח עם בעל חיסיון מקצועי. 6. מומלץ כי בטרם המשטרה תבקש לקדם עדכון במנגנון קבלת היתרי מפכ"ל שבחוק באזנות סתר, היא תבצע מחקר חלוץ להוצאת היתרי המפכ"ל, ולאחריו תוכל לבחון את התאמת המנגנון להליכי החקירה הדינמיים ולגבש את עמדתה בנוגע לצורך בשינויי חקיקה. 7. מומלץ כי המשטרה תבחן בשיתוף כלל הגורמים המשפטיים הרלוונטיים ובפרט הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים את ההסדרה החקיקתית והמשפטית של ההיתרים הנחתמים על ידי קצין משטרה בכיר בעניינם של חשודים מסוימים. עוד מומלץ, כי המשטרה תתייעץ עם גורמים משפטיים העוסקים בנושא זה ותקבל את עמדתם משפטית ותחיל את המנגנונים הקיימים בחוק האזנת סתר, קרי הוצאת צו שיפוטי או היתר מפכ"ל. הסדרה משפטית - על המשטרה לוודא שכל פעולות הגשת הבקשות, התקנת כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר וביצוע פעולה זו באופן ידני, האיסוף וההפקה אושרו מהבחינה המשפטית. על הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לקיים את חבותו לפי הנחיית היועמ"שית לממשלה להסדיר את סמכויות המשטרה: 1. על המשטרה לעגן בחוות דעת משפטית את מתווי ההתקנה שהיא מבקשת לבצע, המתבצעים באופן ידני, באמצעות כלים טכנולוגיים וכלי עזר - וזאת לאחר קבלת חוות דעת הנדסית-טכנולוגית המפרטת את כלל דרכי הביצוע הרלוונטיות למתווה. 2. על המשטרה לעגן בחוות דעת משפטית את כל הפעולות האקטיביות שהיא מבקשת לבצע - במהלך האזנת סתר או לצרכים מבצעיים נוספים המתבצעות בד בבד עם ביצוע האזנת סתר - וזאת לאחר סקירה של חוות דעת טכנולוגית הנדסית המפרטת את אופן ביצוע הפעולות ובחינת ההיתכנות המשפטית להסדרתן. חוות דעת זו תאושר על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. 3. במצב הקיים שבו ההסדרה החקיקתית אינה שלמה, בראייה צופה פני עתיד, וגם לנוכח השינויים וההתפתחויות שיחולו בכלים הטכנולוגיים, מומלץ כי תינתן הדעת לצורך בקביעת תבחינים ברורים בחוות דעת. לפי חוות הדעת ייבחנו בעתיד יכולות טכנולוגיות, כלים ספציפיים ועדכון גרסאותיהם. בין היתר, מומלץ כי משרד המשפטים ישקול כי בחוות הדעת העוסקת בפרשנות הדין הקיים, תינתן התייחסות לפרק הזמן הנדרש בו ניתן לאסוף מידע אגור ובחינתו ביחס לסוגי המידע שנאסף. 38 הפקה לצורכי מודיעין – כאשר מתוצרי האזנת סתר שנאספו על בסיס צו האזנת סתר קונקרטי מופק מידע על עבירות או אנשים שלא צוינו בצו או מופק מידע שהפקתו נאסרה על ידי בית המשפט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 45 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 4. על המשטרה לגבש חוות דעת משפטית בנוגע לכל אחד מהכלים הטכנולוגיים שהיא מחזיקה בהם, כולל כלים שבהם הפסיקה המשטרה להשתמש, ולפרט בה את סמכויות העזר לצורך התקנת הכלי. במסגרת חוות הדעת ייקבע אילו פעולות ניתן לבצע באמצעות הכלי כדי להבטיח את ההתקנה ואת אבטחת הכלי, וכן איזה מידע ניתן לאסוף לשם כך. 5. מומלץ שהיועמ"ש למשטרה יפנה לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לצורך גיבוש חוות דעת משפטית קונקרטית לעניין הוצאת צו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים. 6. מומלץ שהמשטרה תערוך חוות דעת משפטית לעניין הוצאת צו חריג ב' בהיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין משטרה בכיר בעניינם של חשודים מסוג מסוים. מומלץ שזו תתבצע תוך התייעצות עם גורמי המשפט הרלוונטיים לנושא ובפרט הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ועם גורמים משפטיים רלוונטיים שיעבירו את עמדתם המשפטית. עוד מומלץ כי תיבחן זהות הדרג שמקבל את ההחלטה לנוכח הדרג הנדרש לאשר בקשה בנסיבות דומות - בית המשפט או המפכ"ל. 7. מומלץ שהמשטרה תסדיר חקיקתית או משפטית, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, את ההגנה המוגברת על קטינים (לעומת בגירים) בתהליך האזנת סתר. עיגון והסדרת נהלים - לאחר קבלת האישורים המשפטיים לביצוע פעולות המשטרה בתחומי הגשת הבקשות, האיסוף וההפקה, מומלץ כי המשטרה תעגן את הפעולות בנוהלי אח"ם ובהנחיות החטיבה: 1. על המשטרה לעגן את הנהלים וההנחיות הנוגעים לשימוש בכלים טכנולוגיים, בהתאם לפקודת מטא"ר, לפי זהות הגורמים המורשים להשתמש בכלי: אם הפעולות מבוצעות גם על ידי המערך הפרוס במחוזות - בנוהלי אח"ם; אם הפעולות מבוצעות במטה חטיבת הסייבר בלבד - בהנחיות החטיבה. 2. על המשטרה לעגן הנחיה ייעודית לשימוש בכל אחד מהכלים הטכנולוגיים שבידה. מומלץ שהמשטרה תצרף להוראה מדריך למשתמש המפרט לשוטר את התצורה הפיזית של הכלי ואת ממשק המשתמש בתוכנה. 3. על המשטרה לעגן בנהליה היבטים הנוגעים לביצוע התקנה ואיסוף תוצרי האזנת סתר: ביצוע בדיקת היתכנות באמצעות כלים טכנולוגיים רק לאחר קבלת צו האזנת סתר; תיאור האופן שבו ניתן לממש את מתווי ההתקנה המותרים לביצוע באמצעות הכלי בנוהלי ההתקנה; פירוט כלל הפעולות המותרות והאסורות לביצוע בעת השימוש בו; פירוט כלל הפעולות האקטיביות ויצירת מידע יש מאין. 4. על המשטרה לעגן הנחיות מקצועיות שמאפשרות הבניה של שיקול הדעת בהכנת הבקשה להאזנת סתר: אין לרשום בראש טופס הבקשה יעדי האזנה שאין בכוונתה להאזין להם בפועל; במסגרת בחינת עילת ההאזנה יש להקפיד על סימון של עילה אחת ולא של עילות רבות; לאחר מכן יש לבחור את העבירה הספציפית בהתאם לעילת ההאזנה ובכך למקד את הבקשה ולא לייחס אותה לכלל העבירות העולות מהחקירה; כלל העבירות הנוגעות לפרשייה יירשמו בנימוקי הבקשה בלבד; ולבסוף תפורט זיקתו של יעד ההאזנה לעבירה הקונקרטית שבה עוסקת הבקשה (המבצע העיקרי, שותף עקיף, מעורב או קורבן). כמו כן, עליה לנמק את הטעמים המיוחדים המצדיקים את ההאזנה לקורבנות עבירה, קטינים ושותפים עקיפים. לצורך שמירה על אחידות בהפעלת שיקול הדעת, מוצע שהמשטרה תשקול לקבוע בנהליה שכלל הבקשות להאזנה למעורב רגיש39 יאושרו על ידי דרג יחיד במשטרה המפקח הן על חטיבת החקירות והן על חטיבת הסייבר - ראש אח"ם. 5. על המשטרה לעגן בנהליה היבטים הנוגעים להאזנה לבעל חיסיון מקצועי: פירוט הבדיקות המקדימות הנדרשות לפני הגשת בקשה שגלום בה פוטנציאל להאזנה לבעל חיסיון מקצועי; הסדרת תהליך האזנה אגב אורחא לבעל חיסיון מקצועי; והבהרת תהליך הכנת הצווים להאזנה מראש לבעל חיסיון מקצועי בהתאם למודל ההיתרים שקבע צוות לבנת משיח. 39 מעורב רגיש - יעדי האזנה שהגשת בקשות להאזנת סתר לגביהם מצריכה אישורים נוספים, לרבות דרג מדיני, אישי ציבור ובעלי מקצוע ששיחותיהם חסויות - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת . מבקר המדינה | דוח מיוחד 46 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 6. נוכח הרציונל שהוביל את צוות לבנת משיח וועדת החקירה לקבוע דרג מאשר להאזנה ממושכת, ולפיו פעלה המשטרה עד לשנת 2017, על המשטרה לעגן בנהליה היבטים הנוגעים להאזנה ממושכת: לקבוע קריטריון אחיד ופשוט להאזנה הטעונה אישור של ראש אח"ם ופרקליט מחוז, וזאת בהתבסס על שקלול משך ההאזנה ליעד בלבד בהתאם למניין תקופות תחולת הצווים שהוצאו בעניינו וללא תלות בזהות הפרשייה בה הוא מעורב. לשם כך עליה להשמיט מההסדר הקיים ביחס לאישור פרקליט בלבד את שקלול הפרמטר של תיק הפרשייה, וכן להימנע מהכללתו בהסדר הקיים ביחס לאישור ראש אח"ם. 7. לנוכח הפערים ביישום חוות הדעת המשפטית משנת 2017, הפערים הקיימים בהסדרה המשפטית והשימוש הבלתי מרוסן במנגנון הצווים החריגים, על המשטרה לעגן בנהליה את ההיבטים האלה: אמות המידה לשימוש בצו חריג ב'; התבחינים הנדרשים להוצאת צו חריג ב', לרבות פירוט סוג העבירות שניתן להוציא בעניינן צו זה; חידוד הנסיבות המפורטות בחוות הדעת המשפטית משנת 2017 שבהן ניתן להוציא את הצו; תיעוד הנסיבות הללו בבקשות; חובת ביצוע בדיקה נוספת לאפשרות הוצאת צו או היתר קונקרטי לפני מימוש ההאזנה לפי צו חריג ב'; וקביעת מנגנוני בקרה מבוססי מאגרי מידע כדי לוודא שדחיפות הבקשות ואישורן כבקשות חריגות עולה בקנה אחד עם אופן מימושן. לנוכח רגישות הנוהל, מוצע כי היועמ"שית לממשלה תאשרו. 8. מומלץ שהמשטרה תעגן בנהליה היבטים הנוגעים להפקה, ובכלל זה תפרט בנהלים ובהנחיות את התנאים לאישור הפקת התוצרים לצורכי מודיעין, לרבות את זהות הגורם המאשר את ההפקה ואת סוגי העבירות והפעולות המבצעיות המצדיקות אותה. כמו כן, מומלץ שהיא תפרט את התנאים להפקתם בפועל לצורכי מודיעין. ממשקים ממוחשבים ומיכון תהליכים 1. מומלץ כי המשטרה, באמצעות המערכת לניהול צווים, תאכוף את החובה לבדוק כי התקבל אישור הפרקליט בעבירות רגישות עוד לפני הגשת הבקשה להאזנת סתר, ואילו הפרקליטות תוודא בדיעבד את קיומם של אישורי הפרקליט לפני הגשת כתב אישום. 2. מומלץ שהמשטרה תבחן כיצד להתנות במערכת לניהול צווים את האפשרות להנפיק ולהגיש את הבקשה להאזנת סתר ממושכת, בקבלת האישורים של ראש אח"ם ופרקליט המחוז. 3. מומלץ כי המשטרה תקים ממשקים בין המערכת לניהול צווים ובין הכלים הטכנולוגיים. אף שאלו דורשים מהמשטרה להתמודד עם המורכבות הטכנולוגית או התהליכית הכרוכה בהקמתם. הממשק יאפשר לבצע אימות ללא התערבות יד אדם בדבר התקינות והחוקיות של השימוש בכלי. זאת על בסיס קביעה כי הפעלת כלים טכנולוגיים תחייב עמידה בתנאי סף - קיומו של צו חתום כדין הרשום במערכת תחת הסטטוס "מאושר למימוש". 4. מומלץ כי המשטרה תְּמַכֵּן, ככל הניתן, את פעולות ההתקנה שמבוצעות באופן ידני. כלומר, ששלב ההתקנה המבוצע באופן ידני או על ידי שימוש בכלי עזר יעבור תהליך של כימוס40, באופן שהפעולות יבוצעו באופן אוטומטי ואחיד, תוך הפחתת התערבות יד אדם, בכל מתווה התקנה שנבחר. 5. מומלץ שהמשטרה תנהל את ההפקה של תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים במערכת ממוחשבת אחת. עוד מוצע שמערכת ההפקה המרכזית תאכוף את תפיסת המשטרה בנושא עיון ומידור של תוצרי האזנת סתר, לרבות מתן הרשאות קונקרטיות במערכת ההפקה לבעלי תפקידים הרשאים לעיין בתוצרים לצורך מילוי תפקידם, באופן שהרשאתם ועצם צפייתם בתוצרים תירשם במערכת ללא אפשרות עריכה בדיעבד. עוד מוצע שמערכת ההפקה המרכזית תתמשק עם המערכת המרכזית לניהול מודיעין במשטרה בהתאם לחזון "הרצף המודיעיני". 40 כימוס - Encapsulation, "אריזה" של פעולות לתוך מודול (תוכנה עצמאית) שמכיל את הנתונים והפעולות הנדרשות לביצוע. כך המפעיל אינו יכול לשנות את הפעולות האוטומטיות שמבוצעות על ידי המודול, והשליטה על הרחבת המודול או שינוי של הפעולות שהוא מבצע מתבצעת על ידי גורמי פיתוח מורשים בלבד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 6. מומלץ כי המשטרה תשלים את תהליך הסבת פנקס האזנות הסתר מתיק פיזי שהשוטרים ממלאים באופן ידני למערכת ממוחשבת מקיפה המתעדת את שרשרת הראיות ושומרת על מהימנות התוצרים וכן מאפשרת מעקב על העיון בהם, הפקתם והשימוש בהם. איגום מידע, רישום ותיעוד - עקרונות מינהל תקין מחייבים כי האזנת הסתר על כלל שלביה תתועד, ובייחוד לנוכח קיומן של דרכים חלופיות להתקנה של כלים טכנולוגיים וביצוע האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים באופן ידני, ולאיסוף של תוצרי האזנת סתר, מותרות ואסורות. להלן ההמלצות בנושא איגום מידע על האזנות סתר: 1. מומלץ שהמשטרה תקפיד על רישום הנתונים האלה: נתוני מימוש האזנות סתר במערכת לניהול צווים ורישום האזנות סתר שאינן טעונות היתר במערכת ייעודית; סימון יעדי האזנה שהם קטינים במערכת לניהול צווים; סימון תוצרי האזנת סתר שהופקו לצורכי מודיעין בניגוד למגבלות הצו; רישום ברור בכלי הטכנולוגי של דרך האיסוף של כל אחד מפריטי המידע שנאספו באמצעותו. 2. מומלץ שהמשטרה תתעד את המסמכים האלה במערכת לניהול צווים: אישורי הפרקליט להאזנת סתר בעבירות רגישות; אישור או מזכר ידיעה של ראש אח"ם על האזנה לאישי ציבור בדרג ב' וג'; אישור ראש אח"ם ופרקליט מחוז בבקשה להאזנה ממושכת; ומסמכי היערכות להתקנת כלים טכנולוגיים המתאימים לסוג ההאזנה העתידה להתבצע. כמו כן, מומלץ כי היא תתעד במערכות המתאימות את המסמכים האלה: מסמכי היערכות להתקנת כלים טכנולוגיים חתומים ויומני מבצעים סדורים. 3. מומלץ כי פרקליט המדינה יוודא שאישור פרקליט לפתיחה בחקירה בעבירה רגישה ואישור פרקליט מחוז להאזנה ממושכת מתועדים כנדרש במערכת ממוחשבת מסווגת לניהול תיקי התביעה בפרקליטות. מומלץ כי המשטרה תאגם את הניהול האופרטיבי של ההתקנות במערכת ממוחשבת אחת. מומלץ כי נתוני ההתקנות במערכת זו יהיו בני אחזור ויתממשקו עם נתוני המערכת לניהול צווים לצורך בקרה על חוקיות פעולת ההתקנה. 4. מומלץ שהמשטרה תנהל יומן מבצעים ייעודי בכל אחד ממתווי ההתקנה, ובו יבוצע רישום ברור וגלוי של הפעולות שבוצעו, מועד ביצוען ומקור המידע של כל אחד מפריטי המידע שנעשה בהם שימוש בעת ההתקנה. טיוב ממשקי עבודה בין הפרקליטות למשטרה - אשר לממשקי העבודה בין המשטרה לפרקליטות שתכליתם בקרה על עבודה בהתאם לדין: 1. מומלץ כי הפרקליטות תקבע שאישור פרקליט לגבי עבירות רגישות יתקבל במועד אחיד הן בפרשיות מודיעיניות והן בתיקי חקירה- לפני הגשת הבקשה לצו האזנת סתר. מומלץ כי הפרקליטות תבחן ותעגן את מדיניות סדורה ומנומקת למתן היתרי האזנה מראש כך שיעמדו בדרישות הדין- במקרים שבהם יעד ההאזנה הוא בעל חיסיון או יעד ההאזנה הוא אדם מן השורה אשר צפוי בבירור לשוחח עם בעל חיסיון. 2. מומלץ כי מידע על אודות דרך האיסוף של כל אחד מתוצרי האזנת הסתר יהיה גלוי לנציגי המשטרה ולפרקליטות וזמין ככל שיידרש לניהול ההליך הפלילי. 3. מומלץ כי המשטרה תאתר את המקרים שבהם נאספו סוגי מידע אסורים בהאזנת סתר, וכי היא תבחן, בשיתוף הפרקליטות בתיקים הרלוונטיים את השלכות איסוף תוצרים אלו על ניהול פרשיות מודיעין ותיקי חקירה פליליים. בקרה, תחקירים והפקת לקחים 1. מוצע שהמשטרה תנהיג מדיניות תחקיר והפקת לקחים בנוגע לכל פרשייה שבה התבקש אישור האזנה אגב אורחא לבעל חיסיון, וכי תוצריה יוצגו לפני המפכ"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 2. מוצע כי בעת בחינת תיק חקירה לצורך הגשת כתב אישום, הפרקליטות תערוך בקרה על ביצוע האזנת סתר לאישי ציבור. 3. מוצע כי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים יפקח על הוצאת צו חריג ב' בדומה לפיקוח על הוצאת היתר מפכ"ל, באמצעות קביעת מנגנון מתואם לדיווח מידי ליועמ"שית לממשלה על כל צו כאמור עם הוצאתו. 4. מומלץ כי במסגרת הבקרה בתחומי האזנות הסתר, הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטיםיעשה בקרה קבועה וסדורה בעניין הוספת יעדי האזנה ואמצעים מואזנים בדיעבד על ידי המשטרה ולגבי כל סוגי הצווים החריגים. 5. מומלץ כי היועמ"ש לממשלה ומפכ"ל המשטרה ידונו אחת לשנה בממצאי הבקרות בנושא הצווים החריגים כדי לבחון שינויים בתפיסת ההפעלה בנושא (לרבות היקף הבקשות לצווים חריגים, התבחינים המצדיקים שימוש בהן וסוגיית העדפתן על פני מנגנון היתרי המפכ"ל) או שינויים בסמכויות המעוגנות בחוק להוצאת היתרים להאזנות סתר. 6. מומלץ שהמשטרה תעשה בקרה על היקף השימוש בתוצרי האזנת סתר במסגרת הפקה לצורכי מודיעין. מסקירת תהליכי העבודה בתחום האזנות הסתר במשטרה עולים פערים תפקודיים משמעותיים ויסודיים בעבודת המשטרה. פערים אלו הביאו לביצוע פעולות חמורות ופוגעניות בתחומי הגשת בקשות, התקנה של כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה וביצוע הפעולה באופן ידני, איסוף תוצרי האזנת סתר, הפקת התוצרים השימוש בהם, וביעור התוצרים. ניתוח תהליכי העבודה בתחום האזנות הסתר במשטרה העלה כי בחלק מהמקרים המשטרה ביצעה פעולות אסורות בשלבים שונים של התהליך. ביסודם של הפערים שהובילו לתוצאה זו עומדים פערים משמעותיים בתחום האסדרה ופרקטיקות שיושמו במציאות של אסדרה לקויה. להלן הפרטים: 1. החקיקה בתחום האזנות סתר אינה מסדירה את סמכויות המשטרה בעידן הטכנולוגי הנוכחי אף על פי שאלו נחוצות לה באופן קריטי כדי למלא את תפקידה. 2. לאורך השנים נעשתה על ידי המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים הסדרה משפטית חלקית, הנשענת על תשתית חקיקתית רעועה ושאינה סוקרת את מכלול הכלים הטכנולוגיים והפעולות שאותן מבקשת המשטרה לבצע בתחום האזנות הסתר. 3. נוצרו מנגנונים עוקפים לתהליך התקין של הוצאת בקשות, כך שאלו אינם מחייבים עוד אישור של דרגים בכירים במשטרה, בפרקליטות ובחינה של בתי המשפט. המנגנונים העוקפים מאפשרים קבלת אישור לביצוע האזנות סתר ושימוש בכלים טכנולוגיים בפיקוח הולך ומתרופף וללא בקרה חיצונית לגורמי הביצוע שבמשטרה. 4. קיים מחסור בנהלים ובהנחיות שיתוו את המותר והאסור לביצוע בהליכי הגשת הבקשות, בפעולות ההתקנה של כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר וביצוען באופן ידני, ובהליכי האיסוף וההפקה. 5. קיימים פערים במילוי בקשות, בתיעוד פעולות המבוצעות על ידי המשטרה ובניהול ובאיגום של המידע על אודות פעילותה אשר מונעים מהמשטרה לשקף את תמונת המצב לבית המשפט ולהפריד בין פעולות מותרות ואסורות. לנוכח תשובות משרד המשפטים והמשטרה, משרד מבקר המדינה מעיר שמחויבותם של גופי אכיפת החוק לפעול כדין היא מוגברת מתוקף תפקידם. הם מחויבים לפעול בהתאם למגבלות הדין בכל שלבי אכיפת החוק (ניהול הפרשייה המודיעינית, שלבי החקירה ואיסוף הראיות, וכן הגשת כתב אישום). לפיכך, מבקר המדינה מדגיש כי אין זה ראוי להגביל את הדיון בנושא השלכות הפעולות האסורות (ביצוע התקנות אסורות, הפקת תוצרים אסורים ושימוש בהם) רק למקרים שבהם פעולות אלו השפיעו על הליך פלילי ספציפי, כגון, משיכת הראיות בתיק הפלילי שנוהל בפרקליטות בשנת 2023. הגבלת הדיון באופן זה מפחיתה מהשלכות הפעולות האסורות, ובפרט מפחיתה מן הפגיעה הנגרמת לאמון הציבור במערכת אכיפת החוק. יוצא אפוא כי ראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות אסורות בכל מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מצב: במקרים שבהם ההתקנה האסורה לא צלחה; במקרים שבהם ההתקנה האסורה לא הניבה איסוף תוצר אסור; ובמקרים שבהם בוצעו הפקה או שימוש אסור בזמן ניהול הפרשייה המודיעינית אבל לא הוגש כתב אישום או לא התנהל הליך פלילי. כל הפערים הללו הובילו לאורך שנים רבות לכרסום הולך וגובר בעקרון ריסון הכוח בתחום האזנות הסתר. יתרה מכך, הפערים בעיגון הוראות מחייבות - בחקיקה, בחוות דעת משפטיות בנהלים ובהנחיות - מערערים את יסודות חזקת המינהל התקין שאמורה לעמוד למשטרה: אם אין עיגון של הפעולה בהוראה מחייבת, אין נורמה בסיסית, ברורה, ודאית ומוסכמת המפרטת מהי הפעולה התקינה שאותה המשטרה מוסמכת לבצע. הפערים הקריטיים בתחום האזנות הסתר מחייבים את המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים במתן מענה יסודי ומקיף לצורכי המשטרה בתחום אכיפת החוק והמאבק בארגוני הפשיעה באמצעות כלים טכנולוגיים והגדרת סמכויות ברורות ומפורשות. עם זאת, המשטרה נדרשת לבחינת עומק של תהליכי העבודה, ועליה להגביר בשיתוף משרד המשפטים את הפיקוח על פעולותיה בתחום. כמו כן, עליה לפעול להידוק משמעותי של מנגנוני הבקרה והריסון של הפעולות שהיא מבצעת בכל מקרה ומקרה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שימוש בנתוני תקשורת נתוני התקשורת שהמשטרה רשאית לקבל מחברות התקשורת נחלקים לשלושה סוגים: נתוני מנוי, נתוני תעבורה ונתוני מיקום. נתונים אלה נוגעים לשימוש של אדם במכשירי קצה (כגון טלפונים ניידים ומחשבים). מדובר בנתונים המשמשים לצורך מאבק בפשיעה ושבאמצעותם המשטרה יכולה לאתר מיקום של אדם באמצעות מכשיר הקצה שלו ולנתח מידע על קשריו ושיחותיו. עם זאת, נתונים אלו אינם כוללים את תוכני השיחות או ההודעות של המנוי, ולמעשה, נתוני התקשורת הם "מטא-דאטה" ונוגעים לאמצעי התקשורת ולשימוש בו41. מטבע הדברים, קבלת הנתונים כרוכה בפגיעה בפרטיותו של האדם. להלן בתרשים פירוט נתוני התקשורת המתקבלים במשטרה. נתוני התקשורת המתקבלים במשטרה לפי סוגים חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), התשס"ח-2007, מסמיך את בית המשפט להתיר למשטרה לקבל לידיה, בהתאם לבקשתה, נתוני תקשורת ממאגר מידע של ספקים מורשים - בעלי רישיון בזק - באמצעות צו שיפוטי, אם שוכנע שהדבר נדרש לאחת המטרות המפורטות בחוק, ובלבד שאין בקבלת נתוני התקשורת כדי לפגוע, 41 מטא-דאטה הוא מידע על המידע. בענייננו, מדובר בנתונים ומידע בין היתר על אמצעי התקשורת, השימוש בהם והבעלות עליהם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 במידה העולה על הנדרש, בפרטיותו של אדם. נוסף על כך, במקרים שאינם סובלים דיחוי וכאשר אין בידי המשטרה שהות מספקת לפנות לבית המשפט לצורך הוצאת צו משפטי, קצין מוסמך42 רשאי לתת היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת מספק מורשה שתוקפו עד 24 שעות43 אם שוכנע כי הדבר נדרש לשם מניעת עבירה מסוג פשע או גילוי מבצעה או לשם הצלת חיי אדם. בשנים 2017 - 2021 חל גידול מתמיד בסך היקף הצווים השיפוטיים וההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורת שאושרו בכל שנה: משנת 2017 עד לשנת 2021 גדל מספר האישורים ב-40% בסך הכול (מ-40,783 אישורים ל- 57,283). כמו כן, לאורך השנים הללו ההיתרים המינהליים היוו כשליש מסך האישורים לקבלת נתוני תקשורת, ורובם ניתנו למטרת הצלת חיי אדם. 176,899 77,705%40%131 צווים לקבלת נתוני היתרים מינהליים שיעור הגידול הכולל הגידול בהיקף נתוני תקשורת אושרו על ידי לקבלת נתוני תקשורת בצווים שיפוטיים המיקום שקיבלה בית המשפט בשנים אושרו על ידי קציני והיתרים מינהליים המשטרה באמצעות צווי 2017 - 2021, מתוך משטרה מוסמכים לקבלת נתוני תקשורת בית משפט בשנים 177,654 בקשות שהוגשו בשנים 2017 - 2021 בשנים 2017 - 2021 (%0.42 בקשות נדחו) 2017 - 2021 כ-630 ב-98%%99 7 בקרות בלבד היתרים מינהליים מהבקשות לצו בית מהדיווחים של קצינים ביצעה חטיבת הסייבר מהשנים 2019 - 2021 משפט לקבלת נתוני מוסמכים על ההיתרים בשנים 2017 - 2021 (מתוך 3248,3 היתרים תקשורת עתידיים המינהליים שנתנו בנושא הדיווח של מינהליים) ניתנו בתוך 3 המשטרה מבקשת את לשימוש בחירום היו הקצינים המוסמכים על עד 72 שעות ממועד מתן פרק הזמן המרבי לא תקינים (273 מתוך מתן היתרים מינהליים ההיתר הראשון, דהיינו המותר בחוק - עד 30 275 דיווחים שנבחנו לשימוש בנתוני במסגרת הזמן שבו יום בבדיקה מדגמית), תקשורת. בשנת 2021 ההיתר הקודם עדיין היה וחסרו בהם פרטים נבחנו בחמש בקרות תקף או בסמוך לפקיעתו נדרשים, כגון אי-ציון הדיווחים על 126 יעד הבקשה ומספר היתרים מתוך 16,076 הטלפון הנייד שלגביו היתרים שניתנו בשנה זו. ניתן ההיתר ב-83% מהדיווחים עלו ליקויים יסודיים 42 בהתאם לסעיף 1 בחוק נתוני תקשורת, "קצין מוסמך" הוא קצין ממערך האח"ם בדרגת סנ"ץ מעלה, או מפקד משל"ט, אשר הוסמכו בכתב על ידי מפכ"ל המשטרה מכוח תפקידם. 43 חוק נתוני תקשורת, סעיף 4. מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  הדיווחים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת - השימוש בנתוני תקשורת הוא פעולה רגישה המחייבת הקפדה על קיום הליכי בחינה ואישור תקינים. מסמך הבקשה מהווה בסיס לקיומו של הליך תקין בנושא זה. בשנים 2017 - 2021 אושרו על ידי קציני משטרה מוסמכים 77,705 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת. • אף שבחוק נתוני תקשורת נקבע כי ההיתר המינהלי יינתן "ככל הניתן בכתב", הרי שבפועל האישורים של הקצינים המוסמכים למתן היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת ניתנים רק בעל פה, וכלל הבקשות וההיתרים מתועדים רק בדיעבד על ידי הקצינים המוסמכים באמצעות טופס ייעודי. דפוס תפקודי זה אינו מתיישב עם הוראות החוק ואף לא עם העובדה שמדובר באישור מהותי ורגיש, המחייב הפעלת שיקול דעת מעין שיפוטי. במועד סיום הביקורת לא החל פיתוח טכנולוגי שיאפשר ליחידה המבקשת היתר מינהלי או למרכז השליטה להעביר את הבקשה בזמן אמת לקצין המוסמך בממשק דיגיטלי ויאפשר לקצין המוסמך לרשום במערכת ממוחשבת את החלטתו, לרבות את נימוקיו להחלטה. • בבדיקה מדגמית44 שביצע משרד מבקר המדינה לגבי הדיווח של קצינים מוסמכים במשטרה על 275 מקרים שבהם נעשה שימוש בנתוני תקשורת על סמך היתרים מינהליים (שניתנו ככלל בעל פה) - התגלו ליקויים בכ-99% מהדיווחים שנמסרו (273 מתוך 275 דיווחים). • בבדיקה שביצע כאמור משרד מבקר המדינה נמצאו ליקויים יסודיים באופן הדיווח בדיעבד, כך שפרטים הכרחיים לבחינת ההיתר המינהלי היו חסרים: ב-235 טפסים היה חוסר של בין 2 ל-11 פרטים, וב-38 טפסים היה חוסר של פרט אחד. הפרטים החסרים היו בנושאים האלה: אי-ציון יעד הבקשה ומספר הטלפון הנייד שלגביו ניתן ההיתר; היעדר חתימה של השוטר המבקש את ההיתר המינהלי או פרטים מזהים לגביו; היעדר חתימה או חותמת של הקצין המוסמך על ההיתר; אי-ציון סוג נתוני התקשורת שלגביהם ניתן ההיתר; אי-ציון מועד קבלת האירוע במשטרה; אי-ציון מועד החתימה על ההיתר; אי-ציון מטרת ההיתר; היעדר הסבר ופירוט הדחיפות למתן ההיתר; זמנים בלתי סבירים בהיתר - ציון שעה זהה לשעת הבקשה (הטלפונית), לשעת מתן ההיתר (בעל פה) ולשעת חתימת הטופס בדיעבד. בדיקת משרד מבקר המדינה בדבר תקינות הדיווח של קציני משטרה מוסמכים על מתן היתר מינהלי לשימוש בנתוני תקשורת, כמתחייב מנוהלי המשטרה, העלתה ליקויים מהותיים. מדובר בשימוש בנתוני תקשורת מכוח היתר מינהלי שניתן בעל פה ושלא במסגרת הליך שיפוטי. התברר כי מרבית הדיווחים חסרים מידע בסיסי הנוגע לקבלת הנתונים והשימוש בהם. תמונת מצב זו משקפת ליקוי יסודי בטיפול המשטרה בנושא, שאף מונע אפשרות של פיקוח ובקרה ראויים על היבטים מרכזיים בתהליך מתן ההיתרים המינהליים והדיווח עליהם, כפי שנקבעו בחוק נתוני תקשורת ובנוהלי המשטרה. בתרשים שלהלן ריכוז הממצאים העיקריים: 44 משרד מבקר המדינה ביצע בדיקה מדגמית של תקינות הדיווחים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת באמצעות הטפסים הייעודיים לכך. נבדקו 275 טפסים שמולאו על ידי חמישה קצינים במחוז ירושלים, בתקופה שמינואר 2022 ועד מרץ 2023. מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ריכוז הליקויים לגבי תקינות הדיווחים של קצינים מוסמכים במשטרה בדבר מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת  היתר מינהלי חוזר לגבי יעד שהתבקש בעניינו היתר מינהלי קודם - היתר מינהלי מוגבל לפרק זמן של 24 שעות. לאחר מכן, ואם יש למשטרה צורך בהמשך קבלת נתוני תקשורת, עליה לפנות לבית המשפט בבקשה לצו ולא להוציא היתר מינהלי חוזר. בשנים 2019 - 2021 מתוך 48,332 היתרים מינהליים, כ-630 היתרים היו היתרים מינהליים חוזרים משום שהתבקשו בתוך תקופה של 3 עד 72 שעות שבהן ניתן ההיתר המינהלי הראשון. מצב זה מעלה חשש כי המשטרה עקפה את הליך הוצאת הצו השיפוטי הנדרש בדין באמצעות הוצאת היתר מינהלי חוזר ונוסף.  היתרים מינהליים שמועד הוצאתם קודם למועד האירוע - נמצאו 269 היתרים (מתוך 48,332 היתרים) מהשנים 2019 - 2021 שמועד הוצאתם קדם למועד האירוע שבגינו הוצאו. פער זמנים שבו מועד פתיחת ההיתר המינהלי מוקדם למועד שבו התקבל הדיווח על האירוע במשטרה מעיד לכל הפחות כי התיעוד אינו מדויק ואינו נכון45.  מגמת הארכה בבקשות לנתוני תקשורת היסטוריים ועתידיים - נתוני תקשורת היסטוריים הם נתוני מיקום או נתוני תעבורה של המנוי מתקופות שקדמו למועד מתן הצו שנשמרו אצל ספק מורשה. בשנים 2017 - 2021 הסתמנה מגמה של המשטרה להאריך את פרקי הזמן שלגביהם היא מבקשת צו לקבלת נתוני תקשורת 45 המשטרה מסרה כי ההיתרים החוזרים התרחשו בשל תקלות טכניות, שרובן אירעו עם עליית המערכת לפעילות, והתקלות תוקנו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 היסטוריים- שיעור הבקשות שהגישה המשטרה לקבלת נתוני תקשורת היסטוריים לפרקי זמן של30יום ומעלה גדל מ-57% בשנת 2017 ל-71% בשנת 2021; נוסף על כך, באותן שנים בקשות המשטרה לצו בית משפט לקבלת נתוני תקשורת עתידיים כללו כמעט באופן מוחלט את פרק הזמן המרבי המותר בחוק - עד 30 יום ממועד מתן הצו (כ-98% מכלל הצווים לקבלת נתוני תקשורת עתידיים). שיעור זה מעלה חשש כי המשטרה אינה בוחנת אם פרק הזמן המרבי אכן דרוש לה בכל המקרים.  בקרות המשטרה על תקינות הדיווחים למתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת - בשנים 2017 - 2021 נתנו קצינים מוסמכים במשטרה כ-78,000 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת, אולם המשטרה ביצעה בקרה מצומצמת מאוד על טיפול הקצינים המוסמכים בנושא: בשנים 2017 - 2020 חטיבת הסייבר ביצעה שתי בקרות בלבד בנושא הדיווח של הקצינים המוסמכים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת. נוסף על כך קציני אח"ם מחוזיים לא ביצעו בקרה על הדיווחים בנושא; בשנת 2021 נעשו חמש בקרות שבמסגרתן נבחנו דיווחים על 126 היתרים בלבד, מתוך 16,076 היתרים שניתנו בשנה זו. בבחינת ההתאמה בין ההיתרים המינהליים שניתנו ובין הדיווחים שנמסרו באמצעות טופס ייעודי לא נמצאו 48 מהדיווחים. ב-83% מהדיווחים על ההיתרים שכן נמצאו לגביהם הטפסים (104 מתוך 126) עלו ליקויים יסודיים.  הכשרה והסמכה של קצינים למתן היתרים מינהליים - בביקורת עלה חסר משמעותי באופן הכשרת הקצינים לצורך הסמכתם למילוי התפקיד הרגיש של מתן היתרים מינהליים. הקצינים לא נדרשו להשתתף בקורס ייעודי או לעבור חניכה לשם מתן ההיתרים המינהליים אלא הכשרתם הסתכמה בצפייה במצגת. הדבר אינו הולם את מורכבות תפקידם - פעולה המחליפה למעשה את שיקול הדעת השיפוטי שאמור לאזן בין הצורך המבצעי ובין הפרטיות של האזרחים. על הקצינים המוסמכים להקפיד על מתן ההיתר המינהלי מראש ובכתב, ככל שהדבר ניתן בנסיבות המבצעיות. נוסף על כך, על ראש אח"ם ועל גורמי חטיבת הסייבר לוודא כי הקצינים המוסמכים ממלאים את דרישות החוק והנוהל בכל הנוגע לאופן מתן ההיתר המינהלי והדיווח עליו. על המשטרה להשתמש בהיתר המינהלי בהתאם לתנאי החוק ולא כאמצעי המייתר פנייה אל בית המשפט. מומלץ למשטרה להקים ממשק דיגיטלי בין מערכותיה הממוחשבות שבהן מתעדות יחידותיה את קבלת הדיווח על האירוע לראשונה ובין מערכת ניהול הצווים. באופן זה תיעוד שעת קבלת האירוע יועבר באופן ממוחשב למערכת ניהול הצווים ולא יהיה תלוי ברישום ידני, דבר שיכול למנוע מקרים של רישום פתיחת האירוע במשל"ט עוד קודם קבלת הדיווח על האירוע במשטרה. מוצע למשטרה לאמץ מתכונת פעולה דיגיטלית שבמסגרתה כלל השלבים בהליך מתן ההיתר המינהלי יתועדו בזמן אמת במערכות ממוחשבות ולא באמצעות טופס פיזי. באופן זה תיעוד הליכי אישור ההיתר המינהלי וכן העברתו לגורמים המוסמכים מכוח חוק יהיו מהירים יותר וסמוכים למועד מתן ההיתר כנדרש בחוק. על חטיבת הסייבר להקפיד על ביצוע בקרה רציפה וקבועה בנושא דיווחי הקצינים המוסמכים על ההיתרים המינהליים. על קציני האח"ם המחוזיים לבצע בקרות על דיווחי הקצינים המוסמכים המועברים אליהם לאישור, בהתאם לחובתם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מומלץ כי חטיבת הסייבר תשקול להרחיב במידה ניכרת את ההכשרה והחניכה של הקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים באופן שיהלום את היקף הסמכות ואת מידת האחריות המוקנות להם מכוח החוק, וכן תוודא שכל הקצינים המוסמכים עוברים את ההכשרה שנקבעה עם כניסתם לתפקיד. מומלץ כי המשטרה תנתח את הנתונים ותבחן אם המגמה של הארכת פרקי הזמן שלגביהם היא מבקשת נתוני תקשורת היסטוריים מקורה בשינוי בצורך מבצעי או בצורך חקירתי, ואם מגמה זו משקפת גם עלייה בתרומת נתוני התקשורת לצורכי החקירה או הצרכים המבצעיים. קבלת נתוני תקשורת כגון נתוני מיקום ונתוני המנוי מחייבים צו שיפוטי שניתן לאחר שבית המשפט בוחן את הנחיצות בקבלת הנתונים. עם זאת, בנסיבות חירום שבהן אין למשטרה די זמן כדי לפנות לבית המשפט לקבלת צו שיפוטי, באפשרות המשטרה לקבל נתוני תקשורת בהליך מינהלי באמצעות קבלת היתר מקצין מוסמך שתוקפו עד 24 שעות. הליך זה מייתר את הצורך בהוצאת צו שיפוטי. על כן הליכי הבחינה והאישור של ההיתרים המינהליים מחייבים הפעלת שיקול דעת בכובד ראש וניהול קפדני. הביקורת שביצע משרד מבקר המדינה על תהליכי העבודה בתחום נתוני התקשורת העלתה פערים הנוגעים למתן ההיתרים המינהליים על ידי הקצינים המוסמכים, ופערים הנוגעים לדיווח שלהם על ההיתרים שנתנו. מדובר בין היתר בממצאים האלה: 1. מתן אישורים לקבלת נתוני תקשורת בידי הקצינים המוסמכים במשטרה בעל פה באופן גורף. 2. אי-מילוי פרטים הכרחיים בטופסי הדיווח של קציני משטרה מוסמכים על מתן היתר מינהלי לשימוש בנתוני תקשורת, לרבות רישום זמנים בלתי סבירים בהיתר - ציון שעה זהה עבור מועד קבלת האירוע במשטרה, מועד מתן ההיתר (בעל פה) ומועד מילוי הטופס בדיעבד. 3. קיום בקרות ספורות על הדיווחים של הקצינים המוסמכים בעשרות אלפי ההיתרים המינהליים שניתנו בכל שנה. 4. חסר משמעותי באופן הכשרת הקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים - הם אינם נדרשים להשתתף בקורס ייעודי או לעבור חניכה. 5. מתן היתר מינהלי חוזר לגבי יעד שכבר ניתן בעניינו היתר מינהלי קודם בטווח זמן של 3 עד 72 שעות ממועד מתן ההיתר המינהלי החוזר, דהיינו במסגרת הזמן שבו ההיתר הראשון היה תקף או סמוך לפקיעתו, באופן המעלה חשש כי המשטרה עקפה את הליך הוצאת הצו השיפוטי הנדרש בדין באמצעות הוצאת היתר מינהלי נוסף. 6. היתרים מינהליים שמועד הוצאתם קדם למועד האירוע שבגינו הוצאו, עובדה המעידה לכל הפחות כי התיעוד שנעשה אינו מדויק ואינו נכון. על המשטרה לפעול לתיקון ולטיוב הממצאים ותהליכי העבודה האמורים. דפוסי עבודה אלה דורשים הקפדה ניכרת על תיעוד תקין של השיקולים שמביאים בחשבון הקצינים המוסמכים ובקרה משמעותית על עבודתם ועמידתם בדרישות הדין. על המשטרה למכן את תהליכי הוצאת ההיתרים המינהליים לרבות דיווחי הקצינים המוסמכים. הדבר יתרום לשקיפות תהליך קבלת ההחלטות של הקצין המוסמך שבאחריותו לאזן בין הצורך במענה מבצעי מיידי לקבלת נתוני תקשורת ובין השאיפה להימנע מפגיעה בזכויות הפרט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הפיקוח והבקרה של המשטרה על שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר החובה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לביצוע האזנות סתר46 ולשימוש בנתוני תקשורת47 נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. הפיקוח והבקרה הם נדבך הכרחי שאמור לשמש את הדרג הממונה כדי להבטיח שהשוטרים עושים שימוש במערכות בעלות פוטנציאל פגיעה משמעותי בזכויות הפרט באופן מקצועי, וכי הפקודות, התקנות, ההנחיות וההוראות מקוימות כנדרש לצורך קידום פעולות האכיפה. אח"ם וחטיבת הסייבר קבעו בכמה נהלים והנחיות את החובה לבצע פעולות פיקוח ובקרה בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת, והחטיבה אף ייחדה הנחיית עבודה חטיבתית לנושא זה. בהתאם לנוהלי החטיבה, את פעולות הפיקוח והבקרה נדרשים לבצע הן גורמים מקצועיים מנחים בחטיבה והן גורמים פיקודיים. כמו כן נעשות בקרות בתחומי והאזנות סתר ונתוני תקשורת על ידי גורם ביקורת חיצוני לחטיבה - מדור הביקורת במשטרה. רק ב-130 מתוך רק 3 מתוך 259 בקרת מעקב 1 359 (%36) לכ-30% בקרות שבוצעו על ידי נעשתה לשם בחינת מההיתרים המינהליים ממורשי הגישה מטה חטיבת הסייבר תיקון ליקויים שהתגלו שניתנו לצורך שימוש למערכות חטיבת בשנים 2019 - 2021 בבקרות קודמות, זאת בנתוני תקשורת הסייבר בשנת 2022 בנוגע לנתוני תקשורת מתוך מאות בקרות ושנבדקו בבקרה נדרש לעדכן או להסיר והאזנות סתר נעשו שנעשו במהלך השנים שנעשתה בשנת 2021 את הרשאות הגישה. ביחידות המבצעיות בנוגע לביצוע האזנות היה חסר מידע מלא הותרת הרשאות שאינן בחטיבת הסייבר סתר ולשימוש בנתוני ותקין, כגון: לא נמצא נדרשות עוד מאפשרת שעוסקות בפעילות תקשורת ושבמסגרתן מסמך המתעד את עצם פגיעה בפרטיות הרגישה ביותר בתחומים עלו ליקויים רבים, מתן ההיתר המינהלי; בהיקף נרחב ביותר אלה. יתר הבקרות חלקם מהותיים, לא נמצא דיווח המתעד התבצעו ביחידות בתחומים כגון אי-הזנת את הקשר בין היעדים המערך הפרוס היתרי האזנות סתר שלגביהם התבקשו קודמים; הוצאת צווי נתוני התקשורת ובין האזנת סתר שלא האירוע שלגביו ניתן לצורך אשר אינם ההיתר; ולא נמצא דיווח ממומשים; והיעדר המתעד את כל היעדים תיעוד לפעולות תחקור שהמשטרה קיבלה את של נתוני תקשורת נתוני התקשורת שלהם 46 סעיף 6(ו) לחוק האזנות סתר קובע כי המפכ"ל יגיש דוח חודשי ליועמ"ש לממשלה על האזנות סתר שעשתה המשטרה לפי היתר מבית המשפט; סעיף 6(ז) לחוק האזנות סתר קובע כי השר הממונה על המשטרה יגיש דוח שנתי לכנסת בנוגע להאזנות הסתר שביצעה המשטרה. 47 סעיף 4(ה) לחוק נתוני תקשורת קובע כי ראש אח"ם יגיש דוח ליועמ"ש לממשלה בכל רבעון על השימוש שעשתה המשטרה בהיתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת. תקנה4לתקנות מאגר נתוני זיהוי תקשורת קובעת כי מנהל המאגר יבצע פעולות פיקוח ובקרה מזמן לזמן ולפחות אחת לשלושה חודשים. תקנה 5 קובעת הנחיות לעניין כלי בקרה מקוונים למערכות המחשב שבהן יוחזקו המאגרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  מיעוט הבקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר - במטה חטיבת הסייבר פועלות יחידות מבצעיות שעוסקות בתחומי נתוני תקשורת, האזנות סתר ותקשורת בין מחשבים. יחידות אלה עוסקות בתחומים הרגישים ביותר הנוגעים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת. זאת לצד הפעילות בתחומים אלה המתקיימת במערך הפרוס-תחנות משטרה, ימ"רים48, להב43349 ויחידות מקצועיות מרחביות50. נמצא כי כמעט שלא בוצעו בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר בתחומים האמורים (למעט שלוש בקרות והבקרות על המשל"ט), וכי רובן המוחלט של הבקרות (256 בקרות מתוך 259) שנערכו על ידי הגורמים המקצועיים בחטיבת הסייבר בשנים 2019 - 2021 התבצעו ביחידות המערך הפרוס.  היעדר מעקב אחר תיקון הליקויים שעלו בבקרות - במאות בקרות שנעשו במהלך השנים על פעילות המשטרה בתחום השימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר עלו ליקויים רבים, חלקם מהותיים, הנוגעים בשלבי העבודה השונים לאיסוף מידע, להפקתו ולתיעודו. שלא בהתאם לנהלים, חטיבת הסייבר לא קיימה במשך השנים בקרות מעקב כדי לוודא שהליקויים והממצאים שהתגלו בבקרות אכן תוקנו. נמצא שבמקרה יחיד, בשנת 2021, שבו עשתה חטיבת הסייבר בקרה לבחינת תיקון הליקויים שעלו בבקרה קודמת בתחום האזנת סתר משנת 2020, למעט ליקוי אחד, כל הליקויים שהתגלו בבקרה הקודמת לא תוקנו51 (בשישה מתוך שבעה תחומים לא תוקנו הליקויים).  תוצאות הבקרה על מימוש נתוני תקשורת על ידי יחידות השטח - מבקרה שעשתה החטיבה בשנת 2021 על מימוש ההיתרים המינהליים בידי יחידות השטח עלה כי ב-36% מההיתרים (130 היתרים מתוך 359) חסר מידע מלא ותקין לגבי שורה של תחומים, לרבות מקרים שבהם לא נמצא ביחידות השטח מסמך המתעד את עצם מתן ההיתר המינהלי לקבלת נתוני תקשורת; לא נמצא דיווח המתעד את הקשר בין היעדים שלגביהם התבקשו נתוני התקשורת ובין האירוע שלגביו ניתן ההיתר; ולא נמצא דיווח המתעד את כל היעדים שהמשטרה קיבלה את נתוני התקשורת שלהם. בהיעדר דיווח מלא ותקין המתעד את ההיתרים המינהליים ופרטי היעדים, לא מתאפשרת בחינה ממשית של עמידת המשטרה בהוראות החוק והנוהל. כמו כן, במקרה בו ביקשה המשטרה להוסיף עוד נתונים להיתר המינהלי, לא ניתן לקבוע בוודאות את תקינותו של הצורך המבצעי להוספה זו ואת העמידה בקריטריון המידתיות להוצאת ההיתר המינהלי.  היעדר בקרה מספקת על הצוות הסיגינטי הארצי (צס"ם)52 בתחום האזנות סתר - הצס"ם הארצי מבצע את הפעילות הרגישה ביותר בתחום האזנות הסתר. נמצא כי הבקרות שקיימה חטיבת הסייבר בשנים 2018 עד 2021 לגבי הפעילות של הצס"ם הארצי לא היו מעמיקות ומשמעותיות שכן הן כללו בעיקר איסוף של נתונים אינפורמטיביים לגבי ההפעלה של עמדות האזנות סתר. במקרה יחיד, בדצמבר2017, נעשתה בקרה ממשית שבחנה את כל שלבי תהליך העבודה ואת עמידת הצס"ם הארצי בנוהלי החטיבה. זאת ועוד, במסגרת 48 ימ"ר - היחידה המרכזית בכל מחוז משטרתי לטיפול בפשיעה חמורה. 49 לה"ב 433- היחידה הארצית לטיפול בפשיעה חמורה. 50 יחידות מקצועיות בתחומי השימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר הפרוסות במחוזות ובמרחבים ונותנות מענה מקצועי בתחומים אלו לפעילות החקירות והמודיעין של יחידות המשטרה במרחב ובמחוז. 51 הבקרה שנעשתה בשנת 2020 בחנה את תחום האזנות הסתר באחת מיחידות השטח, והיא העלתה ליקויים חוזרים בכל הצווים שנבדקו. ואלה הנושאים שנבדקו בבקרה: אופן כתיבת הנימוקים בבקשות לצו בית משפט; פירוט ששת השיקולים הנדרשים להיבחן; רישום מספר תיק בית משפט וחותמת שופט על צו האזנת הסתר; סריקת הנספחים והאסמכתאות שהוצגו לשופט; דוח הכולל את הגורמים שלהם הועברו מידעים מתוך תיק האזנת הסתר; אופן הסיווג והמיון של השיחות שהוקלטו; ואופן זיהוי הדוברים. בכל הצווים שנבדקו נמצאו ליקויים בכל אחד מהנושאים שנבחנו בבקרה. הליקוי היחיד שתוקן הוא אופן זיהוי הדוברים. 52 הצס"ם הארצי בחטיבת הסייבר פועל מול המערך הפרוס בתחום האזנות סתר ותקשורת בין מחשבים הן כגורם מטה מקצועי והן כגורם מטה תפעולי מבצעי, והוא מרכז את הפעלת הכלים הטכנולוגיים הרגישים ביותר מהבחינה המודיעינית ומהבחינה המבצעית-טכנולוגית בתחום זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בקרות אלו לא הייתה התייחסות משמעותית לפערים יסודיים שעלו בהן, כגון איסוף חומרים האסורים לאיסוף על פי חוק.  היעדר בקרות של ראש חטיבת הסייבר על פעילות חטיבת הסייבר ("בקרת מפקד")-במסגרת פקודות המטה הארצי נקבעה חובת המפקד לבצע בקרה שנתית בכל אחת מהיחידות הכפופות לו במישרין. בקרות ראש חטיבת הסייבר רלוונטיות לתחומי האזנות סתר וקבלת נתוני תקשורת שהן פעילויות ליבה של חטיבת הסייבר. בשנים 2018 - 2022 (כולל) לא נעשתה בחטיבת הסייבר בקרת ראש החטיבה למעט בקרה אחת בשנת 2020.  חוסר בבקרות אבטחת מידע על מאגרי מידע בחטיבת הסייבר - חוק נתוני תקשורת מתיר למשטרה להחזיק בשני מאגרי מידע: מאגר הבעלויות ומאגר האנטנות. בשנים 2017 - 2022 לא קיימה המשטרה חלק מהפעולות הנדרשות לפיקוח ובקרה בנוגע לאבטחת המידע של מאגר הבעלויות ומאגר האנטנות כמתחייב בתקנות מאגר נתוני תקשורת, והיא הסתפקה בתיעוד אוטומטי של הפעולות המבוצעות במאגרי המידע הללו. תיעוד הפעולות באמצעות כלי בקרה מקוונים אינו נותן מענה שלם לחובות הפיקוח והבקרה המוטלות על המשטרה בהתאם לקבוע בתקנות.  בקרת הרשאות הגישה למאגרי המידע ולמערכות - בחטיבת הסייבר שתי מערכות מידע מרכזיות - מערכת ניהול צווים ומערכת תחקור נתוני תקשורת וכן שני מאגרי מידע עיקריים- מאגר בעלויות ומאגר אנטנות. מאגרי המידע של חטיבת הסייבר כוללים מידע אישי רגיש על כלל אזרחי מדינת ישראל. להלן הממצאים בתחום זה: • נוהל אח"ם אינו קובע הנחיות המחייבות ביצוע פעולות פיקוח ובקרה על הרשאות הגישה למערכת ניהול צווים ולמערכת תחקור נתוני התקשורת, ואף אינו מגדיר את הגורמים שעליהם מוטלת האחריות לביצוע הפיקוח והבקרה בהיבט זה. בהיעדר חובה לביצוע הבקרות, מדור מחשוב אח"ם אינו מבצע בקרות בנושא מורשי הגישה למערכות הסייבר. • המדור נוהג לקבל בקשות למתן הרשאות גישה של משתמשים או לעדכונן, והוא מעדכן את ההרשאות בהיבט הטכני, ללא בחינת הבקשות לגופן וללא בחינה של עמידת הבקשות בנהלים שנקבעו בנושא. • חטיבת הסייבר אינה מבצעת בקרות רציפות ייעודיות לבחינת כלל מורשי הגישה למערכות ולמאגרים לצורך הסרת הרשאות שאינן נדרשות עוד. היעדר בקרה מתמדת להסרת מורשי גישה שהרשאתם אינה הכרחית עוד מאפשר פגיעה בפרטיות בהיקף נרחב ביותר. • בבקרה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2016 לצורך הסרת הרשאות של מורשי גישה שאינן נדרשות עוד נמצא כי יש להסיר את הרשאותיהם של כ-23% ממורשי הגישה למאגר הבעלויות (40מתוך176). בבקרה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2022 לבחינת הרשאות הגישה לארבע מערכות מרכזיות של החטיבה נמצא כי יש להסיר או לשנות את ההרשאות לכ-30% ממורשי הגישה (1,216 מתוך 4,067.) הצס"ם הארצצע את הפעילות הרגישה ביותר בתחום האזנות הסתר. נמצא כי ה משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הבקרה המעמיקה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2017, אשר בחנה את תהליך העבודה בתחום האזנות הסתר על מרכיביו השונים ואת תהליך הפקת התוצרים, וכן בחנה את עמידת הצס"ם הארצי בדרישות הקבועות בנהלים ובהנחיות שקבעה חטיבת הסייבר. יביים ל מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 על חטיבת הסייבר לתקן את הנחיותיה כך שיכללו חובת פיקוח ובקרה גם על היחידות המבצעיות הפועלות בחטיבה ולבצע בקרות סדירות גם ביחידות אלה. על חטיבת הסייבר לבצע בקרות מעקב באופן קבוע ושוטף, כנדרש בנהלים, לבחינת תיקון הליקויים שהתגלו בבקרות הקודמות על יחידות השטח. על חטיבת הסייבר להקפיד על תיעוד מלא של כלל המידע הרלוונטי להיתרים מינהליים, אישורם והשימוש בהם. כמו כן עליה להמשיך לבצע בקרות על יחידות השטח כדי לוודא שהן פועלות בהתאם לדרישות החוק ולנוהלי החטיבה. נוסף על כך מוצע לחטיבה לעשות התאמות טכנולוגיות במערכות הרלוונטיות שבהן מתבצע תיעוד של הוצאת ההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורת ומימושם כך שכל השדות שבהם נדרש תיעוד הכרחי יהיו שדות חובה. כך, אם היחידה לא תמלא שדה מסוים, המערכת תחסום את האפשרות של מימוש בקשה לקבלת נתוני תקשורת, וכן יהיה ניתן להוציא באופן מקוון ושוטף דוחות בנוגע להיתרים חריגים. מוצע כי חטיבת הסייבר תקבע מתודולוגיה שתבטיח קיום בקרות מעמיקות ומשמעותיות על פעילות הצס"ם הארצי בכל הנוגע לעיסוקיו הרגישים בקשר לביצוע תהליך האזנות הסתר על מרכיביו השונים ולתהליך הפקת התוצרים. לצורך כך ניתן להתבסס על הבקרה המעמיקה שנעשתה בסוף שנת 2017. כמו כן על חטיבת הסייבר לקבוע נוהל לטיפול מוקפד בליקויים יסודיים שעלו בבקרות, כגון איסוף מידע ונתונים האסורים לאיסוף לפי החוק. על ראש חטיבת הסייבר להקפיד על ביצוע הבקרה השנתית שהוא מחויב לבצע על פי פקודת המטה הארצי ולוודא את תיקון הליקויים שנמצאו במסגרתה. כמו כן מומלץ שראש החטיבה יבחן במסגרת הבקרה השנתית את עמידת החטיבה ביעדים ובמטרות שהוגדרו לשנה זאת. תקנות מאגר נתוני תקשורת מחייבות ביצוע בקרות על אבטחת הגישה למאגר בעלויות ומאגר האנטנות רק על ידי מורשים וכן על השימוש החוקי במאגרי המידע ועל עדכניותם. על חטיבת הסייבר לעמוד בדרישות התקנות ולבצע גם פעולות פיקוח ובקרה מדגמיות מזמן לזמן ולפחות אחת לשלושה חודשים. על חטיבת הסייבר לבצע בקרות ייעודיות סדירות וקבועות לשם בחינת הליך מתן ההרשאות למאגרי זיהוי נתוני תקשורת ולשם הסרת הרשאות למאגרים ממורשי גישה שהרשאתם אינה נדרשת עוד. ביצוע האזנות סתר ושימוש בנתוני תקשורת הן סמכויות הכרחיות למשטרה לצורך מילוי תפקידיה בעולם טכנולוגי ולמאבקה בפשיעה. עם זאת, הן עלולות להביא לפגיעה בזכויות אדם הנוגעת לאורחות חייהם ולפרטיותם של ישראלים רבים. החובה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לשימוש בנתוני תקשורת ולביצוע האזנות סתר נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. חשיבות הבקרות בזיקה לתחום פעילות זה מקבלת משנה תוקף לנוכח העובדה כי מאגרי המידע של חטיבת הסייבר כוללים מידע אישי רגיש על כלל אזרחי מדינת ישראל. פרק זה העלה פערים משמעותיים בנוגע לפעולות הבקרה שמקיימת המשטרה על פעילותה בתחום רגיש זה: מבקר המדינה | דוח מיוחד 60 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 1. כמעט שלא בוצעו בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר אף שהן אלה שמקיימות את הפעילות הרגישה והמורכבת ביותר בתחום זה. כמו כן בקרות שהתקיימו על פעילותה של יחידה מבצעית (צס"ם ארצי) שמבצעת פעילות רגישה ביותר בתחום האזנות הסתר לא היו מעמיקות ומשמעותיות. 2. חטיבת הסייבר כמעט שלא קיימה במשך השנים בקרות מעקב כדי לוודא כי הליקויים שהתגלו בבקרות קודמות שערכה אכן תוקנו. 3. בשנים 2018 - 2022 לא התקיימו בקרות שנתיות של ראש חטיבת הסייבר (למעט בקרה אחת בשנת 2020.) 4. בקרות שנעשו בתחום ההיתרים המינהליים לשימוש בנתוני תקשורת מצביעות על פערים בהליך מימוש ההיתרים. 5. המשטרה לא קיימה חלק מהפעולות הנדרשות לפיקוח ובקרה בנוגע לאבטחת המידע של שני מאגרי מידע כמתחייב בתקנות; והיא לא ביצעה בקרות ייעודיות וסדירות בתחום בקרת הרשאות הגישה לשתי מערכות מידע מרכזיות בחטיבת הסייבר. שורה של פערים אלו מחייבת נקיטת פעולות משמעותיות מצד המשטרה אשר יבטיחו קיום בקרות שוטפות בכל שנה על כלל הפעילויות המתקיימות בתחומים אלה, תוך תיעדוף ומיקוד של הבקרות בקרב היחידות המקיימות את הפעילויות הרגישות ביותר. על חטיבת הסייבר לעגן תהליכי פיקוח ובקרה סדורים גם על היחידות המבצעיות הפועלות בחטיבה וכן על מאגרי המידע והרשאות הגישה למערכות הרגישות של החטיבה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 61 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הפיקוח בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת במסגרת הליך החיסיון של חומרי החקירה בכל תיק בית משפט שבו נעשה שימוש בהאזנות סתר ובנתוני תקשורת ונדרש לחסות את שיטת האזנה ותוצריה או את שיטת קבלת הנתונים מוצאות תעודות חיסיון. תעודת חיסיון היא תעודה הנוגעת לחומר חקירה אשר יש לנאשם זכות לעיון בו אך חומר חקירה זה הוכר כחסוי. חומר חקירה זה שנדרש לחסותו יכול להיות גם מידע הנוגע לשימוש שעושה המשטרה בכלים טכנולוגיים להאזנת סתר ולהפקת נתוני תקשורת והתוצרים שהתקבלו מהם. על התעודה חותם השר לביטחון לאומי או הממונה על החסיונות אשר השר אצל לו את סמכותו לעניין זה, והוא חווה בה את דעתו אם גילוי או מסירה של המידע המתואר בתעודה עלולים לגרום לפגיעה בעניין ציבורי חשוב. הקריטריונים לעניין ציבורי חשוב הם בין היתר פגיעה בחיי אדם; פגיעה בשיתוף הפעולה שבין הציבור למשטרה; חשיפת שיטות פעולה ואמצעים של המשטרה; סיכול פעולות חקירה עתידיות; ופגיעה בשיתוף הפעולה שבין המשטרה ובין גופים ציבוריים בארץ ובחו"ל. הוצאת התעודה מותנית בכך שהמידע שבה אינו כולל ראיה חיונית להגנת הנאשם. מבדיקה מדגמית שערך משרד מבקר המדינה עולה שבכ-39% מכתבי האישום שמגישה הפרקליטות מוצאות תעודות חיסיון; בכ-47% מהתעודות המידע החסוי נוגע לנתוני תקשורת ובכ-12% מהתעודות נחסה מידע על האזנות סתר. זכותו של נאשם בפשע או בעוון לעיין בחומרי החקירה ולקבלם לידיו מעוגנת בסעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982. זכות זו מתבססת, בין היתר, על זכותו של נאשם לחירות ולהליך פלילי הוגן, והיא אף הוכרה כזכות יסוד בעקבות חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בית המשפט אינו דן ואינו פוסק על סמך חומר חסוי שאינו בידיעתו של הנאשם, ולכן כאשר מוצאת תעודת חיסיון, התביעה אינה רשאית להשתמש בחומר החסוי, ובית המשפט אינו נחשף אליו, ואף אם הוא נחשף לראיה החסויה, הוא אינו רשאי להסתמך עליה. ככלל, ועוד לפני הגשת כתב אישום, מתקיימת ישיבת חסיונות בראשות פרקליט המחוז או גורם בכיר אחר בתביעה שהוסמך לכך, ובה מוצגת עמדת הפרקליטות בנוגע לסיווג החומרים ולהוצאת התעודה. עמדה זו היא המסכמת את עמדת הפרקליטות בעניין זה, ועל פיה ינהג התובע בתיק. כ-8,000 בכ-39% 6 שנים תעודות חיסיון בשנה אושרו מכתבי האישום שמגישה חלפו מאז דרש בית המשפט ונחתמו על ידי הממונה על הפרקליטות מוצאות תעודות להסדיר את הליכי הטיפול החסיונות במשרד לביטחון חיסיון; וב-47% מהתעודות והפיקוח בתחומי האזנות סתר לאומי בשנים 2019 - 2022 המידע החסוי נוגע לנתוני ונתוני תקשורת במסגרת תקשורת, ובכ-12% מהתעודות הליך חיסיון. הפרקליטות לא נחסה מידע על האזנות סתר. סיכמה ואישרה הנחיה בנושא נתונים אלו אינם נאספים על ידי הפיקוח שלה בנושא הפרקליטות והמשרד לביטחון לאומי ואינם מגולים לציבור מבקר המדינה | דוח מיוחד 62 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  ישיבות חסיונות ללא יומני הפקה של האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים - הפרקליטים בפרקליטות המדינה נדרשים לקבל החלטות בדבר חיסיון של חומרי חקירה לרבות האזנת סתר ותקשורת בין מחשבים. כפועל יוצא מכך הם גם נדרשים לקיים פיקוח על הפעולות שביצעה המשטרה ואשר הובילו להישענות על הראיות שהופקו מתהליכים אלו. נמצא כי הפרקליטות לא בחנה את הרחבת הנחיית המשנה ליועמ"ש משנת 2010, המחייבת כי כל הפרקליטים בפרקליטויות המחוז יהיו חשופים ליומני ההפקה הפרטניים של האזנות סתר לאמצעי תקשורת קוויים או סלולריים, כך שתותאם גם להאזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. במצב דברים זה הפרקליטים אינם יכולים לממש את תפקידם - ביצוע פיקוח יעיל ואפקטיבי על פעולת המשטרה בתחום האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים, וניטל מידי גורמי התביעה מידע מפורט ורלוונטי לישיבות החסיונות. כמו כן נמצא כי העברת יומני ההפקה למחוזות הפרקליטות אף לא עוגנה בנוהל כפי שהנחה המשנה ליועמ"ש לממשלה.  הפיקוח והבקרה של התביעה על סיווג המידע הנוגע להאזנות סתר על ידי המשטרה לצורך קבלת החלטה על גילויו או חיסויו - לפעולת הסיווג של תוצרי האזנות הסתר השלכות ניכרות על זכויות הנאשמים במסגרת הליכים פליליים, ובייחוד על זכותם לעיין בחומרי החקירה הרלוונטיים להגנתם. • נמצא כי במועד סיום הביקורת, כשש שנים מאז דרש בית המשפט להסדיר את הליכי הטיפול והפיקוח בנושא זה, הפרקליטות לא סיכמה ואישרה הנחיה בנושא הפיקוח שלה בנושא. בהיעדרה של הסדרה נוהלית מפורטת בנושא פיקוח הפרקליטות על המשטרה לא ניתן לבחון אם הפרקליטות מבצעת הליכי פיקוח ממשיים על טיפול המשטרה בנושא ואם המשטרה מבצעת כראוי את תהליך סיווג השיחות. • בביקורת עלה כי עד לפרסום "פרשת פגסוס" בינואר 2022 לא זו בלבד שהפרקליטים המטפלים בתיקים שבהם התבקשו חסיונות לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים שהשתמשו בהן במשטרה, אלא שגם פרקליטי המחוזות לא הכירו אותן. בפועל, המשטרה לא נהגה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בנוגע לשימוש שהיא עשתה בכלים טכנולוגיים להתקנתם במכשירי קצה לצורך ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים ולצורך הפקת תוצרים המשמשים חלק מחומרי החקירה. הדבר פגע ביכולת של פרקליטי המחוז לבחון את חומרי החקירה, את דרך קבלתם וחוקיותה ואת נחיצות הטלת החיסיון עליהם תוך שקילת שיקולים של הגנת הנאשם.  מעקב אחר הנתונים בדבר הטלת החסיונות בתיקי הפרקליטות ובתיקי חטיבת התביעות - נמצא כי המשרד לביטחון לאומי, המשטרה ומשרד המשפטים לא ריכזו וניתחו נתונים בדבר תעודות החיסיון שהוצאו, ובכלל זה נתונים על מספר התעודות שהוצאו, על העבירות שעליהן נסבו התיקים שבהם הוצאו תעודות חיסיון ועל גורם התביעה שהוציא את תעודות החיסיון (התביעה המשטרתית, הפרקליטות או גורם אחר). עוד עלה כי המידע בתחום זה אינו נשמר כמסד נתונים במערכת ממוחשבת באופן המאפשר לנתחו ולעקוב אחר הנתונים והמגמות בעניינו. איסוף הנתונים, עיבודם וניתוחם יש בהם כדי להבטיח שהוצאת תעודות חיסיון לא תפגע בזכותם של נאשמים להליך פלילי הוגן. כמו כן ניתוח הנתונים והמגמות בתחום זה יאפשר קיום דיון ציבורי בנושא. העבודה ועמידת הצס"ם הארצי בנוהלי החטיבה. זאת ועוד, במסגרת בקרות א מבקר המדינה | דוח מיוחד 63 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 על המשטרה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות על הכלי הטכנולוגי שבו בוצעה האזנת סתר, על היכולות שלו ועל התוצרים שהיא השתמשה בהם בתיק הנדון, וזאת כדי שבמסגרת קבלת החלטתה של הרשות התובעת אם יש להוציא תעודת חיסיון, ואם כן - באילו תנאים, יעמוד לרשותה מלוא המידע הרלוונטי. על הפרקליטות והמשטרה להשלים את כתיבת הנחיית פרקליט המדינה בנוגע לאופן הפיקוח של התביעה על עבודת המשטרה בנושא האזנות סתר ולתקפה באופן שיכלול את חובת הצגת יומני ההפקה גם בנוגע להאזנות הסתר לתקשורת בין מחשבים במסגרת ישיבת חסיונות. על המשטרה לוודא כי כל שימוש בכלים טכנולוגיים להאזנת סתר מתועד באמצעות יומני הפקה מלאים. פיקוח כאמור מצד הרשות התובעת יבטיח כי השימוש שנעשה בכלי טכנולוגי אינו חורג מסמכות המשטרה, וכי מלאכת המיון והסיווג של חומרי האזנות הסתר נעשית בהתאם לכללים שנקבעו בפסיקה, תוך שמירה על זכותו של הנאשם לעיין בתוצרי האזנות הסתר הרלוונטיים לאישום המיוחס לו ולהגן על עצמו. מוצע כי המשטרה והמשרד לביטחון לאומי יקימו וינהלו מסד נתונים ממוחשב מלא ואמין שבו ירוכז כל המידע בדבר תעודות החיסיון שהוצאו, סוגי החסיונות, העבירות שעליהן נסבו התיקים שבהם הוצאו תעודות חיסיון ונתונים על גורמי התביעה שהוציאו את התעודות. מסד נתונים זה יוכל לשמש את מקבלי ההחלטות בתחום במדור חסיונות באח"ם, את הממונה על החסיונות במשרד לביטחון לאומי ואת פרקליטי המחוזות. כמו כן מומלץ כי נתונים בדבר שיעור כתבי האישום שבהם מוצאות תעודות חיסיון ובדבר סוגי החסיונות יפורסמו לציבור. מממצאיו של פרק זה עולה כי עד לפרסום "פרשת פגסוס" בינואר 2022 לא זו בלבד שהפרקליטים המטפלים בתיקים שבהם התבקשו חסיונות לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים אלא שגם פרקליטי המחוזות לא הכירו אותם. על המשטרה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בשימוש שהיא עושה בכלים טכנולוגיים להתקנתם במכשירי קצה לצורך ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. אם פרקליטי המחוז יכירו את יכולותיהם של הכלים הטכנולוגיים ובפרט את מגבלותיהם, הם יוכלו למלא כראוי את תפקידם כנדרש במסגרת ישיבת החסיונות, ובכלל זה להביא לידיעת הנאשם מידע אשר יכול לשמש להגנתו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 סיכום כללי דוח ביקורת זה עוסק בהשפעות השימוש ההולך וגובר בכלים טכנולוגיים על ידי משטרת ישראל במיקוד על האזנות סתר ונתוני תקשורת, בין היתר בהתאם לתפיסה שהתגבשה במשטרה בעשור האחרון. הדוח עוסק בשורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות מורכבות; במאות אלפי בקשות, צווים שיפוטיים והיתרים מינהליים המקנים למשטרה את הסמכות לפעול בתחומים אלו; באלפי התקנות של כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה לצורכי האזנת סתר; באיסוף והפקה של מיליוני תוצרי האזנות סתר; במאות אלפי פעולות לקבלת נתוני תקשורת ולשימוש בהם; ובעשרות דיונים שהתקיימו לאורך השנים במשטרה ובמשרד המשפטים בנושאים אלו. כפועל יוצא מכל אלו, הדוח נוגע למאות תיקי חקירה ופרשיות מודיעיניות שטופלו על ידי המשטרה בשנים האחרונות. בחברה דמוקרטית המשטרה היא הגורם המרכזי לאכיפת החוק ולשמירה על ביטחון אזרחי מדינת ישראל, והיא נמצאת כל העת במאבק מול גורמי פשיעה וטרור שמסכנים את שלום הציבור וביטחון המדינה ומנצלים לרעה את התקדמות הטכנולוגיה. המשטרה נדרשת להיאבק בפשיעה בדרכים שונות - איסוף מודיעין, ניהול הליכי חקירה, גיבוש ראיות ועבודה משותפת עם הפרקליטות בגיבוש כתבי אישום. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ובכלל זה היועצת המשפטית לממשלה הם הגורם המקצועי הנדרש לסייע למשטרה לבסס את התשתית החוקית לפעילותה ולוודא שהיא עומדת בדרישות החוק והמגבלות החלות עליה. פרקליטות המדינה וחטיבת התביעות במשטרה הן הנדבך המשפטי של המאבק בפשיעה באמצעות ניהול הליכים פליליים מורכבים, ובייחוד נגד ארגוני הפשיעה. ההתייחסות לדוח ביקורת זה ראוי כי תתקיים בהלימה למטרתו לסייע לגופי אכיפת החוק לקיים בחינה מערכתית ומעמיקה של עבודתם כדי לחזק את היסודות הדמוקרטיים שעליהם מתבססות סמכויות המשטרה; להגביר את אמון הציבור במוסדות אלו; להוביל לשיפור מערכתי ומקצועי בנושא; ולהבטיח את תקינות עבודת גורמי אכיפת החוק בבואם להשתמש בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת. במסגרת הביקורת נבחנו תהליכי העבודה, מנגנוני הבקרה וההתנהלות המערכתית של המשטרה, גורמי הייעוץ המשפטי ופרקליטות המדינה. הדוח סוקר תהליכים שהתנהלו בגופים אלו משנת 2009, תקופה שבמהלכה התחלפו בהם בעלי תפקידים בכירים וזוטרים. הדוח, שכאמור מטרתו לבחון את הנושא באופן מערכתי ומעמיק, אינו מתמקד בבעלי תפקידים ספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי עבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך של הגופים. לפיכך, המלצותיו מבטאות תפיסה זו. יודגש כי אין בממצאים ובפערים שעלו בדוח הביקורת כדי להפחית מההערכה הרבה לשוטרי משטרת ישראל ומפקדיה, הפועלים במסירות אישית ומקצועית, בכל שעות היממה ובכל ימות השנה, לשם ההגנה והשמירה על ביטחון אזרחי ישראל ומדינת ישראל ולשם אכיפת החוק, וכן לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה הפועלים גם הם במסירות ומקצועיות לשם שמירת החוק ואכיפתו. מבקר המדינה החליט בדצמבר 2020 לכלול את דוח ביקורת זה, בנושא השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה, בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022. כשנה לאחר מכן, ובעקבות פרסומים בתקשורת ולפיהם המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי שבאמצעותו מתקבל מידע החורג מהמותר על פי חוק האזנות סתר, החליט היועץ המשפטי לממשלה (דאז) בינואר 2022 על הקמת צוות בדיקה - צוות מררי. כמו כן, באוגוסט 2023 החליטה הממשלה על הקמת ועדת חקירה ממשלתית בראשות השופט בדימוס משה דרורי לבדוק את הנושא. דוח ביקורת זה מניח נדבכים נוספים שנוגעים לנושא הנבדק אשר לא נבחנו עד הביקורת הנוכחית: א. נבחנו כלים טכנולוגיים שלא נבחנו בעבר. ב. נבדקו הליכי הגשת הבקשות להאזנת סתר או לנתוני תקשורת. ג. אותרו מקרים נוספים של ביצוע פעולות אסורות בתחומי ההתקנה, השימוש בתוצרים אסורים והפקתם. ד. נבדקו הליכי הפיקוח והבקרה בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת. ה. נבדקו תהליכי הכנת חוות דעת משפטיות במשטרה ובייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. ו. נבחנו הליכי הסדרה משפטית וחקיקתית של סמכויות המשטרה בתחומי ההתקנה ואיסוף התוצרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 65 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ז. נבחנו פעולות התקנת כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה של יעדי האזנה ופעולות איסוף תוצרי האזנה באמצעות כלים טכנולוגיים. דוח ביקורת זה העלה עשרות רבות של ממצאי ביקורת יסודיים ומשמעותיים בעבודת המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. ממצאים אלו וההמלצות הנגזרות מהם הובאו באופן מפורט בגוף הדוח ובתקציר זה. ואולם, ניתן להצביע על כמה כשלים ופערים מערכתיים המשליכים ישירות על מושכלות היסוד של האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם ואת סמכויותיהם, ועל האיזון הראוי בין חובת המשטרה להיאבק בפשיעה לבין מחויבותה לצמצם ככל הניתן פגיעה בזכות לפרטיות. להלן עיקרי הפערים המערכתיים: 1. היעדר הסדרה חקיקתית ומשפטית: שימוש בכלים טכנולוגיים וביצוע פעולות בתחום האזנות הסתר והשימוש בנתוני תקשורת ללא עיגון הולם של הבסיס החוקי והמשפטי הדרוש לשם כך. 2. ליקויים בתהליכי קידום החקיקה: חלק מממצאי הדוח מלמדים על עיכובים ממושכים במתן חוות דעת משפטיות ובקידום חקיקה עד להבאתה לפני הרשות המחוקקת. שורש התופעה מצוי בהיעדר הסדרה של תהליכי עבודה: היעדר פעולות ניהול יזומות ופעילות אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה והייעוץ המשפטי למשטרה במקרים המתאימים; היעדר קביעת לוחות זמנים להגשת חוות דעת והגשת נוסח לחקיקה וכן אי-קיום מעקב אחר פיגורים בלוחות הזמנים לביצוע במקרים הספורים שבהם אלו נקבעו. חשיבות הסדרת תהליכי העבודה של גורמי הייעוץ המשפטי מתגברת לנוכח הפגיעה בזכות לפרטיות הנגרמת במהלך הטיפול בהאזנות סתר, השימוש בנתוני תקשורת והשימוש בכלים טכנולוגיים. 3. פרקטיקות עבודה שמעוררות קשיים במשטרה: אימוץ של דרכי פעולה עוקפות לתהליך התקין בשלבי מימוש הסמכויות של המשטרה בתחומים אלו - משלב הגשת הבקשה ועד לשימוש בנתוני התקשורת או בתוצרי האזנת הסתר. אלו מפחיתות מן הצורך בקבלת אישורים פנימיים-פיקודיים במשטרה, מהפרקליטות, מגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ומבתי המשפט, ומפחיתות את הליכי הבקרה הפנימית והחיצונית על פעולות המשטרה. 4. קשיים בממשקי העבודה בין משטרת ישראל למשרד המשפטים: חלק מממצאי הדוח נוגעים לשימוש המשטרה בסמכויותיה, חלקם נוגעים לליווי המשפטי שניתן על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים וחלקם נוגעים לעבודת הפרקליטות. ממצאים אלו כרוכים אלה באלה, שכן ביסודם עומדת חולשה בקשרי הגומלין שקיימו הגופים הללו. חולשה זו באה לידי ביטוי באי-העברת מידע מספק מהמשטרה למשרד המשפטים מחד גיסא, ובהיעדר פעולה יזומה של משרד המשפטים לקבל את המידע על מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים, מאידך גיסא. 5. חולשה מקצועית בתחומי הטכנולוגיה והמשפט: ביסוד חלק ניכר מממצאי הדוח עומדת חולשה מקצועית הנובעת מהיעדר כוח אדם בעל המומחיות המיוחדת הנדרשת לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות, הייעוץ המשפטי למשטרה ולחטיבת הסייבר, לטיפול בתחומים שבלב הדוח. המומחיות המיוחדת נשענת על תשתית מקצועית דואלית: משפטית וטכנולוגית, המחייבת הכשרה פורמלית ומעשית המתבצעת באופן רציף וממושך. במועד שבו מתפרסם הדוח מדינת ישראל נמצאת בעיצומה של מלחמה עם אויבים המבקשים להשמיד אותה, ובו-זמנית סוגיות אזרחיות שונות נמצאות במחלוקת קשה בתוך החברה הישראלית, לרבות בנושאי מערכת האכיפה ומערכת המשפט. תפקידו של דוח ביקורת זה הוא להאיר את המורכבות שבשימוש בכלים הטכנולוגיים ולהעיר על פערים שנמצאו ודורשים טיפול בפעילות המשטרה ומשרד המשפטים. בזיקה לכך נודעת חשיבות לתובנה ולפיה תכליתו של מסמך זה הוא תיקון, שיפור וטיוב המערכים התפקודיים העוסקים בתחום, ובכך להביא לחיזוק בתפקודם ובמעמדם של גופי אכיפת החוק ושומרי הסף שנושאים לאורך שנים בתפקיד מרכזי וחשוב בחברה הישראלית. יישום תובנה זו הלכה למעשה יבטיח את חיזוק יכולתה של המשטרה למלא את תפקידה בתחום המאבק בפשיעה תוך שמירה על ריסון כוחה ועל זכויות הפרט וכן יגביר את יכולותיהם של הפרקליטות וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לפקח על עבודת המשטרה בתחום זה. על שר המשפטים, השר לביטחון לאומי, היועצת המשפטית לממשלה, פרקליט המדינה, מפכ"ל המשטרה וראש אגף חקירות ומודיעין להבטיח את תיקון הליקויים העולים בדוח זה. תיקון הליקויים ישרת הן את המשטרה, הן את משרד המשפטים ומעל הכול - את אזרחי מדינת ישראל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 67 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת הדוח המלא קיצורים ומונחים קיצורים אח"ם אגף החקירות והמודיעין. דוח ברנר משרד המשפטים, דוח בדיקהשל כב' השופט (בדימוס) שלום ברנרבנושא "העברת תוצרי האזנת סתר בת"פ 5461/06 מ"י נ'ח"כ חיים רמון, מ-12.7.07. דוח מבקר המדינה משנת 2004 מבקר המדינה, דוח שנתי 54ב (2004), "האזנות סתר", עמ'279 - 304. דוח צוות מררי דוח הצוות לבדיקת האזנותסתר לתקשורת בין מחשבים, אוגוסט 2022. צוות בראשותה של המשנה ליועמ"ש לממשלה דאז, עו"ד עמית מררי. הנחיית היועמ"ש לממשלה הנחיית היועמ"ש לממשלה מספר 9.1000 בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", עדכון אחרון, מאי 2015. ועדת החקירה כנסת ישראל, ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין האזנות סתר, ינואר 2009. חברת תקשורת ספק מורשה בעל רישיון בזק, לפי חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), התשס"ח-2007. חוות דעת מבקר המדינה משנת מבקר המדינה, חוות דעת האזנות סתר בחקירות פליליות (2010). 2010 חוות דעת פרשיית חיים רמון משרד המשפטים, המשנה ליועמ"ש לממשלה, חוות דעת בהמשך לחוות דעת מבקר המדינה בנושא האזנות סתר בחקירות פליליות, 2010. חוק האזנת סתר חוק האזנת סתר, התשל"ט-1979. חוק החיפוש הסמוי הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-המצאה, חיפוש ותפיסה), התשע"ד-2014. חוק חסינות חוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951. חוק נתוני תקשורת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), התשס"ח- 2007. חסד"פ חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982. יועמ"ש יועץ משפטי. מחת"ק מחקרי תקשורת. שם כללי לחקירה מאוחרת או עכשווית של סך נתוני התקשורת של היעד. משל"ט מרכז שליטה, בדוח זה: מרכז שליטה סיגינטי המשתייך למחלקת המבצעים של חטיבת הסייבר. המשל"ט אמון על הטיפול באירועי חירום להצלת חיי אדם ואירועים מסוג פשע מתוקף חוק נתוני תקשורת. נתק"ש נתוני תקשורת. פקודת המשטרה פקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971. פקודת הראיות פקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971. מבקר המדינה | דוח מיוחד 68 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 צוות לבנת משיח או דוח לבנת משרד המשפטים, דוח צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר בראשות עו"ד משיח לבנת משיח, אפריל2005. תקנות בקשה להיתר האזנה תקנות האזנת סתר (בקשה להיתר האזנה), התשס"ז-2007. תקנות האזנת סתר תקנות האזנת סתר, התשמ"ו-1986. תקנות מאגרי נתוני תקשורת תקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת) (מאגר נתוני זיהוי תקשורת), התשס"ט-2008. מונחים איכון זיהוי המיקום גיאוגרפי של מכשיר המשמש לתקשורת באמצעות רשתות ומערכות של חברות תקשורת. אישור משפטי לכלי טכנולוגי חוות דעת של יועץ משפטי המתירה את השימוש בכלי טכנולוגי על ידי רשות מינהלית לאור העובדה כי השימוש מצוי בגדרי סמכותה כפי שנקבעו בחוק. אמצעי מואזן המכשיר או המקום הפיזי שכלפיו מופעלת ההאזנה. בדיקת היתכנות סדרת פעולות שמטרתן להעריך את הסתברות הצלחת האזנת הסתר באמצעות כלי טכנולוגי ובחירת מתווה ביצועה. האזנת סתר האזנה, קליטה או העתקה של שיחת הזולת באמצעות מכשיר וללא הסכמה של אף אחד מבעלי השיחה. שיחה יכולה להיעשות בדיבור, לרבות בטלפון, ברדיו, במכשירי קשר, בפקס או בתקשורת בין מחשבים. היתר מינהלי אישור שמוציאה רשות מינהלית בדבר סמכותה לפי חוק לבצע פעולה - בדוח זה הכוונה לפעולת האזנת סתר או קבלת נתוני תקשורת. הפקת תוצרי האזנה פעולותשמבצע מפיק מוסמך שמטרתן עיבוד מידע מודיעיני גולמיכדי שניתן יהיה לעשות בו שימוש: עיון בתוצרי ההאזנה (צפייה או האזנה); מיון וסיווג של התוצר לשם קביעת מידת הרלוונטיות שלו לחקירה; הכנת תקציר של התוצר ותמלולו - הפיכת תוצר ההאזנה שהוא חומר גולמי לידיעה מודיעינית שניתן לעבד אותה; עיבוד הידיעה המודיעינית לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, הערכה והעשרה של הידיעה ; הכנת פרפרזה של מוצר המודיעין שהיא תמצית של המידע הרלוונטי שעולה ממנו לשימוש של צרכן מידע מסוים ותוך השמטה של מידע שחשיפתו לצרכן תסכן מקורות או מבצעים; ואיגום כמה מוצרי מודיעין לכדי תמונת מודיעין שמגובשת בדוח תובנות. חיפוש סמוי איסוף שלמידע אגורבמכשיר קצההמתבצע ללא ידיעת בעל המכשיר, ובשונה מהאזנת סתר הוא צופה פני עבר. טופס ייעודי טופס שבאמצעותו מדווח הקצין המוסמך על היתר מינהלי שנתן לקבלת נתוני תקשורת. יומני הפקה תרשומת של תוצרי ההאזנה והעיבוד שלהם על ידי גורמי ההפקה. יחידה מזמינה יחידת חקירות המבקשת לבצע האזנת סתר במסגרת חקירה המתנהלת על ידה או יחידת מודיעין (גורם הערכה) המבקשת לבצע האזנת סתר במסגרת פרשיה מודיעינית. יעד הבקשה אדם, מכשיר או מקום גיאוגרפי שבנוגע אליו מוגשת בקשה להפקת נתוני תקשורת. יעד האזנה האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 69 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מונחים כלי טכנולוגי מערכת ממוחשבת, תוכנה או מכשיר המשמש לאיסוף מידע סיגינטי הדורש מומחיות לנוכח מורכבות איתור המידע, קבלתו או העתקתו תוך הסוואה וטשטוש של עקבות פעולת האיסוף. מכשירי הקלטת שמע נפוצים אינם כלולים בהגדרה זו. מאגרי נתוני תקשורת שני מאגרי מידע הכוללים מידע שחברות התקשורת מחויבות להעביר למשטרה. "מאגר בעלויות"כולל את נתוני הזיהוי של מנויי החברה ואת מספרי הזיהוי של מכשירי הטלפון או של רכיבי הטלפון. "מאגר אנטנות"כולל את מפת מקום הימצאן של האנטנות המשמשות את החברה ואת אזורי הכיסוי שלהן. מטא-דאטה מידע על המידע. בענייננו מדובר בנתונים ובמידע בין היתר על אמצעי התקשורת, השימוש בהם והבעלות עליהם. מטה החטיבה מטה חטיבת הסייבר הכולל גורמים מנחים מקצועית בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת,וכןכולליחידותמבצעיותשפעילותבתחומים אלה. מטרה רישום של יעדהאזנה שהמשטרה תתקין על מכשיר קצה שברשותו כלי טכנולוגי, וזיהויו מתבסס על נתון זיהוי חד-ערכי מסמך א,'מסמך ב'טפסים שהמשטרה מכינה לצורך היערכות לביצוע האזנת סתר, לרבות האזנת סתר לשמע והאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים המצריכה התקנת כלים טכנולוגיים. מתווה התקנה הדרך הטכנית-טכנולוגית המבוססת על שימוש בקוד מחשב המאפשרת השתלטות מרחוק על מכשיר קצה כלשהו או ביצוע פעולה אחרת על מכשיר כלשהו לצורך קבלת מידע שמקורו במכשיר הקצה שהוא יעד ההאזנה. פעולה זו מתבצעת באמצעות כלי טכנולוגי או באופן ידני. נימוקי הבקשה מסמך המצורף לטופס בקשה להאזנת סתר, והוא חלק בלתי נפרד ממנה, ובו מפורטת התשתית העובדתית שעליה מבוססת הבקשה וטעמי הבקשה וכן הנימוקים והשיקולים שנדרש לשקול לבחינת הצורך בביצוע ההאזנה מול הפגיעה הצפויה ביעד ההאזנה וסביבתו. מסמך זה מצורף לבקשה המוגשת במעמד צד אחד, ולאחר הגשת כתב אישום נבחנת הטלת חיסיון על כולו או על חלקו1. נתוני מיקום קבוצת נתוני התקשורת שכוללת את נתוני האיכון של מכשיר הקצה. נתוני מנוי קבוצת נתוני התקשורת שכוללת פרטים מזהים של המנוי, כגון שם, כתובת ומספר הזיהוי של המנוי; פרטי אמצעי התשלום של המנוי; נתונים מזהים של המכשיר הנמצא בידי המנוי כגון מספר הטלפון של המנוי; סוג שירות התקשורת הניתן למנוי; הכתובת שבה הותקן אצל המנוי השירות. נתוני תקשורת נתוני תקשורת הם מטא-דאטה של אמצעי התקשורת והשימוש בו. נתוני התקשורת שאותם רשאית המשטרה לקבל מחברות התקשורת נחלקים לשלוש קבוצות: נתוני מנוי, נתוני תעבורה ונתוני מיקום. נתוני התקשורת אינם כוללים את תוכני השיחות או ההודעות של המנוי. נתוני תעבורה קבוצת נתוני התקשורת שכוללת את סוג המידע המועבר בין מכשיר המנוי בין חברת התקשורת; נתונים מזהים על המכשיר המשמש להעברתו או לקבלתו של המידע או שדרכו מועבר המידע; נתונים מזהים של המנוי שהוא המקור או היעד של המידע המועבר; מועד 1 בהתאם להסבר המשטרה בנושא זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 70 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מונחים השידור או הקבלה של המידע המועבר; משכו, נפחו והיקפו של המידע המועבר. סיגינט מודיעין אותות, נגזר מראשי התיבות nalsSig - (SIGINT elligence)Intהוא ענף של מודיעין העוסק באיסוף מידע על ידי יירוט תשדורות של אותות אלקטרוניים והפקת מידע מודיעיני מתוכן. עבירת פשע עבירה שנקבע כי העונש המרבי שיוטל על מבצעיה חמור ממאסר של שלוש שנים. צו הוראה שמוציאה הרשות השופטת בדבר סמכות של רשות מינהלית לבצע פעולה. צו האזנה לשמע צו האזנת סתר המאפשר קליטה והעתקה של שיחות המתבצעות, בין היתר, באמצעות מכשיר (כגון, טלפון קווי או טלפון סלולרי). צו האזנה לתקשורת בין צו האזנת סתר המאפשר קליטה והעתקה של מכלול המידע העובר מחשבים בתקשורת בין מחשבים, לרבות שיחות, הודעות, וכיו"ב. היקף וסוג המידע העובר בתקשורת בין מחשבים עשוי להשתנות במידה ניכרת בהתאם לאורחות חייו הדיגיטליים של יעד ההאזנה. צו חריג א'צו האזנת סתר שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה להיתר. צו חריג ב'צוהאזנתסתרנרחבשכולל הקלות נוספות, לרבותהאפשרותלהוספת יעדים נוספים להאזנה אם יעלה כי הם מעורבים באותה פרשייה הנחקרת וכי הם אינם ידועים בשלב זה. צס"ם צוות סיגינטי משולב - אגד של שוטרים העוסקים בתחומי הסיגינט והסייבר השונים לטובת איסוף, ניתוח ועיבוד מעמיק של נתונים ותכנים מורכבים, לשם גילוי וסיכול פשיעה חמורה. בחטיבת הסייבר יש צס"ם ארצי האחראי להפקת תוצרים שמקורם בכלים טכנולוגיים מסוימים (להלן - צס"ם ארצי). כמו כן, בכל מחוז יש צס"ם מחוזי הכפוף מהבחינה הפיקודית לימ"ר המחוזי. כלי טכנולוגי להאזנת סתר כלי טכנולוגי המבוסס על קוד מחשב (spyware) המותקן במחשב ומקנה גישה לאמצעי המואזן. שימוש בתוצרי האזנה פעולות שמבצע גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון, מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה המזמינה. במסגרת הפעולות נוטלים תוצר האזנה גולמי, או מידע מודיעיני שמקורו בתוצר האזנה (ידיעה מודיעינית, מוצר מודיעיני, פרפרזה או דוח תובנות שמתבססים על תוצר האזנה), ומבצעים אחת או יותר מהפעולות הבאות: עיון, צפייה, אזכור במסמך אחר, עיבוד, העברה לגורם נוסף שאינו האדם האחראי על הפקת תוצרי ההאזנה שהתקבלו, העתקת המידע לצורך ביצוע פעולות אחרות כגון ביצוע מתווה התקנה, הגשת בקשות לביצוע פעולות חקירה נוספות גלויות או סמויות, או כל פעולה אחרת שעשויה להביא ליצירת מידע מודיעיני חדש או להוליד ראייה פלילית. שימוש ראייתי הגשת חומר כראייה בהליך פלילי בהתאם לפקודת הראיות2 והנחיות פרקליט המדינה3, כדי לבסס עליו פסק דין. הגשת החומר נדרשת 2 בין היתר, סעיף56לפקודת הראיות. 3 בין היתר, פרק7להנחיות פרקליט המדינה בנושא עדויות וראיות: הנחית פרקליט7.9שימושבראיותלאקבילות במשפט הפלילי, עודכן ביום 7.4.19; הנחית פרקליט 7.4 הקשבה או עיון בהאזנת סתר שלא כדין ושימוש בה כראייהבמשפט, עודכן ביום18.7.24. מבקר המדינה | דוח מיוחד 71 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מונחים במישור הדיוני והמהותי לשם הוכחת עצם קיומו של החומר, העמדתו במבחן מהימנות בפני בית המשפט, וכהבאתו כראיה לאמיתות תוכנו4. לעניין שימוש ראייתי בתוצר האזנת סתר, יובהר כי הוא עשוי להתקיים לאחר שנעשה שימוש בתוצרי ההאזנה על ידי גורם משטרתי ורק לאחר שהוחלט על הגשת כתב אישום בתיק חקירה. תוצר האזנה פלט של פעולת ההאזנה המכיל תוכן שיחה לפי חוק האזנת סתר. תיקוף ראייתי חוות דעת משפטית של מומחים בתחום המשפטי והטכנולוגי בפרקליטות המתירה את השימוש בתוצר שמקורו בכלי טכנולוגי כראיה בהליך הפלילי. תעודת חיסיון תעודה חתומה בידי השר לביטחון לאומי ולפיה מסירת מידע המוזכר בה עלול לפגוע בעניין ציבורי, משום כך ולנאשם אין זכות עיון בו. תפקידן מחת"ק שוטר העוסק במיצוי המידע ותחקור נתוני התקשורת ופועל בחוליית המחת"ק בחטיבת הסייבר או במערך הפרוס במחוזות. תפיסת הפעלה מסמך המרכז את הנחות היסוד ודרכי הפעולה העיקריות של הגוף, המפרט את העקרונות המכוננים והבסיס החוקי לפעילות הגוף, ייעודו ותפקידיו בתחומי העשייה השונים, חלוקת הסמכות והאחריות לביצוע בין הגורמים בגוף5. התקנה לצורכי האזנת סתר שימוש בקוד מחשב המאפשר השתלטות מרחוק על מכשיר קצה כלשהו או ביצוע פעולה אחרת על מכשיר כלשהו לצורך קבלת מידע שמקורו במכשיר הקצה שהוא יעד ההאזנה. תקשורת בין מחשבים תהליך שבו מידע שמופק על ידי מחשב נשלח כפלט6 ממכשיר קצה אחד, עובר דרך חומר מתווך (כבל תקשורת פיזי, גלי רדיו וכיו"ב), ונמסר כקלט במכשיר קצה אחר. המערך הפרוס שוטרים או יחידות שתפקידם המקצועי הינו בתחומי הפעילות של חטיבת הסייבר, ופעילותם נערכת תחת מחוזות המשטרה. 4 ראו לעניין זה, יעקב קדמי, על הראיות-חלק ראשון-הדין בראי הפסיקה, עמ'349-351. 5 ראו לעניין זה, טיוטת תפיסת ההפעלה של משטרת ישראל. 6 ראו לעניין זה הגדרת "פלט" בחוקהמחשבים, התשנ"ה-1995: "נתונים, סימנים, מושגים או הוראות המופקים, בכל דרך שהיא, על ידי מחשב". מבקר המדינה | דוח מיוחד 72 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מבוא כללי משטרת ישראל אמונה, על פי ייעודה, על אכיפת החוק; על מניעת עבירות וגילוין; על תפיסת עבריינים והעמדתם לדין; על קיום הסדרהציבורי ועל השמירה על ביטחון הנפש והרכוש7. לעיתים במסגרת מילוי תפקידיה נדרשת המשטרה לבצע פעולות הכרוכות בפגיעה בזכויות הפרט, כגון הזכות לחירות או הזכות לפרטיות. אין חולק על חשיבות עבודת המשטרה ועל נחיצות חיזוקה כגוף האמון על הלחימה בפשיעה בעולם משתנה ודינמי המחייב אותה להתמודד עם שינויים והתפתחויות טכנולוגיות המנוצלות על ידי מחוללי פשיעה. לכן, המשטרה נדרשת להשתמש בכלים טכנולוגיים שונים המסייעים לה לעמוד בייעודה כגוף אכיפת חוק. עם זאת, הפעלת הכוח על ידי המשטרה אינה בלתי מוגבלת, והיא כפופה לדינים ולנורמות החלים על המשטרה8. בהתאם למושכלת יסוד ולעיקרון בסיסי של המינהל הציבורי (עקרון חוקיות המינהל), רשות מינהלית רשאית לבצע רק פעולות שהיא הוסמכה לבצע בתוקף החוק. עם השנים התגבשה בפסיקה ובספרות המשפטית העמדה כי מדובר בתנאי סף בלבד, וכי גם אם הרשות המינהלית קיבלה הסמכה חוקית להפעלת סמכות, עליה להפעיל סמכות זו באופן מידתי, ראוי והוגן ותוך יצירת איזון נאות בין הפגיעה הפוטנציאלית בזכויות הפרט במסגרת הפעלת סמכות זו ובין הצורך הציבורי בהפעלתה9. טלפונים סלולריים חכמים ומחשבים משמשים רבות את הפרט בחברה המודרנית ומהווים כלי מרכזי להתנהלותו בחייו התעסוקתיים והאישיים. בכלים אלו נאגר מידע עצום לרבות מידע אישי של בעל המכשיר וכן מידע על צדדים שלישיים. החשיפה למידע זה מאפשרת התחקות אחר אורח חייו של הפרט על היבטיו השונים וחשיפה ממשית להתנהלותו ופעולותיו. בשנת 2017 גיבשה המשטרה תוכנית עבודה שנתית לבניין כוח המשטרה10, ולפיה משימות המשטרה יתבססו על כיווני פעולה חדשים, ובהם 'השיטור הגבוה' ו'השיטור החכם'. תכלית 'השיטור הגבוה' היא לבסס את עבודת המשטרה על הכוונת המודיעין, ולשם כך נדרש חיזוק דרמטי של היכולות הטכנולוגיות לצורך ייצור מודיעין אפקטיבי יותר; תכלית 'השיטור החכם' היא מימוש קפיצת מדרגה ביכולות הטכנולוגיות של המשטרה. נושא האזנות הסתר נדון בעבר במסגרת דוחות מבקר המדינה (בשנים 1991, 2004 ו-2010)11 וכן נדון בצוותים ממשלתיים (בשנים 2005, 2007 ו-2010)12 ואף בוועדת חקירה פרלמנטרית (בשנת 2009.) 7 סעיף3לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971. 8 בג"ץ2605/05המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצר(פורסם במאגר משפטי,19.11.09.) 9 ראו גם: יצחק זמיר,הסמכות המנהלית, עמ'73-82,169-171,230-232; יצחק זמיר,שיקול הצדק בהחלטות מנהליות, משפט וממשל ז' (תשס"ה), עמ'623 - 667; בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלתישראל, פ"ד מז(5)404(1993;)עע"מ2398/08מדינת ישראל-משרד המשפטים נ' אליצור סגל, פ"ד סד (3)66( ,2011); דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי( ,2010), "שער רביעי - שיקול הדעת המינהלי, מידתיות", עמ'722 -792. 10 משטרת ישראל, אגף התכנון והארגון, מגדלור - תכנית העבודה השנתית לבניין הכוח, משטרת ישראל, שנת 2018,ינואר2018, עמ'31-32. 11 מבקר המדינה, דוח שנתי 41 (1991), עמ'340 - 358; דוח מבקר המדינה משנת 2004, עמ'279 - 304; חוות דעת מבקרהמדינהמשנת2010. 12 דוחלבנתמשיח;דוחברנר; חוותדעתפרשייתחייםרמון. מבקר המדינה | דוח מיוחד 73 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 סמכויות המשטרה מכוח החוקים הרלוונטיים 1. חוק האזנת סתר נועד להגן על אדם מפני פגיעה בפרטיותו על ידי קביעת איסור להאזנה לשיחותיו ללא הסכמתו. לצד זאת החוק קבע חריגים לכך, המתירים למשטרה לבצע האזנות סתר לאחר קבלת צו שיפוטי בעילות האלה: גילוי, חקירה או מניעה של עבירות מסוג פשע13; גילוי או תפיסה של עבריינים שעברו עבירות מסוג פשע; חקירה לצורכי חילוט רכוש הקשור בעבירה שהיא פשע14. בצו של בית המשפט המחוזי המתיר למשטרה לבצע האזנת סתר יפורטו זהות האדם אשר הותרה האזנה לשיחותיו15 או זהות האמצעי המיועד לשדר או לקבל את המסר (קו או מכשיר); ומקום השיחות או סוג השיחות16 - הכול אם הם ידועים מראש. בכך החוק מקיף את כל שיטות השיחה המודרניות: בדיבור פנים אל פנים, בדיבור באמצעות מכשיר או בתשדורת של מסרים בין מחשבים. בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה 14,284 בקשות לקבלת צווי האזנת סתר מסוגים שונים -12,937מהן אושרו17. בתרשים שלהלן מוצגות בקשות המשטרה שאושרו בחלוקה לפי שנים. תרשים 1: מספר בקשות המשטרה לקבלת צווי האזנות סתר שאושרו, 2019 - 2021 על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 2. חוק נתוני תקשורת מאפשר למשטרה קבלת נתוני תקשורת מחברות התקשורת בשני מסלולים: מסלול שגרה ומסלול חירום. בעת שגרה נדרשת המשטרה להגיש לבית משפט השלוםבקשה לקבלתנתוני תקשורתמחברות תקשורת, ובית המשפטרשאי לתתלהצולצורך זה שתוקפו עד 30 ימים. העילות שנקבעו בחוק לשם קבלת צו שיפוטי הן הצלת חיי אדם או הגנה עליהם; גילוי עבירות, חקירתן או מניעתן; גילוי עבריינים והעמדתם לדין וכן חילוט רכוש על פי דין. אשר למסלול החירום: במקרים שאינם סובלים דיחוי ובהם אין למשטרה שהות מספקת להגיש לבית המשפט בקשה לקבלת נתוני תקשורת, קצין מוסמך רשאי לאשר היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת מחברות תקשורת לפרק זמן של עד 24 שעות. 13 עבירת פשע-עבירה שנקבע כי העונש המרבי שיוטל על מבצעיה חמור ממאסר של שלוש שנים. ראו סעיף24לחוק העונשין. 14 סעיף6(א) לחוק האזנת סתר. 15 יעדהאזנה-האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. 16 סעיף6(ד) לחוק האזנת סתר. 17 יתרת הצווים לא אושרו, ראו פירוט בעניין זה בפרק בנושא "הליכי הגשת בקשות להאזנות סתר." מבקר המדינה | דוח מיוחד 74 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בשנים 2019 - 2021 אישרו בתי המשפט 118,152 בקשות לקבלת נתוני תקשורת. באותן שנים קצינים מוסמכים אישרו 48,966 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת במקרים דחופים. בתרשימים שלהלן מוצגיםמספרבקשות המשטרה לקבלת צו לנתוני תקשורתשאושרוומספר ההיתרים המנהליים שאושרו לקבלת נתוני תקשורת בחלוקה לפי שנים. תרשים 2: מספר בקשות המשטרה לקבלת צווים לנתוני תקשורת שאושרו, 2019 - 2021 על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים 3: מספר ההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורת שאושרו, 2019 - 2021 על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. החוקים האמורים מבחינים בין סוגי המידע שניתן לקבל באמצעותם - נתוני תקשורת ותוצרי האזנה; וכן בין הדרכים לאיסוף המידע ולקבלתו. שורש ההבחנה נעוץ בכך שבהאזנת סתר מתקבל תוכן השיחה (בכל שיטות השיחה המודרניות), לעומת נתוני תקשורת שהם נתוני מנוי, נתוני מבקר המדינה | דוח מיוחד 75 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תעבורה ונתוני מיקום. נתונים אלו אינם כוללים את תוכן השיחה, והם למעשה מטא-דאטה שנוגע לאמצעי התקשורת ולשימוש בו18. בחינה והסדרה של השימוש בכלים טכנולוגיים כדי למלא את ייעודה ותפקידיה משתמשת המשטרה בכלים טכנולוגיים שונים לצורכי האזנה לשיחות והפקת נתוני תקשורת. כלי איסוף המידע העומדים לרשות המשטרה לצורך כך הם, בין היתר,כליםלהאזנה לשמע,כליםלקליטת מידע המועבר בתקשורת בין מחשבים וכן כליםלאיסוף נתוני תקשורת. חלק מהכלים הטכנולוגיים מותקנים על מכשירי קצה ומאפשרים קבלת גישה למידע האגור בהם ולמידע המועבר בזמן אמת ממכשיר הקצה באמצעות תקשורת בין מחשבים. זאת, ללא ידיעת יעדי ההאזנה. השימוש בכלים טכנולוגיים לצורך האזנות סתר הוגדר על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה כנקודת מפנה19. דוח ביקורת זה עוסק בכלים הטכנולוגיים מתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת שבהם השתמשה המשטרה במסגרת המאבק בפשיעה. האזנת סתר לשיחה של אדם ללא ידיעתו פוגעת בזכותו לפרטיות, ופגיעה זו מתעצמת כאשר פעולת ההאזנה אינה מוגבלת לשמע אלא מורחבת לקליטת סוגי מידע שונים ומגוונים העוברים בתקשורת בין מחשבים. הפעלת סמכותה של המשטרה להשתמש בכלים טכנולוגיים, כהפעלתן של שאר סמכויות המשטרה, מותנית בכך כי הפעולה תתבצע על פי דין. ראשית, על המשטרה להשתמש בכלי הטכנולוגי או להפעיל יכולת מסוימת של הכלי רק לאחר שנמצא כי בסמכותה להשתמש בכלי לצרכיה ולממש את יכולותיו. שנית, נדרש כי הסמכות תופעל באופן מידתי וסביר - תוך איזון בין הצורך של המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי במסגרת מילוי תפקידה לבין השאיפה להפחית את הפגיעה האפשרית בזכויות הפרט עקב השימוש בו. זכויות הפרט העיקריות העלולות להיפגע כתוצאה מהשימוש בכלים טכנולוגיים הן הזכות לפרטיות וזכויות חשודים בהליכים פליליים. במסגרת ההחלטה אם לאשר למשטרה להשתמש בכלים טכנולוגיים נשקלים, בין היתר, אופי הכלי ומאפייני איסוף המידע באמצעותו, כדי להעריך את מידת הפגיעה הפוטנציאלית בפרטיותו של האדם שלגביו נאסף המידע באמצעות השימוש בכלי זה. לפיכך על המשטרה לוודא כי השימוש בכלים נעשה רק לאחר שהתקיימו כלל הבחינות המשפטיות, וכי מסקנתן של הבחינות המשפטיות היא כי המשטרה מוסמכת לעשות בכלים שימוש. במסגרת פעילותה של המשטרהלמאבקבפשיעה ולסיכולההיא נמצאת ב'מרוץ חימוש בלתי פוסק' ועליה להצטייד במיטב הכלים החדישים ביותר כדי להתמודד עם ארגוני פשיעה ועם עבריינים המשתמשים באמצעי תקשורת מורכבים, מוצפנים ואנונימיים כדי להסוות את פעילותם הפלילית ולהימלט מאימת הדין. לנוכח זאת חיוני לאפשר למשטרה להשתמש בכלים טכנולוגיים מהמעלה הראשונה. עם זאת, לא די בהטמעת השימוש בכלים טכנולוגיים מתקדמים; יש להתאים את ההסדרה החוקית לשינויים בתחום זה. כמו כן, על המשטרה לוודא כי במסגרת השימוש בכלים, הלכה למעשה, היא שומרת על זכויות האדם ועומדת במגבלות הדין. משרד מבקר המדינה בחן אתהכליםהטכנולוגיים שהיו בהחזקת המשטרה ושימשו לצורכי האזנת סתר או איסוף נתוני תקשורת במהלך תקופת הבדיקה, החל משנת 2014 ועד לסוף שנת 2021. 18 מטא-דאטה-מידע על המידע. בענייננו מדוברבנתונים ובמידעהנוגעיםלשימוש באמצעי התקשורת והשימוש בו לצורך ביצוע שיחה, בין היתר, נתונים על אמצעי התקשורת, השימוש בהם והבעלות עליהם. 19 דוח צוות מררי, עמ'6. מבקר המדינה | דוח מיוחד 76 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בחלוף הזמן, מספר הכלים הטכנולוגיים שבהחזקת המשטרה השתנה, יכולות הכלים השתנו ואף היקף השימוש בהם.יוצא אפואכי מספר הכלים הטכנולוגיים המוזכרים בדוח זה, וכן מספר מתווי ההתקנה וסוגי המידע הנאסף במסגרת סמכויות המשטרה לפי חוק האזנות סתר וחוק נתוני תקשורת השתנו במהלך תקופת הביקורת ואף לאחריה. ולכן, מוצע לראות במספרי הכלים, מתווי ההתקנה וסוגי המידע כאמות מידה לבחינת פעילות המשטרה באותן השנים, אך אין הם מצביעים בהכרח על יכולות המשטרה במועד פרסום הדוח. דוח ביקורת זה נעשה בראייה מערכתית של הנושא, והוא אינו מתמקד בבעלי תפקידים ספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי העבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך של הגופים. בהקשר זה ראוי להדגיש כי בנוגע לפעולות האסורות שביצעה המשטרה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות, עולה כי סיבות השורש שהובילו לכך הן היעדר הסדרה חקיקתית, ליקויים בהסדרה המשפטית ופערים בתהליכי העבודה של הגופים. בהקשר זה יצוין כי נציגי משרד מבקר המדינה נפגשו עם מספר רב של שוטרים והתרשמו באופן בלתי אמצעי מהפער בין שאיפתם של שוטרים אלו לבצע את המשימות המוטלות עליהם במסגרת הלחימה בפשיעה הגוברת לבין מחסור בהנחייתם המקצועית כמפורט בדוח זה. הגורמים המעורבים בשימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים שני מערכים עיקריים במשטרה עוסקים בלחימה בפשיעה - מערך החקירות ומערך המודיעין. מערך החקירות מטפל בפשיעה המדווחת, באיתור ראיות ובקשירתן לעבריינים. מערך המודיעין מטפל בפשיעה הלא מדווחת, בסיכול פעילות עבריינית, בסיוע בטיפול בפשיעה המדווחת ובהצגת תמונת מצב של תופעות הפשיעה השונות. זאת בין היתר באמצעות איסוף ראיות הכרחיות לקשירה בין העבירות לעבריינים וכן באמצעות שימוש בכלים ובשיטות ייחודיים שאינם עומדים לרשות מערך החקירות. חטיבת הסייבר באח"ם היא גורם המטה המקצועי המנחה בכל הנוגע לשימוש המשטרה בכלים להאזנות סתר ולקבלת נתוני תקשורת. חלק מהיכולות הטכנולוגיות של החטיבה בוזרו ליחידות השטח של המשטרה, וחלקן מופעלות על ידי יחידות החטיבה בלבד. באחריות החטיבה להנחות ולהכווין מהבחינה המקצועית את יחידות השטח המשתמשות בכלים הטכנולוגיים וכן לבצע פעולות פיקוח ובקרה עליהן. היועמ"שית לממשלה היא הגורם המייעץ והפרשן המוסמך של החוק עבור הרשות המבצעת וגופי המדינה, והיא גם עומדת בראש מערכת התביעה של המדינה. מתוקף תפקידה, כאשר מתקבלת אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה אינדיקציה בדבר פעולה של הרשות המבצעת החורגת מסמכות או בדבר כל פעולה אחרת שעשויה אסורה, מחובתה להעמיק את הבחינה בנושא. היועמ"ש למשטרה אחראי למתן האישור המשפטי להשתמש בכלים טכנולוגיים.עם זאת,בהתאם להמלצת דוח צוות מררי20, אם המשטרה רוצה לרכוש, לפתח בעצמה או להכניס לשימוש כלי טכנולוגי שיש לו יכולת לאיסוף או עיבוד מידע, והוא בעל פוטנציאל לחריגה מסמכות המשטרה להשתמש בו, המשטרה אינה יכולה להסתפק באישורו שלהיועמ"שלמשטרה;עליה למסור פרטים על הכלי הטכנולוגיליועמ"ש לממשלהולבקש את אישורו. בבקשהלאישור על המשטרה לפרט את מאפייני הכלי ואת התנאים להפעלתו ולצרף גם חוות דעת משפטית בדבר מקור הסמכות של המשטרה להשתמש בו21. הפרקליטות והתביעה המשטרתית הן הזרועות העיקריות של התביעה הכללית. הפרקליטות פועלת במשרד המשפטים באמצעות המטה שלה ובאמצעות פרקליטויות המחוז, והתביעה המשטרתית פועלת באמצעות יחידות התביעה, הכפופות לראש יחידת התביעות במשטרה. אופן 20 על הנסיבות שבהן הקים היועמ"ש לממשלה דאז את הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים (צוות מררי) ראו פירוט בהמשך בפרק "פרשת פגסוס". 21 דוח צוות מררי, סעיף10.2. מבקר המדינה | דוח מיוחד 77 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 חלוקת התיקים בין הפרקליטות לבין המשטרה קבוע בחסד"פ,והוא מתבסס על חומרת העבירה22. גורמים אלו אחראים להגשת כתבי אישום, וכפועל יוצא מכך הם אחראים לסקירתם של חומרי החקירה והראיות שמקורן, בחלק מהמקרים, בכלים טכנולוגיים. כמו כן, אם המשטרה נדרשת להגיש תוצרי האזנת סתר או נתוני תקשורת כראיה קבילה בהליך הפלילי, היא צריכה לקבל אישור לקבילות התוצר שמקורו בכלי הטכנולוגי ולבחינת משקלו הראייתי של התוצר. על פי רוב, התיקוף הראייתי מתבצע על ידי מומחים בתחומי המשפט והטכנולוגיה בפרקליטות. מכוח חוק האזנת סתר וחוק נתוני תקשורת נדרשת המשטרה לדווח ליועמ"ש לממשלה על צווים שהיא קיבלה לביצוע האזנות סתר וכן על היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת במקרים דחופים. ככלל, אחת לחודש מתקיימת פגישה בין נציגי המשטרה לנציגי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטיםשבה מוצג דיווח על הבקשותשהוגשו. בפגישות אלה מתקייםדיון כללי בסוגיות רוחב וכן דיון פרטני בתיקים ספציפיים. בעקבות פגישות אלה לעיתים עולות סוגיות עקרוניות, ואם נדרש, ניתנות הנחיות על ידי המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי). אחת לתקופה מתקיימת ישיבה בראשות היועמ"ש לממשלה שבה מועלות סוגיות עקרוניות להכרעה. הדבר מאפשר ליועמ"ש לממשלה לבצע פיקוח ובקרה בדיעבד על היתרים שניתנו למשטרה. נוסף על כך היועמ"ש לממשלה או פרקליט המדינה נדרשים לאשר מראש את בקשות המשטרה לבצע האזנת סתר לאישי ציבור23 או לשיחות של בעלי מקצוע ששיחותיהם חסויות על פי דין - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת24. "פרשת פגסוס" בחודש דצמבר 2020 החליט מבקר המדינה לכלול בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022 מטלת ביקורת בנושא שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה. בינואר 2022 התפרסמה בעיתון "כלכליסט" סדרת כתבות ולפיהן המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי שבאמצעותו מתקבל מידע אשר חורג מהמותר על פי חוק האזנת סתר. נוכח חומרת הטענות ולאור הבחינה המקדימה שנערכהבמשרד מבקר המדינה בנושאזה,הודיע מבקר המדינה על פתיחתביקורת בנושא25. לאחר הודעת מבקר המדינה הודיע אף היועמ"ש לממשלה (דאז) על הקמת צוות לבדיקת הטענות וב- 31.1.22 הוא מינה צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) (דאז)26. בד בבד היועמ"ש לממשלה הורה באותה עת למשטרה להשעות את השימוש בכלי טכנולוגי מסוים עד שייקבע כי אין מניעהמלשוב ולהשתמש בו.נכון למועד סיום הביקורת טרם קיבלה המשטרה את אישור היועמ"שית לממשלה להשתמש בכלי הטכנולוגי. ב-21.2.22 פרסם משרד המשפטים ממצאי ביניים - "ממצאי צוות הבדיקה בעניין האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים לעניין הפרסום באתר 'כלכליסט' מיום 7.2.22". באוגוסט 2022 פרסם משרד המשפטים את "דין וחשבון הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים"- הוא דוח צוות מררי. דוח צוות מררי מחולק לשניים: 22 הפרקליטות הפלילית מטפלתבכ-10%מהתיקים הפליליים בישראל הנוגעים לעבירות החמורות שבספר החוקים, ובכללן עבירות המתה, עבירות הונאה, עבירות מין ועבירות אלימות חמורות. 23 דרג מדיני - חברי כנסת, שרים או סגני שרים. סעיף 2א לחוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951. איש ציבורדרג א'-אדם הנמצא במעמד ציבורי חשוב בגין משרתו או תפקידו הציבורי.עם דרג זה נמניםשופטים, דיינים ברמה הארצית,קאדים,אנשי דת בכירים (רב ראשי, קאדי-בכירות ברמה הארצית), ראשי כוחות הביטחון וסגניהם (שב"כ, מוסד, צה"ל, שב"ס), מבקר המדינה. לעניין עיגון החובה לקבל את אישור היועמ"ש לממשלה בכתב לצורך האזנה לשופטים, ראו גם סעיף12לחוק יסוד: השפיטה. 24 לפי סעיף9לחוק האזנת סתרוסעיפים48-51 לפקודת הראיות [נוסח חדש],התשל"א-1971. 25 הודעה על איסוף מידע לצורכי ביקורת נשלחה למשרד המשפטים ב-12.1.22והודעה על ביקורת נשלחה למשטרת ישראל ב-20.1.22. 26 כתבמינוימאתהיועמ"ש לממשלהלמשנה ליועמ"ש לממשלה (משפט פלילי) ולשני חברי צוות, "כתב מינוי-צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים",31.1.22. מבקר המדינה | דוח מיוחד 78 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 1. בדיקות שבוצעו על ידי צוות מררי ובהן בחינה של כלים טכנולוגיים ספציפיים שהופעלו על ידי המשטרה; בדיקה אם בוצעו האזנות סתר באמצעות כלים טכנולוגיים ללא צו; ובדיקה קונקרטית אם בוצעה האזנת סתר שלא כדין לכמה גורמים בכירים ששמותיהם פורסמו. צוות מררי קבע כי לא נמצאה אינדיקציה לכך שהמשטרה התקינה את הכלי בטלפונים ניידים ללא היתר כדין, למעט ארבעה מקרים שבהם ניסיונות ההתקנה לא צלחו ולא התקבלו תוצרים. 2. חוות דעת משפטית מאוגוסט 2022 שהוכנה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה ואושרה על ידי היועמ"שית לממשלה (להלן - העמדה המשפטית) לעניין גדרי הסמכות לביצוע האזנת סתר באמצעות כלים טכנולוגיים. בחוות הדעת המשפטית נקבע, בין היתר, כי ניתן לפרש את חוק האזנת סתר כמתיר חדירה למכשיר טלפון לצורך התקנת כלים טכנולוגיים להאזנת סתר, אך עם זאת נקבע כי יש לבחון כל כלי טכנולוגי לגופו מבחינת היקף הפעולות שהוא יכול לבצע והיקף המידע שביכולתו לאסוף. בנוסף, הצוות מצא כי קיימות חריגות ביכולות של הכלים הטכנולוגיים המאפשרות לקבל סוגי תוצרים שלמשטרה אסור לקבלם לפי חוק האזנת סתר ושהמשטרה אספה מידע אגור מהטלפונים הניידים שהודבקו אף שאסור היה לה לפעול כך. כמו כן המליץ הצוות לבצע תיקוני חקיקה לחוק האזנת סתר כדי להתאימו למציאות הטכנולוגית המודרנית27. בעקבות דוח צוות מררי הורה המפכ"ל דאז ליישם את המלצות הצוות ומינה לצורך כך צוות בראשותו של סגן ראש אח"ם. בחטיבת הסייבר הוקמו ארבעה צוותי משנה לטיפול בנושאים האלה: (א) ביצוע התאמות טכנולוגיות למערכות וכתיבת הנחיות מתאימות; (ב) ביצוע התאמות של תהליך הפיתוח והרכש הטכנולוגי למערכות רגישות; (ג) שינוי הפירוט בדיווחים ליועמ"ש הממשלה על אודות היתרי האזנות סתר; (ד) התאמת תוכניות העבודה בנוגע לשרשרת האזנה, נוסחי צווים ובקרות מקצועיות. ב-27.8.23 התקבלה החלטת ממשלה בנושא "הענקת סמכויות של ועדת חקירה לוועדת הבדיקה הממשלתית בעניין רכש, מעקב ואיסוף מידע בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה המבוצעים על ידי גורמי אכיפה"28. הוועדה הוקמה כדי לבדוק את "התנהלות גורמי המשטרה, פרקליטות המדינה, הייעוץ המשפטי לממשלה והמחלקה לחקירות שוטרים בכל הקשור לביצוע פעולות רכש, מעקב ואיסוף בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה, לרבות מעקב טכנולוגי אחר אנשים באמצעות תוכנת פגסוס". עוד הוחלט כי הוועדה תקבע ממצאים ומסקנות בכל המישורים בנוגע לעבר וכן המלצות לעתיד. נכון לתקופת הביקורת, הוועדה טרם סיימה את עבודתה. פעולות התיקון, העדכון והשיפור שנקטו המשטרה ומשרד המשפטים מאז הפרסומים בינואר 2022 המשטרה נתונה לבדיקה הנוגעת לנושא זה בידי כמה גורמים, ובכלל זה משרד מבקר המדינה; צוות שמינה היועמ"ש לממשלה דאז בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) דאז (צוות מררי); וועדת בדיקה ממשלתית שהוקמה בעקבות החלטת ממשלה בנושא. להלן פירוט פעולות התיקון, העדכון והשיפור שהמשטרה ומשרד המשפטים ביקשולמסור למשרד מבקר המדינה לאחר קבלת טיוטת דוח ביקורת זה: 27 להלן המלצות צוות מררי: (א) על המשטרה להביא לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה טכנולוגיות מסוג חדש שהן בעלות פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בדין. זאת קודם רכישתן או פיתוחן ובוודאי קודם הפעלתן; (ב) הבניה שלמנגנוני פיקוח ובקרה מקצועיים - טכנולוגיים ותהליכיים; (ג) בחינה מחדש של מבנה הייעוץ המשפטי של המשטרהד) ה( ;עמקת הידע המשפטי הטכנולוגי של גורמי הפיקוח והבקרה במשרד המשפטים; (ה) קידום תיקוני חקיקה; (ו) התאמה מלאה של הכלים לסמכויות המשטרה לפי חוק (חסימה טכנולוגית של היכולות העודפות); (ז) להבטיח שהשימוש בכלים ייעשה בכפוף לקיומם של נהלים ברורים אשר יאושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה; (ח) ולהבטיח פעולות פיקוח אפקטיביות - אנושיות וטכנולוגיות תוך הקפדה על ביצוע פיקוח שוטף. 28 החלטת הממשלה897. מבקר המדינה | דוח מיוחד 79 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ה י י ע ו ץ ה מ ש פ ט י ל מ מ ש ל ה: משרד המשפטים כתב בדצמבר 2025 כי בשנים האחרונות ביצעו הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה כמה פעולות משמעותיות לשיפור יכולות הליווי המשפטי, הפיקוח והבקרה על השימוש של גופי ממשל, לרבות המשטרה, בכלים טכנולוגיים: 1. ג י ב ו ש ד ו ח צ ו ו ת מ ר ר י: היועץ המשפטי לממשלה (דאז), הניע עם פרסום הפרשה את הבדיקה במטרה לבחון האם יש אמת בפרסום לפיו המשטרה הפעילה כלים טכנולוגיים ללא סמכות. הבדיקה כללה בחינה משמעותית של פעולות שבוצעו במשרד המשפטים ובמשטרה מתוך תפיסה לפיה קיימת חשיבות עליונה לבחינה האם המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים ללא צווים. על רקע ממצאי הדוח, גיבש צוות הבדיקה שורה של המלצות הנוגעות להיבטי אישור כלים טכנולוגיים; פיקוח ובקרה על השימוש בכלים בפועל; שינוי במערך הייעוץ המשפטי של המשטרה; העמקת ידע טכנולוגי במשרד המשפטים; תיקוני חקיקה; התאמות בכלים הטכנולוגיים הקיימים; וטיוב נוסח הבקשות המוגשות לבית המשפט. 2. ל י ו ו י ה פ ק ת ה ל ק ח י ם ש ל ה מ ש ט ר ה ו י י ש ו ם ד ו ח צ ו ו ת מ ר ר י: הייעוץ המשפטי לממשלה ליווה את הפקת הלקחים שביצעה המשטרה במספר מישורים: (א) ליווי משפטי של מיסוד הליכי הרכש והפיתוח של הכלים הטכנולוגיים במשטרה והכנת הנהלים המשטרתיים בנושא זה; (ב) בקרה על שיפור הדיווחים העתיים על האזנות סתר אותם מגישה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה, לרבות אזכור שמות הכלים בהם התבצעה ההאזנה)ג( ; בקרה על התקדמות הליכי הניוון של הכלים הטכנולוגיים; (ד) בקרה על השינוי הארגוני ביועמ"ש המשטרה; (ה) אישור נהלים מעודכנים של המשטרה בנושא האזנות סתר ושימוש בכלים.נכון לדצמבר2025, מלאכת ליווי הפקת הלקחים ויישום המלצות הדוח עדיין לא תמה. 3. ש י נ ו י י ם ב ה ל י כ י א י ש ו ר ה ש י מ ו ש ב כ ל י ם ט כ נ ו ל ו ג י י ם: הייעוץ המשפטי לממשלה פעל לשינוי הסטנדרט הנדרש מגופי ממשל לקבלתאישורו להפעלת כלים טכנולוגיים. בין היתר, נקבע כי בקשה לאישור הפעלת כלים טכנולוגיים תכלול חוות דעת משפטית מסודרת של הייעוץ המשפטי של גוף הממשל בצירוף חוות דעת הנדסית-טכנולוגית, וכן הדגמה של השימוש בכלים במקרה הצורך; הייעוץ המשפטי פועל להגברת האוריינות הטכנולוגית של עובדי המחלקה, ובכך, שיפר את הייעוץ המשפטי הניתן בתחום זה, את הליכי בירור העובדות והבקרה על חוות הדעת המשפטיות של היועצים המשפטיים לגופי הממשל. כל זאת, במטרה לשפר את יכולות גורמי הייעוץ המשפטי ללוות הליכי אישור מורכבים אלו. 4. ק י ד ו ם ע ב ו ד ת מ ט ה ל ת י ק ו נ י ח ק י ק ה: בין היתר, תיקון לפקודת המשטרה בנושא חיפוש סמוי, תיקון חוק האזנת סתר, ותיקון חוק נתוני תקשורת. יחד עם זאת, נכון לדצמבר 2025, תיקוני החקיקה לא הושלמו. 5. ש י נ ו י י ם ב ל י ו ו י ה מ ש פ ט י ל מ ש ט ר ה ב ת ח ו מ י ה א ז נ ת ה ס ת ר ו נ ת ו נ י ה ת ק ש ו ר ת: משרד המשפטים פעל לשיפור הליווי המשפטי הניתן בתחומי האזנת סתר ונתוני תקשורת לנוכח השימוש בכלים טכנולוגיים במספר חזיתות: א. הייעוץ המשפטי לממשלה: נוסף על הבקרה שבוצעה על שיפור הדיווחים העיתיים של המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה הגביר את הליכי הפיקוח על דיווחי המשטרה על האזנות סתרבאמצעות:גיבוש נוהל משותף עם המשטרה בנושא סדרי פיקוח על הדיווחים (עדיין לא הסתיים); הקצאת משאבים נוספים לביצוע הבקרה על דיווחי המשטרה; הגדלת הבקשות להשלמת התייחסות והבהרות ביחס לתיקים בהם דווח על שימוש בהאזנות סתר; וקיום שיח שוטף ורציף עם נציגי המשטרה בנוגע לתיקים אלו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 80 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ב. הפרקליטות: הפרקליטות, בהנחיית פרקליט המדינה, ביצעה מהלך מורכב של איתור ובדיקה של תיקים פליליים המתנהלים בבית משפט ובהם בוצעו האזנות סתר, כדי לאתר מקרים בהם נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי האזנת הסתר. לאחר איתור תיקים מסוג זה ערכה הפרקליטות מול המשטרה בדיקה באשר לאופי השימוש שנעשה בכלים הטכנולוגיים, ומצאה כי התקבל מידע חורג בכלים בכל ההליכים. עקב כך, הכינה הפרקליטות פרפראזה גלויה לסניגורים בדבר ממצאי הבדיקה ואף תוקנו תעודות חיסיון. עוד בחנה הפרקליטות אם נעשה שימוש ראייתי בתוצרים אסורים, ופעלה למשיכת ראיות מתיק פלילי אחד בו נמצא שימוש ראייתי שכזה. בנוסף, הפרקליטות בחנה האם יש תוצרים שהופקו ועשויים לסייע להגנת הנאשם ואף ניהלה עתירות לגילוי ראיה בשמונה הליכים פליליים מתנהלים. בהמשך, הבחינה הורחבה להליכים פליליים שהסתיימו בהרשעה והפכו חלוטים. כמו כן, הפרקליטות פועלת לשפר את הליכי בדיקת תיקי החקירה שכוללים האזנות סתר תוך שימוש בכלים טכנולוגיים עם קבלתם בתביעה ואת הטיפול בדיוני החיסיון, בין היתר על ידי שיפור אוריינות פרקליטים וגיבוש הנחיות פרקליט בנושא29. מ ש ט ר ת י ש ר א ל : המשטרה כתבה בתשובותיה מיוני 2024, מפברואר 2025 ומיולי 2025 למשרד מבקר המדינה כי קיימת הכרה ארגונית כי על המשטרה לעמוד כל העת על המשמר בהקפדה על זכויות הפרט. כך גם בתחום הסייבר בו נערכים הליכי חשיבה ותכנון מתמידים להתאמת עבודת המשטרה ואתגריה בעולם הטכנולוגי המתפתח. למשך זמני הבדיקות בד בבד עם השעיית השימוש בכלי הטכנולוגי יש השפעות ישירות על יכולתה של המשטרה להמשיך ולהילחם בפשיעה החמורה בכלל ולטפל בפשיעה הגואה במגזר הערבי בפרט. בשנים האחרונות היא נקטה מגוון פעולות לתיקון עבודתה, לעדכונה ולשיפורה בכלים הטכנולוגיים. בין היתר, הוקם במשטרה צוות בראשות סגן ראש אח"ם (דאז) ליישום המלצות דוח צוות מררי ולצורך הטמעת תהליכי העבודה לשימוש בכלים טכנולוגיים בתחום הסיגינט-סייבר בהתאם לסמכותה על פי דין. עוד מסרה המשטרה כי ההמלצות המקצועיות של צוות מררי יושמו למעט שתי המלצות. לגבי שתי המלצות אלו מסרה המשטרה כי משרד המשפטים קיבל את טענתה שהן לא ניתנות ליישום. הטמעת השינויים ותהליכי העבודה במשטרה לוותה בכתיבת נהלים והנחיות מתאימים. להלן פעולות התיקון העדכון והשיפור שערכה המשטרה כפי שמסרה למשרד מבקר המדינה: 1. ש י נ ו י י ם ב מ ע ר ך ה י י ע ו ץ המ ש פ ט י ש ל ה מ ש ט ר ה: במחלקת הייעוץ המשפטי של המשטרה נוספו תקנים למשפטנים העוסקים בתחום הסיגינט-סייבר; במערך הייעוץ המשפטי הוקמה מחלקת אח"ם וטכנולוגיות ובה חולייה ייעודית לייעוץ בתחום הסייבר וזו עוסקת באישור כלים ובבדיקה של כלים ותוצריהם; והיועצים המשפטיים החטיבתיים הוכפפו ליועמ"ש המשטרה. כמו כן, מערך הייעוץ המשפטי של החטיבה הורחב, ויש בו שלושה תקנים. כפועל יוצא מכך, שיתוף הפעולה בין הייעוץ המשפטי למשטרה לחטיבת הסייבר התהדק ומתקיימות ישיבות משותפות תכופות והתייעצויות מקצועיות על בסיס יומיומי. 2. מ י ס ו ד ה ל י כ י ר כ ש ו פ י ת ו ח ש ל כ ל י ם ט כ נ ו ל ו ג י י ם: הייעוץ המשפטי של המשטרה, ובמקרה הצורך הייעוץ המשפטי לממשלה, מעורבים כבר בשלב הרכש או הפיתוח של הכלי הטכנולוגי. לשם כך עיגנה המשטרה נהלים חדשים בנושא, לרבות נוהל כלל ארגוני המסדיר הכנסת מערכות טכנולוגיות לשימוש המשטרה. 3. א י ש ו ר ש י מ ו ש ב כ ל י ם ט כ נ ו ל ו ג י י ם: אישור השימוש בכלים טכנולוגיים מועבר לבחינת נציגי יועמ"ש המשטרה בצירוף חוות דעת טכנולוגית, חוות דעת משפטית ובה פירוט מקור הסמכות של המשטרה להשתמש בכלי, הנחיות עבודה למפיק התוצר ולמפעילי הכלי. 29 הנחיית פרקליט המדינה 7.17 "אופן הפיקוח והבקרה של התביעה על עבודת המיון והסיווג של רשויות החקירה בנושא האזנות סתר", מיום3.11.24. מבקר המדינה | דוח מיוחד 81 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לאחר קבלת האישור המשפטי המשטרתי כי השימוש בכלי הוא בהתאם לסמכותה של המשטרה, מועבר עדכון על כך לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. אם בכלי הטכנולוגי קיים פוטנציאל לחריגה מסמכות המשטרה או שמתעורר קושי משפטי אחר, מועברים המסמכים בצירוף חוות הדעת של יועמ"ש המשטרה לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. 4. ש י פ ו ר הל י כ י ה ב ק ר ה ע ל ה פ ע ל ת ה כ ל י ם:במטרהלוודאשהפעלתהכליםתיעשה בגדרי סמכותה וכדי לצמצם את מרחב התקלה האפשרית בשימוש בכלי הטכנולוגי. המשטרה מסרה בעניין זה כי תפיסת הבקרה המשולבת (טכנולוגית ומתודולוגית)גובשהמתוך הבנה של המשטרה כי לא ניתן להתאים באופן מוחלט את כלל המערכות הטכנולוגיות הנרכשות באופן שימנע כל אפשרות לחריגה מסמכויות המשטרה. להלן פירוט על הליכי הבקרה ששופרו: א. בקרה מאתרת: המשטרה מבצעת בקרות פיקודיות וטכנולוגיות במטרה לאתר תקלות או חריגות בשימוש בכלים. בין היתר, המשטרה פעלה לשיפור מסדי הנתונים המשמשים לבקרה על הכלים הטכנולוגיים (AUDIT TRAIL) וגיבשה הליכי בקרות יזומות נוספות למול הכלים ומפעיליהם. ב. בקרה מונעת: המשטרה מבצעת פעולות משולבות למניעת תקלות או חריגות באמצעות גידור מקדים של פעולות הכלים: (1) גידור טכנולוגי: המשטרה ביצעה התאמות טכנולוגיות וניוונים של יכולות בכלים הטכנולוגיים בתחום הסיגינט-סייבר כדי שהשימוש העתידי בכלים אלו לא יחרוג מסמכויות המשטרה ולא יכלול פעולות אסורות. (2) גידורמתודולוגי:המשטרה פועלת לעדכון הנחיות עבודה למפיקי תוצרי האזנת הסתר המתקבלים מהכלים הטכנולוגיים ולכתיבת הנחיות למפעילי הכלים הטכנולוגיים. כמו כן, המשטרה עדכנה הנחיות ונהלים בתחום אבטחת המידע של חטיבת הסייבר. 5. ד י ו ו ח עית י ל י ו ע מ" ש ל מ מ ש ל ה: המשטרה הרחיבה את הפירוט בדיווח העיתי ליועמ"ש לממשלה כך שיכלול גם את שם הכלי הטכנולוגי שבאמצעותו בוצעה ההאזנה. כמו כן, המשטרה עיגנה בקרה נוספת של נציגי היועמ"ש למשטרה קודם העברת הדיווח ליועמ"ש לממשלה. עוד מסרה המשטרה כי נוהל עבודה משותף למשטרה ולמשרד המשפטים ביחס להליך הפיקוח והדיווח נמצא בהליכי כתיבה. 6. ה ז נ ת מ ו ע ד י ה צ ו ל ה א ז נ ת ס ת ר: המשטרה מזינה את מועדי הצו השיפוטי להאזנת סתר במערכת לניהול צווים. 7. פ י ת ו ח מ ע ר כ ו ת ע ז ר נ ו ס פ ו ת ל נ י ה ו ל ה א ז נ ו ת ס ת ר א. המשטרה פיתחה מערכת לניהול יומן מבצעים אשר תלווה את התהליכים המבוצעים במהלך האזנת הסתר ואת השימוש בכלים הטכנולוגיים. ב. המשטרה אפיינה את הדרישות לגבי מערכת ניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לכלי טכנולוגי מסוים בדומה למאפייני המערכת לניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לטלפונים סלולריים. מומלץ כי הייעוץ המשפטי לממשלה יבחן את פעולות התיקון שביצעה המשטרה בהתאם להודעותיה, כפי שפורטו בהתייחסותה לדוח ביקורת זה, ובכלל זה ההתאמות הטכנולוגיות וניוון מבקר המדינה | דוח מיוחד 82 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 היכולות בכלים הטכנולוגיים הנדרשים כדי להבטיח כי השימוש בכלים אלו נעשה כדין. לאחר מכן יוכל הייעוץ המשפטי לממשלה לבחון את האפשרות לאשר למשטרה לחזור להפעלה מבצעית של הכלי הטכנולוגי אשר השימוש בו הושעה. זאת, בכפוף לשיקול דעתו באשר לדרך ההסדרה הנדרשת - הסדרה משפטית או הסדרה חקיקתית, ובהתאם להחלטות בג"ץ בנושא. לצד האמור, אין הדבר גורע מאחריות כלל הגורמים-משטרת ישראל והייעוץ המשפטי לממשלה - להשלים את פעולות התיקון של כלל הליקויים שעלו בדוח זה. שימוש בכלים טכנולוגיים יאפשר למשטרה למלא את תפקידה וייעודה למנוע עבירות, להעמיד עבריינים לדין ולעמוד באתגרי הפשיעה החמורה בדגש על הפשיעה במגזר הערבי, ולצמצם את פערי הטיפול בפשיעה הגואה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 83 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 1. ההסדרה המשפטית של השימוש בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת 1.1 מבוא על המשטרה מוטלת האחריות להבטחת הביטחון והסדר הציבורי, ולצורך מילוי תפקידה היא נאלצת להפעיל כוח ולעיתים לפגוע, מתוקף סמכותה, בזכויות הפרט ובהן הזכות לפרטיות. עם זאת, הפעלת הכוח השלטוני באמצעות המשטרה והפגיעה בזכויות הפרט אינן בלתי מוגבלות, והן כפופות לדינים ולנורמות החלים עליה, ויש בכך כדי להפחית משמעותית את הסכנה כי הכוח הרב הנתון בידה ינוצל לרעה ויופעל באופן שרירותי או לקידום מטרות זרות30. כדי למלא את ייעודה ותפקידיה המשטרהמשתמשתבכלים שוניםומגווניםלצורך האזנה לשיחות ולהפקת נתוני תקשורת. עם זאת, לנוכח הפגיעה החריפה בפרטיותו של האדם31, אשר קיימת כבר בעצם האיסוף והאגירה של מידע הנוגע לו32, עליה לקבל אישור משפטי שהשימוש שהיא עושה בכלים אלו הוא בגדרי סמכותה כפי שנקבעו בחוק. את האישורים האלו נותן הייעוץ המשפטי למשטרה ובנושאים מסוימים - נותנים אותם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, כפי שיפורט בהמשך. המשטרה היא זרוע ביטחונית של המדינה, וחלים עליה חוקי המדינה וכללי המשפט המינהלי.אחד מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי הוא עקרון חוקיות המינהל ולפיו לרשות מינהלית "אין לה סמכות אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק"33. עיקרון זה נובע מעיקרון רחב יותר - עקרון שלטון החוק, קרי - כולם חייבים לפעול בהתאם לחוק. בהתאם לעיקרון זה, המשטרה, ככל רשות מינהלית, היא גוף משפטי שנוצר על ידי החוק, אין לו קיום אלא על פי החוק, היקף סמכויותיו מוגדר על פי החוק, וכל פעולה שהוא מבצע החורגת מד' אמותיו של החוק בטלה ומבוטלת34. עיקרון זה של שלטון החוק גובר על אינטרסים ציבוריים אחרים ואף גובר על האינטרס הביטחוני35. עקרון שלטון החוק ועקרון חוקיות המינהל מחייבים להסדיר בחקיקה את סמכויות המשטרה להשתמש בכלים הטכנולוגיים המגלמים את רמת הפגיעה המשמעותית והעמוקה ביותר בזכויות האדם, בדגש על הזכות לפרטיות. חוק האזנת סתר נועד להגן על האדם מפני פגיעה בפרטיותו באמצעות האזנה לשיחותיו ללא ידיעתו. לצד זאת החוק קובע חריגים לאיסור המתירים למשטרה לבצע האזנות סתר ולקבל נתוני תקשורת בנסיבות שבהן הפגיעה בזכות לפרטיות מוצדקת לשם הגנה על הציבור או על ביטחון המדינה. החוק תוקן בשנת 1995 לעניין תחום התקשורת בין מחשבים אולם הוא אינו נותן מענה לכלל ההיבטים הייחודיים הנובעים מהשינויים הטכנולוגיים המהירים המתרחשים בתחום זה. על הפער שבין המצב החקיקתי לבין קצב התפתחות הטכנולוגיה עמד בית המשפט העליון: "המשפט משתרך - הולך לו בעקבות חידושי המדע והטכנולוגיה. כך היה בעבר, כך הוא בימינו, וכך יהיה בימים יבואו. פיגור זה שבזמן טבוע במהותם של דברים"36. בפרק שיובא בסוף הדוח 30 בג"ץ2605/05המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצרפ"ד סג(2)542(2009.) 31 "האזנת סתר היא התערבות חריפה בזכותו של אדם להיות עם עצמו. היא מהווה חדירה קשה לפרטיותו של האדם. היא שוללת מהאדם את מנוחת נפשו, את ביטחונו בחופש רצונו. היא הופכת את מבצרו לכלאו... עם זאת, הזכות לפרטיות אינה מוחלטת. ניתן לפגוע בה לשם מניעת עבירות, אשר סופן הגנה על הפרטיות של אחרים, ועל כבודם וחירותם."ע"פ1302/92מדינת ישראל נ' נחמיאספ"ד מט(3)309(1995.) 32 בג"ץ 6732/20 האגודה לזכויות האזרח נ' הכנסת (פורסם במאגר ממוחשב, 1.3.21), פסקה 12 לפסק דינה של השופטת דפנה ברק-ארז. 33 יצחקזמיר,הסמכות המינהלית, הוצאת נבו, מהדורה שנייה, כרך א'(2010), עמ'73. 34 שם, זמיר,הסמכות המינהלית,עמ'75. 35 "דין וחשבון של ועדת החקירה לעניין שיטות החקירה של שירות הביטחון הכללי בנושא פעילות חבלנית עוינת" (ועדת לנדוי) (1987). שם הועלתה הטענה כי השירות עושה עבודת קודש בהגנה על חיי אדם מפני מעשי טרור. הוועדה קבעה כי "צמרת השירות נכשלה בכך שלא הבינה ששום עשייה ביטחונית, חשובה ככל שתהיה, איננה יכולה להעמיד את עושיה מעל לחוק" (הציטוט של דברי הוועדה מספרו של יצחק זמיר, עמ'76,הערתשוליים11). 36 בג"ץ5785/03גדבאן נ' מדינת ישראל(פורסם במאגר משפטי29.10.03.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 84 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בנושא הסדרה חקיקתית נעמוד על התמשכות הליכי החקיקה בנושא האזנות סתר ונתוני תקשורת. בעשור האחרון המשטרה רכשה ופיתחה בעבודתה שורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות חדשניות ומהפכניות ובעלי פוטנציאל פגיעה דרמטי בזכויות הפרט ובזכות לפרטיות. השימוש בכלים אלו התאפשר בהתאם לתשתית חקיקתית קיימת, ישנה ובלתי מתאימה. המשטרה כתבה בתשובתה כי היא פועלת לקידום חקיקה שתיתן מענה לעולם הטכנולוגי המתחדש אולם בו-זמנית היא נאלצת לפעול במסגרת הנורמטיבית הקיימת. עוד כתבה המשטרה כי כאשר היו חריגות בהפעלת הכלים הטכנולוגיים, היא עשתה ככל יכולתה והבנתה באותה העת לפעול במסגרת הסמכות החוקית הקיימת. המציאות כאמור בכל הנוגע לשימוש בכלים טכנולוגיים שעושה המשטרה בכפוף להסדרה החוקית הקיימת חייבה מתן מענה בדרך של חוות דעת משפטית שבמסגרתה התקיימו הליכי בחינה ואישור מפורטים של השימוש בכלים טכנולוגיים חדשים בידי גורם משפטי בכיר. בחינה ואישור כאמור אמורים להבטיח בין היתר ניתוח והתעמקות לגבי ההיבטים שלהלן: (א) ההיבט הטכנולוגי37(כיצד פועל הכלי שבו המשטרה משתמשת); (ב) ניתוח מהות התוצרים שמקורם בכלי; (ג) הבנת הצרכים האכיפתיים והמבצעיים; (ד) ניתוח משפטי של הפגיעה בזכויות האדם הנובעת משימוש בכלי הטכנולוגי לרבות זכויות נאשמים; (ה) סיכום האיזון המשפטי בין הצרכים האכיפתיים והמבצעיים לבין פגיעה בזכויות האדם הנובעת משימוש בכלי הטכנולוגי. ככלל, ייעוץ משפטי לרשות שלטונית יינתן על ידי הייעוץ המשפטי של הרשות, ובמקרים מסוימים על היועץ המשפטי של הרשות לפנות לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לקבלת הכוונה והנחיה, וזאת כדי לשמור על אחידות וקוהרנטיות משפטית של הרשות המבצעת. העקרונות הכלליים לחלוקת העבודה בין הייעוץ המשפטי של רשות שלטונית לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה נקבעו בהנחיית היועמ"ש לממשלה38. הנחיית היועמ"ש לממשלה קובעת כי, ככלל, יש לשאוף לפעילות עצמאית של היועצים המשפטיים בענייני משרדיהם. עם זאת, ההנחיה קובעת אמות מידה עקרוניות למקרים שבהם יש או ניתן על היועצים המשפטיים לרשויות השלטון לפנות לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, המשמשים מנחים מקצועיים של היועצים המשפטיים. הפנייה לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה נעשית לצורך קבלת אישור בנוגע לבעיות ולנושאים בעלי רגישות מיוחדת, ציבורית או אחרת, או לצורך מענה על שאלות רוחב משמעותיות בנוגע למשרדים נוספים או שאלות בעלות השלכות בתחומי העונשין39. מנוסח ההנחיה האמורה של היועמ"שית לממשלה ניתן ללמוד כי במקרים של כלים טכנולוגיים שלשימוש בהם יש פוטנציאל לחריגה מסמכות או שהם מעוררים שאלות מהותיות של פגיעה בזכויות חוקתיות, ובהינתן האתגרים שמציבות ההתפתחויות הטכנולוגיות החדשות אל מול החקיקה הקיימת40, היה מקום שהייעוץ המשפטי למשטרה יפנה לייעוץ המשפטי לממשלה לשם קבלת אישור מהיועץ המשפטי לממשלה. מסקנה זו נשענת על שני עוגנים: א. השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים במסגרת הליכי אכיפה, ובעיקר בכלים שיש להם יכולות שעלולות להוות חריגה מסמכות, הוא נושא שבמהותו הוא בעל רגישות מיוחדת, והוא מגלם סוגיות משפטיות עקרוניות וסבוכות שנוגעות לכמה תחומים משפטיים ובהם המפגש בין האזנות סתר, סמכויות חיפוש ופגיעה בזכויות יסוד. 37 לשם כך נדרש המאשר המשפטי להכיר ולהבין את אופני הפעולה השונים של האמצעי ואת דרכי השימוששהותוו בו במגוון שלבים ובכלל זה כיצד האמצעי מותקן, כיצד הוא פועל, מה התוצרים המופקים באמצעותו ואיזה שימוש נעשה באותם תוצרים. 38 הנחייתהיועמ"ש לממשלה9.1000 בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", עדכון אחרון מאי2015. 39 כןמגדירה ההנחיה שיש לפנות להנחיה בעתהצורך בהכרעה במחלוקת בין גורמים שונים ולשם התייעצות. 40 העמדה המשפטית של היועמ"שית לממשלה בעניין סמכות המשטרה להתקין כלי טכנולוגי לצורך האזנת סתר בהיעדרה של הסדרה נורמטיבית הייתה שבמקרה זה נדרשת התייחסות זהירה במיוחד בבחינה המשפטית בדבר מידת התאמת אמצעי ההאזנה (דוח צוות מררי, נספח ב'-עמדה משפטית, סעיפים15ואילך). מבקר המדינה | דוח מיוחד 85 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ב. להפעלת הכלים הטכנולוגיים הללו עלולות להיות השלכות מהמעלה הראשונה בתחומי העונשין. בתשובת המשטרה נכתב כי הציפייה העולה מהביקורת שכל פעולה תובא לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה מרוקנת מתוכן את תפקידם של היועצים המשפטיים בתוך המשטרה ואינה עולה בקנה אחד עם הנחיית היועמ"ש לממשלה. לשיטתה אין היא צריכה לפנות לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בכל כלי טכנולוגי ובכל פעולה. הציפייה שכך ייעשה - אין לה בסיס, היא בלתי סבירה ואינה ישימה, וכאשר היא נוקטת פעולה מכוח החוק, לא דרוש לדעתה אישור מהייעוץ המשפטי לממשלה אלא אם כן סבר הייעוץ המשפטי למשטרה אחרת. עוד כתבה המשטרה בתשובתה כי הביקורת בוחנת פעולות שנעשו לפני שנים רבות, משנת מיסודה של חטיבת הסיגינט בשנת 2008, במשקפיים של שנת 2024 ובהתאם לידוע היום בנוגע להיקף המידע והטכנולוגיות שלא היה ידוע בשעתו בעת מתן האישורים המשפטיים. לתפיסתה, המשטרה פעלה מתוך מחשבה שהאישורים שניתנו עולים בקנה אחד עם החוק ובמסגרת המותר בחוק האזנת סתר, ולכן אינם מעוררים סוגיות משפטיות בעלות רגישות מיוחדת המצדיקות את אישורי היועמ"ש לממשלה מבעוד מועד. לאורך שנים היא פעלה בשקיפות מלאה מול משרד המשפטים והפרקליטות כאשר עלו סוגיות מורכבות, והייעוץ המשפטי למשטרה פעל מול משרד המשפטים לקבלת אישורם. בתשובות משרד המשפטים נכתב כי נוסח ההנחיה אינו מוביל למסקנה הגורפת כי בהיעדר הסדרה חקיקתית מפורשת נדרש היה להביא לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה כל כלי טכנולוגי ששימש להאזנת סתר ולאיסוף נתוני תקשורת. אימוץ תפיסה כללית וגורפת של "אקטיביזם ייעוצי" ולפיה האחריות השוטפת לאישור כלים טכנולוגיים מוטלת מלכתחילה על הייעוץ המשפטי לממשלה חסרה כל בסיס בדין, לרבות בחוק האזנת סתר. אימוצה משמעו החלפת היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה דה פקטו והטלת תפקיד בעל היבטים ניהוליים ביצועיים על הייעוץ המשפטי לממשלה. משמעות הדבר בנוגע למשטרת ישראל היא התעלמות משרשרת הפיקוד ובעלי התפקידים במשטרה. הדבר אינו תואם את הפרקטיקה הנוהגת של הייעוץ המשפטי לממשלה, ולפיההוא פועל בהתאם לחוות דעת מקצועיות ועל פי פניות מגורמי הממשלה הרלוונטיים. לפיכך, לעמדת משרד המשפטים, אימוץ התפיסה של "אקטיביזם ייעוצי" אינו תואם את המבנה הארגוני שלו, את המשאבים העומדים לרשותו ואת הדין. עם זאת, משרד המשפטים הפנה בתשובתו למסקנות צוות מררי אשר מצא קושי ניכר בהיעדר כפיפות ישירה מקצועית ופיקודית של היועצים המשפטיים במשטרה ליועץ המשפטי למשטרה והמליץ כי נושא זה ייבחן בעבודת מטה במשטרה; כמו כן הצוות קבע שנדרש ליווי משפטי הדוק לאחר הטמעת כלים חדשים; שנדרשת מעורבות הייעוץ המשפטי למשטרה בהנחיית חטיבת הסייבר; וכן שנדרש לקיים דיון בשאלות עקרוניות הנוגעות לפרשנות החוק למול הייעוץ המשפטי לממשלה. בנוגע לתשובות הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והמשטרה, יודגש כי אין בעמדת משרד מבקר המדינה כדי לגרוע מסמכויות היועץ המשפטי למשטרה להכריע במכלול נרחב של החלטות הנוגעות לענייני המשטרה, אלא להדגיש ולהבהיר כי לפי הנחיית היועמ"ש לממשלה: כאשר עולות סוגיות בעלות רגישות מיוחדת כמו פגיעה בזכויותשעלולהלהביא לחריגה מסמכות המשטרה, יש מקום להביא את הנושא לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. כך גם עולה מהמלצת צוות מררי ולפיה "על המשטרה לוודא כי כל מערכת טכנולוגית שלה יכולת חדשה מבחינת איסוף או עיבוד המידע, ושהיא בעלת פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בחוק, תועבר לאישור הייעוץ המשפטי לממשלהטרםהשימוש בה. זאת, תוך פירוט כלל מאפייני המערכת והתנאים להפעלתה, בצירוף עמדה משפטית בדבר מקור הסמכות" (הדגשה במקור)41. יתרה 41 דוח צוות מררי, עמ'7. מבקר המדינה | דוח מיוחד 86 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מזאת, בפועל, כפי שעולה מהדוגמאות שיוצגו בהמשך, בכמה מקרים שבהם המשטרה השתמשה בכלים שלאחר מכן הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לצורך קבלת אישור בדיעבד, היועמ"שית לממשלה קבעה כי לא היה בסמכותה של המשטרה לעשות שימוש בכליםאלו או בחלק מיכולותיהם. יוצא אפוא כי על המשטרה להביא לידיעה ולאישור של הייעוץ המשפטי לממשלה כל כלי חדש שיש לו פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בחוק; כמו כן מן הראוי ששאלות שעולות לגבי כלים חדשים, לגבי היכולות הטכנולוגיות שלהם ולגבי הקשיים המשפטיים שנובעים מנושנות החקיקה, יידונו בין גורמי המשטרה לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. משרד המשפטים עצמו (הדרג הבכיר בפרקליטות המדינה וכן היועמ"ש לממשלה בכובעו כראש מערך התביעה) נחשף לעיתים במסגרת עבודתו השוטפת לקיומם של כלים טכנולוגיים בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת. ואומנם את הצורך של המשטרה לפנות למשרד המשפטים ולקבל ממנו אישור להפעלת כלים להאזנות סתר העלו כבר לפני כעשור גורמים מקצועיים ומשפטיים בתוך המשטרה: בינואר2013כתבהנציגת חטיבת הסייברלגורמים נוספיםבחטיבה,ולגורמים בייעוץ המשפטי של המשטרה, בקשר ליכולות מערכת שבכוונת המשטרה לרכוש ושיש לה יכולות יירוט אשר אינן כלולות בחוק האזנת סתר, שאם יוחלט על רכישתה יידרש אישור משרד המשפטים. גם בדיון שהתקיים ביום 22.1.15 בחטיבת הסייבר בנוגע להיבטים המשפטיים שבשימוש בכלי טכנולוגי מסוים, אמר נציג יועמ"ש המשטרה כי נדרש שיתוף הפרקליטות ומשרד המשפטים בנוגע לאישור השימוש ביכולות הכלי. ואכן, כפי שיפורט בפרקים שלהלן, במהלך השנים יזמה המשטרה במקרים שונים פנייה לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לצורך קיום בחינה משפטית וקבלת אישור לשימוש בכלים טכנולוגיים או להפעלת יכולות מסוימות באמצעות הכלי. צוות מררי כתב כי "במבט לאחור... המשמעות הדרמטית של הכנסת מערכת בעלת יכולות טכנולוגיות פוטנציאליות רחבות היקף המהווה נקודת מפנה מבחינת עולם האזנות הסתר לתקשורת בין מחשבים לא הובנה לאשורה על ידי הגורמים הבכירים במשטרה. לאורך השנים לא יוחסה מלוא המשמעות המתבקשת להיקף היכולות הפוטנציאליות של המערכת ולעצם הכנסת חומרים אסורים אל מערכות המשטרה ומשמעות החריגה מסמכות, אף אם לא ייעשה בהם שימוש בפועל. בכל השלבים... סוגיות עקרוניות אלה לא הובאו לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה". עוד ציין הצוות כי "...לא הועברו לידי משרד המשפטים... כלל מאפייני המערכת, ובאופן ספציפי מידע ביחס ליכולות הטכנולוגיות של המערכת אשר חורגות מהסמכות לפי חוק האזנת סתר. משלא הובאה המערכת לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה, על כלל מאפייניה, כפי שהיה נדרש, ממילא לא התקיים דיון עקרוני בנושא בייעוץ המשפטי לממשלה... אף סוגיות עקרוניות שהתעוררו במהלך הפעלת הכלי, ואושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה, לא הובאו לידיעת הייעוץ המשפטי לממשלה" (הדגשה אינה במקור). נוסף על כך, בעמדה המשפטית של היועמ"שית לממשלה בקשר לשימוש שעשתה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוים נכתב כי "מאחר שהחוק לא נדרש במפורש לשאלה של חדירה למחשב לשם התקנת אמצעי להאזנת סתר, נדרשת התייחסות זהירה במיוחד בבחינה המשפטית בדבר התאמת אמצעי האזנה". במהלך השנים בחן הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים כלים טכנולוגיים מסוימים. בחלק מהמקרים הוא סבר כי נדרש תיקון חקיקה לשם מתן הסמכה למשטרה להשתמש בכלי (או ביכולת מסוימת שלו) בהיעדר סמכות בדין. במקרים אחרים, כאשר אפשר היה לקבוע כי ניתן להשתמש באותם כלים בהסתמך על פרשנות תכליתית של הדין הקיים - אישר זאת הייעוץ מבקר המדינה | דוח מיוחד 87 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המשפטי לממשלה, בתנאי שהשימוש נעשה תוך עמידה בכללי המשפטי המינהלי ובתנאים של סבירות ומידתיות42. בהקשר זה יש לציין שמשרד המשפטים כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "באיזון שבין צרכי המשטרה לצורך מילוי תפקידה לבין הצורך למנוע פגיעה עודפת בזכויות אדם לא תמיד מוצדק לעגן סמכויות פוגעניות בחקיקה". לפי עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, במקרים בהם יש סמכות בחוק להשתמש בטכנולוגיות חדשות, ומדובר בטכנולוגיות שעלולות להביא לפגיעה בזכויות הפרט, ומתעוררת שאלה פרשנית בנוגע לסמכות המשטרה לעשות כן - ראוי שההסדרה המשפטית של השימוש תיעשה תוך עמידה בכללי המשפט המנהלי ובתנאים של סבירות ומידתיות. לדעת משרד מבקר המדינה בהיעדרה של הסדרה חקיקתית או משפטית מפורשת כזו, ראוי היה כי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה יובילו את הליכי הבחינה והאישור של השימוש בכלים אלו. השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת מצוי בליבת ההליך הפלילי ומגלם פוטנציאל לפגיעה יסודית בזכויות הפרט. במהלך השנים עמד בפני הייעוץ המשפטי לממשלה מידע שעלול להעיד כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים שונים (ראו להלן), ראוי היה כי הייעוץ המשפטי לממשלה ייזום מצידו קיום דיון שבמסגרתו ייבחנו היכולות וההשלכות של השימוש בכלים אלו. בכך ניתן היה להבטיח את המענה האסדרתי הדרוש לנושא רגיש במיוחד מהבחינה הציבורית ולתת מענה על שאלות בעלות השלכות בתחומי העונשין. 1.2הטיפול המשפטי של המשטרה בפעולות וכלים טכנולוגיים א. רכישת כלי טכנולוגי במשטרה ללא בחינה ואישור משפטי של השימוש בו המשטרה מחזיקה בכלי טכנולוגי מסוים, בעל יכולות שונות ומגוונות, המשמש אותה לצורך ביצוע האזנות סתר. בנובמבר 2012, במסגרת פגישות עבודה בין החברה המפתחת לבין גורמי המשטרה הוצג הכלי הטכנולוגי. לאחר מכן, התייחס גורם ביחידה מקצועית בחטיבת הסייבר שאינו גורם משפטי מוסמך במסמך פנים-משטרתי להיבטים משפטיים הנוגעים לכלי ואישר כי מהבחינה המשפטית המשטרה מוסמכת להשתמש בו. מסמך זה הופץ גם לייעוץ המשפטי למשטרה. בהתאם לאישור נקבע כי "בנימוק הבקשה שמוגשת לבית המשפט להוצאת צו להאזנת סתר תפורט הדרך בה מבוצעת האזנת סתר באמצעות חדירה מרחוק למכשיר...". בשנת 2013 סיפקה החברה המפתחת למשטרה את הכלי, והיא החלה לבצע בו ניסויי הפעלה: הוא הותקן על שרת ועל מחשב של המשטרה והופעל על כמה אמצעים שלה. ניסויים אלו נמשכו כשנתיים. בשנת 2014 התנהל הליך של הצגת דרישות המשטרה לחברה המפתחת; בינואר 2015 רכשה המשטרה את הכלי, וביוני 2015 נחתם מסמך תכולות עבודה43. 42 תשובת המדינה בבג"ץ 641/21 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משטרת ישראל ("עין הנץ"- תגובה מ-20.5.21.)עמדת המדינה כפי שהובאה בתשובה על העתירה בנוגע להסדרת סמכות המשטרה להשתמש במערכת "עין הנץ" על פי חוק היא כי"אף על פי שהמערכת מופעלת בסמכות, למצער היבטים מסוימים של השימוש בה ראוי להם להיות מוסדרים בחקיקה ראשית"; ובהמשך: "הסמכות קיימת כבר בדין הקיים. אולם המדינה מבקשת לקדם חקיקה במטרה לקבוע ברמה נורמטיבית גבוהה יותר את הכללים המסדירים את גבולות השימוש במערכת, המבטיחים כי הפגיעה בפרטיות תהיה מצומצמת ככל שניתן, מוגבלת, סבירה ומידתית". 43 מסמך תכולות עבודה הוא המסמך בו פורטו הפעולות והעבודה שעל החברה המפתחת לבצע במסגרת ההתקשרות עם המשטרה לרכישת הכלי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 88 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בינואר 2015 נערך דיון בחטיבת הסייבר בהשתתפות נציגי יועמ"ש המשטרה וגורמים נוספים שמטרתו "הכרת מדיניות הפעלת הכלי ובחינת הרחבה לשימושים נוספים". בדיון קבע רח"ט סיגינט כי נדרשת בחינה מעמיקה למיפוי המותר והאסור בשימוש בכלי, ושיש לבחון כיצד להרחיב את השימוש בכלי זה תחת "כנפי החוק". ביוני 2015 נקבע כי יש לנטרל יכולות מסוימות שיש בכלי שאסורות משפטית לשימוש אך לא נקבע לוח זמנים לנטרולן. בינואר 2016 פירט גורם מקצועי בחטיבת הסייבר במסמך פנימי את כל סוגי התוצרים המתקבלים בכלי זה במטרה לקבל אישור משפטי לקבלתם. בפירוט נכללו כעשרה תוצרים ויכולות אסורים, אולם אלו לא נוטרלו. בשנת 2016 החלה המשטרה לעשות שימוש מבצעי בכלי טכנולוגי זה. יש לציין כי לטענת המשטרה השימוש בכלי אושר על ידי היועמ"ש למשטרה אולם פרט לנוכחותו של נציג יועמ"ש המשטרה בדיון בחטיבת הסייבר על כלי וכיתובו למסמך של החטיבה משנת 2012, אין חוות דעת של גורם משפטי מוסמך כלשהו המאשרת את השימוש בכלי בטרם החלה המשטרה לעשות בו שימוש מבצעי. עוד יצוין כי במהלך השנים אישר הייעוץ המשפטי למשטרה שימושים בכלי הטכנולוגי לצורך יכולות מסוימות שלו, ואולם אין מדובר באישור של הכלי בשלב הפעלתו המבצעית ולגבי כלל יכולותיו ומתווי ההפעלה שלו. בתשובתה כתבה המשטרה כי הכלי פותח על ידי החברה עבור השוק הפרטי ולכן אינו מותאם באופן מלא לחקיקה בישראל; הליך הרכש של הכלי נעשה תוך התאמת השימוש בו לגבולות של חוק האזנת סתר, לרבות ניוון חלק מהיכולות שלו באופן טכנולוגי. נוסף על כך, המשטרה הסדירה בנוהלי עבודתה את האיסור להפיק ממנו תוצרים מסוימים (גידור מתודולוגי). המשטרההוסיפהכי לאורך שניםאופן הפעלתה את הכלי הובא בפני בתי המשפט, והם אישרו את הצווים. במקרים אחדים השופטים ביקשו לקבל חוות דעת משפטיות מיועמ"ש המשטרה ומהפרקליטות בנושא סמכות המשטרה להשתמש בכלי. עם זאת, כתבה המשטרה, במרבית המקרים בתי המשפט אישרו את הבקשות לצווים ללא התעמקות בפן הטכני או בסוגי החומרים שנתפסו באמצעות הכלי, ועל בסיס ההנחה שמדובר בכלי אשר מבצע אך ורק האזנה לתקשורת בין מחשבים. עוד הוסיפה המשטרה כי במהלך השנים התברר ליועמ"ש הממשלה במסגרת הדיווחים העיתיים על צווי האזנת סתר על השימוש שהמשטרה עשתה בכלי. עוד ציינה המשטרה בתשובתה כי לאור מסקנות דוח צוות מררי נכתבו הנחיות רכש ופיתוח חדשות בתחום הסייבר והנחיות עדכניות למפעילי הכלי. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי בהתאם לעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, כפי שנכתב בנספח המשפטי לדוח צוות מררי, ניתן לפרש את חוק האזנת סתר כמתיר חדירה למחשב לצורך התקנת אמצעי להאזנת סתר. עוד נכתב בתשובת משרד המשפטים כי "הפגם המרכזי בהפעלת המערכת נבע מאיסוף מידע שאינו נכנס לגדרי 'שיחה' באמצעות 'תקשורת בין מחשבים' ולא לעצם השימוש בכלי הטכנולוגי לשם ביצוע האזנת סתר, לכך הייתה סמכות". באשר לדיווחים העיתיים, נמסר ממשרד המשפטים כי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא ידעו אם נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים בהיעדר פירוט על אודות שימוש בכלים טכנולוגיים בדיווחים אלו. עולה אם כן כי משנת 2016 השתמשה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוים מאות פעמים בלי שהוא נבחן ואושר על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה עד להקמת צוות מררי; ובלי שהמשטרה קיימה דיון משפטי עקרוני בנושא עם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. ההתייחסות המשפטית בנוגע להפעלתו של כלי זה ניתנה במסגרת הקשרים שקיימה המשטרה עםגורמי החברה המפתחת. אומנם בעת רכישת הכלי ניוונה המשטרה כמה מהיכולות שיש בו מבקר המדינה | דוח מיוחד 89 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מטעמים של גבולות סמכותה, ואולם בפועל נותרו בכלי יכולות איסוף מידע שחרגו מגדרי סמכותה ולכן אסור היה לה להשתמש בו, כפי שקבעה היועמ"שית לממשלה בדיעבד בדוח צוות מררי. נוסף על כך, ההתייחסות המשפטית בנוגע לכלי לא ניתנה על ידי גורם משפטי מוסמך אלא על ידי גורם ביחידה מקצועית בחטיבת הסייבר. יש לציין בהקשר זה כי צוות מררי מצא קושי משמעותי בהיעדר כפיפות ישירה מקצועית ופיקודית של היועמ"ש לחטיבת הסייבר ליועמ"ש למשטרה והמליץ על שינוי ארגוני של מערך הייעוץ המשפטי למשטרה, זאת כדי להבטיח כי הייעוץ המשפטי למשטרה יהיה מעורב ויתווה את התפיסה המשפטית ביחידת הסייבר. כמו כן במשך השנים המשטרה לא הסדירה בנהלים את עצם הצורך בקבלת אישור משפטי לשימוש בכלים טכנולוגיים ולדרכי השימוש בהם ואת הליך הבחינה הדרוש לצורך קבלת אישור כאמור. מדוח צוות מררי עולהכיבמשךשניםהיהידועלגורמיהייעוץהמשפטי לממשלה כיהמשטרה השתמשה בכלי להאזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. ואולם, עצם השימוש בכלי לא הובא לבחינה ולאישור הייעוץ המשפטי לממשלה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי אופן פעולת הכלי, היקף פוטנציאל היכולות שלו מבחינת החריגה מהסמכויות הנתונות למשטרה על פי דין וסוגיות עקרוניות שהתעוררו במהלך הפעלתו ואושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה לאורך שנים לא הועברו לידיעת הייעוץ המשפטי לממשלה ולא היו מוכרות לו. עוד כתב משרד המשפטים כי בהתאם להנחיית היועמ"ש לממשלה יש לפנות אל היועמ"שית לממשלה ולערבה במקרים הדורשים זאת. עולה כי הדיון משנת 2019 כלל התייחסויות שעשויות היו ללמד את גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה על קיומו של פוטנציאל יכולות חורגות של כלי טכנולוגי ועל השימוש שעושה המשטרה בו (ראו להלן בפרק הבא). לכן לדעת משרד מבקר המדינה, היה עליהם ליזום פנייהלמשטרהלצורך קבלת מידע מפורטומלא בנוגע לכלליכולות הכליולאופן השימוש בו, כדי לבחון את הצורך בקיום בחינות משפטיות. זאת, במיוחד לנוכח השימוש הנרחב שנעשה בכלי משמעותי זה. ב. תהליכי אישור והסדרה של השימוש בכלי טכנולוגי מסוים ישיבות בנושא בקשות היתרי האזנות סתר התקיימו בייעוץ המשפטי לממשלה44ב-16.12.18 וב-30.1.1945. בסיכום הפגישה מ-20.12.18 כתב נציג הייעוץ המשפטי לממשלה: "במסגרת הישיבה המשטרה הציגה אמצעי האזנה של תקשורת בין מחשבים במקרים של טלפונים חכמים. על מנת להציג את אמצעי ההאזנה ליועץ המשפטי לממשלה וכן לקיים דיון עקרוני בנושא נבקש כי לקראת הישיבה יובא צו הכולל אמצעי האזנה מסוג זה וכן את הנוהל המשטרתי בנושא". משורה של מסמכים נוספים שגובשו בשנים 2018 - 2021 עולה כי משרד המשפטים המשיך וביקש לקדם את הטיפול בנוגע לאמצעי האזנה לתקשורת בין מחשבים במקרים של טלפונים חכמים, ועלו לדיון היכולות הספציפיות של הכלי. 44 על פי חוק, על המפכ"ל להגיש ליועמ"ש לממשלה אחת לחודש דיווח על צווים להאזנות סתר שניתנו למטרות מניעת פשיעה וגילוי עבריינים מכוח סעיף 6 לחוק האזנת סתר וכן דיווח על היתרים שניתנו להאזנה לשיחות חסויות ובהתאם לחוק חסינות חברי כנסת. על פי סעיף 4(ה)(1) לחוק נתוני תקשורת, ראש אח"ם יגיש דוח כזה אחת לשלושה חודשים. ככלל, אחת לחודש מתקיימת פגישה בין נציגי המשטרה לצוותו של היועמ"ש לממשלה שבה מוצג דיווח על הבקשות שהוגשו. בפגישה מנהלים הנציגים והצוות דיון כללי בסוגיות רוחב וכן דיון פרטני בתיקים ספציפיים. 45 הפגישות מתקיימותבנוגעלדיווחים הנעשים כמפורט בהערת השוליים לעיל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 90 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (1) ב-2.6.19 נערכה ישיבה עיתית על צווי האזנת סתר שניתנו ביולי עד דצמבר 2018 בראשותו של היועמ"ש לממשלה דאז ובהשתתפותנציגי משרד המשפטים והמשטרה. בישיבה ציינה המשטרה שמדובר ב"אמצעי האזנה ייחודי". נציג משרד המשפטים ציין כי מדובר בהתקנה של כלי מסוים במכשיר הטלפון עצמו, ונציג נוסףהתייחס אף הוא לכלי. לאחר מכן, נציג המשטרה התייחס ליכולת מסוימת של הכלי והסביר כי המשטרה אינה מנצלת את מלוא היכולות של הטלפונים וכי האזנת הסתר מבוצעת מכאן והלאה. בהקשר זה הוער כי מדובר בניצול מרבי של הסמכויות בחוק, וכי אין בסמכות המשטרה לבצע היבט מסוים הנוגע לאותה יכולת; ואילו נציג משרד המשפטים התייחס לאמירה זו ואמר שבכל הנוגע ליכולת הנוספת אין סמכות בחוק. יצוין כי מדובר בתרשומת שנשמרה בכספת בלשכת היועמ"שית לממשלה כתיעוד לפגישה. עם זאת, בהתייחסות משרד המשפטים לטיוטת דוח זה נמסר כי מדובר בטיוטת תרשומת שנכתבה על ידי מתמחה שלא הופצה ולא אושרה על פי נוהל העבודה, והתוכן שלה עוות. משרד מבקרהמדינה סבר כי ההתייחסות לשתי היכולות בדיון ברורה ומפורשת. (2) בהודעת דוא"למ-12.7.21נכתב כיבהמשך לדיוניםשהתקיימו בינואר2019ובמסגרת ישיבות דיווח על האזנות סתר אצל הייעוץ המשפטי לממשלה, התבקשה המשטרה להציג את ההתקדמות בתיקון הנוהל בנוגע לכלי ההאזנה החריג הספציפי שנדון. כמו כן התבקשה המשטרה להציג את אמות המידה שלפיהן היא מבקשת להשתמש באמצעי האזנה זה. (3) באוגוסט 2021, התבקשה המשטרה לתקן את הנוהל המשטרתי העוסק בנושא תקשורת בין מחשבים כך שיכלול התייחסות למידת הפגיעה בפרטיות הנובעת מהפעלת יכולת מסוימת. בשיחה מ-21.10.21 אישר נציג הייעוץ המשפטי לחטיבת הסייבר לייעוץ המשפטי לממשלה כי הנוהל האמור יתוקן, ותתווסף בו התייחסות בעניין הפגיעה בפרטיות. (4) בהודעת דוא"ל מ-1.11.21, ולקראת ישיבה בראשות היועמ"ש לממשלה, התבקשה המשטרה בין היתר להציג את נוהל תקשורת בין מחשבים "ואופן השימוש באמצעי זה, על כלל מרכיביו". המשטרה כתבה בתשובתה לדוח זה כי משרד המשפטים ביקש הבהרות בנוגע לשימוש שעשתה המשטרה ביכולת מסוימת באמצעות הכלי ובנוגע לאופן הוצאת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לטלפון סלולרי בקשר לאותה היכולת. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי המסמכים אינם מצביעים על היכרות של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה עם הכלי ויכולותיו. מסמכים אלו משקפים את הדיון שנערך בייעוץ המשפטי לממשלה משנודע לו במסגרת ישיבת דיווחים עיתית על אודות יכולת מסוימת. בעקבותיו, ביקש הייעוץ המשפטי לממשלה כי המשטרה תעביר מידע נוסף על אודות הצווים שעל בסיסם נעשה שימוש ביכולת הספציפית שעלתה בדיון וכן את הנוהל שעל בסיסו הוצאו צווים לעניין זה. זאת, לאור הבנת הייעוץ המשפטי לממשלה כי היכולת עצמה דורשת בחינה של הנוהל והצו המוגש לבית המשפט. עולה כי במהלך השנים הובאו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה התייחסויות אשר עשויות ללמד על קיומו של כלי האזנה לתקשורת בין מחשבים, החל מסוף שנת 2018 הובאו התייחסויות העלולות ללמד על פוטנציאל יכולת מסוימת שדרשה בחינה. בשנת 2019הובאו התייחסויות אשר עשויות ללמד עלפוטנציאלהקושר ביןיכולתמסוימת לבין כלי מסוים. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ביקשו כי המשטרה תציג את הנוהל והצווים הרלוונטיים בפני היועמ"ש לממשלה ותקיים עימם דיון עקרוני בנושא. עוד מבקר המדינה | דוח מיוחד 91 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 התברר כי בין השנים 2019 - 2021 משרד המשפטים ביקש בבקשות חוזרות ונשנות מהמשטרה להעביר מידע בנוגע ליכולת מסוימת של הכלי. כמו כןביקש הייעוץ המשפטי לממשלה מהמשטרה להציג את הנוהל המשטרתי בנוגע לאותה יכולת של כלי ההאזנה האמור שהוגדר חריג ואת התיקונים שהוטמעו בו. ואולם, למרות שהתקיים בין הגופים שיח פעיל על יכולת מסוימת של הכלי, וחרף פניות משרד המשפטים לקבל מידע, המשטרה לא העבירה את פירוט מלוא היכולות הטכנולוגיות שלו לידיעת משרד המשפטים.כמו כן,גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא ביקשו לקבל הסברים בנוגע למלוא יכולותיו, שלאחת מהן הם נחשפו כבר ביוני 2019, ולא דרשו מהמשטרה חוות דעת טכנולוגיות ומשפטיות המאשרות שהשימוש בכלי חדשני זה אינו חורג מסמכות המשטרה. במשך שנים הפעילה המשטרה כלי טכנולוגי להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שהיועמ"שית לממשלה קבעה כפי שפורסם בדוח צוות מררי בדיעבד, ולאחר שהוצגו בפניה מלוא יכולות הכלי לאחר פרוץ "פרשת פגסוס", כי יכולות מסוימות שלו חורגות מסמכות המשטרה לפי חוק האזנת סתר ולכן אסור למשטרה להשתמש בו עד לניוון אותן יכולות. העובדות המובאות בפרק זה בנוגע לכלי טכנולוגי מסוים, היו אמורות להוביל לייזום דיון עקרוני ומעשי, על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה, כדי לבחון את חוקיות פעולות המשטרה בהפעלת כלים טכנולוגיים במסגרת מילוי תפקידה, באופן כללי. בדיון כזה ניתן היה לבחון את מפת היכולות של כלים שונים שבהם עשתה המשטרה שימוש ולחוות עמדה משפטית, עקרונית ומעשית בנוגע לגבולות השימוש בכלים ובנוגע לאסדרה הנדרשת לצורך מיצוי יכולות נוספות של הכלים. בפועל דיון עקרוני ומהותי כזה לא התקיים במהלך השנים עד לפרוץ"פרשת פגסוס". לדעת מבקר המדינה מדובר בליקוי מהותי. בקיום הדיון האמור היה כדי לממש את תפקיד הייעוץ המשפטי לממשלה כאחראי למערך התביעה ולפיקוח על פעילות המשטרה בתחום האזנות סתר בהתאם לחוק האזנת סתר. 1.3 הממשק עם הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע לפעולות וכלים טכנולוגיים במקריםרביםהשתמשה המשטרה בכלים טכנולוגיים ובמתווים שלהתקנהבאמצעות אותם כלים בלא שהועברו לבחינה ולאישור של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. המשטרה כתבה בתשובתה כי יועמ"ש המשטרה איננו "צינור" להעברת מידע למשרד המשפטים ויש לו שיקול דעת עצמאי, ועל פי שיקול דעתו הוא פונה למשרד המשפטים לצורך קבלת אישור, היוועצות או עדכון. לתפיסתה, כלים המופעלים בהתאם לסמכות החוקית שניתנה למשטרה ובמסגרת החוק, ואינם מעוררים שאלה משפטית מורכבת, לא דורשים אישורו של משרד המשפטים. להלן מקרים שבהם לפיהביקורתקייםפוטנציאללחריגהמסמכותועלכןהיהעלהייעוץהמשפטי למשטרה לפנות בעניינם לבחינה ולאישור של הייעוץ המשפטי לממשלה, אך האישור המשפטי בעניינם ניתן על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה בלבד: א. אישור ההפעלה של שני כלים והשימוש בהם בשנת 2011 פיתחה המשטרה כלי טכנולוגי מסוים אשר שימש אותה במסגרת פעילותה המבצעית עד שנת 2021. מדובר בכלי להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים באמצעות התקנה של קוד במחשב שנועד לתת מענה להאזנה לתקשורת בין מחשבים, והיה לו פוטנציאל פגיעה בפרטיות ויכולת נוספת המעוררת מורכבות משפטית שאינה בסמכות המשטרה להשתמש בה מבקר המדינה | דוח מיוחד 92 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לפי חוק האזנת סתר. כלי טכנולוגי נוסף הוא כלי להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים באמצעות התקנה של קוד מחשב בטלפון סלולרי. הוא פותח במשטרה בשנת 2014, ושימש אותה במסגרת פעילותה המבצעית בשנים 2014 - 2017 לביצוע האזנות לתקשורת בין מחשבים. המשטרה כתבה בתשובתה כי שני הכלים הופעלו במסגרת חוק האזנת סתר ולכן לא נדרש אישור של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לשימוש בהם. עוד כתבה המשטרה כי השימוש בכלים נעשה בכפוף לצו שיפוטי, בידיעת הפרקליטות ומשרד המשפטים קיבל על כך דיווח במסגרת דיווחי האזנות סתר. האישור המשפטי להפעלת מערכות להאזנות סתר, על יכולותיהן החדשניות לזמנן, אשר עוררו בזמנו מורכבות משפטית בקשר לסמכות המשטרה לעשות בהן שימוש לפי חוק האזנת סתר, ניתן על ידי הייעוץ המשפטי של המשטרה, ללא עירוב של הייעוץ המשפטי לממשלה בהליך הבחינה והאישור שלהן. יצוין כי במסגרת דיווחי האזנות סתר שהעבירה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה באותה העת לא נרשמו הכלים בהם השתמשה המשטרה. ב. מערכת להצלבת נתונים במהלך שנת 2018 החלה המשטרה לפתח מערכת ממוחשבת להצלבת נתוני תקשורת עם נתונים נוספים. בשנת 2019 החלה המשטרה להפעיל את המערכת. בנובמבר 2018 הכינה חטיבת הסייבר טיוטת הנחיה בנושא שימוש במערכת המפרטת את יכולותיה. בנובמבר 2019 אישרה לשכת היועמ"ש למשטרה את הטיוטה. בתשובתה כתבה המשטרה כי הפגיעה בפרטיות בשימוש במערכת, היא מצומצמת, והמידע שנשמר הינו לפרק זמן מוגבל. עוד כתבה המשטרה כי השימוש במערכת אינו מעורר קושי משפטי ולכן לא היה צורך להעביר מערכת זו לבחינה ולאישור של הייעוץ המשפטי לממשלה. חרף תשובת המשטרה שעל פיה השימוש בכלי אינו מעורר קושי משפטי, משרד מבקר המדינה מדגיש כי הפגיעה בזכות לפרטיות המגולמת בשימוש במערכת להצלבת נתונים מצריכה חוות דעת משפטית בנושא. אולם לא אותרה חוות דעת משפטית של היועמ"ש למשטרה בנושא סמכות השימוש במערכת זו. ג. קבלת מידע אגור באמצעות כלי מסוים כאמור, אחד מהכלים הטכנולוגיים בהם המשטרה עשתה שימוש הוא כלי טקטי מרכזי בתווך האינטרנטי לביצועהאזנות סתרלמכשירי טלפון סלולריים.ביולי2018אישר הייעוץ המשפטי למשטרה לבצע פעולה בכלי זה. על פי עמדת היועמ"שית לממשלה הנשענת על המלצות צוות מררי, פעולה זו אינה מהווה פעולה מסוג האזנת סתר ועל כן היא אינה מותרת. נמצא כי המשטרה השתמשה בשיטת פעולה זו לצרכים מבצעיים משנת 2016, אף שהאישור המשפטי לכך ניתן שנתיים מאוחר יותר על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה. שיטת פעולה זו לא הובאה לבחינה ולאישור של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה עד להקמת צוות מררי. בתשובתה כתבה המשטרה כי לאורך שנים שיטת פעולה זו אושרה על ידי היועמ"ש למשטרה שכן הוא סבר שפעולה זו עולה בקנה אחד עם הגדרת "האזנה" בחוק. משהיועמ"שית לממשלה קבעה פרשנות מחייבת בנוגע לפעולה היא תפעל בהתאם לפרשנותה המחייבת, ולא ייעשה שימוש בפעולה זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 93 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ד. שיטת פעולה מסוימת כבר בשנת 2013 אישר נציג יועמ"ש המשטרה לחטיבת הסייבר להשתמש בשיטת פעולה מסוימת. שיטת פעולה זו אושרה שוב בשנת 2016 על ידי הייעוץ המשפטי של חטיבת הסייבר לאחר דיון בהשתתפות נציגי החטיבה, יועמ"ש המשטרה וגורמים נוספים במשטרה, ובו נקבע כי ניתן ליישמה מכוח סעיף 10א לחוק האזנת סתר במסגרת סמכויות עזר להאזנה ובלבד שבנימוקי הבקשה יירשמו פרטים על אודות שיטת פעולה זו. באוגוסט 2023 דחו גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה את הפרשנות של הייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לשיטת הפעולה, והיא לא אושרה. בתשובתה כתבה המשטרה כי אף שהתקיימו במשטרה דיונים בנושא, וניתן אישור משפטי על ידי נציג יועמ"ש המשטרה למתווה פעולה מסוים, דרך הפעולה מעולם לא יושמה. עוד כתבה המשטרה כי באוגוסט 2023 גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא קיבלו את פרשנות הייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לשיטת הפעולה, אולם משהתברר שדרך הפעולה לא מיושמת, לא נעשתה פנייה חוזרת למשרד המשפטים בבקשה לדון בנושא בשנית. בשנת 2013 אישר נציג יועמ"ש המשטרה לחטיבת הסייבר במשטרה ליישם שיטת פעולה מסוימת הנוגעת לצרכיה המבצעיים. מדובר בפעולה אקטיבית, בעלת פוטנציאל פגיעה ניכר. מהבחינה המשפטית הפעולה משלבת סמכויות מורכבות, ובכלל זה שימוש בהאזנות סתר בשילוב צו חיפוש, והיא מחייבת התייחסות והסבר מפורש של המשטרה לבית המשפט כאשר היא מגישה בקשה לקבלת צו בית משפט שנערך במעמד צד אחד. נמצא כי האישור המשפטי לפעולה זו ניתן על ידי הייעוץ המשפטי של המשטרה בלי ששיטת פעולה ייחודית זו נבחנה ואושרה על ידיהייעוץ המשפטי לממשלה. רק עשר שנים מאוחר יותר, בשנת2023, הביע הייעוץ המשפטי לממשלה את עמדתו ולפיה הוא אינו מקבל את הפרשנות של הייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לסמכות המשטרה לבצע את שיטת הפעולה. ה. הסמכות להוצאת צווים לפעולת התקנה מסוימת משנת 2018 לערך המשטרה אוספת נתונים על אודות מכשירי קצה במתווה התקנה מסוים46. ב-10.10.19 התקיים דיון משפטי בהשתתפות גורמים במשרד המשפטים, וגורמים נוספים במשטרהובייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לאופן ביצוע שיטת הפעולה הזו. בסיכום הדיון קבע יועמ"ש חטיבת הסייבר כי ניתן להשתמש בשיטת הפעולה להאזנת סתר בכפוף להגשת בקשות מתאימות בבית המשפט. ב-16.3.20 יועמ"ש המשטרה פירט את עמדת הייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לסמכויות האכיפה של המשטרה לביצוע שיטת הפעולה. ב-5.1.21 אישר הייעוץ המשפטי של המשטרה פעולה נוספת הנוגעת למתווה ההתקנה האמור. המשטרה כתבה בתשובתה כי הפעולה מורכבת מהבחינה הטכנולוגית ומבחינת הצורך להצטייד בכמה צווים שונים מבית המשפט אולם מהבחינה המשפטית, בנוגע לכל אחד מהשלבים בשרשרת, יש מענה חוקי שניתן על ידי היועמ"ש למשטרה והם נעשים בידיעת הגורמים הרלוונטיים בפרקליטות המדינה. במסגרת פעילותה המבצעית המשטרה מבצעת זה שנים פעולות להנגשת מכשירי קצה. יודגש כי ביצוע פעולה זו מחייבת בחינה ואישור משפטי למול מקורות משפטיים שונים 46 עוד לעניין מתווה התקנה זה ראו להלן בפרק "התקנת כליםטכנולוגיים לצורכי האזנת סתר". מבקר המדינה | דוח מיוחד 94 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לנוכח מורכבות הפעולה. בפועל, האישור לפעולות האמורות ניתן על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה, בידיעת המשנה ליועמ"ש למשטרה וגורמים בפרקליטות המדינה, ולא נדון עם הייעוץ המשפטי לממשלה. יתרה מזאת, מורכבות הפעולה מחייבת הוצאה של כמה צווים משפטיים אשר עלולה לגרום לאי-בהירות משפטית בנוגע לאופי הפעולה הנדרשת ולמידע המתקבל. ו. פעולה מסוימת הנעשית באמצעות כלי טכנולוגי משנת 2019 המשטרה השתמשה לצרכיה המבצעיים בתחום המאבק בעבירות מסוימות בכלי טכנולוגי המאפשר ביצוע פעולה מסוימת. ממסמכי המשטרה עולה שבעבר הייעוץ המשפטי למשטרה לא אישר את הפעולה משום שהוא סבר כי מדובר בפעולה גבולית מהבחינה החוקית. עם זאת הוא סבר כיניתן למצואבסיס חוקי לפעולה כזובמסגרת האזנת סתר ועל פי צו בית משפט.מאוחר יותר,ב-23.10.19,אישרהייעוץ המשפטי למשטרה לבצע את הפעולה לצורך המאבק של המשטרה בעבירות מסוימות בלבד, ולאחר קבלת צו האזנת סתר מבית המשפט וציון פרט מסוים בבקשה. ב-25.5.20 אישרה יועמ"ש חטיבת הסייבר את ביצוע הפעולה באמצעות כלי נוסף בעבירות מסוימות בלבד, זאת בדומה לאישור שניתן להאזנת סתר תוך שימוש בכלי הראשון. בסופו של דבר פעולה זו לא מומשה בכלי הנוסף מפני שלא הייתה לו יכולת טכנולוגית כזאת. בתשובתה כתבה המשטרה כי עקב רגישות הכלי ועקב העובדה כי היכולת הטכנולוגית המיוחדת שלו הייתה נתונה במחלוקת, המשטרה השתמשה בו במהלך השנים באופן מצומצם. הייעוץ המשפטי למשטרה אישר לה להשתמש ביכולת הטכנולוגית הזאת באופן מוגבל באירועים מסוימים זאת לנוכח סיכון החיים המובהק בעבירות אלו, והצורך של המשטרה לנקוט בכל סמכות חוקית לצמצמן. המשטרה הוסיפה בתשובתה כי מתווה פעולה זה שאושר ממחיש את הזהירות ואת שיקול הדעת שהופעל בהקשרים אלה, בשל רגישותם מחד גיסא, והצורך האקוטי שעימו מתמודדת המשטרה מאידך גיסא, המחייב מציאת פתרונות טכנולוגיים במסגרת החוק. עוד כתבה המשטרה כי האישור שנתן הייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לפעילות בתחום המסוים צוין באופן ברור בבקשה לקבלת צו מבית המשפט, והמשטרה התבקשה לעדכן את הייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לצווים מסוג זה שהוצאו, לתוצאות ההליך המשפטי וללקחים מהפעילות המבצעית. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי היועמ"שית לממשלה קיבלה את המלצת צוות מררי, והשימוש ביכולת הטכנולוגית המיוחדת לא אושרה. סמכות המשטרה לבצע פעולה מסוימת באמצעות כלי טכנולוגי מעוררת קשיים משפטיים, גם לעמדת המשטרה, מפני שפעולה זו אינה שייכת לתחום התקשורת בין מחשבים47. בשנת 2019 אישר הייעוץ המשפטי של המשטרה את הפעולה לאחר שקודם לכן לא אושר השימוש במתווה זה, תוך הגבלתו למאבק בעבירות מסוימות. נמצא כי הייעוץ המשפטי לממשלה לא היה מעורב בבחינה ובאישור של מתווה פעולה זה. הצורך בפנייה לייעוץ המשפטי לממשלה כדי לקיים בחינה משפטית ולקבל אישור לשימוש במתווה כאמור, מקבל במקרה זה משנה תוקף לנוכח הקשיים המשפטיים שזיהתה המשטרה בנושא. לאחר פרסום דוח צוות מררי, לדרישתהייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, וכתנאי למתן אישור משפטי של היועמ"שית לממשלה להשתמש בכלי הטכנולוגי, ניוונה המשטרה את היכולת לבצע פעולה זו באמצעות הכלי. 47 ראו הרחבה להלן בפרק "התקנת כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר". מבקר המדינה | דוח מיוחד 95 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ז. פעולה מסוימת הנעשית באמצעות כלי טכנולוגי על פי ממצאי צוות מררי קבעה היועמ"שית לממשלה כי פעולה מסוימת המבוצעת בשיטה מסוימת באמצעות כלי טכנולוגי מסוים אינה מצויה בסמכות המשטרה על פי חוק האזנת סתר. נמצא כי המשטרה מבצעת לצרכיה המבצעיים פעולה מסוימת משנת 2016 על סמך אישור משפטי של הייעוץ המשפטי למשטרה ובתנאי שיירשם בבקשה להיתר ההאזנה פרט מסוים הנוגע לעניין זה. עוד נמצא כי במסמך תכולות עבודה של הכלי מפורטת הדרישה המבצעית של המשטרה הכוללת את ביצוע הפעולה תוך שימוש בשתי שיטות, לרבות שיטה שאינה בסמכות המשטרה. בתשובתה כתבה המשטרה כי קיימות שתי דרכי פעולה להשגת אותה מטרה המבוצעות באמצעות הכלי הטכנולוגי: אחת מותרת ואחת שאינה בסמכות המשטרה. היכולת שאושרה על ידי יועמ"ש המשטרה הינה זו המותרת. עולה שהמשטרה רכשה כלי טכנולוגי בעל יכולת שאינה מותרת בהתאם לחוק האזנת סתר. בשנת 2016 נתן הייעוץ המשפטי למשטרה אישור לשימוש בכלי טכנולוגי לביצוע פעולה מסוימת בלא שהתקיימה התייעצות עם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. שנים מספר מאוחר יותר, ועל בסיס ממצאי צוות מררי, עמדת היועמ"שית לממשלה הייתה כי דרך פעולה זו חורגת מסמכות המשטרה על פי חוק האזנת סתר. ✰ כדי שהמשטרה תוכל להשתמש בכלים טכנולוגיים מתקדמים לצורך מאבק בפשיעה, ובכלל זה כלים שהשימוש בהם מעלה סוגיות משפטיות סבוכות הנוגעות לתחום האזנות סתר, לסמכויות חיפוש ולפגיעה בזכויות יסוד, ושיש בהם פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בחוק, עליה לוודא שאין היא חורגת מתחומי סמכותה בשימוש שהיא עושה בהם. לצורך כך, על היועץ המשפטי למשטרה לפנות מבעוד מועד לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, להציג בפניהם את המפרט הטכני ואת היכולות של כלים אלו ולקבל את האישור המשפטי להפעלתם מהיועצת המשפטית לממשלה. המשטרה מסרה ביוני 2024 כי מאז פרסום דוח צוות מררי היא פועלת לפיתוח מתודולוגיה בנוגע לאישור כלים טכנולוגיים והשימוש בהם המחייבת, בין היתר, קבלת אישור יועמ"ש המשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הן בעניין רכש הכלים והן בעניין הפעלתם. כך בשנים 2022 - 2023 היא הגישה בקשה לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לאישור הפעלה בנוגע לשני כלים אשר גובתה בכלל המסמכים הנוספים הדרושים. 1.4 הימשכות הטיפול של הייעוץ המשפטי לממשלה בבחינת מתווי התקנה וכלים טכנולוגיים במקרים מסוימים החליט היועמ"ש למשטרה לפנות לייעוץ המשפטי לממשלה לצורך בחינה של ההיבטים המשפטיים הכרוכים בהפעלת כלים טכנולוגיים ושל מתווי הפעולה ואישורם. במקרים אלו נודעת חשיבות לקיום הליך בחינה והחלטהיעילים, מהירים ותכליתיים כדי לאפשר את המשך פעולתה של המשטרה בכל הנוגע למאבק בפשיעה ולהבטחת הסדר הציבורי. בביקורת עלו מקרים שבהם המשטרה העבירה לבחינת הייעוץ המשפטי לממשלהנושאים הנוגעים לשימוש בכלים טכנולוגיים אולם ההכרעה בעניינים אלו התעכבה או שהתקבלה החלטה ללא מבקר המדינה | דוח מיוחד 96 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 פירוט של נימוקים שעומדים ביסודה. במקרים מסוימים התברר כי המשטרה השתמשה בכלים ללא אישור הייעוץ המשפטי לממשלה, ובמקרים אחרים היא חדלה משימוש בכלים בשל אי-מתן הכרעה בדבר סמכות המשטרה להשתמש באמצעים אלו. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי לא ניתן להצדיק שימוש ללא סמכות בשל עיכוב באישור, ועם זאת לא ניתן לזקוף לחובת גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה שימוש משטרתי בכלים טכנולוגיים בלי להמתין לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה. העיכובים נבעו מצורך במידע נוסף או מהצורך בבירורים אם קיימים תנאים או מתווים אפשריים לאישור. א. אישור פעולה מסוימת באמצעות כלי טכנולוגי פעולה מסוימתהמבוצעת באמצעות כלי טכנולוגי אושרה על ידי גורם בחטיבת הסייברובשנת 2014 אישר יועמ"ש חטיבת הסייבר לבצע את הפעולה, והכלי הטכנולוגי שבאמצעותו ניתן לבצע את הפעולה נרכש והופעל מבצעית בשנת 2016. בהנחיות ובהוראות משנת 2017 בנוגע לכלי טכנולוגי מסוים נכתב כי ניתן להפיק ממנו תוצר זה. בשנת 2019, במסגרת דיווחי האזנות סתר של המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה, נודע להם לראשונה על הפעולה האמורה. עקב כך, גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ביקשו מחטיבת הסייבר להציג בישיבת הדיווח העיתית את הכלי ואת הנוהל המסדיר את השימוש בו. בתגובה הסביר הייעוץ המשפטי לחטיבת הסייבר לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כי אין נוהל ייעודי המסדיר את הסוגיה, וכי הוא יגובש בהמשך ויועבר לעיון הייעוץ המשפטי לממשלה. נציג הייעוץ המשפטי לממשלהקבע כי מותר למשטרה לבצע את הפעולה בכפוף למתן צו בית משפט בהגבלה מסוימת על מספר הפעמים שבהן ניתן להשתמש בפעולה זו. בשנת 2020 ניתנה הנחיה מקצועית בנושא, והיועמ"ש לחטיבה אישרה את השימוש בפעולה זו גם בכלי טכנולוגי נוסף. בשנת 2021, אגב הדיונים העיתיים שהתנהלו אצל היועמ"ש לממשלה דאז בנושא האזנות סתר, נדונה בפניו סוגיה זו ביוזמת הייעוץ המשפטי לממשלה. המשטרה הציגה בדיון את היכולת של אחד מהכלים הטכנולוגיים לבצע את הפעולה. היועמ"ש לממשלה אישר באותו הדיון את הפעולה ואת ההגבלה שקבע נציג הייעוץ המשפטי לממשלה. המשטרה כתבה בתשובתה כי הפעולה האמורה עולה בקנה אחד עם פרשנותחוק האזנת סתר; כי גורמים בפרקליטות חיוו דעתם בנושא ואישרו את דרך האזנה; וכי דרך פעולה זו הובאה לידיעת בתי המשפט בבקשות למתן צו להאזנת סתר. מהביקורת עלה כי בשנים2016-2018 ובמשך שנתיים נהגה המשטרה לבצע פעולהבאישור היועמ"ש לחטיבת הסייברבמשטרה ולאחר קבלת צו האזנה מתאים מבית המשפט. האישור המשפטי לכך שפעולה זו היא בגדרי סמכות המשטרה, בהגבלה מסוימת, ניתן על ידי נציג הייעוץ המשפטי לממשלה בשנת 1920. אישור היועמ"ש לממשלה לביצוע הפעולה בהגבלה מסוימת ניתן בשנת 2021, שלוש שנים לאחר היוודע לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה על הפעולה האמורה. עוד נמצא כי אישור היועמ"ש לממשלה לכך שהמשטרה תוכל לעשות שימוש בפעולה מסוימת תחת הגבלה משנת 2021 נכתב על ידי גורמים בייעוץ המשפטי לממשלה בכתב יד, באופן תמציתי, ללא נימוקים וללא חוות דעת משפטית שביססה את ההחלטה. כמו כן, במהלך הדיון שבו התקבל אישור זה לא נכתב פרוטוקול שממנו ניתן ללמוד על השיקולים שנשקלו ועל המידע שהובא בפני היועמ"ש לממשלה בבואו לתת למשטרה את האישור המשפטי לשימוש באותה פעולה וליידע אותה בדבר המגבלות שהוטלו עליה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי המזכר הפנימי נכתב אומנם בכתב יד וללא נימוקים אך הדבר נובע מכך שהתנאים לביצוע הפעולה היו ידועים למשטרה כבר בשנת 2019 בהתאם להתייחסות נציג הייעוץ המשפטי לממשלה. עוד כתב משרד המשפטים בתגובתו כי משנודע לו מבקר המדינה | דוח מיוחד 97 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 על הפרקטיקה הנוהגת במשטרה של הגשת בקשות אלו ללא ההגבלה המסוימת, הורה הנציג על הפסקת הפרקטיקה הנהוגה. במשך שנתיים התקיים שיח בין הייעוץ המשפטי למשטרה לבין הייעוץ המשפטי לממשלה על אודות הנוהל המשטרתי הרלוונטי; הערות הועברו בין שני הצדדים, והמשטרה הכירה את עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה בדבר ההגבלה הנדרשת. משרד מבקר המדינה מעיר כי אינו מקבל את עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ולפיה ניתן לראות בסיכוםשל"שיחמשפטי" שנמשך שנים בין הייעוץ המשפטי למשטרה לבין גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה "אישור" הנוגע לסמכות המשטרה לבצע פעולה באמצעות כלים טכנולוגיים רגישים במיוחד ובעלי השלכות משמעותיות על תחומי העונשין ועל זכויות האדם. כמו כן, מזכר פנימי תמציתי אינו יכול להחליף הליכי בחינה מפורטים ומתועדים לרבות סיכום עמדות הצדדים, חוות דעת משפטיות והחלטות מנומקות של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלהשהובעו בדיון. מתווה בחינה סדור ומקצועי כזה יאפשר הן קיום בקרות פנימיות וביקורות חיצוניות על הליכי קבלת ההחלטות בייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, בהקשרים אלו, והן ביקורת שיפוטית ככל שתידרש. בשנת 2022, בעמדה המשפטית שבדוח צוות מררי, נקבע כי המשטרה מוסמכת לבצע את הפעולה המסוימת. עם זאת, היות והפגיעה הנגרמת עקב ביצוע הפעולה גדולה יותר מפעולות דומות אחרות, יש לבצע את הפעולה במקרים חריגים בלבד. חרף העמדה המשפטית שניתנה בשנת 2019 כי יש להפסיק את הפרקטיקה של הגשת הבקשות לביצוע פעולה מסוימת באופן גורף, וחרף החזרה על העמדה בדוח צוות מררי משנת 2022, ולפיה הפעולה תתבצע במקרים חריגים, הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והמשטרה לא קבעו תבחינים למקרים החריגים המצדיקים את ביצוע פעולה זו. נמצא כי אף שלא נקבעו תבחינים אשר יביאו לכך שהפעולה תתבצע במקרים חריגים בלבד, מתחילת שנת 2018 ועד תחילת שנת 2022 השתמשה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוים לצורך ביצוע פעולה מסוימת ב-19% מהמטרות. מומלץ כי המשטרה תקבע תבחינים ברורים לעניין המקרים החריגים המצדיקים את ביצוע פעולה חריגה זו, וכי היא תאשר את התבחינים האלה מול גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. עוד מומלץ כי המשטרה תקבע מדרג אישורים לביצוע הפעולה ומדד כמותי ברור לגבי מספר המטרות והתוצרים הנאספים בדרך זו כדי לוודא כי הפעולה תתבצע במקרים חריגים בלבד. מוצע כי התבחינים ומדרג האישורים לביצוע הפעולה יוגדרו בצמצום לנוכח הקביעה בעמדה המשפטית שבדוח צוות מררי כי ביצוע פעולה זו יאושר במקרים חריגים בלבד. ב. שיטת העבודה לביצוע האזנת סתר (1) ה י ע ד ר ח ו ו ת ד ע ת מ ש פ ט י ת ה מ ס ד י ר ה א ת ס מ כ ו ת ה מ ש ט ר ה: זה שנים מספר המשטרה פועלת בשיטת עבודה מסוימת לצורך האזנת סתר למכשירי קצה. במרץ2018 התקיימה ישיבת דיווחים עיתיים בראשות היועמ"ש לממשלה, ובמהלכה הוא ביקש שתוכן חוות דעת בנושא זה. ביולי 2018 התקיים דיון בהשתתפות נציגי משרד המשפטים והמשטרה ובו הציגה המשטרה את שיטת העבודה, המיושמת מכוח צו שיפוטי ובידיעת הפרקליטות. במהלך הישיבה מסרה המשטרה כי נכון למועד הדיון היא קיבלה 40 - 50 צווים בשנה, ועל בסיסם מומשה שיטת העבודה האמורה. בסיכום הדיון נכתבה פסקה שכותרתה "אבני דרך ראשוניות לקראת חוות-דעת משפטית". המשטרה כתבה בתשובתה כי בנושא זה ביצעה המשטרה פעולות שונות במסגרת חוק האזנת סתר, ופעולות אלו המבוצעות על פי צווי בית משפט אינן מעוררות לעמדתה קושי משפטי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 98 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 משרד המשפטים כתב בתשובתו כי בשום שלב לא התבקש אישור לשיטת העבודה; גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא ראו מניעה משפטית בשימוש בפרקטיקה; ובשום שלב לא התבקשה המשטרה להפסיק את השימוש בה. באוגוסט2018הכין הייעוץ המשפטי לממשלהטיוטת חוות דעת משפטיתבעניין סמכות המשטרה לבצע האזנת סתר בדרך מסוימת, וזאת לבקשת היועמ"ש לממשלה. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה גיבשו מתווה לחוות הדעת והמשטרה לא נדרשה במהלך השנים שלאחר מכן להפסיק שיטת עבודה זו. אולם עד מועד סיום הביקורת, שש שנים לאחר מועד הכנתה, טרם אושרה חוות הדעת על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה, והיא לא הופצה למשטרה כחוות דעת מנחה בנושא. משרד המשפטים אישר בתשובתו כי הפצת חוות הדעת מתעכבת בגלל עניין פנימי-ניהולי בתוך הייעוץ המשפטי לממשלה. עוד נכתב בתשובת משרד המשפטים כי לוחות הזמנים לגיבוש חוות דעת משפטיות נקבעים בכל מקרה בהתאם לנסיבות הפרטניות של המקרה. (2) ש י מ ו ש ב כ ל י ק ו ד ם ק ב ל ת א י ש ו ר מ ש פ ט י ו היע ד ר ח ו ו ת ד ע ת מ ש פ ט י ת: באוגוסט 2022, בישיבה עם נציגי משרד המשפטים, הציגה המשטרה כלי טכנולוגי לביצוע האזנות סתר. ביום 12.12.22 דנו נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה בכלי הטכנולוגי ובחוות דעת משפטית מטעם המשטרה בנוגע לסמכותה להשתמש בה. בדיון הייעוץ המשפטי לממשלה אושרה רכישה של הכלי אך לא את הפעלתו. נקבע כי במסגרת ההתקשרות עם החברה על המשטרה לבקש ממנה ניוון יכולות מסוימות. נציג הייעוץ המשפטי לממשלה הורה למשטרה להכין חוות דעת משפטית עדכנית בנושא הכלי לשם אישורו הסופי. ב-3.4.23 העבירה המשטרה חוות דעת משפטית מטעם הייעוץ המשפטי של המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה. חוות הדעת כללה מסמכים נוספים ובכלל זה מסמך טכנולוגי והנחיות עבודה נוספות. בחוות הדעת נכתב בין היתר כי במערכת נוונו יכולות בהתאם לדרישת הייעוץ המשפטי לממשלה. בספטמבר 3202 התקיים מפגש בחטיבת הסייבר של המשטרה עם נציגות הייעוץ המשפטי לממשלה, והמשטרה הדגימה את יכולותיו הטכנולוגיות של הכלי ואת כלל השינויים וההתאמות שנערכו בו. בספטמבר2023העבירה המשטרה חוות דעת משפטית מעודכנת, ובאוקטובר 2023, לבקשת גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, העבירה המשטרה למשרד המשפטים מסמכים נוספים לבקשתם. נמצא כי מסוף שנת 2022 עוסק הייעוץ המשפטי לממשלה בבחינה ובאישור של רכש והפעלה של כלי טכנולוגי המיועד לסייע בביצוע האזנות סתר, זאת אף שכשנתיים קודם לכן כבר החלה המשטרה בביצוע הליך הרכש של הכלי הטכנולוגי. כמו כן, בשנת 2021, עוד טרם הוצגו הכלי ויכולותיו בפני הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, הופעל הכלי במסגרת פעילות מבצעית של המשטרה. כך שבפועל המשטרה השתמשה בכלי ללא קבלת אישור משפטי בנוגע לסמכותה לעשות שימוש בו. המשטרה כתבה בתשובתה כי אמנם הגורמים הטכנולוגיים במשטרה הפעילו את הכלי בטרם ניתן אישור משפטי להשתמש בו, אך הדבר נעשה בכפוף לצו שיפוטי שאישר את הפעולה. עוד כתבה המשטרה כי "מבלי להקל ראש באמור, אין בכך כדי לגרוע מההליך הסדור שהתקיים ביחס להליכי הרכש ואישור המערכת כשנה לאחר מכן. בנוסף, לאור הנהלים שנכתבו ומיסוד הליכי הרכש, הסיכוי להישנות האמור, הינו קלוש עד אפסי". בהקשר זה הבהירה המשטרה כי בהליך ההסדרה המשפטית הנוסף ביחס לכלי זה, שהתקיים באוקטובר 2023, הופקו לקחים בנושא העברת מידע ומסמכים למשרד המשפטים ואופן ניהול הדיונים עימם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 99 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 משרד המשפטים כתב בתשובתו כי נוכח השתלשלות האירועים מאוגוסט 2022, אין לראות בהליכי האישור של הכלי עיכוב שיש לזקוף לחובת הייעוץ המשפטי לממשלה. עוד כתב משרד המשפטים בתשובתו כי השימוש בכלי ללא אישור משפטי אינו מוכר לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. יצוין כי גם לאחר הצגת הכלי בפני הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, מספטמבר 2023 עד ספטמבר 2024 לא נתנה היועמ"שית לממשלה אישור משפטי להשתמש בכלי האמור. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי בנובמבר 2023 הוצגה חוות דעת משפטית של הייעוץ המשפטי לממשלה בפני היועמ"שית לממשלה, אך היא החליטה להמתין לדוח סופי זה של מבקר המדינה, ורק לאחר שהוא יילמד היא תקבל החלטה בעניין. בספטמבר 2024 כתב נציג הייעוץ המשפטי למשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה כי הכלי תואם את דרישות משרד המשפטים ואת סמכויות המשטרה לביצוע פעולה מסוימת של האזנת סתר, ושאין מניעה משפטית להפעלתו. נוכח העובדה שחלף זמן רב מאז המשטרה ביקשה ממשרד המשפטים אישור להפעלתו ושטרם ניתן האישור לכך, הייעוץ המשפטי למשטרה עומד לאשר "באופן הדרגתי, הפעלה של המערכת לצרכים מבצעיים". עוד כתבה המשטרה למשרד המשפטים כי בסיום ההפעלה הראשונה יתקיים תחקיר, ועיקרי ממצאיו יועברו למשרד המשפטים כחלק מהליך הדיווח לגבי האזנות סתר. בישיבה העיתית לבחינת דיווחי האזנות סתר מ-23.9.24 הסכימו גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כי בנסיבות אלו שבהן נוונו יכולות בכלי בהתאם לדרישות הייעוץ המשפטי לממשלה ולעמדת הייעוץ המשפטי למשטרה, הכלי אינו בעל פוטנציאל לחריגה מהסמכות החוקית של המשטרה ועומד בדרישות החוק; לא נדרש להביא את הכלי לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה; ואישור הכלי על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה הובא לצורך יידוע משרד המשפטים בלבד. מהנתונים עולה כי המשטרה השתמשה בעבר וכן הודיעה לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים כי בכוונתה לחזור ולהשתמש בכלי מסוים להאזנת סתר החל בספטמבר 2024 בלא קבלת אישור משפטי מהיועמ"שית לממשלה בנוגע לסמכות המשטרה להפעלתו. השיהוי בקבלת האישור מהייעוץ המשפטי לממשלה, אף לאחר ניוון היכולות שאין בסמכות המשטרה להשתמש בהן, עיכב את הפעלת הכלי בחודשים ארוכים ועלול היה לפגוע ביכולת המשטרה להילחם בפשיעה החמורה ולמנוע עבירות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהאישור המשתמע של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים מספטמבר 2024 לשימוש המשטרה ביכולות שיש בהן פגיעה בזכויות אדם יינתן בפירוש ובכתב, תוך ביסוסו על נימוקים רלוונטיים. ג. אישור השימוש בכלי לאיסוף מידע כלי זה משמש את המשטרה משנת 2017. בשנת 2017 קבע היועמ"ש למשטרה כי ניתן להשתמש בכלי לצרכים מבצעיים, באזור נקודתי, אףללאקבלתצושיפוטי. כמו כן הואהורה לחטיבת הסייברלכתובנוהלעבודהלשימוש בכלי ולהעבירו לאישורו. המשטרה כתבה בתשובתה כי הכלי עומד לבדו ואינו מחובר לשאר מערכות המשטרה. כפועל יוצא מכך וכיוון שהוא הופעל רק באזורים נקודתיים, הפעלתו באותם אזורים אינה מחייבת מבקר המדינה | דוח מיוחד 100 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הוצאת צווים שיפוטיים ואינה מעלה שאלה בעלת רגישות משפטית מיוחדת המצדיקה פנייה למשרד המשפטים. במסגרת פעילותה המבצעית המשטרה השתמשה כשש שנים בכלי האוסף נתונים על סמך אישור של הייעוץ המשפטי למשטרה משנת 2017 אשר פטר את המשטרה מהצורך לקבל צו שיפוטי לצורך השימוש בו. נמצא כי במשך כארבע שנים, עד לשנת 2021, האישור המשפטי לשימוש בכלי ניתן על ידי היועמ"ש למשטרה בלבד, בלי שהייעוץ המשפטי לממשלה קיבל מידע על קיומו ובלי שהונחה חוות דעת משפטית המנמקת את העמדה המתירה לעשות שימוש בכלי וכן את העמדה ולפיה שימוש זה יכול שייעשה ללא צו שיפוטי. כתוצאה מצורך מבצעי להצבת הכלי, אישר היועמ"ש למשטרה בשנת 2020 ביצוע מחקר חלוץ (להלן - פיילוט) לכך. ביולי 2021 התקיים דיון לבקשת המשטרה בפני הייעוץ המשפטי לממשלה לקבלת אישור מבצעי לשימוש בכלי זה. בדיון התברר כי הכלי הופעל בנקודה אחרת כפיילוט למשך חצי שנה עוד קודם הפנייה למשרד המשפטים. בעקבות המידע על הפעלת הכלי התבקשה המשטרה להפסיק את הפיילוט מאחר שנדרש אישור הייעוץ המשפטי לממשלה לשימוש בו. במהלך הדיון הוסבר כי לא ניתן להסתמך על הוראות בפקודת המשטרה48כמקור סמכות מפורש לצורך הפעלת הכלי בנקודה זו, כפי שסברה המשטרה, גם לא לצורך הפיילוט, זאת לנוכח מידת הפגיעה בפרטיות הגלומה בהפעלתו. עם זאת, במסגרת הדיון הנ"ל נתן נציג הייעוץ המשפטי לממשלה אישור מצומצם להפעלת הכלי למשך שלושה חודשים, ובתנאי שיש צו שיפוטי בתוקף. עוד סוכם כי לאחר שלושה חודשים, ואם יימצא שיש צורך ואפקטיביות בשימוש בכלי, יתקיים בייעוץ המשפטי לממשלה דיון עקרוני על בסיס ממצאי הפיילוט. ביום 2.11.21 התקיימה ישיבה בראשות היועמ"ש לממשלה דאז שבה הוצג בפניו הכלי, והוא אישר את ביצוע הפיילוט בתנאים שקבעה המשנה. במרץ 2022 התקיימה ישיבה בחטיבת הסייבר, ובכלל זה יועמ"ש החטיבה, כדי לסכם את ממצאי הפיילוט ולהיערך לקראת הדיון המתוכנן בנושא בייעוץ המשפטי לממשלה. בישיבה נמסר כי הפעלת הכלי הייתה בהתאם למתווה שקבע הייעוץ המשפטי לממשלה. עוד נמסר כי הפעלת הכלי תרמה מידע מודיעיני לפעילות מבצעית לסיכול עבירות ולמניעתן. הוחלט להציג לייעוץ המשפטי לממשלה את התרומה הגדולה של הכלי הזה למיגור הפשיעה אל מול הפגיעה הפחותה בפרטיות. ב-12.9.22, כעשרה חודשים לאחר הדיון הקודם שקיים היועמ"ש לממשלה דאז בנושא הפעלת הכלי, התקיימה ישיבה בראשות היועמ"שית לממשלה, בהשתתפות נציגי המשטרה, ובה הוצג הכלי ויכולותיו אך לא התקבלה החלטה לעניין אישורו. ב-25.10.22 התקיימה ישיבה בראשות היועמ"שית לממשלה בהשתתפות נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה ובה ביקשה היועמ"שית לממשלה כי תגובש הנחיית עבודה משטרתית להפעלת הכלי, והיא תיבחן על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה קודם קבלת ההחלטה בדבר אישורה. בהמשך לישיבה נכתבה בייעוץ המשפטי לממשלה חוות דעת משפטית ולפיה המשטרה רשאית להשתמש בכלילמניעתעבירות מסוג מסוים, וזאת בכפוף להוצאת צו שיפוטי תוך יידוע בית המשפט בדבר השימוש בו. חוות הדעת הוצגה ליועמ"שית לממשלהב-26.3.23, וב-3.4.23 היא אישרה את השימוש בכלי בכפוף לתנאים שפורטו בחוות הדעת. המשטרה כתבה בתשובתה כי בשנת 2017 אישר היועמ"ש למשטרה את הצבת הכלי ואת הפעלתו בנקודות ספציפיות, במיקומים שאינם מחייבים קבלת צווים שיפוטיים. עוד כתבה המשטרה כי הפעלת הכלי במיקומים אלו אינה מעלה שאלה בעלת רגישות משפטית מיוחדת המצדיקה פנייה למשרד המשפטים. כתוצאה מצורך מבצעי להצבת הכלי בנקודות נוספות, 48 הייעוץהמשפטילמשטרה הסתמך על סעיפים3ו-5לפקודת המשטרה[נוסח חדש], התשל"א-1971,כמקור סמכות להפעלת המערכת. סעיף 3 לפקודת המשטרה קובע בין היתר כי המשטרה תעסוק במניעת עבירות ובגילוין, בתפיסתעבריינים ובתביעתםלדין. סעיף5לפקודת המשטרה קובע את תפקידיו של השוטר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 101 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 אישר היועמ"ש למשטרה בשנת 2020 ביצוע פיילוט שלאחריו הוא פנה ביוזמתו לקבלת אישור ממשרד המשפטים. האישור להפעלת הכלי באותן נקודות ניתן על ידי היועמ"שית לממשלה בשנת 2023. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי העיכוב למתן האישור של היועמ"שית לממשלה נגרם עקב התמשכות תקופת הפיילוט ועקב הזמן שחלף בין הצגת הדרישה של הייעוץ המשפטי לממשלה לקבלת הנחיית העבודה המשטרתית ובין מועד קבלתה אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. הליך אישור הכלי הטכנולוגילאיסוף מידע ראוי להפקת לקחים בשני היבטים עיקריים: (א) שימוש המשטרה בכלי החל לכל הפחות בשנת2020,בעודהבחינה המשפטיתשלמשמעויות השימוש בו והתנאים להפעלתו על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה בוצעה ביולי 2021)ב( . הליכי הבחינה של הכלי בידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה נמשכים זמן רב מדי (חלפה כשנה מהשלמת הפיילוט במרץ 2022 ועד אישור השימוש בכלי על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה באפריל 2023), והתמשכותם דוחה את ההפעלה של הכלי הנדרש לצורך המאבק בפשיעה. 1.5 זהות הגורם במשרד המשפטים המאשר את סמכות המשטרה להשתמש בכלים להאזנות סתר שימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים כרוך בקבלת אישור משפטי שבסמכותה להפעיל את אותם הכלים ולקבל את תוצריהם. תוצרי הכלים הטכנולוגיים - נתוני תקשורת או תוצרי האזנת סתר - יכולים לשמש לצרכים מודיעיניים בלבד או לשמש בהמשך ראיה בהליך פלילי. אם המשטרה מבקשת להשתמש בכלי טכנולוגי לשם הפקת ראיה פלילית קבילה, נדרש לבצע "תיקוף ראייתי49" של הכלי הטכנולוגי שבו השתמשה ושל התוצר שהופק ממנו. על פי רוב, התיקוף הראייתי מתבצע על ידי מומחים בתחום המשפטי והטכנולוגי בפרקליטות. הגורם המשפטי במשרד המשפטים המוסמך לאשר כי בסמכות המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי מסוים הוא גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, ואילו הגורם שבסמכותו לבצע תיקוף ראייתי הוא הפרקליטות. מטרת התיקוף הראייתי היא לאשר כי רשויות התביעה יכולות להתבסס על תוצר של כלי טכנולוגי כראיה במסגרת הליך פלילי, וכי אין פגם בהגשת אותה ראיה לבית המשפט. על גורמי התביעה בפרקליטות להשתכנע כי הכלים הטכנולוגיים מספקים תוצרים מהימנים, וכי התוצרים שנאספו ונקלטו בכלים אלה נשמרים כראוי, וכי הפקת הנתונים על ידי כלים אלה לא גרמה לשינוי שלהם, לעיוותם, לגריעה מהם או להוספת נתונים חדשים באופן העלול לפגוע בחקר האמת ובהגנת הנאשמים. ההחלטה אם יתבצע תיקוף ראייתי של כלי נתונה לשיקול דעתה של המשטרה, והיא האחראית לדווח לרשויות התביעה כי נעשה שימוש בכלי טכנולוגי לצורך הפקת ראיה פלילית.חטיבת הסייבר במשטרה אחראית להכנת מסמך תכולות50 לכלי המשמש להאזנת סתר, וזאת לצורך תיקופו הראייתי51. 49 תיקוףראייתי-חוות דעת משפטית של יועמ"ש המתירה אתהשימוש בתוצר שמקורו בכלי טכנולוגי כראיה בהליך הפלילי. 50 ככלל,במסמך התכולות מפורטים הנתונים האלה: (א) עקרונות ההפעלה של הכלי, כלומרכיצדמתקבלים תוצרי האזנה ותקשורת בין מחשבים. (ב) סיווג של התוצרים והסבר על מהותם (סוג תוכן התוצר, מקור התוצר כגון אפליקציה וזמן יצירת התוצר). (ג) התייחסות למידת הדיוק של התוצר ולאפשרות להסיקמסקנות ממנו. 51 לצורך תיקוף ראייתי של תוצר מערכת טכנולוגית בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת נדרשת הפרקליטות להכין חוות דעת משפטית הכוללת ניתוח של תהליך האזנת סתר לשמע ולנתוני תקשורת; אופן פעולתם של הכלים והאמצעים הטכנולוגיים שבשימוש המשטרה; מידת תקינותם ומידת קבילותם. לצורך כך נסמכת הפרקליטות על חוות דעת של מומחים טכנולוגיים בענייני סיגינט מטעם המשטרה, ועל מפגשי עבודה עם גורמי המשטרה מבקר המדינה | דוח מיוחד 102 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הפרקליטות, כרשות תביעה, רשאית לפעול רק בהתאם לסמכויות שהוקנו לה במפורש על פי דין, ובכלל זה הסמכות להגיש כתב אישום52כאשר הראיות מספיקות לאישום53והסמכות לסגור תיקי חקירה בלי להעמיד את החשודים לדין54. לנוכח העובדה שהפרקליטות מוסמכת להגיש כתבי אישום וראיות לבית המשפט, היא הגורם שבסמכותו לבצע תיקוף ראייתי. הדין אינו מקנה לפרקליטות את הסמכות לאשר או לשלול את סמכות המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי. אישור כאמור ניתן על ידי גורמים משפטיים, ובכלל זה גורמי הייעוץ המשפטי למשטרה, ובמקרה הצורך על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. למשל, בסמוך להפעלת כלי טכנולוגי מסוים השלימה הפרקליטות בשיתוף המשטרה את תהליך התיקוף הראייתי של הכלי, שכלל בדיקת מהימנות של תוצרים והנפקת תעודת עובד ציבור-תעודה ערוכה בידי איש משטרה שאותה המשטרה מחויבת להציג לבית המשפט אם ברצונה להגיש לו תוצרים שהופקו באמצעות הכלי כדי שישתמש בתוצרים אלה במסגרת הליכים פליליים. יצוין כי כלים טכנולוגיים מסוימים המשמשים להאזנת סתר לא עברו תיקוף ראייתי, ולעמדת חוקרים בתחום, ביצוע התיקוף הראייתי לתוצריהם עשוי להיתקל בקשיים55. משרד מבקר המדינה בחן שני מקרים שבהם פעולות וכלים בתחומי האזנות הסתר הובאו לבחינת הפרקליטות, בטרם אושרו על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה. א. א י ש ו ר ל ש י מ ו ש ב כ ל י ט כ נ ו ל ו ג י מ ס ו י ם: באוגוסט 2011 התבקשה פרקליטות המדינה על ידי נציג המשטרה לבדוק כלי טכנולוגי מסוים - כלי לקבלת תוצרי האזנת הסתר, שאותו רכשה זה מקרוב ואשר היה בכוונתה להשתמש בו לצורך איסוף מידע במסגרת חקירות פליליות. בספטמבר 2011העבירנציג פרקליטות בקשה לאשר את התיקוף הראייתי של הכלי, ובאפריל 2012 אישר נציג פרקליטות נוסף למשטרה את הפעלתו לצורך הפקת ראיות קבילות בתיקי חקירה. נציג הפרקליטות קבע באפריל 2012 כי בשנה הראשונה לפעילותו המבצעית של הכלי לצורך הפקת ראיות בתיקי חקירה יבוצע ניתוח תוצרי האזנה, וכי הוצאת תעודות החיסיון והעברת החומרים לפרקליטים המטפלים יתבצעו על ידי הממונה בשיתוף הפרקליט המטפל בתיק ופרקליט המחוז או מנהל המחלקה. המשטרה התבקשה לדווח לממונה על כל תיק חקירה שבו מופעל הכלי - משלב החקירה הסמויה עד לשלב החקירה הגלויה. עוד קבע נציג הפרקליטות כי בתום השנה הראשונה לפעילות המבצעית של הכלי תתבצע הערכת מצב משותפת של הפרקליטות עם המשטרה בדבר אופן הטמעת הכלי וגיבוש נוהל האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. ב-15.4.12 כתב נציג פרקליטות לפרקליטי המחוז ולמנהלי המחלקות בפרקליטות כי הוא מאשר את קבילותו המשפטית56 (כך במקור) של הכלי האמור. המקצועיים המפעילים את המערכות ועם גורמים משפטיים מחטיבת הסייבר והייעוץ המשפטי למשטרה. חוות הדעת המשפטית של הפרקליטות מועברת לידיעתו או לאישורו של המשנה לפרקליט המדינה. 52 סעיף11, סעיף12(א)(1)(א) וסעיף67לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב],התשמ"ב-1982. 53 סעיף62(א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב],התשמ"ב-1982. 54 בהתאם לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, החלטת הפרקליט אם להעמיד את החשוד לדין תלויה בקיומן של ראיות מספיקות לאישום בתיק; בעניין הציבורי שבהגשת כתב אישום; ובסיכוי, בהתאם לראיות המצויות בתיק, שאם יוגש כתב האישום, ההליך יסתיים בהרשעה. יש לציין כי לעיתים ההחלטה על סגירת תיק טעונה אישור של גורם בכיר יותר כמו פרקליט המחוז או פרקליט בכיר. ככלל, בעל הסמכות להגיש כתב אישום הוא גם בעל הסמכות להורות על סגירת התיקבלילהגיש כתב האישום. 55 להרחבה ראו מאמרם של ד"ר אסף וינר ועו"ד הדס תמם בן-אברהם, איגוד האינטרנט הישראלי, סקירה מקצועית מיוחדת בנושא: "טכנולוגיות חדירה וחיפוש במכשירים חכמים ונכסים דיגיטליים על ידי רשויות האכיפה בישראל", ינואר2023. 56 "קבילות משפטית" של מערכת להאזנת סתר הוא מונח שגוי שמשתמשים בו במסמכי המשטרה והפרקליטות, שמשמעותו"תיקוף ראייתי" או "קבילות ראייתית". עם זאת, מעיון בתוכן המסמכיםעולה כי נוסף על "התיקוף מבקר המדינה | דוח מיוחד 103 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ב-15.8.12העביר הייעוץ המשפטי לממשלה מזכר פנימי ובו צוין, בין היתר, כי אישורו שלנציג פרקליטות לנוהל המשטרתי וכן לעצם מתן הסמכות לשימוש בכלי הוא "תקלה המחייבת מיסוד (תהליכי) עבודה של אישור נהליהאזנת סתר", שכןהסמכותלאישור זהנתונה רק בידי היועמ"ש לממשלה ולא בידי גורמי הפרקליטות. נציג הייעוץ המשפטי לממשלה השיב כי הוא שוחח על כך עם נציג הפרקליטות. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי ככלל, מערך הייעוץ המשפטי לממשלה הוא שאחראי לתקף מהבחינה המשפטית כלים שמעוררים שאלת סמכות לפי הדין הקיים, ואילו באחריותה של הפרקליטות לבחון את התיקוף הראייתי של הכלים הטכנולוגיים. לגבי הכלי הטכנולוגי להאזנת סתר, ככל הנראה לא התעוררה שאלת סמכות, ומהלך התיקוף שנעשה בפרקליטות היה תיקוף ראייתי שנעשה לבקשת המשטרה ובשל הצורך לחסות חלק מהשיטה והאמצעים. בהתייחס לתשובת משרד המשפטים, משרד מבקר המדינה מעיר כי מעיון במסמכים שהועברו מהמשטרה עולה שאישור מגורמי הפרקליטות לעשות שימוש בכלי מסוים ניתן מבלי שנשען על אישור משפטי של הייעוץ המשפטי לממשלה כנדרש. ב. א י ש ו ר ל ב י צ ו ע פ ע ו ל ו ת ב כ ל י ט כ נ ו ל ו ג י מ ס ו י ם: ב-23.8.17 התבקש נציג הפרקליטות להתייחס לשתי פעולות ספציפיות בכלי טכנולוגי אגב דיון בתיקים המתנהלים בבית משפט לאור בקשת הבהרות מבית המשפט ובקשת התייעצות שהועברה מהמשטרה בעניין זה. עקב כך, כתב נציג פרקליטות לייעוץ המשפטי למשטרה כי לדעתו השימוש בכלי טכנולוגי מסוים מאפשר ביצוע שתי פעולות ספציפיות על פי הדין. יצוין כי המשטרה העבירה את התייחסות הפרקליטות לידי משרד מבקר המדינה כחלק ממסמכי האישורים המשפטיים של הכלי. מנגד, משרד המשפטים מסר למבקר המדינה כי מדובר היה במסמך שנכתב לצורך הליך ספציפי בלבד. במרץ 2018 פנתה המשטרה לפרקליטות בנוגע לדיון בצו האזנת הסתר ובמסגרתו נתבקשה עמדה משפטית להגשה לבית המשפט. זאת, משום שבדיון במעמד צד אחד העלה בית המשפט את שאלת מקור סמכותו של בית המשפט לאשר חדירה סמויה למכשיר קצה לצורך ביצוע האזנת סתר, זאת לנוכח העובדה שחוק האזנת סתר מתייחס לסמכות חדירה ל"מקום" לצורך התקנה, פירוק או סילוק של ציוד האזנת סתר, ואינו מתייחס לסמכות החדירה הסמויה למחשב או לטלפון סלולרי. בעקבות זאת, הכין נציג הפרקליטות נייר עמדה משפטי שלפיו יש למשטרה סמכות, מכוח חוק האזנת סתר, לבצע האזנת סתר באמצעות רכיב טכנולוגי המוחדר לטלפון הסלולרי. עוד צוין כי במצב החוקי הקיים אין בסמכות המשטרה לבצע חיפוש סמוי. נייר העמדה הוגש לבית המשפט, והוא אישר את הבקשה לחדירה סמויה למכשיר קצה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי בכל הנוגע לביצוע הפעולות בכלי הטכנולוגי, הפרקליטות העבירה התייחסויות שנדרשואגב תיקים ספציפיים. אילו היה ידוע לפרקליטות, שהאמצעי בו מדובר מבצע פעולה העלולה לעלות כדי חיפוש סמוי, הייתה מתעוררת שאלת הסמכות והדבר היה מופנה לליבון מידי מול המשטרה ומול מערך ייעוץ וחקיקה. בביקורת עלה כי אגב פנייה של המשטרה בנוגע לתיקים מתנהלים ביחס לשתי פעולות המבוצעות באמצעות כלי טכנולוגי, ולשם הבהרה כי המשטרה רשאית לבצע פעולות אלו במסגרת בקשה להאזנת סתר, התייחס נציג פרקליטות לכך שפעולות אלו מותרות לעמדתו על פי החוק. זאת, הגם שהכלי הטכנולוגי טרם הובא על ידי המשטרה לאישור משפטי של הייעוץ המשפטי לממשלה. הראייתי" שנתן הגורם בפרקליטות, קרי השימוש בתוצרי הכלי כראייה במשפט, אישרה הפרקליטות למשטרה כי בסמכותה להשתמש בכלי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 104 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה הם הגורם המוסמך במשרד המשפטים לבחון ולאשר שימוש בכלים להאזנות סתרמתוך ראייה רחבה וכוללת, וטרם דיון בשאלת התיקוף הראייתי ואפשרות הגשת בקשות מסוג זה.לדעת משרד מבקר המדינהההקפדה על כך שגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה הם שיקיימו הליכי בחינה ואישור של כלים טכנולוגיים להאזנות סתר היא מהותית. באשר לגורמי התביעה הפועלים להגשת כתבי אישום בבתי משפט ולביסוסם הראייתי, נדרשת הקפדה כי הליכי תיקוף ראייתי המתבצעים אגב התייעצויות המתקיימות בקשר לתיקים מתנהלים, ייעשו לאחר שמתקבל אישור משפטי לשימוש בכלי. על משרד המשפטים להקפיד על תהליכי אישור סדורים של הגורמים המוסמכים ולמסד הליכי עבודה כדי להבהיר כי המענה על שאלת סמכות המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי יהיה באחריות גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. זאת, בעוד הפרקליטות נדרשת לבחון את תיקופם הראייתי של הכלים. ✰ בשניהעשורים האחרוניםהמשטרהרכשה ופיתחהבעבודתה שורה ארוכה של כליםטכנולוגיים בעלי יכולות נרחבות בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת. הפעלת כלים אלו נחוצה למשטרה לצורך מילוי תפקידה בעיקר למול המאבק בפשיעה החמורה, ואולם להפעלתם פוטנציאל פגיעה ניכר בזכות לפרטיות וכן בזכויות חשודים. החקיקה והאסדרה הקיימות בכל הנוגע לשימוש בכלים אלו אינן מניחות את התשתית הנורמטיבית המספקת לשימוש בכלל האמצעים ובכלל המתווים שבידי המשטרה. המשטרה כתבה בתשובתה כי אין חולק שנדרש לעדכן את החקיקה ולהתאימה למציאות הטכנולוגית, אולם כל עוד החקיקה לא עודכנה, המשטרה רשאית ואף מחויבת להשתמש במסגרת סמכויותיה התואמות את הדין היום, וכך היא פעלה "באופן עקבי, בזהירות, באופן סדור, תוך הפעלת שיקול דעת, ועל בסיס אישורים מטעם הייעוץ המשפטי למשטרה, הפרקליטות או היועמ"ש לממשלה". משרד המשפטים כתב בתשובתו כי לעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה יש להבחין בין המקרים שבהם נדרש תיקון חקיקה (כגון הסמכות לביצוע חיפוש סמוי) לבין מקרים שבהם הייעוץ המשפטי לממשלה מצביע על הצורך בהסדרה חקיקתית לשם טיוב ההסדר החוקי, הבהרתו ועיגונו. מהדוגמאות המוצגות בפרק זה, ובהיעדרה של הסדרה חקיקתית, עולה כי נדרש שהאישור המשפטי לשימוש בכלים ייעשה באופן מוקפד, תוך בחינה מפורטת ומעמיקה וניתוח מפורט של המתווים להפעלת הכלים למול המישור המשפטי, וכל זאתכדי להבטיח פעולה במסגרת הוראות הדין וקיום האיזונים המשפטיים הרגישים בין הצרכים המבצעיים לבין זכויות האזרח. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה קבעה כי בנושאים בעלי רגישות מיוחדת או בעלי השלכות בתחומי העונשין תיעשה פנייה של היועצים המשפטיים לרשויות השלטון לקבלת אישור משפטי מהיועץ המשפטי לממשלה, המשנים לו או מהייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. דוח צוות מררי אף קבע בדיעבד כי במקרה של שימוש בכלי טכנולוגי נדרש היה להביא את הכלי על כלל מאפייניו לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. ממצאיו של פרק זה מלמדים כי הליכי הבחינה המשפטיתשללכליםהטכנולוגייםוהליכיאישור השימוש שהתקיימו בשנים האחרונות היו לקויים, חסרים ובלתי סדורים כמפורט בתרשים שלהלן: מבקר המדינה | דוח מיוחד 105 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 4: סיכום הליקויים בהליכי הבחינה והאישור המשפטי של כלים טכנולוגיים ומתווי ההתקנה באמצעות כלים אלה על פי ממצאי הביקורת, בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 106 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מהממצאים בפרק זה עולה כי: א. ככלל, לאורך השנים, בחלק מהמקרים המשטרה לא עירבה את הייעוץ המשפטי לממשלה בהליכי הבחינה המשפטית ובהליכי האישור של השימוש בכלים טכנולוגיים. בחלק מהמקרים שבהם הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כלים טכנולוגיים, ועל אף המשמעויות המשפטיות המורכבות, הסבוכות והרגישות הנוגעות להפעלתם, גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא גילו מעורבות בבחינתם, ולעיתים לא היה בידם מידע טכנולוגי שרלוונטי לכלים אלו ופירוט היכולות של כל אחד מהם. ב. במשך שנים השתמשה המשטרה בכלים טכנולוגיים שהותקנו על טלפונים סלולריים או מחשבים בלי שאלו הועברו לידיעת גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. כמו כן אף לא התקיים דיון משפטי עקרוני בנוגע לעצם הטמעת כלים אלו בעבודתה של המשטרה. ג. נמצאו שלושה כלים שחטיבת הסייבר אישרה בלא שנשענה על חוות דעת מפורטות של היועמ"ש למשטרההמנתחות את מתווי ההפעלה ואתהיכולות הטכנולוגיות בראיההיבטים המשפטיים תוך הבהרת השיקולים שנשקלו והאיזונים המשפטיים שיושמו. ד. הייעוץ המשפטי של המשטרה נתן אישורים לארבעה כלים טכנולוגיים ולחמש פעולות המבוצעות בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת בלא יידוע גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ובלא שאלו נשענו על חוות דעת מפורטות המנתחות את ההיבטים המשפטיים והטכנולוגיים הגלומים בשימוש בכלים אלו. ה. שני כלים טכנולוגיים ושני מתווי פעולה שאושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה בלבד נמצאו בדיעבד על ידי צוות מררי חורגים מתחום סמכות המשטרה, זאת לאחר שכבר נעשה בהם שימוש במשך שנים מספר. להלן לוח המרכז את הממצאים בעניין התמשכות הליכי הבחינה המשפטית והליכי האישור של השימוש בכלים טכנולוגיים במשטרה ואצל גורמי הייעוץ המשפטי: מבקר המדינה | דוח מיוחד 107 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לוח 1: משך הליכי הבחינה המשפטית והליכי האישור של השימוש בכלים טכנולוגיים, 2012 - 2023 הכלי האישור יידוע אישור יידוע יידוע אישור הטכנולוגי המשפטישל יועמ"ש יועמ"ש הפרקליטות היועמ"ש היועמ"ש חטיבת המשטרה המשטרה לממשלה לממשלה הסייבר א נובמבר2012 נובמבר אין(2) אוגוסט2017 דצמבר מאי 2023(4) 2012 2018 ב(3) דצמבר2020 דצמבר אין(2) אין(2) ינואר מאי 2023(4) 2020 2022 ג אין(2) אין(2) אוגוסט אין(2) ינואר אוגוסט 2011 2022 2022(1) ד אין(2) אין(2) ספטמבר אין(2) ינואר אוגוסט 2014 2022 2022(1) ה(5) אוקטובר אוקטובר יש אין(2) ספטמבר דצמבר 2020 2020 2022 2022(4) ו(3) פברואר2012 אין(2) אין(2) אוגוסט2011 אין(2) אין(2) ז(3) אין(2) אין(2) יוני2022 אין(2) אין(2) אין(2) ח יולי2017 אין(2) אוגוסט אין(2) יולי אפריל2023 2017 2021 ט מאי2018 יולי נובמבר אין(2) אין(2) אין(2) 2018 2019 עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. (1) הכלי לא אושר על ידי צוות מררי, הכלי אינועוד בשימוש (2) אין תיעוד לאישור (3) כלים אלו לא נדונו במסגרת הדוגמאות שהובאו בפרק זה. התייחסות מפורטת בעניינם מובאת בהמשך הדוח. (4) אישור התקשרותבכפוףלביצוע ניוונים. (5) מדובר בכלי שבמועד הביקורת היה מצוי בשלב פיילוט. ביסודו של פרק זה עומד אפוא ליקוי מערכתי ויסודי בהליכי הבחינה והאישור שהתקיימו קודם השימוש בשורה ארוכה של כלים טכנולוגיים ומתווי פעולה בעלי יכולות עוצמתיות ופוטנציאל פגיעה נרחב בזכויות הפרט. הטיפול הלקוי בנושא זה נבע ביסודו מדרכי הטיפול של המשטרה בנושא ומהדפוס ולפיו היא בחרה להסתפק באישור השימוש בכלים לאחר בחינה משפטית פנימית, לרוב שלא על סמך חוות דעת מפורטות ותוך הימנעות מהעלאת שאלות משפטיות בדבר העמידה בגדרי הסמכות הקבועה בדין לבחינה עקרונית ופרטנית של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ובלי לקבל את אישורו של היועמ"ש לממשלה. התנהלות זו התמשכה לאורך שנים. עקבכך נמצאו חמישה מקרים של שימוש בכלים טכנולוגיים ובמתווים שהמשטרה הציגה לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה: בנוגע לשני כלים ולשלוש פעולות ההכרעה בעניינם התעכבה (בין שנה לחמש שנים) אף שהם נדרשו לעבודת המשטרה. במקרה אחד החליט היועמ"ש לממשלה להגביל את השימוש במתווה הפעולה ללא פירוט הנימוקים העומדים בבסיס החלטה זו. משטרת ישראל מסרה כי בנוגע להליכי הרכש ואישור השימוש בכלים טכנולוגיים, החל משנת 2022 היא פועלת להפיק לקחים בתחום, ובין היתר היא פועלת לעיגון נהלים בנושא, טיוב הליכי העברת המידע והמסמכים למשרד המשפטים ואופן ניהול הדיונים עימם. משרד המשפטים כתב בתשובתו שאין בסיס לטענה בדבר קיומה של חובה של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ליזום בדיקה של כלים טכנולוגיים, שאינה מבוססת על תשתית עובדתית, וכן אין בסיס לטענה זו גם מעצם המעורבות שיש ליועמ"ש לממשלה בהליכי פיקוח ובקרה של האזנות סתר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 108 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תשובת משרד המשפטים משקפת עמדה פסיבית של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בסוגיית חובת הפיקוח והבקרה של גורמי הייעוץ המשפטי על המשטרה המשתמשת בכלים טכנולוגיים בכלל ולצורך האזנת סתר בפרט,המצויים בליבת ההליך הפלילי, שיש בהם משום חשש לחריגה מסמכות,ומגלמים פוטנציאל לפגיעה יסודית בזכויות הפרט.עמדהזואינה מתיישבת עםהאמור בהנחיית היועמ"ש לממשלה, ואין לה הצדקה נוכח אינדיקציות שהיה בהן כדי לעורר שאלות בנוגע לסמכות המשטרה לעשות כן; כמו כן עמדה זו אינה עולה בקנה אחד עם המעורבות המהותית שיש ליועמ"ש לממשלה, בכובעו כממונה על מערך התביעה, בהליכי הפיקוח והבקרה על האזנות סתר ונתוני תקשורת, ואינה מתיישבת עם הליכי האכיפה בכלל ובנוגע לליווי חקירות רגישות שבהן נעשה שימוש בכלים הטכנולוגיים בפרט - אשר צריכים לעורר את הייעוץ המשפטי לממשלה לבדוק ביוזמתו שימוש בכלים שונים. נוכח פוטנציאל הפגיעה של כלים אלה בזכויות הפרט, נדרש שהמשטרה תקיים בנוגע להם בחינה משפטית מקדימה באופן מעמיק, מקיף ומפורט שבמסגרתה תינתן הדעת לכל ההיבטים והשאלות המשפטיות. כמו כן נדרש כי המשטרה תעביר כלים שבעניינם עולה שאלה בדבר עמידתם בגדרי הסמכות הקבועה בדין או שהם מגלמים סוגיות משפטיות עקרוניות וסבוכות והשלכות בתחומי העונשין לבחינה עקרונית ופרטנית ולאישור של הייעוץ המשפטי לממשלה. כמו כן, ולאור חשיבותם של הכלים הטכנולוגיים המשמשים את המשטרה במאבק בפשיעה החמורה הפוגעת ברקמת החיים במדינה, על גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה להכין תוכנית עבודה לצורך ניהול, ייעול ותיעדוף הטיפול בפניות המשטרה בנושא זה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי הייעוץ המשפטי לממשלה פועל על פי תוכנית עבודה סדורה, והוא מפנה משאבים לפניות דחופות. עוד הוא כתב כי הבקשות מהמשטרה מגיעות ללא התרעה מוקדמת ולכן תוכנית העבודה ולוחות הזמנים בהקשר זה אינם יכולים להיקבע מראש. עוד ביקש משרד המשפטים להתייחס לגישה לפיהחובהעלגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ליזום בדיקה של כלים טכנולוגיים שיש בהם משום חשש לחריגה מסמכות ומגלמים פוטנציאל לפגיעה בזכויות פרט. לעמדתו, גישה זו המחייבת נקיטת פעולה יזומה אינה תואמת את המשאבים הארגוניים העומדים לרשות הייעוץ המשפטי לממשלה בתחום זה. מוצע כי תוכנית העבודה של הייעוץ המשפטי לממשלה תכלול מספר היבטים: (א) בחינת השינויים הנדרשים בהקצאת המשאבים הארגוניים לצורך מתן ייעוץ משפטי יזום המגלם גם מומחיות טכנולוגית לטיפול בשימוש בכלים טכנולוגיים;(ב) הצבת יעדים ולוחות זמנים קצובים לסיום הטיפול בבקשות למתן אישורים משפטיים; (ג) סיום הטיפול בבקשות לאישורים משפטיים אשר הונחו על שולחן גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה זה מכבר ושניתן להצביע בעניינן על מקור סמכות בדין הקיים, באופן שיבטיח כי המשטרה תשתמש בכלים טכנולוגיים חדשניים ועדכניים בהתאם לסמכותה. כמו כן יש להקפיד שהגורם המוסמך לכך במשרד המשפטים יאשר למשטרה את השימוש בכלים אלו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 109 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 2. ביצוע האזנות סתר 2.1 מבוא לפי החוק, האזנת סתר היא האזנה ללאהסכמה של איש מבעליהשיחה, המוגדרים בחוק: הדובר, הנמען, המשדר מסר או המקבל מסר57. בבקשהלבצע האזנת סתריפורטו זהות האדם אשר הותרה האזנה לשיחותיו וכן זהות האמצעי המיועד לשדר או לקבל אתהמסר (קו טלפון או מכשיר), מקום השיחות או סוג השיחות58. ניתןלהאזין לאדםאו לאמצעי להעברתהמסרבכפוף לקבלת צו האזנת סתר (להלן - יעד האזנה ואמצעי מואזן, בהתאמה). בכך החוק מקיף את כל שיטות השיחה הקיימות כיום: דיבור פנים אל פנים, דיבור באמצעות מכשיר או תשדורת של מסרים בין מחשבים. א. תהליך האזנת הסתר התהליך כולל הוצאת צווים והיתרים להאזנת סתר, איסוף תוצרי ההאזנה, מיון התוצרים, הפקתם והגשתם במסגרת ההליך הפלילי, והוא מורכב ומעורבים בו גורמים רבים במשטרה ובפרקליטות. תהליך האזנת הסתר נחלק לשלושה שלבים עיקריים: (1) הכנת בקשות להאזנת סתר, הגשתן ואישורן. (2) התקנת כלים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה. (3) הפקה ושימוש בתוצרי ההאזנה. לבקשת משרד מבקר המדינה, המשטרה שלפה מאגרי נתונים על האזנות סתר ממערכות ממוחשבות שונות, לרבות המערכת לניהול צווים, מערכות לאחסון מסמכים מסווגים, יומני מבצעים, מערכות לניהול מודיעין וחקירות והכלים המבצעיים. מנתוני המשטרה עולה כי בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה 14,284 בקשות לקבלת צווי האזנת סתר מסוגים שונים. משרד מבקר המדינה ניתח את מאגרי הנתונים והמסמכים, עיין בכלים הטכנולוגיים, ובחן לעומק מקרים שהעלו חשש לביצוע פעולות בניגוד לנהלים או שחורגות מהוראות הדין: בין היתר, בתחומי הגשת הבקשות להאזנת סתר,התקנה של כלים טכנולוגיים, הפקה של תוצרים אסורים ושימוש בהם. מרבית בחינות עומק אלו לא התבצעו באופן אקראי, אלא התבססו על מידע ראשוני שעלה ממסמכי המשטרה ומאגריה. משכך, בחינות העומק של המקרים התבצעו ללא תלות בסטטוס הפרשייה המודיעינית או תיק החקירה, אך בדיקת המקרים נעשתה תוך יידוע המשטרה ולאחר קבלת עמדתה. עוד יובהר כי בחינת העומק של המקרים התבצעה תוך בדיקת שאלת עצם חוקיות הפעולה, ומשכך, אין היא הוגבלה למקרים בהם נעשה שימוש ראייתי59 בתוצרים שהתקבלו תוך ביצוע פעולות אסורות. אין מן הנמנע כי במקרים בהם אותרו פעולות אסורות, לא נעשה שימוש ראייתי בתוצרים והתיקים לא הבשילו לכדי הגשת כתב אישום במהלך הביקורת. לפי דיווחי המשטרה לכנסת עולה כי בחלוף כ-20 שנה גדל מספר הבקשות להאזנות סתר שהוגשו לבתי המשפט פי שלושה (כ-1,000 בקשות בממוצע בשנים2003-2005, ועד למעלה מ-3,000 בקשות בממוצע בשנים 2019 - 2021)60. 57 סעיף1לחוק האזנת סתר. 58 סעיף6(ד) לחוק האזנת סתר. 59 שימושראייתי-הגשת חומר כראייה בהליך פלילי בהתאם לפקודתהראיות והנחיות פרקליט המדינה, כדי לבסס עליו פסק דין. הגשת החומר נדרשת במישור הדיוני והמהותי לשם הוכחת עצם קיומו של החומר, העמדתו במבחן מהימנות בפני בית המשפט, וכהבאתו כראיה לאמיתות תוכנו. לעניין שימוש ראייתי בתוצר האזנת סתר, יובהר כי שימוש ראייתי עשוי להתקיים לאחר שנעשה שימוש בתוצרי ההאזנה על ידי גורם משטרתי ורק לאחר שהוחלט על הגשת כתב אישום בתיק חקירה. 60 אתר הכנסת, ועדת החוקה חוק ומשפט,דיווח לפי חוק האזנת סתר,התשל"ט-1979(פורסם במרשתת). מבקר המדינה | דוח מיוחד 110 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המשטרה ציינה בתשובתה מיוני 2024 כי לעמדתה יש להתייחס למספר היעדים שהאזינו להם בפועל מתוך כלל האנשים שנפתח נגדם תיק חקירה בעבירת פשע באותן שנים. כמו כן, יש להתייחס לשיעור התיקים בהם הוכנו בקשות להאזנות סתר, ולפי בדיקתה אחוז הבקשות להאזנת סתר שהוכנו מתוך כלל תיקי הפשע שנפתחו באותן השנים עומד על כ-4.5%. עוד היא מסרה בתשובתה מינואר 2025 כי יש לכלול בבחינת הגידול במספר הבקשות את נתוני הגידול הטבעי של האוכלוסייה, התמורות הטכנולוגיות והריבוי באמצעי תקשורת. משרד מבקר המדינה מבהיר כי בהתאם לגדרי הסמכות שהוגבלו בדין ואף לפי תפיסת המשטרה כפי שהיא מסרה בתגובתה, לא כל עבירת פשע מצדיקה שימוש בהאזנת סתר. ולכן, פרק זה בדוח הביקורת בוחן בעיקר את השינויים שנעשו עם השנים בתהליך האזנות הסתר עצמו, ובין היתר גם לנוכח התפתחויות בפשיעה הרלוונטיות לתחום זה, ולא בהשוואה לנתוני הפשיעה בכללותם. שלא בשולי הדברים, יצוין כי שיעור הגידול של אוכלוסיית ישראל כולה בין התקופות עומד על כ-42% ואילו שיעור גידול מספר המנויים לטלפונים סלולאריים עומד על כ-105%61 ונתונים אלו אינם עולים בקנה אחד עם עלייה של כ-300% במספר הבקשות. ב. המערכות הממוחשבות לניהול תהליך האזנות הסתר וחשיבותן בשנים האחרונות השתרשה התפיסה שהמינהל הציבורי אינו יכול להיות יצרני ויעיל ללא תמיכה של מערכות מידע טכנולוגיות. למערכת מידע טכנולוגית יש שתי תכליות עיקריות - אוטומציה של תהליכי עבודה, ותמיכה בהליכי קבלת ההחלטות מבוססות נתונים62. שימוש נכון בטכנולוגיות מידע אף עשוי להפחית פערי מידע במסדי נתונים של גופי הממשלה, ואלו הוכרו בשורה של החלטות ממשלה63. בשנת 2018 הוטמעה מערכת לניהול צווי האזנת סתר במשטרה. לפי חטיבת הסייבר, הדרישה להקמת המערכת לניהול צווים הוכנה בשנת 2013 בשל העובדה כי היעדר מערכת מרכזית לניהול צווים היא פער מהותי במערך הסיגינט והדסק המודיעיני, ובפרט כדי למנוע אפשרות עריכה בדיעבד של בקשות. מטרות המערכת הן ליצור מאגר לניהול צווי האזנת סתר, ביצוע מעקב אחר הצווים והטיפול בהם ולאפשר מעקב אחר יעדי האזנה. לאחר הקמת המערכת, החטיבהאףהנחתה כי ניהול פנקסי האזנות סתר,שבו היא חבה על פי דין, יעבור תהליך לניהול ממוחשב.הקמת המערכת וקידום תהליכי הדיגיטציה בחטיבהעומדיםבקנה אחד עם חשיבות המערכות הממוחשבות שבשימוש המודיעין, ככלי עזר מרכזי שמאחסן מידע המתקבל באופן שוטף, מאפשר את איתורו ושליפתו בכל עת ומשמש לעבודת החטיבה בכללותה64. לעמדת מבקר המדינה, חשיבות השימוש של המשטרה במאגר מרכזי לניהול צווי האזנת סתר המבוסס על המערכת לניהול צווים אף גדלה לנוכח הגידול בהיקפי האזנות הסתר בעשורים 61 לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בין השנים 2003 - 2005 היקף האוכלוסייה בישראל היה כ-6.7 - 6.9 מיליון אנשים, ובין השנים2019- 2021היקף האוכלוסייה בישראל היה כ-9.1 -9.4 מיליון אנשים. לפיכך, גידול האוכלוסייה בין התקופות היה כ-2.8מיליון אנשים ובשיעור של כ-42%. לפי אומדני ונתוני איגוד הטלקומוניקציה הבינלאומי בישראל היו כ-6.6-7.7 מיליון מנויים לטלפונים סלולריים בין השנים2003 -2005ובין השנים2019 - 2021 היו כ-11.7 - 12.5 מנויים לטלפונים סלולריים. לפיכך, גידול מספר המנויים בין התקופות עמד על כ-6.4 מיליון מנויים ובשיעור של כ-105%. מגמת הפשיעה לפי נתוני משטרת ישראל מזה מספר שנים היא של ירידה במספר תיקי החקירה. לפי השנתונים הסטטיסטיים של המשטרה בשנים2003-2005היו בין495-519אלף תיקי חקירה והסתמנה ירידה של כ-2%, בין השנים 2019 - 2021 היו בין 286 - 305 אלף תיקי חקירה והסתמנה עלייה של כ-1%, בין התקופות הסתמנה ירידה שלכ-40% אך ייתכן וזו נובעת מפערים שונים באיסוף המידע. 62 מדריך האו"ם למערכות מידע ולניהול יעיל של טכנולוגיות מידע במגזר הציבורי - overnment informationG A guide to effective use of information technology in the public sector for developing - systems escountri,SER.E/28/TCD/ST, עמ'4,23-22. 63 החלטת הממשלה 4028, "חיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה - המשך הדיון" (25.12.11;) החלטת הממשלה 1933, "שיפור העברת המידע הממשלתי והנגשת מאגרי מידע ממשלתיים לציבור", (30.8.16;) החלטת הממשלה 4753, "הגברת השימוש במידע ממשלתי לצורך שיפור המדיניות הממשלתית והעברת האפקטיביות של פעולות הממשלה" (24.11.19;) 64 משטרת ישראל,תורתהמודיעיןשלמשטרתישראל, התשס"ג-ינואר3200. מבקר המדינה | דוח מיוחד 111 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 האחרונים, ובשל חובת הדיווח על ביצוע האזנות סתר לכנסת ישראל בציון מספר ההיתרים, מספר יעדי ההאזנה וכיו"ב, בהתאם לחוק האזנת סתר65. ג. מעמד ההנחיות הפנימיות של המשטרה לנוכח הפערים בהסדרה החקיקתית משרד מבקר המדינה עוסק בפרק זה בהנחיות הפנימיות של המשטרה בתחום האזנת הסתר, ואלו מהוות בחלק מהמקרים נורמות שעל בסיסן אותרו ליקויים בעבודת המשטרה. בתשובת המשטרה לדוח נטען לא אחת כי ההנחיות הפנימיות של המשטרה (נהלי החטיבה והנחיות עבודה) אינן תולדה של סעיף חוק או תקנה, אלא תולדה של מגבלות שהמשטרה השיתה על עצמה בנהליה הפנימיים מתוך הבנת החשיבות והרגישות המתבקשת בנושא. ולכן, המשטרה תמהה על ממצאי הביקורת הנוגעים להנחיות אלו. מבקר המדינה מעיר למשטרה כי הנחיה מינהלית הקובעת במפורש חובה לבצע פעולה, היא הנחייה מחייבת לכל דבר ועניין עד לתיקונה. כל עוד ההנחיה המחייבת תקפה, סטייה ממנה מלמדת על התנהלות פגומה של המשטרה. קל וחומר, כאשר ההנחיות הפנימיות שהוצאו תחת ידי חטיבת הסייבר מטרתן הסדרה של פרוצדורה מורכבת ורגישה בתחומי האזנת הסתר. ההנחיה הפנימית היא כלי עזר בעל חשיבות משפטית המסייע לרשות המינהלית לוודא כי היא הפעילה את סמכותה בהתאם למגבלות הדין, בהתאם לעקרונות היסוד של המשפט המינהלי לרבות חובות של תיעוד פעילותה, ובפרט בהאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים בהתאם לתחומי גבולותיה הנוקשים והקפדניים של הסמכות. 22. הליכי הגשת בקשות להאזנות סתר הבקשה להאזנת סתר היא אבן היסוד של שימוש המשטרה באמצעים להאזנת סתר ובכלים טכנולוגיים. דוחותיהם של מבקר המדינה ושל צוותים ממשלתיים עסקו במשך השנים בהליך הגשת הבקשותלהאזנות סתר,אולםבדוחות אלה לא נידון היבט ההאזנה לתקשורת בין מחשבים. כמו כן, צוות מררי לא התבקש לעסוק בתהליך הגשת הבקשות להאזנה לתקשורת בין מחשבים66. פרק זה יידון במפורטבתהליך הגשת הבקשות בכללותו, אופןמילוי טפסי הבקשה ונימוקי הבקשה ובתהליכי האישור של בקשות מיוחדות, וזאת הן לגבי האזנות לשמע והן לגבי האזנות לתקשורת בין מחשבים. לפי פסיקת בית המשפט העליון, "אין ספק כי האזנת סתר היא כלי רב עצמה ואולם לצד היותה כלי משמעותי לקידום החקירה, טמון בה פוטנציאל לפגיעה קשה בפרטיותם של נחקרים. משכך, ישנה חשיבות של ממש לפיקוח שיפוטי - בזמן אמת - על רשויות החקירה"67. לאור תפיסה זו המקדשת את הפיקוח על עבודת המשטרה, יש חשיבות רבה לתפקיד המשטרה בהכנת הבקשות להאזנות סתר. אלו מהוות בסיס לקבלת החלטות שיפוטיות. השלב הראשון בתהליך האזנת סתר הוא הכנת בקשות להאזנת סתר, הגשתן ואישורן. שלב זה נחלק לכמה תתי-שלבים עיקריים, כמתואר בתרשים שלהלן: 65 סעיף6(ז) לחוק האזנת סתר. 66 עבודת צוות מררי התמקדה בבחינת הטענות שהועלו כלפי המשטרה ב"פרשת פגסוס",ולפיהן היא ביצעה האזנות סתר באמצעות כלים טכנולוגיים ללא צו. דוח הביניים של צוות מררי מצא כי לא נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים לצורך האזנת סתר לגורמים ששמותיהם פורטו ב"פרשת פגסוס". גם הדוח המסכם את פעילותו של צוות מררי, שהוכן באוגוסט 2022, עסק בפעולת המשטרה להאזנות סתר מכוח צו או היתר, ומצא כי למעט ארבעה מקרים, המשטרה לא הפעילה כלים טכנולוגיים המיועדים להאזנת סתר ללא היתר מינהלי או צו שיפוטי מתאים.הצוות לא עסק באופן מילוי הבקשות על ידי המשטרה למעט בנוגע למילוי דרכי ההאזנה המבוקשות על ידי המשטרה ואזכור השימוש בכלים טכנולוגיים אגב האזנת הסתר. 67 רע"פ1089/21מ"ינ'אליצוראטיאס(פורסם במאגרים ממוחשבים,29.9.21.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 112 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 5: תהליך הכנת בקשות לצווי האזנת סתר עד לאישורן עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה68. 68 לפי חוק האזנת סתר, האזנה לשיחההמתקיימתברשות הרביםאינה דורשת היתר וניתן לבצעהבתנאים שפורטו בחוק; רשות הרבים מוגדרת כמקום שאדם סביר יכול היה לצפות ששיחותיו יישמעובהללא הסכמתו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 113 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ש ל בי ה ט י פ ו ל ב ב ק ש ו ת: מטבע הדברים חלק מהבקשות להאזנת סתר שהכינה המשטרה לא מומשו,ולהלן יובא ביאורלגבי שלבי הטיפול השונים בבקשות:הוכנו-היחידה החוקרת הכינה בקשות. בקשות אשר לא הוגשו לבית המשפט ונותרו בסטטוס 'הוכנו' הן בקשות שגורמים במשטרה לא אישרו להגיש אותן; הוגשו - הבקשות הוגשו לבית המשפט. בקשות אשר הוגשו אך בית המשפט דחה אותן או המשטרה מחקה אותן בטרם נתקבלה החלטה שיפוטית נותרו בסטטוס 'הוגשו'; אושרו - בית המשפט אישר את הבקשות. בקשות אשר אושרו אך המשטרה לא מימשה אותן נותרו בסטטוס 'אושרו'. מומשו - המשטרה ביצעה האזנת סתר. יובהר כי עשויות להיות סיבות שונות לכך שבקשה הוכנה אך לא עברה את אחד השלבים שתוארו, בין היתר מטעמים אופרטיביים או בשל התפתחויות בחקירה. משרד מבקר המדינה בחן את שלבי הטיפול בבקשות ואת מספר הבקשות שהגיעו לכל שלב. לאור טבעו של הליך אישור הבקשה, מספר הבקשות שהגיעו לכל שלב הלך ופחת. בתרשים שלהלן יוצגו ממצאי בחינתו: תרשים 6: מספר הבקשות להאזנות סתר (מסוג שמע ותקשורת בין מחשבים) שהגיעו לשלבי הטיפול השונים, 2019 - 2021 על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מן התרשים עולה כי בשלוש השנים האחרונות הייתה מגמה מעורבת בנוגע למספר הבקשות להאזנות סתר. שיעור הפחת של הבקשות שהוגשו ואושרו מתוך הבקשות שהוכנו נותר קבוע (כ-6% מהבקשות שהוכנו נשללו על ידי הגורמים הפנימיים במשטרה לפני הגשתן לבית המשפט, וכ-4%נמחקועל ידי המשטרהאונדחובביתהמשפט.)עודעולהכי שיעורהבקשות שמומשוביחס לאלו שאושרו בכל שנה אינו עקבי. מנתוניהמשטרהעולה כיבשנים2019-2021שללה המשטרהכ-6% מהבקשות שהוכנומהבקשות להאזנתסתרמסוגשמעשהכינההיחידההמזמינה69במסגרת הליך בקרה פנימי;כ-4%מהבקשות שהוגשו נדחו על ידי בית המשפט או נמחקו על ידי המשטרה לפני שהתקבלה החלטה שיפוטית 69 יחידה מזמינה - יחידת חקירות או דסק מודיעין המבקשת לבצע האזנת סתר לשם טיפול בחקירה או פרשייה מודיעינית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 114 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בעניינן; כ-7% מהבקשות שאושרו לא מומשו. יוצא אפוא כי לפי רישומי המשטרה כ-16% מהבקשות שהוכנו לא מומשו מסיבות שונות. עוד עולה כי בשנים 2019 - 2021 שללה המשטרה כ-7% מהבקשות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שהכינה היחידה המזמינה במסגרת הליך הבקרה הפנימי; כ-4% בקשות נדחו או נמחקו לפנישהתקבלההחלטהשיפוטיתבעניינן;ואילו לגבי86%בקשות לא אותרה אינדיקציה המעידה כי הבקשה מומשה לאחר אישורה. יוצא אפוא כי סך הכול לגבי כ-88% מהבקשות שהוכנו לא אותרה אינדיקציה המעידה על מימושן. המשטרה מסרה בתגובתה, שבאופן טבעי ולנוכח מורכבות האזנות הסתר לתקשורת בין מחשבים, שיעור המימוש של בקשות מסוג זה קטן יותר משיעור הבקשות להאזנה לשמע. כמו כן, המשטרה ציינה כי חלק מהמסמכים המעידים על מימוש צווי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים אותרו ביחידות המשטרה ולא במערכת לניהול צווים וייתכן כי שיעור המימוש גבוה יותר. בשנת 2013 החלה המשטרה לפתח את המערכת לניהול צווים, בתקופה בה חלה עלייה ניכרת בהיקף פעילותה בתחום האזנות הסתר, ובכך הניחה את אבן היסוד לניהול תקין של סמכויותיה בעידן הדיגיטלי ולטיפול בנתוני העתק שמקורם בתהליכי העבודה בתחום זה. עם זאת, מנתוניהמשטרה על אודות סטטוס הבקשות להאזנת סתר ומליקויים שיפורטובהמשך הדוח, ניתן ללמוד על פערים בתיעוד במערכת הממוחשבת לניהול צווים: (א) שיעור הצווים שהמשטרה מממשת בפועל גדול משיעור הצווים שסומנו במערכת ככאלו; (ב) קיימים פערים משמעותיים בתיעוד מימוש הבקשות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לעומת מימוש הבקשות להאזנת סתר לשמע; (ג) עולה חוסר עקביות במימוש הצווים לאורך השנים. היעדר הרישום התקין, המהימן והמלא של נתוני מימוש האזנות הסתר מקשה את ניתוח תהליכי העבודה של המשטרה ואת בחינת נחיצות הוצאת הצווים. המשטרה מסרה בתגובתה כי אכן בעבר היו פערים ברישום מימוש צווי האזנת הסתר לתקשורת בין מחשבים במערכת לניהול צווים, בפרט בדיווחים המועברים ליועמ"שית לממשלה, אולם היא פועלת לתיקון הפערים באמצעות שיפורים במערכת לניהול צווים וחידוד ההנחיות והנהלים למערך הפרוס. עוד מסרה המשטרה בתגובתה כי אין היא מחויבת על פי חוק לנהל את צווי האזנת הסתר במערכת לניהול צווים; כי מדובר בשיעור קטן מאוד של צווים שאינם ממומשים; כי בשונה ממימוש צווי האזנת סתר לשמע, המערכת אינה מתממשקת עם הכלים הטכנולוגיים המשמשים להאזנה לתקשורת בין מחשבים ולכן אינה מאפשרת הזנה אוטומטית של מימוש צווים אלו; וכי הציפייה שהמשטרה תזין את כלל הצווים באופן גורף אינה ריאלית ואינה מביאה בחשבון את מורכבות הפיתוח של המערכות הממוחשבות במשטרה. יוצא אפוא כי המשטרה סבורה כי ניהול תחום האזנות הסתר במערכת ממוחשבת אינו סטנדרט מחייב על פי דין, וכי היא רשאית להמשיך ולנהל מידע חלקי במערכת לניהול צווים לצד מסמכים פיזיים המוחזקים ביחידות השונות שבמחוזות. המשטרה מטפלת בכל שנה באלפי צווי האזנת סתר, אלפי יעדי האזנה, אלפי עמדות האזנה, ומאות אלפיתוצרי האזנת סתר. לכן,היקףפעולות חקירהבתחוםהאזנות הסתר הכפיל את עצמו בשנים האחרונות, ובהתאם להתפתחויות הטכנולוגיות אף הוא ילך ויגבר. חובתה של המשטרה לנהל את סמכויותיה ביעילות, במציאות שבה היא נדרשת לשלוט בכמויות אדירות של מידע, בתחוםשהפעלתו מבוזרת למחוזות המשטרה השונים, ולאור ההישענות של המשטרה בפועל על המערכת לניהול צווים לצורך הכנת דיווחים לכנסת ישראל וליועצת המשפטית לממשלה בהם היא חבה מכוח חוק - כל אלו מעידים על הנחיצות של ניהול דיגיטלי תקין של תחום האזנות הסתר. בהתאם לתכליות אותן הציגה המשטרה בעת הקמת המערכת לניהול צווים, מומלץ, שהמשטרה תקפיד על רישום נתוני מימוש האזנות סתר במערכת לניהול צווים, תנהל את תחום האזנות הסתר ביעילות, תוך שמירה על מהימנות מאגר הנתונים המרכזי, על יכולת אחזור המידע מבקר המדינה | דוח מיוחד 115 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 במהירות, על חובותיהלדווח על פעילותה לגורמי הממשל הרלוונטיים, ועל חובתהלציבור לשמור על מינהל תקין. במסגרת בקרות שערכה המשטרה בשנת 2019, היא פעלה לאיתור מקרים שבהם נחתמו צווים בבית המשפט, אך אלו לא מומשו, והנחתה כי "קיימת חשיבות להימנע מהוצאת צווי האזנת סתר שלא לצורך ורק לאחר שבוצעה בדיקה דקדקנית לנחיצותם". מומלץ כי המשטרה תבצע בקרות עיתיות ומעקב שוטף בנוגע לרישום מימוש הצווים כדי להמשיך את מגמת השיפור בתיעוד פעילותה במערכת לניהול צוויםשעליה מסרה בתגובתה. כמו כן, מומלץ כי היא תמשיך בביצוע בקרות על המקרים שבהם צווי האזנת סתר לא מומשו כדי להפחית את שיעור הבקשות שאושרו על ידי בית המשפט אך לא מומשו. י ע ד י ה ה א ז נ ה ו מ ש ך ה ה א ז נ ה המ צ ט ב ר: בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה בקשות בנוגע ל-9,425 יעדי האזנה שזהותם ידועה, ובנוגע ל-3,111 אנשים (לכל היותר) שזהותם לא הייתה ידועה במועד הכנת הבקשה70. בסך הכול הוגשו בקשות להאזנה לכ-12,500 איש. בנוגע ליעדי ההאזנה שזהותם ידועה, אותר מידע על מימוש ההאזנה ל-8,281 מהם (88%)71. לפי החוק, תקופת תוקפו של כל היתר או צו להאזנת סתר לא תעלה על שלושה חודשים בכל פעם72. משרדמבקר המדינה בחן את משך ההאזנה הרציפה ליעדי ההאזנה שזהותם ידועה בשלוש השנים הללו. בחינה זו מבוססת על ספירת צבר ההיתרים שהוצאו ליעד האזנה למשך תקופה רציפה. מהבדיקה עולה כי משך ההאזנה הרציפה החציוני לאותם יעדים היה 60 יום, ואילו משך ההאזנה הממוצע היה 63 יום. נמצא כי ההאזנה למרביתם התבצעה במשך תקופה רציפה אחת בלבד. להלן תרשים המפרט את פילוח יעדי ההאזנה המזוהים אשר אותר מידע על הפעלת האזנה להם, לפי המשך המצטבר של ההאזנה בימים. תרשים 7: פילוח משך ההאזנה המצטבר ליעד ההאזנה (בימים), 2019 - 2021 על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי משך ההאזנה המצטבר ל-57% מיעדי ההאזנה במהלך השנים שנבדקו היה 30 עד 90 ימי האזנה בפועל, ואילו משך ההאזנה המצטבר בפועל לכ-94% מיעדי ההאזנה לא עלה על 70 אנשים שזהותם אינה ידועה - מדובר באנשים שבעת שהמשטרה הגישה את הבקשה הם היו אלמונים, אך היה למשטרה מידע על מכשירי הקצה המשמשים אותם לביצוע פעילות פלילית, והדבר איפשר לה לבסס את נחיצות ההאזנה להם. 71 יודגש כי בחינת משך ההאזנה בפועל מתבססת אך ורק עלמסמכי ב'שנרשמו ואותרו במערכת לניהול צווים(ראו להלן, בפרק בנושא "תיעודחלקישלההיערכותלהתקנהושל ביצועה.)" 72 סעיף6לחוק האזנת סתר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 116 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שישה חודשים. עם זאת, משך ההאזנה לכ-500 יעדי האזנה (כ-6%) הצטבר בפועל מעל שישה חודשים. מ ש ך ה ט י פ ו ל ב ב ק ש ו ת ה ה א ז נ ה: משרד מבקר המדינה בחן את משך הטיפול בשלבים העיקריים של התהליך להכנה, הגשה, אישור ומימוששל הבקשהלהאזנת הסתר. מנתוני המערכת לניהול צווים של המשטרה עולה כי תהליך הכנת בקשות להאזנה מסוג שמע ועד למימוש ההאזנה אורךיומיים וחציואילו בנוגע לבקשות להאזנה לתקשורת בין מחשבים הואנמשךיומיים-שלושה (חציוני). ס ו ג י ה ה י ת ר י ם: דרך המלך להפעלת האזנת סתר היא הגשת בקשה לקבלת צו שיפוטי מבית המשפט המוסמך לדון בבקשה. כמו כן, לפי הדין יש שני מסלולים נוספים להפעלת האזנת סתר: האזנה שאינה טעונה היתר73 והאזנה על בסיס היתר מינהלי74. יש שני סוגים של היתרים מינהליים להאזנת סתר: היתר מפכ"ל להאזנה במקרים דחופים והיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין בכיר. בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה 284,41 בקשות לצווי האזנת סתר מסוגים שונים. עולה כי באותן השנים חל גידול בשיעור הכנת הבקשות להאזנה לתקשורת בין מחשבים מתוך כלל הבקשות. המשטרה מסרה כי הגידול בבקשות להאזנה לתקשורת בין מחשבים נובע משיפור יכולותיה להשתמש בכלים הטכנולוגיים מחד גיסא, ומהצורך להילחם בפשיעה הרותמת את הטכנולוגיה לטובתה ונעשית ברבות השנים מתוחכמת יותר מאידך גיסא. משרד מבקר המדינה בחן אילו היתרים וצווים קיימים במערכת לניהול הצווים. נמצא כי ככלל, במערכת לניהול צווים נכללים הצווים השיפוטיים. עוד נמצא כי לא נכללו במערכת נתונים על כל סוגי הבקשות וההיתרים להאזנות סתר שמבצעת המשטרה, שכן חסרו בה הנתונים על ההיתרים המינהליים, ועל האזנות שאינן טעונות היתר. מבדיקת מבקר המדינה עולה כי נוסף על כ-14,000 הצווים השיפוטיים הפיקה המשטרה בשנת 2021, שלא באמצעות המערכת לניהול צווים, 14 היתרים מינהליים להאזנה לתקשורת בין מחשבים75. זאת, משום שבשנת 2021, עם תחילת השימוש בהיתר מינהלי, לא הייתה אפשרות להזין את ההיתרים הללו במערכת לניהול צווים ולכן הם הוצאו ותועדו באופן ידני. המשטרה מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת שהיא הזינה את כל ההיתרים המינהליים שאותרו למערכת לניהול צווים. במערכת לניהול צווים מוזנות האזנות סתר הטעונות צו שיפוטי. יחד עם זאת, קיימות האזנות שאינן טעונות היתר (כגון, האזנה ברשות הרבים). ואולם, נמצא כי, אין אינדיקציה בת פיקוח לעצם קיומה של האזנת סתר שאינה טעונה היתר והיקף ביצוע האזנות הסתר שאינן טעונות 73 לפיחוק האזנת סתר,ישחמישהסוגיםשלהאזנות סתרשאינן טעונותהיתר מבית המשפט,ובהם:האזנה לשיחה המתקיימת ברשות הרבים, בתנאים שפורטו בחוק; רשות הרבים מוגדרת כמקום שאדם סביר יכול היה לצפות ששיחותיו יישמעו בה ללא הסכמתו. לפי חוות דעת של משרד המשפטים, שיחה במקום ציבורי פירושה שהמשוחחים נמצאיםיחדבאותו מקום ציבורי או מקום שבו אדם מנהל שיחה מתוך ידיעה שגם אחרים מצויים במקום ולפיכך יישמעו דבריו ללא הסכמתו. ראו לעניין זה, בין היתר,דוח לבנת משיח, עמ'16.ראוסעיף8לחוק האזנת סתר המפרט סוגים נוספים של האזנות שאינן טעונות היתר למשל, האזנה לשיחה שמתקיימת באמצעי תקשורת של צה"ל אושלהמשטרה. 74 היתר מינהלי - אישור שמוציאה רשות מנהלית בדבר סמכותה לבצע פעולה של האזנת סתר. זאת להבדיל מצו שיפוטי, שהוא הוראה מחייבת לביצוע פעולה שמוציאה הרשות השופטת לבקשת הרשות המינהלית. 75 יודגש כי הניתוחים המפורטים בדוח זה בתחום האזנות סתר מבוססים על המערכת לניהול צווים. התייחסות להיתרים המינהליים שהופקו ידנית במהלך התקופה תיעשה בנפרד ובמפורש. מבקר המדינה | דוח מיוחד 117 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 היתר לא נאמד באמצעות מערכת זו. יצוין כי, בהתאם לדין, אין חובה לדווח על האזנות מסוג זה לכנסת או ליועמ"שית לממשלה. המשטרה מסרה כי לאחרונה החליט פיקוד חטיבת המודיעין כי האזנת סתר שאינה טעונה היתר תנוהל במערכת מודיעין נפרדת של חטיבה זו. מומלץ כי המשטרה תרכז את הנתונים על האזנות סתר שאינן טעונות היתר במערכת ייעודית. ריכוז המידע על ההרשאה החוקית לבצע האזנות סתר יאפשר בקרה פנים משטרתית על ההרשאה החוקית לבצע האזנה. זו נדרשת בשים לב לכך שהתוצרים שיופקו מהאזנת סתר מסוג זה עשויים להיות חלק בלתי נפרד מחומרי החקירה. אי-הזנת המידע על אודות האזנת סתר שאינה טעונה היתר מקשה על איתור עקבי של חומרי חקירה קריטיים ופוגעת בשלמות הצהרת המשטרה כי מלאכת איתור חומרי החקירה הסתיימה ולא אותרו חומרי חקירה שעשויים לשמש להגנת נאשם. א. בדיקות היתכנות להפעלת האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים להבדיל מבקשות להאזנת סתר לשמע, ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים מצריך בדיקות מקדימות של המשטרה, שמטרתן להעריך את ההסתברות להצלחת האזנת הסתר המבוקשת ולבחור מתווה לביצועה (להלן - בדיקת היתכנות). בדיקת ההיתכנות כוללת, בין היתר, ניתוח של הסיכונים לחשיפת הכלי הטכנולוגי במהלך הפעילות וכן בדיקה טכנולוגית הנוגעת לסיכויי הצלחת הפעלת האזנת הסתר בהתאם לסוג האמצעי המואזן. בדיקת היתכנות עשויה לכלול בחינה של מקום או אתר להצבת כלי ההקלטה או בדיקה טכנולוגית של היתכנות השימוש בכלים. בדיקת ההיתכנות היא השלב הראשון שמבצעת המשטרה לצורך שימוש בכלים טכנולוגיים. לאחריה מתבצע שלב ההכנה להתקנה, שכולל כתיבת מסמכי היערכות לביצוע האזנה והכנת בקשות להיתרים. לצורך ביצוע בדיקת ההיתכנות המשטרה מבצעת שש פעולות שונות: שתי פעולות מתבססות על סמכויות המשטרה לפי פקודת המשטרה;שתיפעולות מבוצעותמכוח חוק נתוני תקשורת; ושתי פעולות נוספות דורשות שימוש בכלי מבצעי ובמתווה התקנה, המחייב את המכשיר הנבדק לשלוח לכלי המבצעי פלט נתונים הנוגעים למכשיר. כלומר, בשתי הפעולות האחרונות בדיקתההיתכנות כוללת תקשורת בין מחשבים-מידע שהופק בשרתים מטעם המשטרהנשלח למכשיר הקצה נמסר כקלט ובעקבותיו מופק מידע במכשיר הקצה הנשלח כפלט ממנו בחזרה לשרתים מטעם המשטרה ונקלט על ידם. יצוין כי ניתוח סוגי הפעולות ואיתור מאפייני פעולתן מבוסס על מסמכי המשטרה, ובין היתר מסמכים שמקורם בספקי הכלים הטכנולוגיים החל בשנת 2015 ונהלים. יוצא אפוא כי שתי פעולות של בדיקת היתכנות דרשו החזקת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים; פעולה אחת דרשה החזקת צו נתוני תקשורת בכל מצב; ופעולה אחת דרשה החזקת צו נתוני תקשורת במקרים מסוימים בהתאם לטיב הפעולה. להלן התייחסות המשטרה לפעולות אלו: (1) בנוגע לשתי הפעולות הדורשות החזקת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים: לאחר פניית מבקר המדינה בנושא מסרה המשטרה כי בשנת 2021 היא הפסיקה לבצע את אחת הפעולות לביצוע בדיקת היתכנות שדרשה שימוש בכלי טכנולוגי שכן אותו כלי הגיע לתום חייו הטכנולוגיים. עוד היא מסרה כי בדיעבד נמצא כי הפעולה האמורה מקיימת שיחה כמשמעותה בחוק האזנת סתר ולכן זו חייבה הוצאת צו שיפוטי בטרם ביצועה.עוד התברר על ידה כי צווים כאלה הוצאו רק בחלק מהתקופה בה בוצעה פעולה זו, ונכון למסירת מבקר המדינה | דוח מיוחד 118 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תשובתה, ביוני 2024, לא ניתן לשחזר את התקופה בה התרחשו אירועים אלה. עוד מסרה כי לעמדתה, הפעולה הנוספת שדרשה שימוש בכלי טכנולוגי מתבצעת באמצעות פעולה שאינה מוגדרת כהאזנת סתר על פי חוק. משרד מבקר המדינה בחן את טענות המשטרה באשר לאי נחיצות הוצאת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים תוך שימוש בכלי טכנולוגי מסוים ומצא כי בניגוד לעמדת המשטרה, פעולה זו קיימה שיחה לפי חוק האזנת סתר. לפיכך יש שתי פעולות בהן המשטרה נדרשה להחזיק בצו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. המשטרה מסרה מסמך מספק של כלי טכנולוגי שהוכן בעקבות בקשת המשטרה בינואר 2025 וממנו עולה הפעולה הנוספת שלא הופסקה מתבצעת באמצעות פעולה שאינה מוגדרת כהאזנת סתר על פי חוק. יצוין כי התייחסות הספק לגבי הכלי הטכנולוגי מינואר 2025 משקפת מצב דברים שונה מאשר מה שהיה נהוג בשנת 2015 כעולה ממסמכי החברה שהוחזקו על ידי המשטרה. (2) בנוגע לשתי הפעולות הדורשות החזקת צו נתוני תקשורת: לאחר שיח מול צוות הביקורת בדצמבר 2024, בפברואר ובאפריל 2025 המשטרה מסרה שהיא מסכימה שנדרש להחזיק צו נתוני תקשורת ביחסלשתי הפעולות.עוד היא מסרה כי יש מקרים בהם תידרש החזקה של צווים נוספים במקביל. משרדמבקר המדינהמצאכיהמשטרהחייבתלהחזיקמכוחחוקצו נתוני תקשורת בעת ביצוע שתי פעולות במסגרת בדיקת ההיתכנות. בעקבות הממצאים האמורים בדבר נחיצות החזקה בצווים בעת ביצוע בדיקות היתכנות, משרד מבקר המדינה דגם 31 בדיקות היתכנות מתוך יומני המבצעים של המשטרה. בבדיקה נבחנו יומני המבצעים של המשטרה שהכינו המפעילים בזמן אמת. כמו כן, נבדקה המערכת לניהול צווים, ואותרו צווים שנוגעים במישרין למכשירי הקצה שעליהם בוצעו בדיקות היתכנות76. המשטרה בתשובתה העבירה התייחסות פרטנית לכל אחד מהמקרים, וציינה כי לעמדתה לאחר בחינת 31 המקרים - רק במקרה אחד היא נדרשה להחזיק בצו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. משרד מבקר המדינה בחן את טענות המשטרה. בין היתר, נמצא: בשלושה מקרים המשטרה טענה כי לא בוצעה פעולה מסוימת, אבל, אין ביסוס לטענה זו משום שצוות הביקורת מצא במסמכי המשטרה כי במקרים אלו, הפעולה נרשמה על ידי המפעיל בזמן אמת ביומני המבצעים; במקרה אחד נוסף לא פורטו ביומן המבצעים הפעולות שבוצעו במסגרת בדיקת ההיתכנות,וגם המשטרה לא מצאה מידע בעניין זה.לפיכך, משרד מבקר המדינה מצא כי לא ניתן לקבוע אילו פעולות בוצעו, אם נדרש היה להחזיק בצו בעת ביצוע הבדיקה, ואם כן - מאיזה סוג. להלן יוצג פילוח של מקרים שבהם בוצעו בדיקות ההיתכנות לפי סוג הצו שבו החזיקה המשטרה בזמן ביצוע הבדיקה ובהתאם לשאלה האם המשטרה נדרשה להחזיק צו באותה העת: 76 מתוךיומןהמבצעיםנדגמו108יעדים באופן אקראי ובנוגע ל-31מהם נמצא כי בוצעה כלפיהם בדיקת היתכנות. דגימה זו אינה דגימה מייצגת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 119 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לוח 2: מספר המקרים שבהם בוצעו בדיקות ההיתכנות וסוגי הצווים שבהם החזיקה המשטרה בעת הבדיקה, לפי דגימת משרד מבקר המדינה סוג הצו הנדרש בהתאם לסוג סוג הצו שבו החזיקה המשטרה הפעולה בעת ביצוע בדיקת ההיתכנות מספרהמקרים צו האזנת סתר לתקשורת בין צוהאזנת סתר לתקשורתבין 2 מחשבים מחשבים צו האזנת סתר לשמע 5 ללא צו 7 לאנדרש צו צו האזנת סתר לתקשורת בין 1 מחשבים צו האזנת סתר לשמע 8 צו נתוני תקשורת 3 ללא צו 4 לא ידוע צו האזנת סתר לשמע 1 סך הכול 31 על פי מידע שנאסף בביקורת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי כאשר ביצעה המשטרה בדיקות היתכנות לביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים בשנים 2019 - 2021 היא נהגה להשתמש בכלים טכנולוגיים המיועדים לביצוע האזנת סתר. אחד מהכלים הללו מקיים בעת ביצוע בדיקת ההיתכנות פעולה המהווה האזנת סתר המצריכה החזקת צו האזנת סתר כדין בטרם ביצועה, ובלא שהיה בידי המשטרה צו שכזה. פרקטיקה זו, לפיה בדיקת היתכנות מתבצעת ללא צו מסוג כלשהו,אף הייתה מעוגנת בנהליהמשטרה.משרד מבקר המדינהערךדגימהאקראית של 31 בדיקות היתכנות ומצא כי 13 מהן היו לא תקינות: המשטרה ביצעה 12 האזנות סתר בלא שהחזיקה צו מתאים להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים (%39), ובמקרה אחד אין המשטרה יודעת אילו פעולות בוצעו בבדיקת ההיתכנות ולפיכך לא ניתן לקבוע אם נדרש היה להחזיק צו בעת ביצוע בדיקת ההיתכנות. עוד יוער כי המשטרה מסרה בתשובתה מיוני2024 כי היא ביצעה את אחת מהפעולות לבדיקת היתכנות שהתבצעה תוך שימוש בכלי טכנולוגי מסוים, במשך תקופה, ללא יכולת שחזור האירועים וללא החזקת צו האזנה לתקשורת בין מחשבים. פעולה זו, שהמשטרה לא מסרה פרטים למשרד מבקר המדינה על טיבה והיקפה, היא פעולה אסורה. המשטרה מסרה בתשובתה כי היא פועלת לעיגון הליך בדיקת ההיתכנות המבוצע על ידי מפעילים בהנחיות. כמו כן, היא מסרה למבקר המדינה את נוסחי ההנחיות האמורות. עוד נמצא כי גם בהנחיות העדכניות שהכינה המשטרה אין אזכור לצורך בהוצאת הצווים הנדרשים לפני ביצוע בדיקות ההיתכנות בהתאם לכל סוג בדיקה. עוד עולה כי יש סוגי בדיקות היתכנות שמבוצעות על ידי המשטרה אך לא מוזכרות בהנחיות הללו. מסקירה של הנחיה שהכינה המשטרה בינואר 2024 בנושא הפעלת כלי טכנולוגי מסוים נרשם כי ניתן לבצע פעולה מסוימת הנוגעת לנתוני תקשורת אך לא צוין בהנחיה כי נדרש להחזיק לשם כך בצו. למעשה, אזכור נחיצות הצו מופיע רק לאחר סיום ביצוע בדיקת ההיתכנות. המשטרהמסרה בהתייחסותהמפברואר2025כי בדיקות ההיתכנות שמופיעותבהנחיות הללו הן רק אלו שבאחריות מפעילי הכלים, ובדיקות היתכנות שלא מבוצעות על ידם לא יופיעו שם. בבדיקות היתכנות שבאחריות המפיקים הפעולה מתבצעת על ידי מפיק לאחר שהוא מחזיק בצו מתאים והדבר ייקבע בהנחיה נוספת בנושא. נמצא כי בניגוד לטענות המשטרה, ההנחיה האמורה, שעדיין לא אושרה והופצה נכון לינואר 2025, לא כוללת התייחסות לסוגי בדיקות ההיתכנות הרלוונטיות ואילו צווים נדרש להחזיק מבקר המדינה | דוח מיוחד 120 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בכל אחת משיטות הבדיקה. כמו כן, ההנחיה למפעיל אינה מפנה אותו להנחיה שבאחריות המפיק. יוצא אפוא כי תשתית ההנחיות שעליה עמלה המשטרה במהלך תקופת הביקורת הייתה חלקית:התשתית לא כללה פירוט של כל סוגי בדיקות ההיתכנות והגורם האחראי להן; היא לא סנכרנה ביןהנחיותלמפעיליםלביןהנחיותלמפיקים;היא לא הפנתה את מפעילי הכלים והמפיקיםלנהלים המשלימים;והיאלא כללההתייחסות לחובת החזקת צוויםבהתאם לסוג בדיקת ההיתכנות המבוקשתבהנחיותאליהןהפנתה.משכך, תשתיתהנהלים של המשטרה למפעילים ולמפיקים לא נתנה לשוטרים הוראות ברורות ומלאות. לנוכח העובדה כי בחלק מהפעולות לביצוע בדיקת היתכנות המשטרה ביצעה פעולה הכוללת תקשורת בין מחשבים, על המשטרה לבצע בדיקות היתכנות המקיימות שיחה כהגדרתה בחוק האזנת סתר רק לאחר קבלת צו שיפוטי או היתר כדין. כמו כן, עליה לוודא כי בדיקות היתכנות המתבצעות לפי חוק נתוני תקשורת נעשות בעודה מחזיקה בהיתר כדין במקרים המתאימים. על המשטרה לעגן את הדרישה להחזקת צווים לפני בדיקות היתכנות בנהליה ולסנכרן בין ההנחיות כך שבכל אחת מהנחיותיה יוזכרו סוגי הבדיקות הקיימות, הגורם האחראי להן והצווים שצריך להחזיק בכל אחת מפעולות בדיקת ההיתכנות. ב. פירוט שלושת נדבכי היסוד בבקשה: עילת ההאזנה, יעד ההאזנה ורישום העבירות לפי הדין, הפעלת האזנת סתר דורשת גיבוש צורך ענייני לשימוש בכלי זה. ראשית, יש לקבוע אם מתקיימת אחת מעילות הבקשה לצו האזנת סתר77 - גילוי, חקירה או מניעה של עבירת פשע78; גילוי או תפיסה של מבצע עבירת פשע; וחקירה לצורכי חילוט רכוש הקשור בעבירת פשע. על סמך עילת ההאזנה ניתן לקבוע, הלכה למעשה, אם יש צורך ענייני בהאזנת הסתר. כמו כן, בחירת עילת ההאזנה משפיעה על אופן רישום העבירות הרלוונטיות לבקשה וכן על קביעת יעדי ההאזנה. יוצא אפוא כי יש שלושה נדבכי יסוד לבקשה בעלי זיקה שאינה ניתנת לניתוק: עילת ההאזנה, יעדי ההאזנה ורישום העבירות שבהן עוסקת הבקשה. בחינה של מכלול הנדבכים הללו ושל הזיקה ביניהם נדרשת לצורך קבלת החלטה בדבר תכליתה של האזנת הסתר, נחיצותה והאפקטיביות שלה. נוסף על כך, לפי הדין, יש לוודא שהבקשה לצו האזנת סתר נשענת על תשתית מבוססת, דהיינו על נתונים אמינים ומהותיים שנאספו, הנוגעים לעניין79. לפי נוהלי המשטרה ותקנות בקשה להיתר האזנה80 אלה הם השיקולים לגיבוש הצורך בהאזנת הסתר: חומרת העבירה, ביסוס מספק של ראיות לחשד שבוצעה עבירה, הסיכוי לאיסוף ראיות באמצעות האזנת הסתר והקשר בין יעד ההאזנה (האדם המואזן) לעבירה. יצוין כי הכנת בקשה להאזנת סתר דורשת מהשוטר למלא טופס מקוון במערכת לניהול צווים, שבאמצעותה ניתן להפיק את הבקשה, ובכלל זה עליו למלא פרטים באמצעות המערכת, כגון, עילת האזנה, יעדי ההאזנה, העבירות המיוחסות להם, וכיו"ב. נוסף על הבקשה לצו, המערכת הממוחשבת מפיקה את מסמך נימוקי הבקשה81 המצורף לבקשה ומפרט את הראיות המינהליות המבססות אותה. 77 סעיף6(א) לחוק האזנת סתר. 78 עבירת פשע- עבירה שנקבע לה עונש (מרבי) חמור ממאסר לתקופה של שלוש שנים. ראו סעיף24לחוק העונשין. 79 בג"ץ987/94יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת(פורסם במאגר ממוחשב). 80 טופס 1 לתקנות האזנת סתר (בקשה להיתר האזנה), התשס"ז-2007, לפי תקנה 2(א) לתקנות, המפנה להוצאת בקשה להיתר האזנת סתר מכוח סעיף6לחוקהאזנתסתר. 81 נימוקיהבקשה-מסמך המצורף לטופס בקשה להאזנת סתר, והוא חלק בלתי נפרד ממנה, ובו מפורטת התשתית העובדתית שעליה מבוססת הבקשה וטעמי הבקשה וכן הנימוקים והשיקולים שנדרש לשקול לבחינת הצורך מבקר המדינה | דוח מיוחד 121 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (1) ר י ש ו ם ע י ל ת ה ה א ז נ ה כאשר עילת ההאזנה היא גילוי או תפיסה של העבריין, נדרש שהבקשה להאזנת סתר תתמקד בעבירה העיקרית שביצע העבריין, אף אם התבצעו עבירות נלוות נוספות במסגרת הפרשייה. כאשר עילת ההאזנה היא חקירה, מניעה או גילוי של עבירות וכן חילוט רכוש הקשור בעבירת פשע, נדרש שהבקשה תתמקד בעבירה הקונקרטית שאותה מבקשים לגלות - בין שמדובר בעבירה העיקרית בפרשייה שאותה ביצע העבריין ובין שמדובר בעבירה נלווית בפרשייה. מיקודהבקשה באמצעות קביעת עילת האזנה יחידה, ככל הניתן - נדרש לשם הפחתת הפגיעה בפרטיות מחד גיסא82, ושיפור בחינת אפקטיביות האזנת הסתר מאידך גיסא83. יודגש כי מיקוד הבקשה בעילה יחידה אינו משפיע על חובת המשטרה לפרט בנימוקי הבקשה את תמונת העבירות המלאה. בשנים2019- 2021הכינה המשטרה כ-14,000בקשות לצווי האזנת סתר. בתרשים שלהלן מפורט מספר הבקשות בפילוח לפי עילות הבקשה לצו: בביצוע ההאזנה מול הפגיעה הצפויה ביעד ההאזנה וסביבתו. מסמך זה מצורף לבקשה המוגשת במעמד צד אחד, ולאחר הגשת כתב אישום נבחנת הטלת חיסיוןעלכולו אועלחלקו. 82 ראו לעניין זהדוח מבקר המדינה משנת2004,עמ'297. 83 אחת ממוסכמות היסוד בתורת המודיעין של המשטרה היא כי בחירה נכונה של כלי לאיסוף מודיעין תורמת תרומה מכרעת ליעילות הכיסוי המודיעיני. הבחירה מתבססת על כמה שיקולים, ובהם המשאבים העומדים לרשות המשטרה. לפיכך, המשטרה חייבת לבחון את הדרכים לניצול יעיל וחסכוני של המשאבים הקיימים ואת הצורך להימנע משימוש באמצעים יקרים שלא לצורך או להימנע משימוש באמצעים כפולים לאותה המטרה. בשנת 2005 עמד צוות לבנת משיח על החשיבות שבמדידת אפקטיביות השימוש בהאזנת הסתר. היעילות נבחנה בדיעבד ומטרת בחינתה, לדברי הצוות, היא להבטיח שימוש מושכל במשאבי המשטרה. ראו לעניין זה דוח לבנת משיח, עמ'23. מבקר המדינה | דוח מיוחד 122 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 8: מספר הבקשות לצווי האזנת סתר בפילוח לפי עילת ההאזנה, 2019 - 2021 עלפינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי המשטרה נוהגת לציין ברוב המכריע של הבקשות (12,642שהן%98 מסך כל הבקשות)84 יותר מעילה אחת מתוך שלוש עילות ההאזנה הקיימות - גילוי עבירות, גילוי עבריינים וחילוט רכוש הקשור בפשע. בכמעט מחצית מהבקשות (5,977 שהן 46% מסך כל הבקשות) היא נוהגת לציין את שלוש עילות ההאזנה. רק ב-1,642 בקשות (11% מהן) צוינה עילת האזנה יחידה85. יוצא אפוא כי המשטרה אינה מציינת באופן ממוקד אתהעילהשלשמהנדרשת האזנת הסתר-גילוי עבירות או גילוי עבריינים או חילוט.אי-ציון ממוקד של עילת ההאזנה,מקשה עלהגורם המאשר לבחון את נחיצות ההאזנה ואת יעילותה. יתרה מזו, מיקוד כל אחת מהבקשות בעילה הספציפית הנוגעת לה תסייע בניתוח מדדי הביצועים בתחום האזנות הסתר, ובין היתר תאפשר לבדוק אם איסוף הראיות באמצעות האזנת הסתר צלח בהתאם לעילת ההאזנה שהתבקשה. דפוס התנהלות זה הופך את הליך מילוי הבקשה לתהליך טכני, אף שמדובר בהליך מהותי ורגיש. המשטרה מסרה בתגובתה כי אין הגבלה בחוק על מספר העילות שניתן לציין בבקשה, וכי הנחיצות הקונקרטית בהאזנה מפורטת בבקשה, וכי חלה חזקה על תקינות הבקשה מעצם אישורה על ידי בית המשפט.עוד היא ציינה כיכאשר מוגשת בקשה להאזנת סתר בראשית 84 64212,(%89)מתוך14,284בקשות. 85 3בקשות חילוט,675בקשות לגילוי עבירות ו-964בקשות לגילוי עבריינים. בסך הכול:1,642(11%) מתוך14,284 בקשות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 123 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 החקירה, קשה למשטרה להפריד ולמקד את העילות, וכי הדרישה להפרדה היא מלאכותית. למשל, בשלב שבו חשוד בביצוע עבירה נמצא בבריחה לא נעצרת החקירה, ולצד משימתה של המשטרה לפענוח העבירה מוטלת עליה גם משימת איתורו של החשוד. יש חשיבות למיקוד הבקשות, ככל האפשר, בראשיתה של החקירה גם בשלבים בהם החקירה לוטה בערפל. עם התקדמות החקירה, הגשת בקשות להארכת האזנת הסתר והתמשכות ביצוע ההאזנות בפועל, נדרשת המשטרה להצדיק את הפגיעה המצטברת והמתמשכת בפרטיות הנובעת מהגשת הבקשות להארכת הצווים ביתר שאת, ומשכך עליה למקד את הצורך לשמו נדרשת ההאזנה-כלומר, עילת ההאזנה.מוצע כי המשטרה תגדיר בנהליה את המאפיינים הייחודיים של כל אחת מעילות ההאזנה המצוינות בבקשה וכן תכלול בנהלים אלה דרישה להקפיד על בחירת עילה יחידה בבקשה, למעט במקרים חריגים בהם תיבחר עילה מרכזית אחת והעילות הנוספות יהוו עילות משנה. (2) ר י ש ום ה ע ב י ר ו ת בהתאם לתקנות בקשה להיתר האזנה, להמלצות צוותים ממשלתיים ולהמלצות שהובאו בדוחות מבקר המדינה, יש לציין בבקשה את כל העבירות (העבירה העיקרית או העבירה הנלווית)86 שיש להן זיקה לבקשה ואין להתייחס לעבירות המיוחסות לגורמים שבהם עוסקת הבקשה בלשון כללית או בלשון שאינה מפורשת87. המלצות אלו עוגנו בנוהלי המשטרה, ולפיהם על היחידה המזמינה את האזנת הסתר לפרט בבקשתה את השיקולים שעל בסיסם גובש הצורך בביצוע ההאזנה. לאופן רישום העבירות חשיבות רבה, מכמה טעמים: (א) לאחר שאושרה האזנת הסתר, תוצריה קבילים כראיה בהליך הפלילי להוכחת כל עבירה, גם עבירות שאינן פשע ואין להן זיקה למטרה הראשונית שלשמה אושרה ההאזנה, בהתאם למגבלות החוק88; (ב) כלל תוצרי ההאזנה עשויים לשמש ראיות מינהליות (מודיעיניות); (ג) כדי לאזן בין הפגיעה בזכויות יעד ההאזנה לבין חומרת העבירה נדרש להבהיר את הזיקה בין העבירה לבין יעדי ההאזנה בהתאם למעמדם (המבצע העיקרי, שותף עקיף, קורבן, קטין וכיו"ב) ולמקד את הבקשה89. המשטרה נוהגת לציין בבקשותיה את כלל העבירות שבוצעו במסגרת האירוע הפלילי שבעניינו מתבקשת האזנת הסתר. כמו כן, היא נוהגת להבחין בין העבירה העיקרית המיוחסת לגורם שבו עוסק הצו ומופיעה בראש טופס הבקשה לבין עבירות אחרות שאינן בהכרח מסוג פשע ולא מפורטות בצו אלא במסמך נימוקי הבקשה המצורף לבקשה. 86 העבירה העיקרית- העבירה שלשמה בוצעו הפעולות הפליליות של העבריין, לרבות העבירה החמורה ביותר, אם מדובר בסדרה של עבירות אשר בוצעו באותה מסכת. העבירה הנלווית - עבירה המשמשת אמצעי עזר לביצוע העבירה העיקרית, למשל: עבירות שיבוש - כמפורט בסעיפים שלהלן בחוק העונשין, למשל סעיף 244 (שיבוש מהלכי משפט- עוון), סעיף 245(הדחה בחקירה -פשע),סעיף258 (סיוע לבריחה-פשע),סעיפים 260 -261(סיוע לאחר מעשה למי שאינו בן זוג או קרוב משפחה מדרגה ראשונה - עוון),וסעיף 262 (אי-מניעת פשע - עוון). יודגש כי לא ניתן לייחס עבירת סיוע לאחר מעשה לכל אדם; עבירות הכנה וקשר - כמפורט בסעיפים שלהלן בחוק העונשין, למשל סעיף 497 (הכנת עבירה בחומרים מסוכנים - עוון), סעיף 498 (מתן אמצעים לביצוע פשע - עוון), סעיף499 (קשירת קשר לביצוע פשע מחוץ לישראל-פשע),סעיף500 (קשירת קשר למעשים אחרים-עוון). 87 תקנה2(א) לתקנות האזנת סתר (בקשה להיתר האזנה), התשס"ז-2007; וטופס1בתוספת לתקנות. כמו כן,צוות לבנת משיח המליץ למשטרה לעגן את השיקולים הנדרשים לקבלת החלטה בדבר הגשת בקשה להאזנת סתר ולתעדה בנימוקי הבקשה. ראו:דוח לבנת משיח, עמ'7-8.יש מקרים חריגיםשבהם החשוד מעורב בארגון פשיעה שפעילותה מגוונת וקשה לצפות במועד הגשת הבקשה את היקף העבירות המלא שלו. במקרים אלו ניתן לרשום עבירות כלליות. עם זאת, המשטרה נדרשת לנמק בבקשה את הטעמים לרישום שכזה. 88 סעיף13(ג1) לחוק האזנת סתר. 89 תקנה2(א) לתקנות האזנת סתר (בקשה להיתר האזנה), התשס"ז-2007, וטופס1בתוספת לתקנות, וכןדוח לבנת משיח,עמ'7-8;חוות דעת מבקר המדינה משנת2010, עמ'15;דוחמבקר המדינהמשנת2004, עמ'281. מבקר המדינה | דוח מיוחד 124 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 משרד מבקר המדינה מיין את הבקשות להאזנות סתר שהכינה המשטרה בשנים 2019 - 2021 לפי שכיחות העבירה העיקרית המפורטת בבקשה ולפי סוג הבקשה שהוכנה: בקשה להאזנת סתר לשמע או לתקשורת בין מחשבים. לשם הנוחות, העבירות העיקריות קובצו לקבוצות עבירה סטטיסטיות90. להלן תרשימים המציגים נתונים אלו: תרשימים 9 ו-10: שיעורן ומספרן של הבקשות לצווי האזנת סתר לפי שכיחות קבוצת העבירה העיקרית שצוינה בבקשה, 2019 - 202191 90 קבוצת עבירה סטטיסטית-קבוצה שבה מקובצותכמה עבירות בעלות מאפיינים משותפיםכדילהקל את ביצוע הניתוח הסטטיסטי של תופעות פשיעה. זאת לנוכח היעדר הגדרה לאומית או בין-לאומית אחידה לתופעות הפשיעה השונות. קבוצת העבירה הסטטיסטית בדוח זה נקבעה בהתאם לסיווג שביצעה המשטרה במאגרי הנתונים הנמצאים בחזקתה ולפיהם היא מכינה את השנתונים הסטטיסטיים שלה. ראו לעניין זהמשטרת ישראל, השנתון הסטטיסטי לשנת2021(2022.) 91 עבירות ביטחון - כוללות בין היתר עבירות אמל"ח, עבירות מרד, הסתה והסתננות. דירוג חומרת העבירה - 1; עבירות סדר ציבורי- כוללות בין היתר תקיפה והכשלה של שוטר, קטטות, איומיםושוחד. דירוג חומרת העבירה - 2; עבירות רכוש - כוללות בין היתר שוד, התפרצות, גניבה והצתה. דירוג חומרת העבירה - 7; עבירות מוסר - כוללות בין היתר עבירות סרסרות ושידול למעשי זנות, שימוש וסחר בסמים. דירוג חומרת העבירה - 6; עבירות כנגד חיי אדם- כוללות בין היתר עבירות רצח, ניסיון לרצח, הריגה וגרימת מוות ברשלנות. דירוג חומרת העבירה - 3; עבירות נגד גוף האדם - כוללות בין היתר עבירות חבלה גופנית חמורה ותקיפה. דירוג חומרת העבירה - 4; עבירותמרמה-כוללות בין היתר עבירות זיוף, מרמהועושק. דירוג חומרת העבירה-8;עבירות כלכליות-כוללות בין היתר עבירות הקשורות בפיקוח כלכלי ובקניין רוחני ועבירות פיסקליות. דירוג חומרת העבירה - 9; עבירות מין - כוללות בין היתר עבירות אינוס, מעשה מגונה והטרדה מינית. דירוג חומרת העבירה - 5. חומרת העבירות נקבע בהתאם למפתח חומרת העבירות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 125 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 עלפינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מן התרשימים עולה כי קבוצות העבירות שבעניינן נעשה השימוש השכיח ביותר בהאזנות סתר הן קבוצת העבירות בתחום הביטחון וקבוצת העבירות בתחום הסדר הציבורי (4,590 בקשות להאזנת סתר שבהן העבירה העיקרית היא עבירת ביטחון שהן 32% מתוך סך הבקשות ו-2,382בקשות שבהן העבירה העיקרית היא עבירה מתחום הסדר הציבורי שהן %17 מתוך סך האזנות הסתר). עוד עולה כי בקבוצות העבירות הללו גם נעשה השימוש הרב ביותר בבקשות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. כמו כן, קבוצות העבירות שבהןהשימושבהאזנותסתרלתקשורתביןמחשביםגדוליחסיתמהשימושבהאזנתסתר לשמע הן קבוצות עבירות המין, המרמה והעבירות הכלכליות. בהמשך יעסוק הדוח בזיקה בין נדבך רישום העבירות לבין שני הנדבכים הנוספים - עילת ההאזנה ויעד ההאזנה. (3) ר י ש ו ם י ע ד ה ה א ז נ ה לפי הדין, בהיתר האזנת סתר יצוין תיאור זהותו של יעד ההאזנה, דהיינו האדם אשר ההאזנה לשיחותיו הותרה. יעד האזנה עשוי להיות חשוד בביצוע העבירה בפרשייה המפורטת בבקשה או גורם מעורב בפרשייה92. הבקשה לצו היא המסמך הרשמי המבסס את סמכות המשטרה לבצע האזנת סתר, ולכן יש לנסחה בקפידה, בדייקנות ובהתאם לדרישות הדין93. זהות יעד ההאזנה היא פרט יסודי ובסיסי, ולכן אם היא ידועה מראש יש לציינה בבקשה לצו94. הדברים מקבלים משנה תוקף לנוכח העובדה שבית המשפט מאשר את הבקשה ונותן את הצו על גבי טופס הבקשה 92 מעורב- אדם הקשור לעבירה או שעשויים להיות לו מידע, מסמכים או חפצים הנוגעים לעבירה והוא אינו חשוד בביצועה.בענייננו- הוא אינו קורבן או חשוד בביצוע עבירה כמבצע עיקרי או כשותף עקיף. 93 מטבע הדברים, מסמך רשמי יש לנסח בקפידה, בדייקנות ובשפה ראויה. למשל, ראו תפיסת פרקליט המדינה בנושא ניסוח כתב אישום, הנחיית פרקליט המדינה מס' 3.1 - הכנה וניסוח של כתב אישום (מ-25.4.91, עודכן ב-30.9.21). הדרישה לדיוק בעובדות הנמסרות לבית המשפט היא ממוסכמות היסוד בנוגע לכללי האמון החלים בין בית המשפט לבין ציבור עורכי הדין. ראו לעניין זה על"ע 4095/99 זאב קובלר עורך דין נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, פ"ד נה(4) 11 (מ-23.5.01), פסקה 7 מפי כב' השופט (בדימוס) אליהו מצא: "הצהרה עובדתית הנמסרת לבית המשפט מפי עורך דין - אף בדברים על-פה באולם המשפטים, לא כל שכן בתצהיר כתוב וחתום - מתקבלת, בדרך כלל, כאמת בדוקה ומוסמכת. ביסוד האמון שבית המשפט רוחש להצהרות פרקליטים ניצבת ההנחה, שעורך דין העושה את מלאכתו נאמנה אינו מצהיר על עובדה אלא לאחר שבדק ונוכח באמיתותה. הצהרה עובדתית בלתי נכונה מפי עורך דין... פוגעת ביסודותיו של אמון זה, שקיומו חיוני לפעילות בתי המשפט ולשמירה על נורמות ההתנהגות המקובלות". 94 סעיף6לחוק האזנת סתר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 126 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שהוכן על ידי המשטרה ועל פי הפרטים שהוזנו על ידה במקום שיועד לכך ולכן חשוב להבין מטופס הבקשה מיהו יעד ההאזנה. לפי תורת המודיעין של המשטרה95, אחד החסמים העיקריים בפעילות סיכול הפשיעה היא תחכום העבריינים ויכולתם למנוע איסוף ראיות הקושרות אותם לעבירה. ככל שהיכולת הסיגינטית של גורמים עברייניים הופכת מתוחכמת יותר, גובר הצורך לבצע האזנות סתר למעורבים הרחוקים יותר מליבת האירוע96. כאמור, בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה בקשות הנוגעות ל-9,425 יעדי האזנה שזהותם ידועה, ול-3,111 יעדי האזנה שזהותם אינה ידועה - בסך הכול כ-12,500 יעדי האזנה. להלן יוצג פילוח של מספר יעדי ההאזנה (המזוהים ושאינם מזוהים) לפי שנת הגשת הבקשה97 בעניינם ולפי מאפייני האדם: חשוד98 או "מואזן"99. לוח 3: יעדי האזנה שזהותם ידועה מאפיין היעד השנה מספר מספרהמואזנים בסך הכול החשודים שאינם חשודים 2019 3,316 134 3,450 2020 3,514 149 3,663 2021 3,556 158 3,714 תלת-שנתי 9,012 413 9,425 עלפינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. לוח 4: יעדי האזנה אלמוניים מאפיין היעד השנה מספר חשודים מספרהמואזנים בסך הכול שאינם חשודים 2019 694 11 705 2020 1,016 21 1,037 2021 1,310 59 1,369 תלת שנתי 3,020 91 3,111 עלפינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהנתונים עולה כי המשטרה הגדירה כחשודים 9,012 יעדי האזנה מזוהים מתוך 9,425 יעדי האזנה וכ-3,020 יעדי האזנה בלתי מזוהים מתוך 3,111 יעדי האזנה (כ-95% מיעדי ההאזנה.) 95 משטרת ישראל,תורתהמודיעיןשלמשטרתישראל, התשס"ג-ינואר3200 96 חוות דעת מבקר המדינה משנת2010, עמ'10. 97 יש אנשים שמתבקשת האזנה נגדם בכל שנה. אדם שזהותו ידועה ייספר בכל שנהשבה הואזן, אך ייספר פעם אחת בלבד בסכום יעדי ההאזנה התלת-שנתי. לפיכך חיבור נתוני יעדי ההאזנה בכל שנה גדול מסכום יעדי ההאזנה התלת-שנתי. אשר ליעדי האזנה אלמונים, לא ניתן לדעת אם יעדי ההאזנה חוזרים ונשנים בכל שנה, ולכן חיבור נתוני יעדי ההאזנה בכל שנה שווה לסכום יעדי ההאזנה התלת-שנתי. 98 חשוד-מי שהתעורר חשד כלפיו כי ביצע עבירה, ראו לעניין זה סעיף1לחוק סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים), התשס"ב-2002. 99 מואזן - מי שאינו חשוד באירוע הפלילי, אלא מעורב שרחוק מליבת האירוע (קורבן עבירה, סייען, קרוב משפחה של עבריין נמלט וכיו"ב). מבקר המדינה | דוח מיוחד 127 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ככלל, שוטר ממלא את טופס הבקשה ונימוקי הבקשה באמצעות המערכת לניהול צווים ומפרט את יעדי ההאזנה100והאמצעים המואזנים101 כדלקמן: • ראש טופס הבקשה - סעיף 1: ככלל, השוטר ממלא את פרטיהם של יעדי האזנה המוגדרים חשודים. • ראש טופס הבקשה - סעיף 1(א): השוטר יכול לציין את פרטיהם של יעדי האזנה נוספים, ואולם, רק במקרים מועטים שאותרו על ידי משרד מבקר המדינה, השוטר נוהג למלא את סעיף 1(א) ולציין בו זהות של יעד האזנה במעמד "מואזן"(שאינו חשוד.) • ראש טופס הבקשה - סעיף 1(ב): השוטר ממלא את פרטי האמצעים המואזנים. ואולם, רק במקרים מועטים שאותרו, השוטר הרחיב את האמור בסעיף 1(ב) וציין לצד האמצעי המואזן את זהות יעד ההאזנה ("מואזן" או חשוד) שעושה שימוש במכשיר. • נימוקי הבקשה - השוטר יכול לציין את פרטי יעדי ההאזנה שמוגדרים "מואזן" (שאינו חשוד.) יוצא אפוא כי פרטיהם של יעדי האזנה המוגדרים כ"מואזנים" (שאינם חשודים) שמורים במערכת לניהול צווים אך בדרך כלל אינם מפורטים בראש הבקשה לצו והם יופיעו ככלל בנימוקי הבקשה בלבד. להלן דוגמא לבקשה: תמונה 1: תצלום של בקשה לצו האזנת סתר שלא מצוינים בה פרטיהם של כל יעדי ההאזנה המקור: משטרת ישראל. 100 יעד האזנה- האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה.מעמד יעדהאזנה- נקבע לפי זיקתו של האדם לעבירות העיקריות באירוע הפלילי, ולעיתים אף להתגבשותן של עבירות נוספות עצמאיות מתחום שיבוש מהלכי המשפט. יעד האזנה עשוי להיות חשוד, עבריין או מבצע העבירה, קורבן עבירה, מסייע לביצוע דבר עבירה, וכן בעל הגנה מיוחדת על פי דין, כגוןקטין, אדם עם מוגבלות וכיו"ב. 101 אמצעימואזן-המכשיר או המקום הפיזי שכלפיו מופעלת ההאזנה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 128 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מכל מקום, פרטי כלל היעדים, "מואזנים" וחשודים, מצוינים בנימוקי הבקשה. להלן דוגמה למסמך נימוקי הבקשה: תמונה 2: תצלום של נימוקי הבקשה להאזנת סתר המקור: משטרת ישראל. משרד מבקר המדינה בחן את נוסח הבקשות המוגשות לבית המשפט, את נוסח נימוקי הבקשות ואת נוסח צווי בית המשפט החתומים. מבדיקת הנוסחים עולה כי המשטרה נוהגת לרשום את זהות יעד ההאזנה שהוא במעמד "מואזן" ואינו חשוד רק במסמך הנימוקים. יוצא אפוא כי יש יעדי האזנה שבכוונת המשטרה להאזין להם, אבל בבקשות שהיא מכינה הם לא מפורטים בראש טופס הבקשה רק משום שאינם חשודים בעבירות מושא הפרשייה. משמעות הדבר בפועל היאכיהמשטרה נוהגתלרשום את זהות יעד ההאזנה שהוא חשוד בפרשייה בראש הבקשה, אף אם אין בכוונתה להאזין לו. המשטרה מסרה בתשובתה כי מבנה הטופס נקבע בתקנות ולא ניתן לשנותו, וכי לפי הטופס בראש הבקשה יצוין שמו של החשוד ולא שמו של יעד ההאזנה, וכי "התקנות קובעות, ברחל בתך הקטנה, כי בראש הבקשה יצוין שם החשוד בביצוע העבירות". כמו כן, המשטרה מסרה כי "צריך היה לכתוב את נשואי הבקשה כמואזנים ולא כחשודים בצו. עם זאת, מקריאת נימוקי הבקשהלצו ואף גם בחלק מהצווים בעמודהפרוטוקול והחלטת השופט, סיפור המעשה ומעורבות נשואי הבקשה הובהרו כדבעי ולכן מבחינה מהותית צווים אלו תקינים". משרד מבקר המדינה מציין, כבר בדוח מבקר המדינה משנת 2004102 נכתב בנושא מיקוד הבקשות להיתר להאזנת סתר כי יעד ההאזנה אותו יש לפרט בטופס אינו חייב להיות החשוד בביצוע העבירה: "הצורך להגביל את הפגיעה בפרטיות ולצמצמה לצורכי פעולות חיוניות מחייב למקד את הבקשה להיתר, ככל האפשר, באדם מסוים ובעבירה שהוא חשוד בביצועה או שאת ביצועה מבקשים למנוע, ולהימנע ככל האפשר מהגשת בקשות להאזנות נרחבות. בטופס שנקבע יש לרשום, בין היתר, את מהות החשד וסעיף העבירה, את שמו של האדם שבקשר אליו יש בידי המשטרה מידע (בדרך כלל החשוד) וכן את שמו של האדם שלשיחותיו מתבקש ההיתר להאזנת הסתר..."103. עוד מבהיר משרד מבקר המדינה למשטרה כי גם בטופס הבקשה המפורט בתקנות, שהוא טופס 1 בהתאם לתקנה 2(א) לתקנות, כתוב כלהלן: "הואיל ובידי המשטרה מידע בקשר ל:... (שם האדם ופרטים מזהים אם הם ידועים או פרטי מידע על המקום שבו מותקן הטלפון או המקום שלגביו מתבקשת ההאזנה, אף אם לא ידוע מראש מי החשוד אשר 102 דוחמבקרהמדינה משנת2004, עמ'297-299. 103 באותה העת דוח הביקורת הפנה לנוסח הטופס שבתוספת לתקנות בתי המשפט (סדרי דין לעניין האזנת סתר), התשמ"ה-1985, אך חלק זה של נוסח הטופס כלל לא השתנה גם לאחר פרסום התקנות לבקשת האזנת סתר, ולכן דברים אלו יפים גם עתה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 129 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לשיחותיו מתבקשת ההאזנה)". לפיכך, ההאזנה המבוקשת בטופס דורשת את ה"אדם" ולא את ה"חשוד", ואילו כאשר מתבקשת האזנה ל"מקום" אזי ניתן שלא לדעת את זהות ה"חשוד" שלשיחותיו מתבקשת ההאזנה. יוצא אפוא כי החוק והתקנות מדברים בעד עצמם. לפיהם יש לציין את שם המואזן בראש הטופס גם אם הוא אינו חשוד. מבקר המדינה מעיר כי סעיף 6 לחוק האזנת סתר קובע שבהיתר (הניתן על גבי טופס הבקשה) יתוארו זהות האדם שההאזנה לשיחותיו הותרה, ולא בכדי. כמו כן, תקנות בקשה להיתר האזנה ונוסח הטופס אינם מגבילים באופן מפורש רישום של יעד האזנה במעמד "מואזן"בראש הבקשה, וכי הנוהל המשטרתי הרלוונטי מפרטאף הוא כי מילוי הבקשה נעשה בנוגע ל"מואזן"ואינו מגביל את הרישום לחשוד בלבד. בהתאם לחוק האזנת סתר ולתקנות בקשה להיתר האזנה, שלפיהם בהיתר ההאזנה יתוארו זהות האדם אשר ההאזנה לשיחותיו הותרה, על המשטרה לרשום בראש טופס הבקשה את יעדי ההאזנה להם היא מתכוונת להאזין ולא לרשום אותם רק בנימוקי הבקשה. אם המשטרה סבורה כי יש לבצע תיקון לתקנות בקשה להיתר האזנה, מוצע כי תתבצע עבודת מטה לעדכון נוסחי טופס הבקשה, נימוקי הבקשה וצו בית משפט, בשיתוף משרד המשפטים והנהלת בתי המשפט. לאחריה יתוקנו התקנות. (4) ה ז י קה ב י ן ש ל ו ש ת ה נ ד ב כ י ם בדוח צוות לבנת משיח משנת 2005 נקבע כי אחד השיקולים שיש לשקול לפני קבלת ההחלטה בדבר האזנת סתר הוא מידת הקשר בין יעד ההאזנה לבין העבירה104. בעת שבית המשפט שוקל קשר זה הוא צריך לקבל תמונה ברורה של האירוע הפלילי על מכלול העבירות הפליליות שהתבצעו במהלכו, על העבירות הפליליות הנקשרות במישרין ובעקיפין לאדם שלגביו מתבקשת ההאזנה ועל מידת מעורבותו בהן. כל אלו עשויות לשפוך אור על תכלית ביצוע ההאזנה - גילוי פשע, גילוי עבריינים או חילוט רכוש הקשור בפשע, ומכאן על נחיצותה. משרד מבקר המדינה מצא בבחינת הבקשות לצווים המוגשותלבית המשפט כי המשטרה אינה רושמת בראש טופס הבקשה את מעמד יעד ההאזנה (חשוד, קורבן, שותף עקיף וכיו"ב) ואת זיקתו לעבירות בפרשייה; וכי פרטיהם של יעדי האזנה נוספים, שאינם חשודים, מצוינים רק בנימוקי הבקשה ולא בראש הטופס. הגשת הבקשה באופן זה פוגעת ביכולת של בית המשפט לשקול את השיקולים הנדרשים ולבחון את מהות הבקשה ואת נחיצותה לגבי כל אחד מיעדי ההאזנה שאינם חשודים: שותפים עקיפים, קורבנות עבירה וקטינים. רישום המשטרה את החשודים בפרשייה בלבד בראש טופס הבקשה גורר רישום שגוי של העבירות בראש הבקשה, אי-רישום יעדי האזנה שאינם חשודים בראש טופס הבקשה ואיעמידה על זיקתם לעילת ההאזנה והעבירות הרלוונטיות להם.לפיכך,תמונת האירוע הפלילי ודרך הצגתה לבית המשפט נפגמות: הבקשות היו נרחבות מדי ולא שיקפו את הצורך הענייני והברור בהאזנת הסתר, והמידע שצוין בהןלא ענהעל השאלות הללו - למה צריך להאזין, למי צריך להאזין, והאם העבירות המיוחסות ליעד ההאזנה חמורות דיין כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיותו. לכן, יכולתו של בית המשפט לקיים באופן מיטביהליךלבחינת כל אחד מיעדיההאזנהולקבלת החלטה בעניינונפגעה במידה ניכרת. המשטרה מסרה כי על פי דין, לא קיים איסור לכלול בבקשה אחת כמה מעורבים בעלי מעמד שונה או זיקה שונה לעבירות, וכי היא נוהגת לפרט את כלל יעדי ההאזנה בנימוקי הבקשה. צירוף כלל המעורבים בבקשה אחת מאפשר לשקף לבית משפטאת מלוא המידע. 104 דוח לבנת משיחעמ'7-8. מבקר המדינה | דוח מיוחד 130 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ריבוי בקשות באותו עניין עשוי לגרום לעומס על בתי המשפט והמשטרה. באופן הזה נפרשת בפני בית המשפט על גבי בקשה אחת התמונה כולה, כך יכול בית המשפט לשקול את מלוא השיקולים בבואו להתיר או לדחות את הבקשה להאזנת סתר בנוגע לכל אחד מהיעדים שההאזנה מבוקשת לגביהם. עוד מסרה המשטרה שלרוב שלב האזנת הסתר נעשה בראשיתה של חקירה, ובשלב זה עדיין לא ברור מה חלקם של אותם מעורבים, וכי קריאת נימוקי הבקשה, הפרוטוקול והחלטת השופט מלמדים את המשטרה שסיפור המעשה ומעורבות ומושאי הבקשה הובהרו כדבעי. כמו כן מסרה המשטרה כי על הביקורת לערוך הבחנה בין האופן הטכני בו נכתב הצו לבין תוכנו המהותי; וכי היא"מציגה תמונה מלאה ומקיפה בבקשותיה להאזנות סתר, באופן אשר מביא בפני בית המשפט את התשתית העובדתית, המודיעינית ונסיבתית המלאה הנדרשת, על מנת שבית המשפט יוכל לשקול את מתן ההיתר למול הוראות החוק ותקנותיו. בקשות אלו עוברות ביקורת שיפוטית תחת ידיהם של נשיא בית המשפט או סגנו. לו סבר, נשיא בית המשפט המחוזי או סגנו, כי קיים דופי בצווים או שמא קיימים פרטים חסרים בבקשה, הרי שלא היה מאשר אותם, או שהיה מציין בהחלטה כי יש צורך בפירוט נוסף. על כן אמירה לפיה משטרת ישראל מציגה תמונה מעורפלת מקוממת ואיננה נכונה. במסקנה זו, באופן עקיף, הביקורת למעשה מטילה ביקורת על נשיאי וסגני בתי המשפט המחוזיים. שכביכול שיקול דעתם המקצועי שגוי." מבקר המדינה מבהיר למשטרה כי הפערים בניסוח הבקשות הנוגעות ליעדי האזנה שאינם חשודים מלמדים על הצגת תמונה מעורפלת בבקשה הכוללת מספר יעדי האזנה במעמד שונה; על היעדר מיקוד בהגדרת הצורך בהאזנה ועל פגיעה באפקטיביות הבחינה של הבקשות עקב כך. היעדר חובה מכוח חוק אינה מפחיתה מחובתה של המשטרה להציג תמונה ברורה בראש טופס הבקשה בנוגע ליעדי ההאזנה המבוקשים, ואינה מפחיתה מן ההכרח להציג את הצורך הקונקרטי בהאזנה ליעדים מסוימים בראש טופס הבקשה נוסף על הצגת פרטי הפרשייה המלאה בנימוקי הבקשה, לרבות חשודים ומעורבים שאינם יעדי האזנה. מוצע כי המשטרה תכלול בנהליה דרישה להקפיד על הפרדה בין יעדי ההאזנה השונים תוך ציון מעמדו של כל יעד האזנה ובפרט ציון מעמדם של יעדי האזנה שאינם חשודים (שותפים עקיפים, קורבנות עבירה וקטינים). כמו כן, עליה לרשום בבקשה בנוגע לכל יעד האזנה בנפרד את הנימוקים הקונקרטיים להאזנה לו כדי להצדיק את הוצאת הצו, ובייחוד במקרים שבהם מבוקשת ההאזנה ליעדי האזנה שאינם חשודים. בין היתר, עליה לנמק את חיוניות ההאזנה דווקא ליעד זה ולא לגורמים אחרים המעורבים בפרשייה ולבחון אם אין חלופה (פעולת חקירה אחרת) שפגיעתה באותו אדם פחותה יותר. יתרה מכך, חשיבות רישום נאות של יעדי האזנה מתחדדת לנוכח מקרים בהםהמשטרה הצהירה על כוונה להאזין לצבר של יעדי האזנה אך לא מימשה כוונה זו, ומימוש הצו התבצע רק כלפי יעדי ההאזנה הרשומים בנימוקי הבקשה. בכך המשטרה עלולה להטעות את בית המשפט בשל דרך מילוי הבקשות. מבקר המדינה עוד מבהיר כי הערות הביקורת בחלק זה אינן מופנות לבתי המשפט ולשופטים, אלא למילוי תפקידה של המשטרה בסיוע לבתי המשפט במלאכת עשיית הצדק ובניהול ההליך המשפטי כ"קצין בית המשפט". יוצא אפוא כי על המשטרה, המשמשת כ"קצין בית המשפט", לפרט את הזיקה של כל יעד האזנה לעבירות המפורטות בבקשה בהתאם לחוק האזנת סתר ותקנותיו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 131 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (5) מ י ל ו י ו ה ג ש ה ש ל ב ק ש ו ת ה א ז נ ה ל ש ו ת פ י ם ע ק י פ י ם ל ב י צ ו ע ע ב י ר ה חוק העונשין מבחין בין שני סוגי המעורבות בביצוע העבירה: שותפות ישירה בביצוע העבירה העיקריתאו שותפות עקיפה בביצועה105. ניתן לייחס לאדם שותפות לביצוע עבירה באמצעות אחת משתי דרכים אלה: (א) ייחוס שותפות עקיפה לעבירה העיקרית, שהעונש עליה על פי רוב הוא מחצית מן העונש על העבירה העיקרית106- זו עשויה להיות עבירת עוון בלבד (שאינה מקנה למשטרה סמכות לבצע האזנת סתר); (ב) ייחוס עבירות נפרדות מהעבירה העיקרית, הנוגעות לעבירות שיבוש עשיית משפט ומבוצעות לאחר העבירה העיקרית, או ייחוס עבירות הכנה וקשר שמטרתן סיוע למבצע העבירה לפני שהתבצעה העבירה העיקרית.עבירות אלו עומדות בפני עצמן. יצוין כי ככלל, לא ניתן לייחס לחשודים חלק מהעבירות הנלוות כדי להצדיק את האזנת סתר בעניינם מהטעמים האלה: חלק מהעבירות הללו אינןמסוג פשע; לא ניתן לייחס את העבירה הנלווית לחשוד אם הוא אינו עומד בתנאים לביסוס העבירה הנלווית, למשל, כי הייתה לחשוד כוונה מיוחדת לבצע את העבירה הנלווית או כי ידע שהעבירה עומדת להתבצע או כי אין לוקרבה משפחתית למבצע העיקרי107. ולכן, מילוי בקשות להאזנה לשותפים בביצוע עבירה דורשת נקיטת זהירות מוגברת. סוגיית פירוט רישום העבירות בבקשות ומיקודן הועלתה בדוח מבקר המדינה משנת2004, בדוח ברנר משנת 2007 ובחוות הדעת של משרד מבקר המדינה משנת 2010108. הדיונים בסוגיית פירוט רישום העבירות מלמדים שייחוס העבירות ליעד האזנה הוא פעולה מורכבת. בנוהלי המשטרה המתייחסים להאזנת הסתר בגין עבירה של שיבוש מהלכי משפט נקבע שיש לציין במפורש את העבירה המקורית שבגינה מתבצע שיבוש החקירה. עוד הובהר כי באם העבירה המקורית אינה עבירה מסוג פשע, יש להימנע ככלל מלהגיש בקשה להאזנת סתר בעניינה. ואולם להוציא את ההתייחסות לעבירת שיבוש מהלכי משפט אין הנחיה מקצועית לגבי טיפול בבקשות האזנה הנוגעות לשותף עקיף. המשטרה מסרה כי היא מפרטת בבקשות להאזנת סתר את העבירות המיוחסות לחשוד בפרשייה, ואילו את הצורך בהאזנה ליעד האזנה במעמד "מואזן" ושאינו חשוד היא מפרטת בנימוקי הבקשה בלבד. לפיכך, לעמדת המשטרה לא נדרשת התייחסות מיוחדת או זהירות מוגברת כשמדובר בשותפים לביצוע עבירה. חרף הזהירות המוגברת שנדרש לנקוט בעת הגשת בקשה להאזנת סתר לשותף עקיף, המשטרה לא פירטה בהנחיותיה כיצד על השוטר למלא את הבקשה בעניינו: אילו עבירות ניתן לייחס לו בבקשה,לרבותאילו עבירות מתחום שיבוש מהלכי משפט הן פשע 105 שותף ישיר - מבצע העבירה העיקרית לרבות מי שמבצע עבירה בצוותא או באמצעות אחר.שותף עקיף -משדל או מסייע, כלומר כל מי שאינו המבצע העיקרי של העבירה המקורית. צדדים לביצוע עבירה מפורטים בסעיפים 29-34לחוק העונשין, ראו לעניין זה פסיקת בית המשפט העליון בע"פ2796/95פלוניםנ'מדינתישראל(9.7.97, פורסם במאגר ממוחשב): "ההבחנה העיקרית הינה בין שותפים ישירים לבין שותפים עקיפים. השותפים הישירים נוטלים חלק בביצוע העיקרי של העבירה. אלה הם המבצעים בצוותא או המבצעים באמצעות אחר (סעיף29לחוק העונשין). השותפים העקיפים נוטלים חלק עקיף בביצוע העבירה. אלה הם המשדלים (סעיף 30 לחוק העונשין) והמסייעים (סעיף31לחוק העונשין) (ראו ש"ז פלר,יסודותבדיניעונשין(כרך ב), בעמ'179,186".) 106 דהיינו, אם מטרת האזנת הסתר היא גיבוש יסודות העבירה של שותף עקיף (שאינו המבצע העיקרי) יש לבחון באופן מעמיק אם מחצית משך העונש על העבירה העיקרית הוא משך עונש שעומד בהגדרת עבירה מסוג פשע - קרי, העונש חמור ממאסר לתקופה של שלוש שנים. ראו סעיף24לחוק העונשין. 107 ע"פ 521/88 ספאדי נ' מדינת ישראל, פ"ד מב(4) 752 (1989); ע"פ 00/7365 סימה פרחאת נ' מ"י, פ"ד נז(6) 151, (2003); ע"פ (מחוזי ירושלים)02-6571שאול גוטמן נ' מ"י, פ"מ תשס"ב (2)865(2003.) 108 לגבי סוגיית רישום עבירות השיבוש ראו בדוח ברנר לכל אורכו, דוח מבקר המדינה משנת 2004, עמ'297 - 299 וכןחוות דעת מבקר המדינה משנת2010, עמ'40-42. מבקר המדינה | דוח מיוחד 132 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שניתן לייחס לו; באילו מקרים יש לייחס לו גם את העבירות העיקריות המקוריות ובאילו לא ניתן לייחסן לו. כל זאת בהתאם לעילת הבקשה (גילוי עבירות, עבריינים או חילוט). משרד מבקר המדינה בדק עשר פרשיות שנחקרו בשנים 2019 - 2021 ונוגעות לשותפים עקיפים לביצוע העבירה109.במסגרת הבדיקה נבחנותקינות הבקשותלהאזנות סתרלנוכח עילת ההאזנה שפורטה בבקשה, אופן רישום העבירות ומעמד יעד ההאזנה110. להלן יוצגו הפערים שנמצאו בתשע פרשיות מתוך עשר: (א) בארבע פרשיות המשטרה ייחסה עבירות מסוגים שונים לשותפים העקיפים באותה פרשייה ובנוגע לאותו מסד עובדתי: בחלק מהבקשות יוחסו לשותפים העקיפים עבירות מתחום שיבוש מהלכי משפט או קשירת קשר לביצוע פשע או לסיוע לבריחה ממשמורת חוקית בלבד; באחרות יוחסו להם העבירות העיקריות בלבד; ובחלק יוחסו להם עבירות עיקריות ועבירות שיבוש או הכנה וקשר יחדיו. המשטרה מסרה בתשובתה כי כשהם מכינים בקשות שכוללות כמה יעדי האזנה, שלכל אחד מהם חלק שונה בביצוע העבירות בפרשייה, אזי יופיעו כלל החשודים בראש הבקשה ויפורטוכל העבירות,גם אם מדובר ביעדים שלכל אחדמהם מיוחסות עבירות שונות. נוסף על כך, חלקו של כל אדם בפרשייה מפורט בנימוקי הבקשה. לכן, ההצדקה לייחוס עבירות מסוגים שונים לשותפים באותה פרשייה ובנוגע לאותו מסד עובדתי נובעת מהמבנה המובנה בתקנות האזנות הסתר. מבקר המדינה מעיר כי המשטרה איננה מתמודדת עם הממצאים שלפיהם בנוגע לאותו אדם, באותה פרשייה ובנוגע לאותו מסד עובדתי היא פירטה עבירות שונות בכל בקשה. יתרה מכך, הממצא ולפיו המשטרה מפרטת עבירות שונות בנוגע לאותו מסד עובדתי ובנוגע לאותו אדם ולא את כל העבירות בפרשייה, אינו עולה בקנה אחד עם טענותיה הקודמות כי היא מפרוטת בראש טופס הבקשה את כל העבירות בפרשייה ללא תלות בזהות יעד ההאזנה. (ב) שמונה מהפרשיות כללו רישום של העבירות העיקריות בלבד כנגד השותפים העקיפים אף שבנימוקי הבקשה לא בוססה ההערכה כי הם נטלו חלק בביצוע עבירות אלו. המשטרה מסרה בתגובתה כי בהתאם לתקנות בקשה להיתר האזנה היא רושמת בראש טופס הבקשה את החשודים ואת העבירות העיקריות המיוחסות להם. עבירות אלו אינן מיוחסות ליעדי האזנה שבסטטוס "מואזן". עם זאת, בנימוקי הבקשה מובהרת הזיקה והצורך בהאזנה ועולה ממנה שהמואזן אינו חשוד בביצוע העבירות שמופיעות בראש טופס הבקשה. מבקר המדינה מעיר כי יש טעות יסודית בטענת המשטרה כי בראש הבקשה צריך להופיע רק חשוד בפרשייה ולא יעד ההאזנה היות שתקנות האזנת סתר אינן מגבילות את המשטרה כאמור לעיל. כמו כן, טענה זו אינה עולה בקנה אחד עם שני נהגים שנקטה המשטרה לאורךהשנים-רישוםיעדי האזנה שאינם חשודים בראש טופס הבקשה; ורישום עבירות שאינן העבירות העיקריות בפרשייה בראש טופס הבקשה. 109 משרדמבקר המדינה איתר כ-150 פרשיות שבהן עשויים להיות שותפים עקיפים. בבדיקהראשונית נמצא כיחלק מהפרשיות אינן מתאימות לבדיקה - בשל חוסר רלוונטיות או לנוכח מורכבות נסיבות המקרים בהם החשודים הם גם קורבנות עבירה.יוצא אפוא כיאותרו10פרשיותהנוגעותל-27בקשותלהאזנותסתרמתוך מאגר הבקשות שאותרו לפי מילת חיפוש, ו-137בקשותבסך הכול, מתוכן107בקשות נוגעות לשותפים עקיפים ו-99בקשות בנות בדיקה (שאינן כוללות מעורבים לא ידועים או דרכי האזנה שאינן נוגעות לאדם ספציפי). 110 אם עילת ההאזנה היא איתור העבריין, ניתן היה לייחס את הבקשה להאזנת סתר לחקירת העבירות העיקריות שנוגעות במישרין לעבריין שאותו מבקשים לאתר. אם עילת ההאזנה היא כפולה - איתור העבריין וגילוי עבירות -הבקשה ככלל אינה ממוקדת ומעלה קושי לייחסלמבצע העיקריאת העבירותשביצע. מבקר המדינה | דוח מיוחד 133 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (ג) בשבעמהפרשיות נבחרה עבירת קשירת הקשר,שהיא עבירה מסוג פשע,אף שמתיאור העובדות בנימוקי הבקשה עולה שהמשטרה מייחסת לשותפים העקיפים דווקא עבירה מסוג סיוע לאחר מעשה או סיוע לבריחה ממשמורת. יודגש כי עבירת סיוע לאחר מעשה כשלעצמה היא עבירת עוון שאינה מצדיקה האזנת סתר, וכי יש מקרים בהם לא ניתן היה לייחס עבירה זו ליעדי ההאזנה בשל קרבתם המשפחתית למבצע העיקרי. המשטרה מסרה כי מקובלת עליה הערת הביקורת, ולפיה אין לייחס עבירת סיוע לאחר מעשה לחלק מיעדי ההאזנה בשל קרבתם המשפחתית למבצע העיקרי.עם זאת לעמדתה, במקרים אלו יש לסווג את אותו יעד האזנה כ"מואזן" ולא כ"חשוד", ויש לפרט את העבירות העיקריות המיוחסות לחשוד בפרשייה. לעמדתה,מצב זה,שבו לא ניתן לייחס סיוע אחר מעשה ליעד ההאזנה, אינו מפחית מן הצורך לבצע האזנת סתר לצורך איתור עבריינים. עוד היא מסרה בנוגע לאפשרות ייחוס עבירת קשירת קשר, כי עבירה זו מפורטת בבקשות שבהן יש כמה מעורבים אשר מידת מעורבותם של כל אחד מהם בעבירות בפרשייה תתברר במהלך החקירה. מבקרהמדינהמעירלמשטרהכיהיאאיננהמתמודדתעםהממצאיםלפיהםתיאור העובדות בנימוקי הבקשה מבסס עבירות שיבוש (המתבצעות לאחר העבירות העיקריות בפרשייה), ולא עבירות ההכנה וקשירת הקשר (המתבצעות לפני העבירות העיקריות בפרשייה). ולכן, התנהלות המשטרה אינה תקינה הן בנוגע להיעדר אזכור של כלל העבירות הרלוונטיות, והן בנוגע לבחינה המהותית לגבי העבירות שניתן לייחס בהתאם לתיאור העובדות בבקשה. בתשע מתוך עשר הפרשיות שנדגמו עלה כי המשטרה מנסחת בקשות להאזנת סתר באופן לא ברור ולא מדויק בנוגע לשותפים עקיפים:הבקשות מוגשות ללא הבהרתהקשר בין עילת ההאזנה, מעמד יעד ההאזנה וזיקתו לעבירות שבהן עוסקת הבקשה. בבקשה מפורטות כלל העבירות הנוגעות לפרשייה, אך לא מצוינות בה במפורש העבירות המצדיקות האזנת סתר בהתאם לעילת ההאזנה. הדבר מקשה על המשטרה לנתח את הזיקה בין יעד ההאזנה לבין העבירה שבה עוסקת הבקשה, עלול לסכל את הבקרה השיפוטית על אפקטיביות האזנת הסתר ולפגוע ביכולת לבדוק אם יש הצדקה להארכת תוקפה של האזנת הסתר. המשטרה מסרה כי אומנם נפלו טעויות בחלק מהמקרים באופן שבו סווג יעד ההאזנה בראש טופס הבקשה והוא הוגדר כ"חשוד"חלף היותו "מואזן". יחד עם זאת, מידת מעורבותו וזיקתו לביצוע העבירות בפרשייה מפורטים בצורה ברורה ומפורשת בנימוקי הבקשה. ולפיכך, משטרת ישראל לא מצאה דופי במבנה הבקשה. בשים לב לכך שממצאי הביקורת מעלים כי ניסוח הבקשות להאזנת סתראינו ברור ואינו מדויק בנוגע למעמדם של שותפים עקיפים, הצדקת ההאזנה להם, העבירות שנדרש לייחס להם וזיקתם לעבירות בפרשייה בכללותה,מוצע שהמשטרה תבהיר בנהליה כיצד על השוטר להתייחס לשותף עקיף לביצוע עבירה בעת מילוי הבקשה. כמו כן, מוצע שהמשטרה תבחן מתן ליווי מקצועי או משפטי בהכנת הבקשות בהתאם למורכבות האירוע הפלילי שבגינו נדרשת האזנת הסתר. (6) מ י ל ו י ו ה ג ש ה ש ל ב ק ש ו ת ה א ז נ ה ל ק ו ר ב נ ו ת ע ב י ר ה לפי נוהלי המשטרה, האזנה לקורבן עבירה דורשת נקיטת זהירות מופלגת וקיומם של טעמים מיוחדים המצדיקים את אישור הבקשה חרף הפגיעה בפרטיות הקורבן. הטעמים המיוחדים המצדיקים האזנה לקורבן עבירה הם, בין היתר, הצורך בסיכול העבירה, מניעת מבקר המדינה | דוח מיוחד 134 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 סכנה לקורבן, חוסר שיתוף פעולה של הקורבן המקשה את איסוף הראיות והיעדר יכולת חקירתית אחרת. טעמים אלה יש לפרט בנימוקי הבקשה. (א) במערכת לניהול צווים אותרו 24 קורבנות עבירה שמוזכרים בבקשות להאזנות סתר בשנים 2020 - 2021 וסומנו במערכת. רק 9 מהם הם יעדי האזנה. ואולם משרד מבקר המדינה איתר 32 בקשות נוספות להאזנה ל-27 קורבנות עבירה שונים שלא סומנו כקורבנות עבירה במערכת לניהול צווים, ולפיכך לא ניתן היה לאתרם אלא באמצעות בחיפוש על פי מילת מפתח ובדיקה ידנית. החל בשנת 2020 המשטרה נהגה להאזין לקורבנות עבירה בלא שסימנה אותם באמצעות המערכת לניהול צווים כבקשות ההאזנה שבהן יעדי האזנה במעמד של קורבן עבירה. משרד מבקר המדינה איתר 27 קורבנות עבירה נוספים מלבד 9 יעדי ההאזנה שהם הקורבנות שסימנה המשטרה במערכת אשר היוו יעד האזנה. יתרה מכך, מתוך 18 יעדי האזנה שהם קורבנות שאותרו על ידי משרד מבקר המדינה ושהבקשות לגביהם הוגשו בשנים 2020 - 2021, המשטרה סימנה במערכת רק 3 יעדים כקורבנות עבירה. כלומר, היא סימנה במערכת פחות מחמישית מיעדי ההאזנה שהם קורבנות עבירה ואשר נעשתה האזנה למכשיריהם. בהיעדר סימון קורבנות עבירה בבקשות המשטרה אינה יכולה לשלוף בקשות האזנה לקורבנות עבירה ולבצע בקרה בדיעבד בעניינם כדי לוודא כי היא עומדת בנהליה וכי פרטיותם נשמרת. על המשטרה לסמן במערכת לניהול צווים יעדי האזנה שהם קורבנות עבירה ולהדגיש בראש טופס הבקשה את מעמדם כקורבנות. (ב) מתוך32 בקשות להאזנת סתר הנוגעות לקורבן העבירה שאיתר משרד מבקר המדינה 29 מהבקשות נוגעות הן לקורבן העבירה והן לחשוד (91%), ובמסגרת הטיפול ב-20 מהבקשות התבצעה בפועל האזנה לקורבן העבירה בלבד(69%), אף שהבקשה להאזנה נגעה גם לחשוד. עוד עלה כי בכ-30 מהבקשות להאזנה הנוגעות לקורבן עבירה נרשמו העבירות העיקריות בבקשה בלבד שנוגעות לחשדות כנגד החשוד גרידא ולא לקורבן (%94). ואולם בחלק מהבקשות תואר מצב שבו קורבן העבירה סירב לשתף פעולה, או ביצע פעולות לשיבוש החקירה, או לחלופין עלה מהן כי ההאזנה לקורבן נועדה לאתר עבריין נמלט. כלומר, מבדיקת נסיבות הבקשה המצדיקות האזנה לקורבן עולה כי הייתה עילת האזנה אחרת או כי בוצעו עבירות נלוות נוספות שלא באו לידי ביטוי בגוף הבקשה111. נמצא כי המשטרה נהגה לכלול קורבנות עבירה וחשודים בבקשה מאוחדת להאזנת סתר. פרקטיקה זו, שיושמה ב-91% מהמקרים (29 בקשות מתוך 32) שבדק צוות הביקורת, פוגעת ביכולת לשקף לפני בית המשפט את מצב הדברים. זאת, משום שקיים פער תהומי בין קורבן עבירה לבין החשוד העיקרי בביצוע העבירה הפלילית בכל אחד מנדבכי הבקשה: עילת ההאזנה להם היא שונה, העבירות שניתן לייחס להם הן שונות, והזיקה של כל אחד מהם לנדבכים הללו דורשת רישום בקשה שונה מהותית. יוצא אפוא כי לקורבן העבירה עלולה להיות מיוחסת עילת האזנה ועבירות שאינן מתאימות לו. כמו כן, עלה כי במסגרת הטיפול ב-69% מהבקשות (20 בקשות מתוך 32) שבדק משרד מבקר המדינה בוצעה האזנה לקורבן העבירה בלבד, הגם שהבקשה הוגשה לגבי חשוד וקורבן עבירה יחדיו. משמע, המשטרה הצהירה על כוונה להאזין לצבר של יעדי האזנה אך לא מימשה כוונה זו. ולכן, היא הוציאה צווי 111 מבקר המדינה דגם מבסיס נתוני הבקשותשהוכנו בשנים2019-2021על ידי המשטרה215בקשותשבהן מוזכרים בנימוקי הבקשה קורבנות עבירה. מתוכן אותרו 27 בקשות שבהם התבקשה האזנה לקורבנות עבירה, וכן אותרו חמש בקשות נוספות במהלך הבדיקות השונותשביצעמבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 135 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 האזנה בעלי תחולה נרחבת שלא לצורך וללא בדיקה דקדקנית של נחיצותם. דפוס פעולה זה עלול להטעות את בית המשפט. בשים לב לכך שבקשות להאזנת סתר מוגשות במעמד צד אחד וללא ידיעת יעד ההאזנה, מומלץ כי המשטרה תימנע מלציין בבקשות להאזנת סתר יעדי האזנה שאין בכוונתה להאזין להם במסגרת הבקשה. (7) מ י ל ו י וה ג ש ה ש ל ב ק ש ו ת ה א ז נ ה ל ק ט י נ י ם לאור גילם, קטינים זכאים בהליך הפלילי לזכויות ייחודיות ולהגנה מוגברת לעומת בגירים112. הגנה מיוחדת ניתנת לקטינים במסגרת הליכי חקירה, מעצר, הפעלת סמכויות חיפוש, והעדתם בהליך שיפוטי וכן לעניין סוגיית העמדתם לדין. חוק האזנת סתר אינו מתייחס לנושא זה. עם התקדמות הטכנולוגיה, קטינים מחזיקים ומשתמשים באופן קבוע ושוטף באמצעים מואזנים פוטנציאליים כגון טלפונים סלולריים ומחשבים. לעיתים קרובות הם המשתמש היחיד באמצעים המואזנים הללו, בלא שכל בגיר משתתף עימם בשימוש בהם. חרף השימוש ההולך וגובר של קטינים באמצעים מואזנים פוטנציאליים, המשטרה לא הסדירה בנהליה הגנה ייחודית לקטיניםלאורמעמדםבדומה להגנות שמעניק להם הדין בשלבי החקירה, המעצר החיפוש וכן הליכי העדתם. מומלץ כי המשטרהתערוךבשיתוףהייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטיםעבודת מטה לבחינת ההסדרה החקיקתית או המשפטית לעיגון הגנה מוגברת על קטינים (לעומת בגירים) בתהליך האזנת סתר. במסגרת הסדרה זו על המשטרה לוודא כי במערכת לניהול צווים מתבצע רישום בדבר היותם קטינים, וכי ניתן לאתרם בקלות לצורכי בקרה ופיקוח. המשטרה מסרה בתגובתה כי תיעשה בחינה של הנושא ויינתן מענה מתאים. ✰ בביקורת עלה כי נוהלי המשטרה וכן מבנה טופס הבקשה להאזנת סתר אינם מפרטים כנדרש את שלושת נדבכי הבקשה: (1) ע י ל ת ה ה א ז נ ה: המשטרה אינה נוהגת לסמן בבקשה עילה אחת אלא עילות רבות. (2) י ע ד ה ה א ז נ ה: יעדי ההאזנה נרשמים באופן חלקי בראש טופס הבקשה ובנימוקי הבקשה. המשטרה אינה מקפידה על רישום יעדי ההאזנה בלבד בראש טופס הבקשה והיא נוהגת לרשום חשודים שאין בכוונתה להאזין להם. כמו כן, סיווג יעד האזנה כ"מואזן" או כ"חשוד" במערכת הממוחשבת משפיע על האופן שבו הוא יופיע בראש הבקשה לצו (חשוד) או בנימוקי הבקשה (מואזן). (3) ה ע ב י ר ו ת ה ר ל ו ו נ ט י ו ת ל ב ק ש ה: עבירות עיקריות נרשמות בבקשה ועבירות אחרות נרשמות בנימוקי הבקשה. המשטרה אינה מציינת בראש הבקשה עבירה ספציפית התואמת לעילת ההאזנה וליעד ההאזנה, אלא ככלל את העבירות העיקריות 112 ראו לעניין זה חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-מעצרים), התשנ"ו-1996; חוק לתיקון דיני הראיות (הגנת ילדים), התשט"ו-1955; חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971; חוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך-1960; חוק העונשין,התשל"ז-1977. מבקר המדינה | דוח מיוחד 136 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בפרשייה. כתוצאה מכך, הבקשה המוגשת לבית המשפט מציגה תמונה מעורפלת בבקשה המאוחדת למספר יעדי האזנה, ומבלי לפרט את הזיקה בין יעד ההאזנה לעילת ההאזנה ולעבירות בפרשייה. הרישום המבוזר והכוללני, הנובע מנהלים ונהגים שהתבססו במשטרה, וכן ממבנה הטופס המקוון, מקשים על בחינת הזיקה בין שלושת נדבכי הבקשה. הזיקה נלמדת, בין היתר, ממעמד יעד ההאזנה - המבצע העיקרי, שותף עקיף, קורבן וכיו"ב - אך המעמד לא נרשם בראש טופס הבקשה ועשוי להיות מפורט רק בנימוקי הבקשה. יתרה מכך, המשטרה לא מפרטת בבקשות את מעמד יעד ההאזנה, במקרים בהם ישנה שונות מהותית ביןהיעדים: קורבנות עבירה, שותפים עקיפים וקטינים נרשמים בבקשה מאוחדת עם החשודים בביצוע העבירה העיקרית שבלב האירוע הפלילי. ולכן, המשטרה לא נדרשת לפרט מה הם הטעמים המיוחדים להאזנה דווקא לגורמים אלו ולא למעורבים אחרים בפרשייה; אם האזנה זו מצדיקה פגיעה במי שזכאים להגנה מוגברת מפני פגיעה בפרטיותם; או מדוע יש להעדיף פעולת חקירה זו על פני חלופות חקירה אחרות. כפועל יוצא מכל אלו, כשנהלי המשטרה וטפסיה מונעים בחינה נאותה של מכלול הנדבכים בבקשה והזיקה ביניהם, תמונת האירוע הפלילי ודרך הצגתה לבית המשפט נפגמות:הבקשות היו נרחבות מדי ולא שיקפו את הצורך הענייני והברור בהאזנת הסתר, ולא ענו על השאלות-למה צריך להאזין,למי צריך להאזין,ואם העבירות המיוחסות ליעד ההאזנה חמורות דיין כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיותו. ולכן, נפגעה במידה ניכרת יכולתו של בית המשפט לקיים באופן המיטבי הליך לבחינת כל אחד מיעדי ההאזנה ולקבלת החלטה בעניינו. יודגש כי אין מניעה שהמשטרה תמשיך בנוהג של רישום מכלול העבירות הרלוונטיות לפרשייה במערכת לניהול צווים, ואולם עליה להקפיד על ההפרדה בין העבירות שבהן עוסקת הבקשה הקונקרטית (המפורטות בראש הבקשה) לבין העבירות שבהן עוסקת הפרשייה (המפורטות בנימוקי הבקשה.) על המשטרה לעגן הנחיות מקצועיות שמאפשרות הבניה של שיקול הדעת בהכנת הבקשה, ובכלל זה עליה לקבוע בהנחיותיה כי אין לרשום בראש טופס הבקשה יעדי האזנה (לרוב החשודים העיקריים בפרשייה) שאין בכוונתה להאזין להם בפועל; כי במסגרת בחינת עילת ההאזנה יש להקפיד על סימון של עילה אחת ולא של עילות רבות; כי לאחר מכן יש לבחור את העבירה הספציפית בהתאם לעילת ההאזנה ובכך למקד את הבקשה ולא לייחס אותה לכלל העבירות העולות מהחקירה; כי כלל העבירות הנוגעות לפרשייה יירשמו בנימוקי הבקשה בלבד; וכי תפורט זיקתו של יעד ההאזנה לעבירה הקונקרטית שבה עוסקת הבקשה (המבצע העיקרי, שותף עקיף, מעורב או קורבן.) כמו כן, עליה לנמק את הטעמים המיוחדים המצדיקים את ההאזנה לקורבנות עבירה, קטינים ושותפים עקיפים. ג. אישור הגשת בקשות רגישות יש בקשות להאזנת סתר שמגלמות רגישות רבה ושהן בעלות פוטנציאל פגיעה משמעותי הנובע מסיבות שונות: המעמד של יעד ההאזנה, טיב העבירות המיוחסות לו, האזנה ממושכת, מקום ביצוע ההאזנה ודחיפות ההאזנה. לעיתים נסיבות ההאזנה כרוכות ברגישות מיוחדת ומחייבות אישור של דרג נוסף להגשת הבקשה לבית המשפט113 (להלן - בקשות חריגות). כבר בשנת 2005 צוות לבנת משיח הגיע 113 ראו לעניין זהדוח לבנת משיח בעניין משך ההאזנה ושיחות אקראי ביןיעד האזנהלעיתונאי, עמ'7-8. מבקר המדינה | דוח מיוחד 137 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 למסקנהזובנוגעלבחירת יעדי האזנהלנוכחמעמדם ולנוכחהטיפול בהאזנות ממושכות.בלוח להלן יפורטו סוגי הבקשות החריגות: לוח 5: סוגי בקשות חריגות והגורם הנוסף הנדרש לאישור הגשתן סוג הבקשה נסיבות המקרה הגורם המאשר החריגה האזנה מיוחדת חסויות גורמים פנים-משטרתיים עבירות רגישות העבירות שההאזנה נוגעת להן רח"ט חקירות או הקצין מעוררות רגישות מיוחדת המוסמך ופרקליטות המדינה מעורב רגיש האזנה לבעל מקצוע ששיחותיו יועמ"ש לממשלה או פרקליט חסויות; עיתונאי; אישי המדינה ציבור; דרג מדיני - נשיא, ראש הממשלה, שר, סגן שר וחברי כנסת; משך האזנה יותר מ-6חודשים ליעד ראש אח"ם האזנה. משך האזנה יותר משנה פרקליט מחוז עלפינתוניהמשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. אף שהיקף הבקשות הרגישות אינו גדול בנוגע לכלל הבקשות שבהן טיפלההמשטרה, רגישותן מחייבת נקיטת זהירות יתרה. משרד מבקר המדינה מצא פערים בטיפול בבקשות רגישות ובאישור הגשתן, כמפורט להלן: מבקר המדינה | דוח מיוחד 138 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (1) א י ש ו ר ה ג ש ת ב ק ש ו ת ה א ז נ ת ס ת ר ב ע נ י י נ ן ש ל ע ב י ר ו ת ר ג י ש ו ת לפי הנחיית פרקליט המדינה בנושא, יש עבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת המחייבים אישור פרקליט לפני פתיחה בחקירה פלילית114 (להלן - עבירות רגישות). הנחייה זו מתייחסת לפתיחת תיק חקירה פלילי בלבד, ואין היא מתייחסת לטיפול בתיק פרשייה מודיעינית. לפי נוהלי המשטרה, אם נדרשת האזנה לגורמים המעורבים בעניין הנוגע לעבירות רגישות יש לפנות לפרקליטות לקבלת אישורה לפני פתיחת החקירה או לפני ביצוע פעולת איסוף תוצרי האזנת הסתר. לפיכך המשטרה נדרשת לקבל אישור פרקליט בשני מועדים שונים בהתאם לסוג התיק המשטרתי שהיא מטפלת בו: (א) אם מתבקשת האזנת סתר בתיק חקירה פלילי הנוגע לעבירה רגישה, עוד לפני הגשת הבקשה להאזנת סתר המשטרה נדרשת לקבל אישור פרקליט לפתיחת תיק החקירה שדן במהות העבירות. (ב) אם מתבקשת האזנת סתר בפרשייה מודיעינית הנוגעת לעבירה רגישה, אז לפני הגשת הבקשה לצו, המשטרה אינה חייבת לקבל אישור פרקליט; לאחר שנפתחה הפרשייה המודיעינית, הוגשה בקשת האזנת הסתר ואושרה, המשטרה תידרש לקבל את אישור הפרקליט רק לפני איסוף תוצרי ההאזנה בעמדה המשטרתית. להלן תרשים המתאר את תהליך פתיחת תיקי חקירה ופרשיות מודיעין, הגשת בקשה להאזנת סתר, קבלת אישורי פרקליט, ואיסוף תוצרי ההאזנה בהתאם לנהלי המשטרה: 114 פרקליט המדינה, הנחיה 14.12 אישור פתיחה בחקירה והעמדה לדין בעבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת (23.2.99, עודכןב-15.12.19). נדרש אישורשלפרקליט המדינה או של אחד ממשניו או של מישהם הסמיכולטפל בין היתר, בעבירות בתחומי ההסתה, הטרור, לשון הרע, סוביודיצה, ועבירות הנוגעות לעבודתו של עיתונאי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 139 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 9: התהליכים לפתיחת תיקי חקירה ותיקי פרשיות מודיעין, לקבלת אישורי פרקליט ולאיסוף תוצרי ההאזנה עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. המשטרה קבעה בנהליה שני מועדים שונים שבהם חייבים לקבל אישור פרקליט בהתאם לסוג התיק המטופל - בתיק חקירה יתקבל אישור הפרקליט עם פתיחתו ולפני הגשת בקשות להאזנת סתר; ובפרשייה מודיעינית יתקבל אישור הפרקליט רק בעת ביצוע פעולת איסוף תוצרי האזנת סתר, קרי העלאת עמדת האזנת סתר לשמע או שימוש בכלי טכנולוגי. המשטרה הסבירה בתשובתה כי אכן נקבעו מועדים שונים לקבלת אישור פרקליט. זאת בשל השונות המהותית בין הטיפול בתיק חקירה לבין הטיפול בפרשייה מודיעינית. פרקליטות המדינה מסרה כי במקרים שבהם יידרש אישור פרקליט, הוא יינתן לפני פתיחה בחקירה בתיקי חקירה פליליים ופרשיות מודיעיניות כאחד, וזאת לפני ביצוע פעולות המגלמות הפעלת סמכות לפי דין. מבקר המדינה | דוח מיוחד 140 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בפרשייה מודיעיניתהנוגעת לעבירה רגישהוחמורה מסוג פשע שבה נדרשת האזנת סתר גלומה מורכבות משפטית ייחודית. לפיכך, קיימת חשיבות לכך שהמשטרה והפרקליטות יבחנו מבעוד מועד האם נכון לפתוח תיק חקירה פלילי בעניינה. כדי לפשט את התהליך, להבטיח שמירה על כללי מינהל תקין ויישום של הנחיית פרקליט המדינה, מוצע כי הפרקליטות תקבע שאישור פרקליט לגבי עבירות רגישות יתקבל במועד אחיד הן בפרשיות מודיעיניות והן בתיקי חקירה, וכי המשטרה תעגן את המועד האמור בנהליה. משרדמבקרהמדינהאיתר בנתוניהמשטרהמהמערכתלניהול צוויםכיבשנים2019 - 2021 הגישה המשטרה 35 בקשות לצווי האזנת סתר ב-11 פרשיות ותיקי חקירה שבהם נכללה עבירה רגישה115. נמצא כי באף אחת מ-35 הבקשות ב-11 פרשיות מודיעיניות ותיקי חקירה (אותן הגישה המשטרה לבית משפט והן מומשו), לא אותר במערכת לניהול צווים של המשטרה אישור פרקליט מדינה או פרקליט שהוסמך על ידו לפתיחה בחקירה. משלא נמצאו האישורים במערכת לניהול צווים התבקשו המשטרה ופרקליטות המדינה להמציא את אישורי פרקליט המדינה האמורים. (ג) ואולם חרף פניות משרד מבקר המדינה116, הפרקליטות לא המציאה את האישורים לביקורת במשך יותר משנה. רק לאחר שנה ושלושה חודשים העביר משרד המשפטים התייחסות בנושא זה. לצד האמור, בהתייחסות מיוני2024, הפרקליטות העבירה לידי משרד מבקר המדינה את כלל האישורים שניתנו על ידה ומסרה כי בנוגע למקרים שבדק משרד מבקר המדינה לא ידוע לה שהמשטרה ביקשה ממנה אישורים. הפרקליטות העבירה אישורים הנוגעים לשני יעדי האזנה. משרד מבקר המדינה מצא כי בשני המקרים האמורים אישור זה ניתן למעלה מהנדרש בנהלי המשטרה. כדי שאישורי הפרקליטות יהיו ניתנים לאיתור בתוך זמן סביר כדי להמציאם לכל דורש, מומלץ כי פרקליט המדינה יוודאשאישור פרקליט לפתיחה בחקירה בעבירה רגישה מתועד כנדרש במערכת ממוחשבת מסווגת לניהול תיקי התביעה בפרקליטות. הפרקליטות מסרה בתגובה כי היא מקבלת את הצורך בקיומה של מערכת ממוחשבת מסווגת שבה ניתן יהיה לתעד את אישורי הפרקליט המסווגים, וקידום עבודת הפרקליטות במערכת ממוחשבת מסווגת ייבחן בכפוף לקבלת המשאבים והאישורים הנדרשים. (ד) לאחר ניסיונות איתור האישורים, נמצא כי בניגוד לנוהל המשטרתי בנושא המשטרה לא פנתה לקבלת אישור פרקליט בכל הבקשות שהוגשו על ידה לבית המשפט להאזנת סתר בעבירות רגישות - 35 בקשות הנוגעות ל-11 פרשיות. בכל הפרשיות הללו שבהן לא התקבל אישור פרקליט, האזנות הסתר מומשו. 115 לפי איתור צווים עם עבירות רגישות בבסיסי הנתונים של המערכת לניהול צווים, בהתאם לסעיפי העבירה המפורטים בהנחיית פרקליט המדינה 14.12 אישור פתיחה בחקירה והעמדה לדין בעבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת(23.2.99, עודכןב-15.12.19). 116 משרד מבקר המדינה פנה לפרקליטות המדינה בעניין זה בחודש מרץ 2023, אך רק ביוני 2024 העביר משרד המשפטים התייחסות הכוללת את ממצאי הבדיקה בנושא זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 141 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המשטרה מסרה בתגובתה כי במקרים שבהם נמצא כי לא אותרו אישורי פרקליט, יתבצע תהליך של הפקת לקחים ויחודדו הנהלים מול יחידות המשטרה, וכן תיבחן האפשרות לפתח מנגנון במערכת לניהול צווים שיחייב קבלת אישור דרג מתאים בבקשות להאזנת סתר בעבירות רגישות.עוד היא מסרה כי בבדיקתה היא מצאה שרק 32 בקשות דרשו אישור פרקליט אך האישור לא אותר. משרד מבקר המדינה בחן את התייחסות המשטרה בנוגע למספר הבקשותשלגביהן נדרש אישור פרקליט ומצא כי למרות טענות המשטרה, יש 35 בקשות הדורשות אישור פרקליט. בנוגע לשתי בקשות שנטען כי אינן דורשות אישור פרקליט נמצא כי בקשות אלו כללו עבירות המחייבות אישור. בנוגע לבקשה השלישית שנטען שאינה דורשת אישור פרקליט נמצא כי זו הוגשה לבית משפט אך לא התקבלה החלטה שיפוטית ולפיכך זו דרשה אישור לפני הגשתה. לפיכך, מוצע כי המשטרה, באמצעות המערכת לניהול צווים, תאכוף את החובה לבדוק כי התקבל אישור פרקליט לפרשיות ותיקי חקירה העוסקים בעבירות רגישות עוד לפני הגשת הבקשה, ואילו הפרקליטות תוודא בדיעבד את קיומם של אישורי הפרקליט לפני הגשת כתב אישום. (2) א י ש ו ר ה ג ש ת ב ק ש ו ת ה א ז נ ת ס ת ר ל י ע ד ה א ז נ ה ר ג י ש לפי נוהלי המשטרה, הגשת בקשות להאזנת סתר למעורבים בביצוע עבירות שהם בעלי מעמד רגיש (להלן - מעורב רגיש) מצריכה אישורים נוספים117. מעורבים רגישים הם אנשים בדרג מדיני118, אישי ציבור ובעלי מקצוע ששיחותיהם חסויות - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת119 (להלן - בעל חיסיון מקצועי.) תכלית החיסיון של הדרג המדיני היא להבטיח כי הם ממלא את תפקידו נאמנה120, ואם מדובר בבעל חיסיון מקצועי, החיסיון נועד להבטיח שמירה על סוד שיחו של האדם המקיים את השיחה עימו121. בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה מאות בקשות בעשרות פרשיות שבהן נכללו עשרות יעדי האזנה שהם מעורבים רגישים. כשישית מהבקשות להאזנת סתר הן להאזנה לתקשורת בין מחשבים. מרבית הבקשות אושרו, וההאזנה לרוב יעדי ההאזנה מומשה. להלן יפורטו סוג המעורב הרגיש, התנאים לאישור הגשת הבקשה להאזנת סתר לשיחותיו: 117 יצוין כילפיחוק האזנת סתר, ככלל הגשת בקשה להאזנת סתר אינהמחייבתאישור של דרג משטרתי בכיר אושל דרגשמחוץ למשטרת ישראל. 118 דרג מדיני - נשיא, ראש הממשלה, שרים וחברי כנסת לפי סעיף 13 לחוק יסוד: נשיא המדינה, סעיף 5(ב) לחוק יסוד: הממשלה, וסעיפים2או-15לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם,התשי"א-1951. 119 לפי סעיף9לחוק האזנת סתר וסעיפים48-51לפקודת הראיות [נוסח חדש],התשל"א-1971. 120 ראו דברי הסבר להצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951 (תיקון 32) התשס"ה- 2005, מ-24.03.05, ה"ח הכנסת התשס"ה,65,84. 121 ראו לעניין זה ע"פ5135/11מ"י נ' לאורה ברקו(פורסם במאגר ממוחשב,31.5.12). מבקר המדינה | דוח מיוחד 142 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לוח 6: מתווה אישור הגשת בקשה לפי סוג מעורב רגיש סוגמעורברגיש תנאיםלאישורהגשתהבקשהוזהותהגורםהמאשר אישורפעולתחקירה-הגשתבקשהלהאזנה ביתהמשפט מגבלת דרגמאשרפנימי דרגמאשרחיצוני הדןבבקשה122 עבירות להאזנה דרגמדיני נשיא ביתמשפט מחוזי רה"מושרים ראשבכתבאח"ם היועמ"שלממשלה בכתב ביתהמשפט כן חבריכנסת העליון אישיציבור דרגא'123 ראשאח"ם בכתב דרגב'124 ראשאח"םבכתב לא דרגג'125 יידועראשאח"ם לאנדרשאישור בעלחיסיון עורךדין,רופא, מקצועי פסיכולוג,עובד יועמ"שלממשלהאו ביתמשפט סוציאלי,כהןדת רח"טהסייבר פרקליטהמדינהv מחוזי כן בכתב בעלחיסיון עיתונאי ראשאח"ם פרקליטמחוז פסיקתי126 לא קרובלדרגמדיני ראשאח"ם לאנדרשאישור בכתב לא עלפינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהלוח עולה כי לפי החוק ולפי נוהלי המשטרה, יש שני דרגים שונים המוסמכים לאשר בקשות להאזנת סתר למעורבים רגישים במשטרה - רח"ט הסייבר וראש אח"ם. עוד עולה כי סמכות האישור במשרד המשפטים לבקשות להאזנת סתר למעורבים רגישים מבוזרת בין יועמ"ש לממשלה, פרקליט המדינה ופרקליט המחוז. משרד המשפטים מסר כי האזנות הדורשות אישור פרקליט המדינה או אישור היועמ"ש לממשלה מובאות למחלקת הסייבר בפרקליטות המדינה. המחלקה מרכזת את החומרים הנוגעים לבקשת האישור ומכינה חוות דעת. לאחר מכן, בקשות האישור מועברות לפרקליט המדינה. גם בקשות המועברות לאישור היועמ"ש לממשלה מועברות דרך פרקליט המדינה. עוד סבר משרד המשפטים כי חלוקת העבודה הפנימית בין הדרגים המאשרים מבטאת אפוא איזון בין מידת הרגישות של הסוגיות השונות הקשורות בהאזנות הסתר לבין היכולת לתת מענה בקבועי זמן סבירים לפי צרכי החקירה. 122 סעיף6(א) לחוק האזנת סתר, סעיף2א(ב) לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951. 123 איש ציבורדרג א'-אדם הנמצא במעמד ציבורי חשובבגין משרתו או תפקידו הציבורי. עם דרג זה נמנים שופטים, דיינים ברמה הארצית, קאדים, אנשי דת בכירים (רב ראשי, קאדי -בכירות ברמה הארצית), ראשי כוחות הביטחון וסגניהם (שב"כ, מוסד, צה"ל, שב"ס), מבקר המדינה. לעניין עיגון החובה לקבל את אישור היועמ"ש לממשלה בכתב לצורך האזנה לשופטים, ראו גם סעיף12לחוק יסוד: השפיטה. 124 איש ציבור דרג ב'- אדם הנמצא במעמד ציבורי חשוב בגין משרתו או תפקידו הציבורי. עם דרג זה נמנים ראש רשות מקומית או אזורית, סגן ראש רשות מקומית ואזורית, יו"ר הסתדרות העובדים, מנכ"לים במשרדי ממשלה,מנכ"לים ברשות המקומית, דיינים ברמה המקומית, אנשי דת (רב עיר, קאדי, כהן דת- בכירים ברמה המקומית שמקבלים שכר ממוסדות המדינה), ממלאי משרות בכירות במגזר הציבורי (מנכ"ל וסמנכ"ל), ממלאי משרות בכירות במגזר הפרטי (מנכ"ל וסמנכ"ל), מנהלי בנקים ומוסדות פיננסים חשובים, מנהלי תאגידים סטטוטוריים (לדוגמה רשות שדות התעופה), מנהלי חברות ורשויות ממשלתיות. 125 איש ציבור דרג ג'- אדם הנמצא במעמד ציבורי חשוב בגין משרתו או תפקידו הציבורי. עם דרג זה נמניםחברי מועצה מקומיתאו חבריעירייה, קציני צבאאושב"ס בכיריםבדרגת סא"לומעלה, סמנכ"ל במשרדי ממשלה, סמנכ"ל ברשות מקומית, ממלאי משרות בכירות במגזר הציבורי - מנהלי מחלקות או מנהלי אגפים, נציגים של מדינות חוץ הנמצאים בתפקיד בישראל, נציגים של ארגונים בין-לאומיים מוכרים הנמצאים בתפקיד בישראל וכן נציגויות של מדינות חוץ ושל ארגונים כאמור. 126 עיתונאי אינו בעל חיסיון מקצועי המעוגן בחוק, אלא בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון ב"ש 298/86 בן ציון ציטרין נ' בית הדין המשמעתי של לשכת עורכי הדין במחוז ת"א, (פורסם במאגר ממוחשב,7.4.87). מבקר המדינה | דוח מיוחד 143 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המשטרה מסרה בתגובתה כי הסיבה לקביעת שני דרגים מאשרים בהתאם למעמד יעד ההאזנה נובעת מהצורך בקביעת זהות הדרג המאשר בהתאם למידת הפגיעה באינטרס המוגן ובוויסות המשימות וחלוקת העומסים בתוך המשטרה. לצורך שמירה על אחידות בהפעלת שיקול הדעת, מוצע שהמשטרה תשקול לקבועשכלל הבקשות להאזנה למעורב רגיש יאושרו על ידי דרג יחיד במשטרה המפקחהן על חטיבת החקירות והן על חטיבת הסייבר - ראש אח"ם. לשם ניהול תקין של תיעוד האישורים, מוצע כי משרד המשפטים ישקול לקבוע את זהות הגורם האחראי לאיגום כלל האישורים הניתנים על ידי משרד המשפטים, לרבות אישורי פרקליט המחוז. (א) מ ו ד ל ה ה י ת ר י ם ל ה א ז נ ת ס ת ר ל ב ע ל ח י ס י ו ן כאמור, גורמים מהדרג המדיני וגורמים בעלי חיסיון מקצועי הם שני סוגים של מעורבים רגישים הנהנים מתוקף תפקידם מהגנה מוגברת מפני האזנת סתר. ואולם, לפי הדין הגנתם אינה מוחלטת, וזאת משום שרק חלק משיחותיהם עשויות להיות חסויות. לפיכך ההגנה עליהם מתבצעת בשני שלבים עיקריים - שלב הוצאת ההיתר ושלב ההפקה של תוצרי ההאזנה. חלק זה יעסוק בשלב הוצאת ההיתר127. בהתאם להמלצות צוות לבנת משיח, ניתן לערוך מודל של היתרים להאזנה למעורבים רגישים הנחלק לשני סוגים: • ה א ז נ ה מ ר א ש: הגשת בקשה להאזנה לשיחותיהם של בעלי חיסיון מקצועי או של גורמים מהדרג המדיני אם הם יעדי האזנה בעבירות חמורות-רצח, פגיעה בביטחון המדינה או סחר בסמים128 (להלן - היתר מיוחד להאזנה מראש.) בשנת2005קבע צוות לבנת משיח כי האזנה הדורשת היתר מיוחד להאזנה מראש מתרחשת בשני תרחישים חלופיים: o אם היה ידוע למשטרה כי יעד ההאזנה הוא בעל חיסיון מקצועי או נמנה עם הדרג המדיני. o אם צפוי בבירור שבהאזנה ליעד ההאזנה (שאינו בעל חיסיון מקצועי ואינו גורם מדיני) ייקלטו שיחות שיתקיימו בעתיד עם בעלי חיסיון מקצועי או עם גורם בדרג המדיני 129. צוות לבנת משיח אף סבר כי משוכת העבירות החמורות שאותה נדרש לעבור לצורך קבלת היתר מיוחד להאזנה מראש דורש תיקון חקיקה באופן שיאפשר להרחיב את רשימת העבירות ולקבל היתר מיוחד להאזנה מראש גם אם מדובר בעבירות מתחום איסור הלבנת הון, במאבק בארגוני פשיעה, בסחר בבני אדם ובעבירות שוחד. 127 ואולם, לא מן הנמנע כי סוגיית העיון וההפקה וסוגיית הוצאת ההיתר נדונו במשולב וללא הבחנה סדורה בדיוני גורמי הממשל השונים. 128 דרג מדיני-לפי סעיף2א לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951;בעל חיסיון מקצועי - לפי סעיף 9א לחוק האזנת סתר. שני הסעיפים מתייחסים לעבירות החמורות לפי סעיפים 300 - 301ג לחוק העונשין, עבירה שיש בה סכנה לפגיעה בביטחון המדינה או עבירה של עסקת סמים כהגדרתה בפקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], התשל"ג-1973. 129 דוח לבנת משיח פרק בנושא האזנה לשיחות של בעלי מקצוע, ששיחותיהם עשויות להיות חסויות, עמ'16 - 22. במהלךעבודת צוות לבנת משיח תוקןחוק חסינות חברי כנסת,עלבסיסהדגםשגיבשהצוותלענייןהאזנהלשיחות בעלימקצועהעשויותלהיותחסויות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 144 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 • ה א ז נ ה א ג ב א ו ר ח א (ב ד י ע ב ד: ) כאשר אגב האזנה ליעד נקלטת שיחה של היעד עם אדם בעל חיסיון מקצועי או דרג מדיני. האפשרות להאזנה אגב אורחא עוגנה בחוק חסינות חברי כנסת ולא עוגנה בחקיקה בנוגע להאזנה לבעל חיסיון מקצועי. בשני המקרים האזנה אגב אורחא אינה מוגבלת לעבירות מסוימות130. במקרה זה תוצרי ההאזנה כבר נאספו והם נמצאים בידי המשטרה, אולם היא רשאית להפיק אותם רק לאחר שתגיש לבית המשפט בקשה ייעודית להפקת תוצרי ההאזנה ותקבל ממנו אישור לכך. צוות לבנת משיח הבהיר שהאזנה אגב אורחא מתרחשת אם התבצעה האזנה ליעד האזנה שאינו בעל חיסיון מקצועי, ובאופן בלתי צפוי ומזדמן התברר כי בעל מקצוע חסוי הוא צד לשיחה131. בשנת 2005 המליץ צוות לבנת משיח לעגן באופן ברור ובחקיקה ראשית את הטיפול בהאזנה לבעלי חיסיון מקצועי132. הצעת החוק המסדירה את הטיפול בהאזנה לבעלי חיסיון מקצועי שהועלתה בשנת 2009 לא הושלמה. משרד המשפטים מסר כי הצעת החוק לתיקון חוק האזנת סתר משנת 2009133, עסקה בכמה נושאים, אך הליך החקיקה לא התקדם בשל התנגדות ועדת חוק ומשפט משנת 2012להסדרה של נושא התיעוד החזותי המופיע בתיקון החקיקה האמור. בשנת2015 קיים משרד המשפטים כמה ישיבות כדי לקדם את תיקון החקיקה. להלן תרשים המבאר את מודל ההיתרים להאזנה לבעל חיסיון שהוצג על ידי צוות לבנת משיח: 130 דוח לבנת משיח, פרק בנושאהאזנה לשיחות של בעלי מקצוע ששיחותיהם עשויות להיות חסויות, עמ'16-22. 131 תואר בעבודת הצוות כי האזנה אגב אורחא מתרחשת בעוד המשטרה מחזיקה בהיתר האזנה כדין לפי סעיף 6 לחוק האזנת סתרומתברר במהלך ההאזנה שהשיחה שנקלטה היא שיחה של בעל מקצוע. דהיינו, הובהר כי האזנה אגב אורחא לבעל חיסיון מקצועי היא מזדמנת ובלתי צפויה. 132 בהקשר זה יצוין כי בנוגע להאזנה לעיתונאים הומלץ לבחון את הצורך בעיגון חקיקתי. דוח לבנת משיח פרק בנושא האזנה לשיחות של בעלי מקצוע ששיחותיהם עשויות להיות חסויות, עמ'16-22. 133 הצעת חוקהאזנת סתר (תיקון מס' 6), התש"ע-2009. מבקר המדינה | דוח מיוחד 145 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 10: מודל ההיתרים להאזנה לבעל חיסיון לפי המלצת צוות לבנת משיח על פי מודל האזנות הסתר של צוות לבנת משיח, בעיבוד משרד מבקר המדינה. ההמלצות והצידוקים למודל שהציג צוות לבנת משיח, שבאו לידי ביטוי גם בוועדת החקירה משנת 2009, היו מקובלים במשך השנים על המשטרה ועל היועמ"ש לממשלה והם אף אומצו על ידו134. גורמים אלו דנו בין היתר גם במגבלת העבירות החלה על המודל. נוסף על כך, פרטי המודל נדונו באמרות אגב בפסיקה של בית המשפט העליון בשנים 2009 ו-2012. יוצא אפוא כי לפי מסמכי המשטרה ומשרד המשפטים המודל היה מקובל על גופים אלו לכל הפחות עד לשנת 2016. 134 החל משנת 2009 נושא האזנת סתר לבעל חיסיון מקצועי או דרג מדיני נדון בבתי המשפט, במשרד המשפטים ובמשטרה. ואולם, דיונים אלו לא התמקדו בסוגיית מודל ההיתרים שהוצג על ידי צוות לבנת משיח. בשנת2009 בסיכום דיוני ועדת החקירה, זו אף התייחסה לסוגיית האזנה מראש והאזנה אגב אורחא. אשר להאזנה מראש, ועדת החקירה הציעה אפשרות לבחון לחייב את המשטרה כי בבקשה להאזנת סתר תצוין זהותם של יעדי האזנה פוטנציאליים אשר יש הסתברות גבוהה כי האזנה ליעד ההאזנה תכלול גם האזנה לשיחותיהם של בעלי חיסיון. באשר להאזנה אגב אורחא, הצעת ועדת החקירה התייחסה לכך שנדרשת הסדרת המצב של קליטה מקרית של שיחת בעל מקצוע ששיחותיו עשויות להיות חסויות וזאת אגב האזנה ליעד אחר. שמיעת תוצרי ההאזנה תופסק מייד עם היוודע שמדובר בבעל מקצוע. ראו לעניין זה,ועדתהחקירה,עמ'8-7,21-24. כמו כן, ראו פסיקה בעניין בה מפי כב' השופטת חיות,בש"פ7064/08מדינת ישראל נ' ליאורה ברקו,פ"דסג(2)453(פורסם במאגר ממוחשב, 8.0913.) ומפי כב' השופט זילברטל בע"פ 5135/11 מ"י נ' לאורה ברקו (פורסם במאגר ממוחשב, 31.5.12). עוד אותרו מסמכים ודיונים בעניין זה מהשנים2012ו-2015. מבקר המדינה | דוח מיוחד 146 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המשטרה מסרה בתגובתה כי ההבחנה שבוצעה על ידי צוות לבנת משיח לא יושמה על ידי המשטרה והיא "לא נהגה על פי המלצה זו מעולם". בעניין זה משרד מבקר המדינה מציין כי ההבחנה עליה מבוסס מודל ההיתרים של צוות לבנת משיחהופיעה בחידודי נהלים של המשטרה ומסמכי הפרקליטות בשנים 2009 -2016. בהם, האזנה אגב אורחא הייתה מוגבלת למקרים של האזנה מקרית בלבד. בשנת2018חל שינוי משמעותי בעמדת משרד המשפטים והמשטרה שאינו עולה בקנה אחד עם מודל ההיתרים של צוות לבנת משיח ועם התמודדותו עם משוכת העבירות החמורות באמצעות תיקון חקיקה. בעמדה שהוצגה לפני בית משפט מחוזי בשנת 2018 שהתקבלה על ידו, הפרקליטות זנחה את המודל של צוות לבנת משיח בנוגע לנחיצות קבלת היתר מראש אם צפוי בבירור שיתקיימו בעתיד שיחות עם בעל חיסיון. בשנת2019 המשטרה עדכנה את הנוהל הנוגע להאזנת סתר לדרג מדיני. לנוהל הוספה התייחסות להאזנה ליעד האזנהשישסבירות גבוהה וממשית שישוחח בטלפון עם דרג מדיני ונקבע בה כי יש לקבל לגבי האזנה כאמור אישור ראש אח"ם בלבד ללא קבלת אישור פרקליט המדינה או היועמ"ש לממשלה. הנוהל אינו מפרש כלל את מודל ההיתרים להאזנה ואינו מסביר אילו היתרים נדרשת המשטרה להוציא בכל מקרה. בביקורת נמצא כי בשנת 2018, בחלוף 13 שנים מקביעת מודל ההיתרים להאזנת סתר מראש לבעל חיסיון לפי מסקנות צוות לבנת משיח, הפרקליטות שינתה, במהלך ניהול מספר הליכים פליליים, את ההסדר האמור. בנסיבות אלו, ההסדר שונה בלי שמשרד המשפטים והמשטרה ביצעו עבודת מטה ובלי שהוכנה חוות דעת משפטית המסבירה את הסטייה הניכרת ממסקנות הוועדה המקצועית הבין- משרדית. פרקליטות המדינה מסרה בתשובתה כי עמדתה המשפטית עמדה בפני ביקורת שיפוטית בכמה הזדמנויות בהליך הפלילי, ובמקרים קונקרטיים אלו הגשת העמדה אף אושרה על ידי היועמ"ש לממשלה דאז. תכלית העמדה המשפטית היא למנוע מצב שבו יעד האזנהשאינו בעל חיסיון מקבל 'חסינות' מפני האזנה בעבירות שאינן מנויות בחוק, אם איש שיחתו הוא בעל חיסיון מקצועי. עמדה זו מצויה בשיקול הדעת המשפטי המובהק של הפרקליטות, וזו התקבלה בהליכים המשפטיים שנוהלו על ידה. המשטרה מסרה בתגובתה כי המשמעות המעשית של המודל היא הרחבת מעגל הנהנים מהחסינות לכלל יעדי האזנה שאינם בעלי חיסיון. במשך כ-13 שנים, עת הונח דוח צוות לבנת משיח, ועד לשנת 2018 הנחו משרד המשפטים והמשטרהכי כאשרנדרשת האזנה ליעד שיש הסתברות גבוהה שישוחח עם בעל חיסיון נדרש לקבל היתר האזנה מראש לשיחותיו. הסדר זה אף הגביל את המשטרה להאזנהרקבנסיבותשבהןישחשד לביצועעבירהחמורה וחריגההנכללת ברשימה סגורה בחוק. ואולם, על פי ההסדר החלופי המקל שאימצה הפרקליטות משנת2018,במהלך ניהול מספר הליכים פליליים באותה העת,אם התבצעה האזנה לאדם שאינו בעל חיסיון וקיימת הסתברות גבוהה שישוחח עם בעל החיסיון, די בקבלת אישור בדיעבד (ולא מראש) להאזנה לשיחות של יעד ההאזנה עם בעל החיסיון, ותוך השמטת מגבלת העבירות החמורות הקבועה בחוק. יוצא אפוא כי ההגנה הרחבה הקבועה בחוק לבעל חיסיון הוסרה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 147 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 אין חולק כי כדי שהמשטרה תיאבק בשחיתות, בארגוני פשיעה ותמנע ניצול לרעה של חיסיון מפאת תפקיד, היא נדרשת לקבל לידיה סמכויות נרחבות. ואולם, לעמדת מבקר המדינה מומלץ כי לנוכח המצב המשפטי הקיים המשטרה ומשרד המשפטים יבצעו הסדרה חקיקתית ומשפטית סדורה ומובנית. מומלץ כי הפרקליטות תבחן ותעגן מדיניות סדורה ומנומקת למתן היתרי האזנה מראש כך שיעמדו בדרישות הדין- במקרים שבהם יעד ההאזנה הוא בעל חיסיון או יעד ההאזנה הוא אדם מן השורה אשר צפוי בבירור לשוחח עם בעל חיסיון; ובו- זמנית תעגן את הפרוצדורה לאישור האזנה בדיעבד (אגב אורחא) - במקרים בהם יעד ההאזנה הוא אדם מן השורה אשר באקראי מקיים שיחה עם בעל חיסיון. כמו כן, מומלץ שהפרקליטות תעגן תהליך סדור ומתועד לגיבוש מדיניות משפטית או להצגת עמדה תקדימית בעלת השפעה ארצית בבתי המשפט. עוד מומלץ כי המשטרה תסדיר בנהליה את תהליךהוצאת הצווים עבור מעורב רגיש במלואו: עיגון תהליך האזנה אגב אורחא לבעל חיסיון מקצועי; הבהרת תהליך מתן הצווים עבור האזנה מראש לבעל חיסיון והתאמת תהליכים אלו למודל ההיתרים שקבע צוות לבנת משיח. כלומר, קבלת היתר האזנה מראש ולא בדיעבד באחד משני מקרים: אם ידוע למשטרה שיעד ההאזנה הוא בעל חיסיון או שיש הסתברות גבוהה שיעד ההאזנה ישוחח עם בעל חיסיון. זאת כדי לקיים את המגבלות הקיימות כיום בדין בנוגע לעבירות שבהן ניתן להאזין מראש לבעל חיסיון מקצועי, בהתאם לדוח צוות לבנת משיח. (ב) ה א ז נ ה ל ב ע ל י ח י ס י ו ן מ ק צ ו ע י ( ע י ת ו נ א י ם , ע ו ר כי ד י ן , ר ו פ א י ם , פ ס י כ ו ל ו ג י ם ו כ י ו " ב ) נוהלי המשטרה אינם מפרטים אילו בדיקות מקדימות נדרשת לבצע היחידה המזמינה את ההאזנה לפני הגשת בקשהכדילוודא מהו מעמדו של יעד ההאזנה ואם ייתכן שחל עליו חיסיון מכוח מקצועו. בין היתר, אין הנחיה לאיתור יעדי האזנה פוטנציאליים בפנקסים המפורסמים לציבור, כגון פנקס העובדים הסוציאליים, פנקסי מקצועות רישוי הרפואה או פנקס עורכי הדין135. כמו כן, אין הנחיה לגבי סוגי פרשיות שעל שוטר סביר להניח שתיתכן מעורבות של בעל חיסיון מקצועי בהן. פרשיות אלו מחייבות בדיקה מעמיקה לפני הוצאת צווי האזנת סתר. כמו כן, אין הנחיה הקובעת אילו בדיקות נדרשת המשטרה לבצע כדי להבטיח שלא היה באפשרותה לצפות מראש שייקלטו שיחות בין יעד ההאזנה לבין בעל חיסיון מקצועי. בשנים2019-2021אותרו בעלי חיסיוןאחדיםשהוגדרו כיעדי האזנה במערכת לניהול צווים (כלומר התבקשה בעניינם האזנה מראש). נוסף על כך, ממידע השמור במערכות המשטרה עולה כי בשנים 2019 - 2021 התבצעו עשרות הליכים של אישור האזנה אגב אורחא לבעל חיסיון מקצועי על ידי הסרת מגבלות ההאזנה לשיחות שנקלטו ובהן מעורב בעל החיסיון במסגרת מספר פרשיות ובנוגע למספר יעדי האזנה. להבדיל מהאזנה מראש, יעדי האזנה אלו אינם רשומים כיעדי האזנה במערכת לניהול צווים אלא נרשמים בטבלה נפרדת במערכת זו. משרד מבקר המדינה איתר שלוש פרשיות מהשנים 2015 - 2022 שבהן הוגשו בקשות בדיעבד להאזנה אגב אורחא (חלף הגשת בקשה להאזנה מראש) לבעלי 135 מופיע כשירות באתר שירותי הממשלהwww.gov.il, באתרים של משרד הרווחה, משרד הבריאות ולשכת עורכי הדין וכמאגר מידע באתר מאגרי המידע הממשלתייםwww.data.gov.il. מבקר המדינה | דוח מיוחד 148 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מקצועששיחותיהם חסויות. בשלושת המקרים נמצא שהנסיבות הנוגעות לפרשיות הללו עוסקות לכתחילה בתחומי העיסוק שלהם עליהם חל חסיון. יודגשכי אם הבקשות בפרשיות שאותרו היו מוגשות במסגרתבקשות האזנה מראש ליעד האזנה בעל חיסיון מקצועי ולא כבקשה אגב אורחא, הן לא היו עומדות במגבלת העבירות אשר חלה על האזנה מראש. ולפיכך, בקשות אלו היו נשללות על הסף. עם זאת, מדובר במקרים שבהם בעלי החיסיון המקצועי ניצלו את תפקידם לרעה בעבירות סחר איברים, שוחד ומרמה. במצב המשפטי הקיים המשטרה לא הייתה יכולה להאזין להםמראש, אלא להשתמש בחלופות חקירה אחרות.לו היו ממומשות המלצות צוות לבנת משיח להרחיב את רשימת העבירות החמורות והחריגות המאפשרות האזנה מראש, אזי ניתן היה לאשר האזנה מראש בחלק מהפרשיות הללו. התנהלות המשטרה, שאיננה מבצעת בדיקה מעמיקה בפרשיות שבהן היה גלום פוטנציאל למעורבות של בעלי חיסיון מקצועי אינה תקינה, עלולה לפגוע באמון במשטרה, ולהעלות נגד התנהלותה טענות הגנה מן הצדק. המשטרה מסרה בתגובתה כי הציפייה שהמשטרה תבדוק את מעמד יעד ההאזנה והאם חל עליו חיסיון מכוח מקצועו אינה סבירה. היא מכבידה על המשטרה ואין בה כדי לתרום תרומה של ממשבנוגעלמעמדו של יעד האזנהמשום שרישומו בפנקס אינו מעיד שהוא עוסק במקצוע. אם יעד ההאזנה רשום בפנקס אך אינו עוסק במקצועו, הוא לא נהנה מחיסיון כלל. לנוכח חובתה של המשטרה לפעול להגנתם של בעלי חיסיון בעת האזנה להם, על המשטרה להקפיד הקפדה יתרה על בדיקת יעדי האזנה וההגנות החלות עליהם בהליך האזנת הסתר החסוי לצורך הגשת בקשות האזנה מראש. עליה לעגן בנהליה את הבדיקות הנדרשות עוד לפני הגשת בקשות להאזנת סתר שגלום בהן פוטנציאל להאזנה לבעלי חיסיון מקצועי ולבחון את נחיצות עיגונן בחקיקת משנה. לנוכח הרגישות היתרה שעולה מהאזנה בפועל לבעל חיסיון מקצועי, מוצע שהמשטרה תנהיג מדיניות תחקיר והפקת לקחים בנוגע לכל פרשייה שבה התבקש אישור האזנה אגב אורחא לבעל חיסיון מקצועי, וכי תוצריה יוצגו לפני המפכ"ל. מוצע כי המשטרה ומשרד המשפטים יבצעו עבודת מטה לבחינת מגבלת העבירות הקיימת בחקיקה כיום להאזנה מראש לבעל חיסיון מקצועי. בין היתריש לבחון אם נדרש לקבוע מנגנון גמיש יותר ושקוף בחקיקת משנה שייתן מענה לעבירות חמורות, לעבירות המוגדרות "מכת מדינה", לעבירות הנוגעות לאמנות שישראל חתומה עליהן או למקרים של ניצול תפקיד לרעה המצדיק האזנת סתר לבעלי חיסיון מקצועי. משרד המשפטים מסר כי בחינת מגבלת העבירות הקיימת בחקיקה ואפשרות קביעת מנגנון גמיש ושקוף בחקיקת משנה, יתבצעו במהלך עבודת המטה הנערכת בימים אלו לקראת תיקון חקיקה מקיף לחוק האזנת סתר. (ג) ה א ז נ ה ל א י ש י צ י ב ו ר ב ד ר ג ב ' ו ג ' בשנים2019-2021אותרועשרותיעדי האזנה שהם אישי ציבור בדרג ב' ו-ג', ולגביהם הוכנו יותר ממאה בקשות להאזנת סתר. הגשת בקשה לצו האזנה לדרג ב' מחייבת אישור ראש אח"ם והגשת בקשה לצו האזנה לדרג ג' מחייבת להביא לידיעתו את דבר ביצוע ההאזנה. חובה זו חלה ממועד הגשת הצו הראשון ולקראת כל הארכת תוקף תחולתו של הצו - כלומר, על כל צו חדש ועל כל צו הארכה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 149 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 משרד מבקר המדינה בדק דגימה של מספר יעדי האזנה אחדים בדרג ציבורי ב' ו-ג' והבקשות שהוכנו בעניינם ושלאחריהן הוצאו צווים שיפוטיים להאזנה להם. נמצא כי ב-37% מאותם צווים, בעניינם של 57% מהיעדים, לא אותר אישור ראש אח"ם לביצוע או מזכר המעיד כי דבר ביצוע ההאזנה הובא לידיעתו של ראש אח"ם, כנדרש בנוהל. לגבי יעד אחד לא אותר כל אישור בכל אחד מהצווים שהוצאו נגדו. בהיעדר תיעוד (אישור או מזכר בהתאם לדרג) לבצע האזנה רגישה, בניגוד לנהלים, נפגעת היכולת של המשטרה להבטיח כי ננקטה הזהירות הנדרשת ונשקלו ההשלכות של האזנה לאישי ציבור ושל משך ההאזנה על הפגיעה בפרטיותו. הדבר מעורר ספק בנוגע לעצם קיום ההליך של האישור באופן מלא ונאות כמתחייב. המשטרה מסרה כי בעקבות ממצאי הביקורת, היא ערכה בחינה מעמיקה של כלל יעדי ההאזנה שהם אישי ציבור. אישורים ומזכרים רלוונטיים שאותרו ביחידות המשטרה אף נסרקו למערכת לניהול צווים. עוד היא מסרה כי לאור ממצאי הביקורת היא תחדד למערך הפרוס את נחיצות קבלת אישור ראש אח"ם גם במקרה של חידוש האזנת הסתר באמצעות צו הארכה. לנוכח ממצאי הביקורת על היעדר אישורים ומזכרים גם לאחר הבחינה הנוספת שנערכה, על המשטרה להקפיד כי כל בקשה להאזנה לאישי ציבור בדרג ב' וג' תקבל אתאישורושל ראש אח"ם או תובא לידיעתו,וכי האישור או המזכר יתויקו במערכת לניהול צווים.כמו כןמוצע כי הפרקליטות תערוך בקרהעלביצוע האזנת סתר לאישי ציבור בעת בחינת תיק חקירה לצורך הגשת כתב אישום. (3) א י ש ו ר ב ק ש ו ת ל ה א ז נ ת ס ת ר מ מ ו ש כ ת בשנת 2005 המליץ צוות לבנת משיח להגדיר מדרג אישורים מחמיר כשמדובר בהאזנות המתמשכות תקופות ארוכות. הומלץ כי בקשה להארכת תוקפו של היתר להאזנת סתר יותר משישה חודשים תהיה טעונה אישור של ראש אח"ם לאחר התייעצות עם יועץ משפטי, ואילו בקשהלהארכת תוקף ההיתר יותרמשנה תהיהטעונה אישורשלגורם בכיר כפרקליט מחוז. הטעם לכך הוא שבהאזנות ממושכות הפגיעה ההולכת וגדלה בפרטיות מחייבת התערבות של הדרג הבכיר ביותר של המערך המופקד על הפעלת כלי זה וכן קיום ביקורת של גורם חיצוני בעל רקע משפטי136. המלצה זו עוגנה בנוהלי המשטרה שגובשו באותה השנה. בשנת 2009 המליצה ועדת החקירה הפרלמנטרית לעניין האזנות סתר137 לבחון לעגן בחקיקה תהליך להארכת תוקפם של צווי האזנה לתקופה של יותר מחצי שנה. עוד היא המליצה כי החלטתו של ראש אח"ם על הארכת תוקף הצווים למשך יותר מחצי שנה תתבסס על השיקולים האלה: (א) הוא ישתכנע שהמשך ההאזנה חיוני למניעת עבירה או לחקירתה; (ב) הוא יתחשב, בין היתר, בעוצמת הפגיעה בפרטיותו של יעד ההאזנה עצמו. המלצה זו התבססה על הצהרת המשטרה שהשיקולים המנחים את ראש אח"ם בהחלטתו זוהם: אפקטיביותההאזנה הנבחנתלנוכחהתוצרים שנאספו עד כה;המידה שבה האזנת הסתר מקדמת את החקירה עצמה; וכן עוצמת הפגיעה בפרטיות. המשטרה קבעה בנוהל משנת 2017 כי כשנדרש אישור מפרקליט מחוז (לצורכי האזנה שמשכה יותר משנה) משך ההאזנהמחושב על בסיס מניית תקופות תחולתם של ההיתרים הנוגעים לאותה פרשייה בלבד. דהיינו, אם מתבצעת האזנה ליעד בנוגע לשתי פרשיות או יותר, יימנו התקופות לגבי כל פרשייה בנפרד. לעומת זאת, כשנדרש אישור מראש אח"ם 136 דוח לבנת משיח, עמ'8. 137 כנסת ישראל,ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין האזנות סתר(ינואר2009.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 150 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (לצורכי האזנה שמשכה חצי שנה עד שנה), משך ההאזנה מחושב בהתאם לכלל ההיתרים שהוצאו בעניינו של יעד ההאזנה. עם זאת, אם ההאזנה צפויה להימשך יותר משנה, לצורך חישוב משכה ניתן למנות את תקופות התחולה של ההיתרים גם אם יש הפסקה של עד ארבעה חודשים בין היתר להיתר. מבקר המדינה איתר בבסיסי הנתונים של המשטרה 222 יעדי האזנה שלגביהם התבקשה האזנת סתר הנמשכת יותר מחצי שנה. צוותלבנתמשיחוועדתהחקירההמליצולקבועמדרגאישוריםלהאזנהממושכת,שלפיו נדרש אישור של דרג גבוה להאזנה ממושכת, וזאת לנוכח הפגיעה הנרחבת בפרטיות יעד ההאזנה. נמצא כי בעת שעסקה המשטרה ביישום המלצה זו בנוגע להאזנות הנמשכות יותר משנה ומחייבות אישור של פרקליט מחוז, היא הטמיעה הסדר נוסף לחישוב משך ההאזנה, שלפיו מניין הימים לגבי יעד האזנה ייספר בנפרד לגבי כל פרשייה שבה הוא מעורב. על פי הסדר זה אושרו האזנות ממושכות לתקופות ארוכות משנה ללא פנייה לקבלת אישור פרקליט מחוז. הסדר זה אינו נותן מענה לפגיעה הכוללת בפרטיות יעד ההאזנה הנגרמת מההאזנה הממושכת, שכן אם יעד האזנה מעורב בכמה פרשיות, מתאפשרת ההאזנה לתקופה שחוצה את מגבלת השנה ללא צורך לפנות לפרקליט מחוז לקבלת אישורו לכך. לעומת זאת, המשטרה לא הטמיעה בנהליה הסדר דומה להאזנות ממושכות המחייבות אישור של ראש אח"ם. לשם המחשה, מבקר המדינה בחן את שיטת החישוב הקובעת מיהו יעד ההאזנה אשר ההאזנה לו נמשכת יותר משנה ולגביו נדרש אישור ראש אח"ם ואישור פרקליט. להלן יפורטו החלופות לתחשיבים השונים: לוח 7: מספר יעדי ההאזנה העומדים בתחשיבים שלפיהם נדרש אישור להאזנה ממושכת, 2019 - 2021 הפרמטרים אם ההפרש בין תקופות אם ההפרש בין תקופות תחולתם של ההיתרים הוא תחולתם של ההיתרים הוא עד חודשיים עד ארבעה חודשים מניין תקופות תחולת הצווים החלים על 12 יעדים 28 יעדים יעד ההאזנה ייספר גם אם הוא מעורב (תחשיב ראש אח"ם) בכמה פרשיות מניין תקופות תחולת הצווים החלים על 2 יעדים 5 יעדים יעד ההאזנה ייספר רק אם הוא מעורב (תחשיב אישור פרקליט) באותה הפרשייה בלבד על פי ממצאי הביקורת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מן הבדיקה עולה כי הוספת ההסדר שלפיו יש לחשב אתמשך ההאזנה לגבי כל פרשייה בנפרד הפחיתה הלכה למעשה במידה ניכרת את היקף יעדי ההאזנה שלגביהם נדרש לקבל אישור פרקליט מחוז להאזנה לתקופה של יותר משנה (הפחתה מ-12 יעדים ל-2 יעדים).זאת,גםאםההפרשביןתקופות תחולתם של ההיתריםהוגדללארבעהחודשים (הפחתה מ-12 יעדים ל-5 יעדים). המשטרה מסרה כי לפי חוק האזנת סתר,אין מגבלה על מספר הפעמים שניתן לחדשהיתר האזנת סתר. בתקנות האזנת סתר נקבע שלבקשה יצורפו העתקים מבקשות קודמות הנוגעות לאותו אדם באותו תיק חקירה, וכן החלטות בית המשפט בבקשות אלה לרבות החומר שהוגש לבית המשפט.לעמדתה,לו היה סבורהמחוקקשעל בית המשפט להתייחס לכלל ההאזנות שבוצעו ליעד ההאזנה ולא בנוגע לפרשייה קונקרטית, הוא לא היה מציין בסעיף 4(ג) לתקנות "לאותו אדם באותו תיק חקירה" אלא היה מסתפק ב"אותו אדם". לעמדתה, "הקביעה כי עוצמת הפגיעה ביעד ההאזנה מושפעת ממשך ההאזנה כולל ולא מבקר המדינה | דוח מיוחד 151 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מהאזנה בפרשיה מסוימת היא קביעה שרירותית, שגויה ושאינה עולה בקנה אחד עם התקנות ולפיכך היא אינה מקובלת". מבקר המדינה מעיר למשטרה כי החובה להציג לבית המשפט תמונה מלאה של ההחלטות הקודמות שהתקבלו בעניינו של יעד האזנה בפרשייה מסוימת כמפורט בתקנות138, נפרדת מהחובה החלה על המשטרה לקבל החלטה על האזנת סתר תוך התחשבות בעוצמת הפגיעה שנגרמה ליעד ההאזנה. עוצמת הפגיעה ביעד ההאזנה מושפעת ממשך ההאזנה הכולל ולא מהאזנה בפרשייה מסוימת. נוכח הרציונל שהוביל את צוות לבנת משיח וועדת החקירה לקבוע דרג מאשר להאזנה ממושכת, ולפיו פעלה המשטרה עד לשנת 2017, על המשטרה לקבוע קריטריון אחיד ופשוט להאזנה ממושכת הטעונה אישור של בעל דרג בכיר - ראש אח"ם או פרקליט, וזאת בהתבסס על שקלול משך ההאזנה ליעד בלבד בהתאם למניין תקופות תחולת הצווים שהוצאו בעניינו ללא תלות בזהות הפרשייה בה הוא מעורב. לשם כך, עליה להשמיט מההסדר הקיים ביחס לאישור פרקליט בלבד את שקלול הפרמטר של תיק הפרשייה, וכן להימנע מהכללתו בהסדר הקיים ביחס לאישור ראש אח"ם. מבקר המדינה בחן שבעה מ-12 יעדי האזנה שההאזנה להם נמשכה יותר משנה בהתאם לתחשיב ראש אח"ם139. להלן לוח המפרט את ממצאי הבדיקה: לוח 8: בחינת מספר יעדי ההאזנה שלגביהם התבקשה הארכה של תקופת האזנת הסתר למשך יותר משנה, 2019 - 2021 מספר הבקשות שם מס"דיעד להאזנה למשך יותר הפרשייה האזנה משנה שדורשות מספרהבקשותשאישר מספרהבקשותשאישר אישור ראש אח"ם ראשאח"ם פרקליט ופרקליט פרשייהא 1 4 4 4 2 1 0 0 פרשייהב 3 1 0 0 פרשייהג 4 1 1 0 פרשייהד 5 6 6 6 פרשייהה 6 4 1 4 פרשייהו 7 1 1 0 18 13 14 על פי ממצאי הביקורת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מלבד הקושי שעלה בהסדר שקבעה המשטרה לגבי חישוב תקופות ההאזנה נמצא כי המשטרה אף לא הקפידה על יישום הנהלים בכל הנוגע לקיום האזנות ממושכות. לגבי שלושה (%43) משבעת יעדי ההאזנה נמצא כי לא אותרו אישורי ראש אח"ם הנדרשים לכלבקשהלהארכת האזנת הסתר לתקופהשל יותר משנה. כמו כן עולה כילגבי ארבעה (%57) משבעת יעדי ההאזנה לא אותר במשטרה אישור של פרקליט המחוז כמתחייב במקרים שבהם תקופת ההאזנה נמשכת יותר משנה. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא מבצעת הליכי פיקוח ובקרה על ההאזנה הממושכת באופן שוטף ובמידת הצורך מחדדת את הנושא לפני המערך הפרוס. 138 כך למשל יוכל בית המשפט להתרשם האם הוטלו מגבלות בהחלטות שיפוטיות קודמות באותו עניין ולבחון האם המשטרה עמדה בהן. 139 במסגרת בדיקה זו איתר משרד מבקר המדינה יעדי האזנה, שלפי מניין תקופות תחולת הצווים שלהם, התבצעה לגביהם האזנה ממושכת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 152 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 משלא נמצאו האישורים במערכת לניהול צווים התבקשה פרקליטות המדינה להמציא את האישורים האמורים. ואולם, חרף פניות משרד מבקר המדינה140, הם לא הומצאו לביקורת במשך יותר משנה אלא רק ביוני 2024. פרקליטותהמדינהמסרה בתשובתהכיהעיכובבמענה נבעבשלהצורךבבירור מעמיק של החומרים שהתבקשו, בין היתרלנוכחהרגישות והמורכבותשלהביקורת כולה. עוד מסרה הפרקליטות לידי מבקר המדינה אישורי פרקליט הנוגעים לשני יעדי האזנה מתוך שבעת היעדים שנדגמו141. לשם המחשת נחיצות תיעוד האישורים, באחד המקרים שנדגמו עלה כי נדרש אישור פרקליט הן משום שמשך ההאזנה המבוקש היה יותר משנה והן בשל היותו של יעד ההאזנה מעורב רגיש142. בפועל ראש אח"ם אישר את היעד רק בשל רגישות מעמדו, וזאת אף שבבקשה שנמסרה לו צוין כי משך ההאזנה המבוקש הוא יותר משנה. אישור פרקליט להאזנה ממושכת של יותר משנה לא אותר בעניינו של יעד האזנה זה. על המשטרה להקפיד על קיום הנהלים שנקבעו בעניין הליכי האישור של האזנות ממושכות בידי ראש אח"ם ופרקליט המחוז באופן שהגורם המאשר במערכת לניהול צווים יזין את האישור החתום לגבי כל האזנה הטעונה אישור. מאחר שהיעדרו של אישור כתוב וחתום כזה בנוגע לכל האזנה מעלה ספק באשר לעצם בחינת ההאזנה הממושכת ואישורה, מומלץ לבחון כיצד להתנות את מילוי טופס הבקשה המקוון במערכת הממוחשבת ואת הנפקת הבקשה לצורך הגשתה בקבלת האישורים הללו. עוד מסרה הפרקליטות בתשובתה כי בהתאם להנחיית פרקליט המדינה, היא מחויבת לתיעוד אישורי הפרקליט והיא נוהגת לתייק את האישורים בהתאם לסיווגם הביטחוני - אישורים בלתי מסווגים במערכת הממוחשבת של הפרקליטות, ואישורים מסווגים בתיוק פיזי בכספות, בהיעדר מערכת ממוחשבת מסווגת. מומלץ כי פרקליט המדינה יוודא כי כאשר ניתן אישור פרקליט מחוז להאזנה ממושכת, האישור מתועד כנדרש במערכת ממוחשבת מסווגת לניהול תיקי התביעה בפרקליטות, כך שניתן יהיה להמציאו לכל דורש. הפרקליטות מסרה כי בכוונתה לבחון את האפשרות להטמיע את תהליכי העבודה במערכות מחשב מסווגות, בכפוף לקבלת המשאבים והאישורים נדרשים. ד. היתר מינהלי להאזנת סתר דרך המלך להאזנת סתר היא קבלת צו שיפוטי, שבאמצעותו מורה הרשות השופטת כי המשטרה רשאית להחיל את סמכותה בעניין קונקרטי. בחוק האזנת סתר עוגנה דרך נוספת שבאמצעותה רשאית המשטרה להחיל את סמכותה: האזנה על בסיס היתר מינהלי. היתר מינהלי הוא אישור שמוציאה רשות מינהלית בדבר סמכותה לבצע האזנת סתר. כאמור, יש שני סוגים של היתרים מינהליים להאזנת סתר: היתר מפכ"ל להאזנה במקרים דחופים, אשר עוגן בחוק האזנת סתר; והיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין בכיר, שעוגן בנוהל משטרתי באישור משרד המשפטים. 140 משרד מבקר המדינה פנה לפרקליטות המדינה בעניין זה במרץ 2023,אךרק ביוני 2024 העביר משרד המשפטים התייחסות הכוללת את ממצאי הבדיקה ללא העברת התיעוד הנדרש. 141 משמע, בנוגע ליעד ההאזנה השלישי שלגביו אותרו אישורי פרקליט כנדרש, אלו הוחזקו על ידי המשטרה בלבד; ואילובנוגעלארבעת יעדי ההאזנה הנותרים אישורי הפרקליט בעניינם לא אותרו כלל אצל מי מהגורמים. 142 ראו התייחסות ליעד האזנה רגיש לעיל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 153 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (1) ה י ת ר מ פ כ" ל לה א ז נ ה ב מ ק ר י ם ד ח ו פי ם לפי חוק האזנת סתר, בסמכות מפכ"ל המשטרה לתת, במקרים דחופים, לשם מניעת פשע או גילוי מבצעיו, היתר להאזנת סתר ללא צו שיפוטי. תחולתם של היתרים מסוג זה מוגבלת ל-48 שעות, וקבלתם מחייבת דיווח על כך בכתב ליועמ"ש לממשלה, אשר רשאי לבטל את ההיתר. לו תתבקש הארכת תחולתם ליותר מ-48 שעות, ההיתרים אף יעברו ביקורת שיפוטית בדיעבד. היתר המפכ"ל הוא ההיתר המינהלי היחידי שעוגן בחוק. בדברי ההסבר לחוק הובהר143 כי "סעיף זה בא להתיר האזנה ללא רשות בית המשפט במקרים דחופים במיוחד, כשמטרת ההאזנה תסוכל אם תחילתה תידחה עד לסיום הליכי הבקשה בבית משפט... לפני מתן ההיתר צריך המפקח הכללי להיות משוכנע שההאזנה אינה סובלת דיחוי וכי יש בה צורך למניעת עבירה או לגילוי מבצעה". עוד הודגש בדברי ההסבר לחוק החשיבות שבמתן ההיתר המינהלי על ידי המפכ"ל בלבד, לנוכח חריגות ההיתר המינהלי שעוקף את הצורך באישור בית המשפט: "רמת הרשות המאשרת, התנאים הקבועים בסעיף וקוצר תקופת ההיתר באים להבטיח שלא ייעשה שימוש באפשרות ההאזנה ללא היתר בבית משפט כאילו הייתה דבר של שגרה או אמצעי לעקיפת הצורך באישור בית המשפט". בנוהל המשטרתי משנת 2005 בנושא מנגנון קבלת היתרי מפכ"ל נקבע סדר העדיפויות של הגשת הבקשות כדלקמן: צו שיפוטי בשעות עבודת בית המשפט, צו שיפוטי בידי שופט תורן בשעות שאינן שעות העבודה של בתי המשפט, ובהיעדר חלופות אלו - פנייה לקבלת היתר מפכ"ל. בבדיקת מבקר המדינה אותר מקרה אחד, בשנת 2013, שבו הוחלה סמכות המפכ"ל למתן היתר כאמור. בשנת 2017, לצורך קבלת חוות דעת משפטית המאשרת שימוש בצו חריג ב'144, המשטרה טענה לפני הייעוץ המשפטי לממשלה כי היא אינה נוהגת לקבל היתר מהמפכ"ל מכוחו של סעיף 7 במקרים דחופים, ונימקה זאת, בין היתר, בזמינותו הנמוכה של המפכ"ל. עקב כך הייעוץ המשפטי לממשלה הציע כי המשטרה תבחן את האפשרות לייעל את המנגנון המעוגן בחוק לקבלת היתרי מפכ"ל; וכי אם לא ניתן לייעל את המנגנון, המשטרה תשקול לבצע תיקון חקיקה בנושא. להלן תרשים המבאר את החלופות לטיפול באירועים דחופים בפרשייה הדורשת האזנת סתר: 143 הצעת חוק דיני העונשין (האזנת סתר),התשל"ח-1978,תשל"ח1361, עמ'301, מיום31.7.78. 144 צו חריג ב'- צו האזנת סתר נרחב שכולל הקלות נוספות, לרבות האפשרות להוספת יעדים נוספים להאזנה אם יעלה כי הם מעורבים באותה פרשייה הנחקרת וכי הם אינם ידועים בשלב זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 154 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 11: סוגי ההיתרים, לפי הגורם המאשר על פי ממצאי הביקורת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. בדיקת מבקר המדינה העלתה כי המשטרה לא ביצעה עבודת מטה לייעול מנגנון אישור היתרי מפכ"ל ואף לא נעשה ניסיון לקבל היתר מפכ"ל. מסלול קבלת אישורי המפכ"ל להיתרי האזנת סתר אינו מיושם, הנוהל המשטרתי לא עודכן, והמערכת לניהול הצווים אינה מאפשרת להפיק היתר מפכ"ל. עוד עלה כי בד בבד עם אי-יישומו של מסלול היתרי המפכ"ל, המשטרה עיגנה מנגנון של צו שיפוטי חריג (צו חריג ב'), שמאפשר לעקוף את הצורך בקבלת היתרי המפכ"ל באמצעות אישור הוספת יעדי האזנה גם במקרים דחופים לאחר קבלת הצו השיפוטי. אישור זה ניתן על ידי סגן רח"ט הסייבר בדרגת נצ"ם. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא דחתה את הצעת משרד המשפטים לקיים עבודת מטה בנושא, וכי אין "צורך ל'החיות' סעיף חוק ארכאי זה שאינו יעיל ואינו נדרש", וכי לעולם יש להעדיף הוצאת צווים שיפוטיים כצו חריג ב'. ביסוד קביעת המנגנוןלקבלתאישור המפכ"לבמקרים דחופים ורגישים בתחוםהאזנות הסתר עמד רציונל המביא בחשבון את רגישות המקרים ומאפייניהם. על כך ניתן ללמוד בין היתר: (א) החשיבות שבמתן ההיתר המינהלי על ידי המפכ"ל בלבד כמובא בדברי ההסבר לחוק;(ב)החשיבותשבהפרדתתפקידים מהותיתביןאח"םכגורםהמבקשאת האזנת הסתר לבין המפכ"ל כגורם המאשר והבלתי תלוי. זו מתחדדת לנוכח השימוש בצו חריג ב' המאפשר את עקיפת מנגנון היתרי המפכ"ל ואישור הוספת יעדים על ידי סגן רח"ט הסייבר; (ג) החשיבות שבהפחתת העומסים המוטלים על בתי המשפט. מומלץ כי המשטרה תבחן בשנית את מנגנון קבלת היתרי המפכ"ל, בהתאם לקבוע בהוראות החוק ובנוגע למקרים דחופים שבהם נדרשת האזנת סתר, ובכלל זה תבחן גם ביצוע מחקר חלוץ להוצאת היתרי מפכ"ל. לאחר מכן, ובהתאם לחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים משנת 2017, היא תוכל לבחון את התאמת המנגנון להליכי החקירה הדינמיים והצורך בשינויי חקיקה. ביטול המנגנון על הסף, הלכה למעשה על ידי המשטרה, אינו עולה בקנה אחד עם חובותיה בהתאם לחוק האזנת סתר ועם הרציונל האמור שעומד ביסודו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 155 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (2) ה י ת ר ים מ י נ ה ל י י ם ה נ ח ת מ י ם ע ל י ד י ק צ י ן ב כ י ר נושא הוצאת היתרים מינהליים הנחתמים על ידי קצין בכיר במשטרה נדונו בפסיקת בית המשפט, בדיונים במשרד המשפטים במהלך השנים2005-2012 והמשטרה אף עיגנה נוהל בנושא. בביקורת עלה כי בשנים 2012 - 2021 פנתה המשטרה לבית משפט - בבקשה לקבל צווי האזנה בעניינם של חשודים מסוג מסוים, חלף הוצאת היתרים מינהליים. המשטרה נדרשה להחזיק בהיתרים מינהליים המתאימים כדי לבסס את סמכותה ביחס לסוג חשודים אלה, אך החזיקה בצו שיפוטי בלבד. עולה אפוא כי המשטרה פנתה לבית המשפט, אף שידעה שהנושא אינו בסמכותו תוך התבססות, שלא כדין, על הצגת מידע מודיעיני וללא פירוטשלמידע מסוים שנדרש לצורך דיון בבקשה זו ולצורך קבלת החלטה בנוגע לסמכות בית המשפט. מתברר כי בעניין זה בשנת 2014 יצאה חוות דעת משפטית במשטרה שהנחתה את מגיש הבקשה שלא לחדד את העובדות הרלוונטיות לעניין המשפטי145 ובכך נמנעה המשטרה ממסירת פרטים לבית המשפט בדיון, ובייחוד בנוגע לסמכותו לתת צו - בין שזו מבוססת על ידיעות קונקרטיות ובין שהיא מבוססת על הערכה.קל וחומר כאשר עצם הפנייה לבית המשפט מלמדת אותו כי המשטרה סבורה שהוא מוסמך להיעתר לבקשה בהתאם לסמכותו. המשטרהמסרהבתשובתה כיהיאפעלה בהתאם להנחיית היועמ"ש לממשלה בנושא, תוך העדפה של צווים שיפוטיים על פני צווים מינהליים וכי לבית המשפטי נמסר מלוא המידע הנדרש. מבקר המדינה בחן את טענות המשטרה ומצא כי חוות הדעת המשפטית של המשטרה נוגדת להכרעתו של היועמ"ש לממשלה בדבר סמכות בית המשפט. על המשטרה להקפיד שנוסח הבקשות להוצאת צו שיפוטי בעניינם של חשודים מהסוג האמור, המוגשות לבית המשפט, ישקף את תמונת מצב העובדות כהווייתן בנוגע ליעד ההאזנה והנסיבות הנוספות הנוגעות במישרין לעניין סמכות בית המשפט,וכןיפורטאם תמונת המצב הזו מבוססת על ידיעות קונקרטיות או הערכה בלבד. לנוכח הסדרת הסוגיה בנוהל בלבד, ובשים לב לאופן שבו המשטרה הגישה בקשות להאזנה בעניינם של חשודים מסוג מסוים עד לשנת 2021, מומלץ כי המשטרה תבחן בשיתוף גורמים משפטיים רלוונטיים ובפרט הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, את ההסדרה החקיקתית והמשפטית של תהליך זה. ה. צווים חריגים לפי חוק האזנת סתר, בקשות לצווים אינן מחייבות שהמשטרה תדע מראש את זהות הקו או המתקן המשמשים את יעד ההאזנה146. בצו האזנת סתר מובאים, ככל הניתן, פרטים אלה על יעדי ההאזנה: תיאור זהות האדם שבו עוסקת הבקשה, פרטי זיהויו ותיאור האמצעי שמשמש אותו לשם ביצוע השיחה. הכול אם הם ידועים מראש. עם זאת, יש מקרים חריגים שבהם הבקשות אינן כוללות פרטים מלאים על יעדי ההאזנה. לפי נוהלי המשטרה, צווים חריגים אלו מוגשים לאחר אישור פנימי של הדרגים הרלוונטיים במשטרה. 145 תקנה4לתקנות האזנת סתר (בקשה להיתר האזנה), התשס"ז-2007. 146 סעיף6(ד) לחוק האזנת סתרוסעיף3(ח)(3) לחוק נתוני תקשורת מבקר המדינה | דוח מיוחד 156 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בשנת 2004 התייחס מבקר המדינה לכך שהמשטרה מוסיפה לצווי האזנת סתר את האפשרות להאזין ליעדי האזנה אחרים בלי לנקוב בשמם. המבקר קבע כי מחוק האזנת סתר וממטרתו עולה כי ככלל על המשטרה לתת עדיפות להגיש בקשה להאזנה לאדם מסוים. רק לאחר שנשקלה בקפידה חיוניות הפגיעה בפרטיות והתברר שאי אפשר להגביל את הבקשה לאדם מסוים, היא תגיש בקשה כוללנית ותציג לבית המשפט את נימוקיה לכך147. לפי הנחיית עבודה של המשטרה, יש מקרים חריגים שבהם היא תפעל להוצאת צו שמאפשר לה להוסיף לצו אמצעים מואזנים נוספים שבשימוש היעד אשר לא היו ידועים לה במועד הוצאת הצו (צו חריג א'); או נסיבות שבהן היא תפעל להוצאת צו שלאחר הגשתו ואישורו מאפשר להוסיף מעורבים חדשים ואמצעים נוספים הקשורים בפרשייה הנחקרת שעיקריה מפורטים בבקשה שלא היו ידועים למשטרה במועד הגשת הבקשה (צו חריג ב'). בהנחיה הודגש כי השימושבצו זהלא נועד לשם נוחות המשטרהוכדי לצמצםאתמספר הפניות לבית המשפט, אלא מטרתו לאפשר לה להתמודד עם סיטואציה ייחודית וחריגה שבה יש צורך מיידי ברור ומובהק למתן מענה מהיר ובזמן אמת להאזנה, ולא ניתן לפנות לבית המשפט בעוד מועד. עוד נקבע כיבשל המורכבות והרגישות היתרה של בקשות מסוגזהובשלהחשש הכבד לפגיעה שלא לצורך בפרטיות,השימוש במנגנון זה ייעשה ככללבאופן מדוד, מבוקר ומושכל בהתקיים צורך מובהק, ותוך הקפדה יתרה על יישום הכללים. עוד נקבע כי השימוש בצו ייעשה מכוחו של צו שיפוטי בלבד. במקרים הנדרשים המשטרה מתעדת את תהליך קבלת ההחלטה ואישורה בנספח ייעודי על ידי קצין המוסמך לאשר האזנת סתר. המשטרה נוהגת להשתמש בצו חריג א' החל בשנת2011 לכל המאוחר, ובצו חריג ב' החל בשנת 2016 לכל המאוחר. יצוין כי במסגרת הדיווחים על אודות האזנות סתר ליועמ"ש לממשלה המשטרה פירטה על השימוש בצווים החריגים ללא פירוט סוג הצו החריג (צו חריג א' או ב'). משרד המשפטים מסר כי בעקבות עבודת צוות מררי דיווחי האזנות הסתר שמגישה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה עודכנו ובדיווחים מצוין במפורש אימתי הוצא צו חריג ב'. במאי 2023 ביקש משרד המשפטים כי בנוגע לצו חריג ב', המשטרה תעביר בגוף הדיווח התייחסות מפורטת על הצורך שעמד בבסיס הבקשה. ביקורת משרד מבקר המדינה העלתה כי המשטרה עשתה שימוש נרחב בצווים חריגים שבהם הבקשות אינן כוללות פרטים מלאים על אודות יעדי ההאזנה, עד כי השימוש בצווים הללו הפך מחריג לשגרתי. מתוך 14,284 צווים שהמשטרה הכינה בשנים 2019 -2021 בכ-6,000 צווים היא ביקשה להוציא צו חריג א' (כ-42%) ובכ-300 צווים היא ביקשה להוציא צו חריג ב' (כ-2%.) אמנם שיעור צו חריג ב'הוא 2% מתוך סך הצווים, אך מדובר בצו פוגעני המחייב שימוש מידתי וסביר. בסך הכול, 43% מכלל הבקשות שהוכנו הן בקשות להוצאת צווים חריגים. שיעור הבקשות שמומשו בפועל הוא דומה. עוד העלתה הביקורת כי שיעור הצווים החריגים שהוציאה המשטרה לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים (89% מתוך כלל הצווים להאזנה לתקשורת בין מחשבים) גדול פי שניים משיעורם של צווים חריגים להאזנת סתר לשמע (39% מתוך כלל הצווים להאזנה לשמע). שימוש בצווים חריגים מקנה גמישות מבצעית למשטרה מחד גיסא, ולפגיעה משמעותית יותר ביעדי ההאזנה לנוכח היקף המידע וסוג המידע שניתן לאסוף לגביהם מאידך גיסא. 147 מבקר המדינה,דוח שנתי54ב(2003), "האזנותסתר", ( עמ'299. מבקר המדינה | דוח מיוחד 157 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המשטרה מסרה בתשובתה כי שינויים בשנים האחרונות חייבו את המשטרה לעדכן כל העת את יכולותיה המבצעיות, שאם לא כן המשטרה לא יכולה הייתה לממשאת אחריותה. שינויים אלה הובילו לשינוי בשיעור הצווים שהיא מגישה מהסוגים הללו. עוד נמסר כי המשטרה רואה בהנחיות העבודה הקיימות מענה מספק להוצאת צו חריג א' וכי לאחר דוח צוות מררי הועברו הנחיות עבודה מפורטות ומעודכנות לאישור משרד המשפטים. בעקבות תשובת המשטרה, מבקר המדינה בחן את הנתונים מהמערכת לניהול צווים על אודות צו חריג א'. עלה כי מתוך כ-5,500 צווים מסוג חריג א' שמומשו בשנים 2019 - 2021, רק בכ-1,800 צווים (33%) המשטרה הוסיפה לאחר הוצאת הצו אמצעי האזנה חדשים שלא היו ידועים במועד הוצאת הצו. דהיינו, שיעור מימוש הצורך החריג להוספת אמצעים מואזנים ליעד האזנה הוא קטן. שיעור המימוש הקטן אף מותיר בסימן שאלה את נחיצות הוצאת הצו החריג מלכתחילה ומדגיש את היעדר הריסון העולה מהשימוש הנרחב של המשטרה בהוצאת צווים חריגים, ובפרט בצו חריג א', והפיכתם משימוש חריג לשגרתי. בהתאם לעקרונות המשפט המינהלי וחוק האזנת סתר, המשטרה נדרשת לפרט בבקשותיה את זהות יעד ההאזנה והאמצעי המואזן. לנוכח ההיקף הנרחב של הוצאת צווים חריגים שהתבצע חרף הנחיות העבודה הקיימות, מומלץ כי המשטרה, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, תנסח תפיסת הפעלה הכוללת תבחינים ברורים למקרים המצדיקים שימוש בצווים חריגים אלו, לרבות ביסוס ההערכה המודיעינית שמצדיקה שימוש בצווים אלו. משרד המשפטים מסר כי אינו מתנגד לכך שאם יועמ"ש המשטרה ימצא לנכון לעדכן את תפיסת ההפעלה בנוגע לשימוש בצו חריג ב', יובאו הדברים לאישור המשרד. במרץ 2017, אגב דיונים בדיווחים שמגישה המשטרה ליועמ"ש לממשלה על אודות האזנות הסתר, עלתה לראשונה לדיון לפני נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה הנחיית העבודה של המשטרה בנושא זה. לנוכח קשיים משפטיים שעולים מהנחיה זו, מחלקת הייעוץ המשפטי לממשלה הכינה חוות דעת משפטית בנוגע לצו חריג ב' (להלן- חוות הדעת משנת2017). בחוות הדעת נקבע כי הוצאת צו זה מותירה בידי גורמים במשטרה את שיקול הדעת לעניין הוספת מעורבים כיעדי האזנה, וזאת חלף הבאת הסוגיה בבקשה נפרדת לפני בית המשפט148 או לפני המפכ"ל149 - שתי חלופות שבהן מתקיימת בקרה בלתי תלויה ונפרדת מהמשטרה. דהיינו, הוצאת צו חריג זה היא מסירת שיקול הדעת של בית המשפט לידי גורמי המשטרה. לנוכח האמור נקבע בחוות הדעת משנת 2017 כי יש לבחון אם נדרש תיקון חקיקה לצורך הסדרת הוצאת היתר במקרים דחופים שבהם הוצאת היתר מפכ"ל אינה נותנת מענה. עוד נקבע כי עד לתיקון החקיקה וככל שיימצא שנדרש, ניתן לקבל מענה למקרים דחופים באופן חריג במסגרת החוק הקיים. חוות הדעת אף גידרה את השימוש בסמכות באופן שהפגיעה בזכויות תעמוד באמות מידה חוקתיות והכפיפה את הפעלתה בכמה תבחינים. בשנת 2017 הכינו נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה חוות דעת משפטית שנועדה לבחון האם קיימת סמכות להוציא צו חריג ב'ולגדר את הוצאתו על ידי קביעת תנאים בנושא זה. כדי ליישם את חוות הדעת משנת 2017 המשטרה עדכנה בינואר 2018 את ההנחיה שלה בנושא. אולם נמצא כי המשטרה לא כללה בהנחיה המעודכנת את כלל התנאים להוצאת צו חריג ב' שהוגדרו בחוות הדעת משנת 2017. עקב כך, חוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים הקובעת את גדרי הסמכות להוצאת צו חריג ב' לא יושמה במלואה בנהלי המשטרה וזו הגישה לבתי המשפט 148 לפי סעיף6לחוק האזנת סתר. 149 לפי סעיף7לחוק האזנת סתר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 158 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 במשך השנים בקשות לקבלת צווים חריגים לביצוע האזנות סתר בלי ליישם תבחינים חשובים שקבע היועמ"ש לממשלה בנושא. (1) ה י ק ף ה ש י מ ו ש ב צ ו ח ר י ג ב ' במסגרת חוות הדעת משנת 2017 התייחס משרד המשפטים להיקף השימוש בצו חריג ב'. לפי נתונים שנמסרו לו, נכון לשנת2017 הוגשו בכל חודש בממוצע שתיים או שלוש בקשות לצו זה (כלומר 24 - 36 בקשות בשנה). נציגי משרד המשפטים סברו כי מספר הבקשות מלמד על "שימוש תכוף" בהן, וכי יש לתחום את השימוש בצווים מסוג זה ולחדד באילו מקרים אפשר להוציא אותם. נמצא כי חרף הנחיית הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים בחוות הדעת משנת 2017, המשטרה לא הגבילה ולא תחמה במהלך השנים את מספר הבקשות לצו חריג ב' כדי לוודא שייעשה בצווים מסוג זה שימוש במקרים חריגים בלבד. מנגנון היתרי מפכ"ל היה אמור לתת מענה על חלק מהנסיבות המצדיקות מתן צו חריג ב', אך לא נעשה בו שימוש. כל אלו מלמדים על שימוש מופרז ובלתי מידתי בצווים מסוג זה. המשטרה מסרה כי שיעור הוצאת צו חריג ב' הוא כ-2% מסך הצווים להאזנת סתר וכי היא לא תגביל את השימוש ולא תקבע מכסות להוצאת צווים מסוג זה. אמנם שיעור צו חריג ב' הוא 2% מתוך סך הצווים, אך מדובר בצו פוגעני המחייב שימוש מידתי וסביר. נמצא, שמספר הבקשות שהוצאו לצו חריג מסוג ב'גדל פי שלושה בתוך כמה שנים (מ-30 בשנה ל-100 בשנה ובסך הכול כ-300 בקשות בתקופה של שלוש שנים), וזאת אף שצוין בעבר כיהיקף בקשות של כ-30 בשנה כבר מעיד עלשימוש תכוף. מגמה זו מחייבת בחינה הן לעניין אמות המידה לשימוש בצו חריג ב'והן לעניין הליכי הבחינה וההחלטה המתבצעים בנושא. מומלץ כי במסגרת הבקרה בתחומי האזנות הסתר, הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטיםיעשהבקרה קבועה וסדורהבעניין הוספת יעדי האזנה ואמצעים מואזנים בדיעבד על ידי המשטרה ולגבי כל סוגי הצווים החריגים. משרד המשפטים מסר כי הוא מקיים חשיבה עיתית בדבר הצורך בקידום תיקוני חקיקה או שינויים בתפיסות פעולה ואין צורך לייחד לנושא זה בקרה חד-שנתית דווקא אלא להתאימה בהתאם לצורך העולה מהשטח. מומלץ כי לנוכח פוטנציאל הפגיעה החמורה בפרטיות העולה מהוצאת צו חריג ב' והעלייה בהיקף השימוש בצו חריג לצורכי האזנת סתר בכלל ולתקשורת בין מחשבים בפרט, היועמ"ש לממשלה ומפכ"ל המשטרה ידונו אחת לשנה בממצאי הבקרה בנושא צו חריג ב' כדי לבחון שינויים בתפיסת ההפעלה או בסמכויות המעוגנות בחוק. (2) ס ו ג ה ע ב י ר ו ת ה מ צ ד י ק ו ת ש י מ ו ש ב צ ו ה ח ר י ג בחוות הדעת משנת 2017 נקבע כי אחד מהשיקולים שיש לשקול לצורך הוצאת צו חריג ב' הוא סוג העבירות וחומרתן והאם חומרת העבירות מספקת לעניין הוצאת צו חריג ב', לנוכח פגיעתו החמורה בפרטיות. נקבע כי עבירות חמורות הנוגעות לפגיעה בביטחון המדינה או לסיכון שלום הציבור מצדיקות הוצאת צו חריג זה, אולם ספק אם עבירות כלכליות ואחרות מצדיקות הוצאת היתר חריג ופוגעני זה. לפי חוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים משנת 2017 ספק אם עבירות כלכליות מצדיקות את השימוש בצו חריג ב' לנוכח פוגעניות הצו.ואולם, מבדיקת מבקר המדינה עולה כי העבירה העיקרית שעליה התבססו כ-50 (17%) מכ-300 בקשות מבקר המדינה | דוח מיוחד 159 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לצו חריג ב'היא עבירה כלכלית, עבירת רכוש או עבירת מרמה150. כ-40מהבקשות האלה מומשו. יוצא אפוא כי המשטרה לא הקפידה על שימוש סביר ומידתי בצו החריג אלא הפעילה אותו בעניינן של עבירות שחומרתן מועטה מכדי להצדיק פגיעה בפרטיות יעדי ההאזנה. כמו כן, משרד מבקר המדינה בחן גם את העבירה החמורה ביותר שביססה את 50 הבקשות שהעבירה העיקרית בהן היא עבירה כלכלית, עבירת רכוש או עבירת מרמה. בחינתו העלתה כי למעט בקשה אחת, שבה העבירה החמורה ביותר היא עבירה מתחום הסדר הציבורי, ביתר הבקשות לא נכללה עבירה הנוגעת לפגיעה בביטחון המדינה או בסדר הציבורי151. לנוכח הספק העולה מכך שעבירות שאינן עבירות ביטחון או סיכון שלום הציבור מצדיקות הוצאת צו חריג ב', מומלץ שהמשטרה תעגן בנוהל את סוג העבירות שניתן להוציא בעניינן צו חריג ב', בהתאם לחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים משנת 2017. לנוכח רגישות הנוהל, מוצע כי היועמ"שית לממשלה תאשרו. המשטרהמסרהבתגובתהכימבדיקתה,בחלקמהבקשותשבהןהוצא צו חריג ב'והעבירה העיקרית היא עבירת רכוש, היו מעורבות כנופיות שהתנהלותן הסיגינטית מתוחכמת, ולפיכך לעמדתה מתקיימים הטעמים להוצאת צו חריג ב'. עוד היא הצביעה על כך, שכ- %59 מהבקשות לצו חריג ב' הוצאו בנוגע לעבירות ביטחון ולעבירות נגד חיי אדם. לנוכח העובדה כי הוצאת צו חריג ב' פוגעת באופן משמעותי בזכות לפרטיות המעוגנת ומוגנת בחוק יסוד; אך הוצאת הצו אינה מוסדרת בחקיקה אלא הוסדרה במסגרת חוות דעת משפטית שהטילה ספק אם עבירות מסוימות מצדיקות שימוש בסמכות - מוצע כי המשטרה תפעל למול הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לבחינת ההסדרה המלאה והמפורשת של סמכותה להוצאת צו חריג ב'. (3) ש י מ ו ש ב צ ו ח ר י ג ב ' ל צ ו ר כ י ה א ז נ ה ל ת ק ש ו ר ת ב י ן מ ח ש ב י ם חוות הדעת משנת 2017 לא עסקה בשימוש בצו החריג לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים. עוד נמסר ממשרד המשפטים כי לפני שבוצע שינוי בדיווחים על האזנות סתר אותם מגישה המשטרהלייעוץ המשפטי לממשלהבעקבות עבודת צוות מררי, גורמיהייעוץ המשפטי לממשלה לא ידעו אם נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים, ומכוחם של אילו צווים חריגים. שימוש בכלים טכנולוגיים דורש ביצוע בדיקות היתכנות, שמירה על חסיונם ומניעת חשיפה של שיטות ואמצעים. שימוש בכלים טכנולוגיים אף יכול לדרוש ביצוע כמה ניסיונות התקנה עד להצלחה. מנתוני המשטרה עולה כי היא הוציאה עשרות בקשות לצו חריג ב' להאזנה לתקשורת בין מחשבים באמצעות שימוש בכלים טכנולוגיים. המשטרה מימשה בקשות האזנה מסוג זה בלאשהן הוסדרו-סמכות הוצאתן לא הוסדרהבחקיקה, לא נדונהבאופן עקרוני בייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ולא נדונה או הוזכרה בחוות הדעת המשפטית משנת 2017. כמו כן, עד לעבודת צוות מררי, שיטת הדיווח של המשטרה לפי חוק האזנת סתר הקשתה על הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים להיחשף 150 250 בקשות לצו חריג ב' כללו עבירות פגיעה בביטחון המדינה או עבירות פגיעה בסדר הציבורי. 151 8 מתוך 52 הבקשות כוללות עבירות כלכליות, עבירות רכוש או עבירות מרמה בלבד; ב-43 בקשות העבירה החמורה ביותר היא עבירת קשירת קשר לביצוע פשע שהיא עבירה הנקבעת לפי העבירות האחרות בבקשה, ובמקרים הללו העבירות האחרות בבקשה היו עבירות כלכליות, עבירות רכוש או עבירות מרמה בלבד; בקשה אחת כללה עבירה הנוגעת לאיסור הגרלות והימורים, שהיא עבירה מקבוצת הפגיעה בסדר הציבורי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 160 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לקיומה של תופעת השימוש בצו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים תוך שימוש בכלים טכנולוגיים. בחוות הדעת של משרד המשפטים משנת 2017 ניתן אישור עקרוני להשתמש בצו חריג ב' במקרים של דחיפות וחוסר ודאות המחייבים האזנת סתר מיידית ללא המתנה לאישור נוסף. עם זאת, חוות הדעת של משרד המשפטים לא עסקה בשימוש בצו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים. משרד המשפטים מסר בתשובתו כי לעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה ניתן להסתפק בחוות הדעת משנת 2017 כדי לתת מענה משפטי להסדרת שימוש בצווים חריגים להאזנה לתקשורת בין מחשבים. עמדה דומה הובעה על ידי המשטרה. בהתייחס לתשובות משרד המשפטים והמשטרה מעיר משרד מבקר המדינה כי לנוכח הפגיעה המשמעותית בפרטיות הכרוכה בהאזנה לתקשורת בין מחשבים לעומת האזנה לשמע, עלהמשטרהלהסדיר את ההיבטים המשפטיים להוצאת צו חריג ב'לצורךהאזנה לתקשורת בין מחשבים. לשם כך, מוצע כי היועמ"ש למשטרה יפנה לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לצורך הסדרה משפטית קונקרטית לעניין זה. עוד מומלץ כי במסגרת ההסדרה המשפטית היועמ"שית לממשלה תשקול בין היתר את הפגיעה האמורה ואת האפשרות להטלת מגבלות משמעותיות מלכתחילה על האפשרות להוצאת צווים מסוג זה להאזנה לתקשורת בין מחשבים. (4) א י ש ו ר צ ו ח ר י ג ב'ב ה י ת ר מ י נ ה ל י ה נ ח ת ם ע ל י ד י ק צ י ן ב כ י ר בשנת 2021 נציג יועמ"ש המשטרה אישר כי קצין בכיר במשטרה רשאי להוציא היתר מינהלי לשימוש בצו חריג ב'. בין היתר נכתב בחוות הדעת של נציג היועמ"ש למשטרה כי "כאשר ניתן האישור המשפטי לפעול בהיתרי... לא הוגבלנו לצווים'רגילים'בלבד וכן איננו רוצים ליצור מצב בו אנו מחמירים...." בחוות הדעת המשפטית של נציג היועמ"ש למשטרה משנת 2021 הוא אישר לקצין בכיר במשטרה לחתום על היתרים מינהליים להוצאת צו חריג ב'. חוות הדעת התבססה על הנחת היסוד ולפיה השימוש בצו חריג ב' הוא בבחינת החמרה המגבילה את יכולתה של המשטרהלהפעיל את סמכויותיה. אולם בפועל צו זהאינו מחמיר אלאמקל על המשטרה להפעיל האזנת סתר ללא צורך בהוצאת צווים קונקרטיים נוספים, ולפיכך מפחית מן המגבלות המוחלות עליה בחוק, והשימוש בו עלול לגרום לפגיעה בפרטיות. לנוכח הפער שמצוי בהנחת היסוד שבבסיס חוות הדעת, זו ראויה לבחינה נוספת. המשטרה מסרה כי היא סבורה שאין מניעה משפטית להחיל את כללי צו חריג ב'גם על היתרים מינהליים הנחתמים על ידי קצין בכיר במשטרה. עם זאת, בשל רגישות הנושאים והעובדה שעד מועד הפנייה על ידי היחידה המשטרה טרם דיווחה ליועמ"ש לממשלה על היתרים מסוג זה, הלשכה המשפטית במשטרה הנחתה לאזן זאת על ידי הטלת כמה הגבלות, לפני שתיבחן הרחבת השימוש בהיתר מסוג זה ואם יש צורך במגבלות שהוטלו. עוד נמסר, שהיא לא מתנגדת להכנת חוות דעת משפטית כאמור שתובא בפני היועמ"ש לממשלה והיא רואה חשיבות קריטית בטיפול בפשיעה הנוגעת להיתרים מסוג זה. מומלץ כי המשטרה תסדיר את ההיבטים המשפטיים להוצאת צו חריג ב'להיתרים מינהליים הנחתמים על ידי קצין משטרה בכיר. מוצע כי היועמ"ש למשטרה יכין חוות דעת משפטית העוסקת בהאזנות סתר המבוססות על אישור צו חריג' ב' בהיתרים מסוג זה שתכלול ניתוח מעמיק בהיבט החוקתי, שבמסגרתו תיבחן נחיצות ההסדרה מבקר המדינה | דוח מיוחד 161 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 החקיקתית של הנושא. כמו כן, מומלץ כי חוות הדעת תוכן תוך התייעצות עם הגורמים הרלוונטיים לנושא ובפרט הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. מבדיקת מבקר המדינה עולה כי 6 מ-14 (43%) ההיתרים המינהליים שהוצאו על ידי קצין בכיר בשנת 2021152 הוצאו כצו חריג ב' לתקשורת בין מחשבים. במהלך אותה השנה ניתן אישור משפטי זמני מנציג יועמ"ש המשטרה לעשות שימוש בהיתרים מסוג זה כצו חריג ב'. לאחרקבלתהאישורהמשפטימהייעוץ המשפטי למשטרהבשנת2021,השתמשהקצין הבכיר במשטרה באופן נרחב בהיתרים מינהליים מסוג צו חריג ב'לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים - כלל ששת ההיתרים המינהליים שהוצאו תחת ידיו מאז היו מסוג זה. השימוש הנרחב בהיתרים אלו ראוי לבחינה של המשטרה שכן לפני קבלת האישור המשפטי הזמני לא נעשה שימוש בצו חריג ב', ולאחר קבלתו נעשה שימוש בלעדי בצו החריג בהיתרים מינהליים אלו. לנוכח השימושהנרחבשל קצין משטרה בכיר בהיתר מינהלי מסוג צו חריג ב', מומלץ כי יועמ"ש המשטרה יבחן במסגרת ההסדרה המשפטית להוצאת צו חריג ב'להאזנה לחשודים מסוימיםאתזהות הדרג שמקבל את ההחלטה ואת התבחינים הנדרשים לצורך קביעה כי נעשה בסמכות שימוש מידתי. הסדרת הסמכות והפקדתה בידי אותו קצין בכיר מעלה קושי לנוכח הדרג הנדרש לאשר בקשה בנסיבות דומות - בית המשפט או המפכ"ל. המשטרה מסרה כי המלצת הביקורת אינה נותנת מענה מבצעי לגורמי השטח לסיכול עבירות, וכיהשימושבהיתריםמינהלייםאושרבשנת2021עלידיהיועמ"שלממשלהדאז. משרד המשפטים מסר בתשובה נוספת מנובמבר 2024 כי אין לראות בישיבות שהתקיימו באוקטובר ובנובמבר2021, ישיבות שבהן ניתן אישור של הייעוץ המשפטי לממשלה לעשות שימוש בהיתרים מינהלייםלחשודים מסוימים כפי שנעשה על ידי הקצין הבכיר במשטרה. מבקר המדינה מעיר כי על היועמ"ש למשטרה לתת מענה משפטי לצורך המבצעי של המשטרה שיבטיח כי נעשה שימוש מידתי בסמכות הוצאת היתר חריג ב'. בין היתר, יכול היועמ"ש למשטרה לשקול את הגבלת משך ההיתר, את היקף התחולה שלו, ואת הדרישה להוצאת צווים ספציפיים כלפי יעדי האזנה עם גילוי זהותם. לנוכח מורכבות המצב המשפטי והתשובות הסותרות של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והמשטרה, עד להסדרה משפטית או חקיקתית מלאה של השימוש בהיתרים מינהליים מסוג צו חריג ב'הנחתמים על ידי קצין משטרה בכיר להאזנה לחשודים מסוימים, מוצע כי המשטרה לא תשתמש בהם. עוד מוצע כי במסגרת ההסדרה האמורה המשטרה בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים ובפרט הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים תחיל את המנגנונים הקיימים בחוק האזנת סתר, קרי הוצאת צו שיפוטי בערכאה המתאימה או הוצאת היתר מפכ"ל. (5) ת י ע ו ד נ ס י ב ו ת ה ש י מ ו ש ב צ ו ה ח ר י ג בחוות הדעת משנת 2017 הוסבר כי ההצדקה לפרשנות המאפשרת האזנת סתר ליעדים שזהותם אינה ידועה מראש צריכה להיות תכליתית ומצומצמת. לפי חוות הדעת יש להגביל את השימוש שהותר בצו חריג ב' רק לאותם המקרים שבהם לאחר שהתגלתה זהות היעד שיש צורך להאזין לו לא ניתן לפנות לקבלת צו שיפוטי או היתר מפכ"ל מפאת דחיפות ביצוע ההאזנה. 152 יוער כי בשנים2019-2020 לא הוצאו היתרים מינהליים הנחתמים על ידי קצין משטרה בכיר כלל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 162 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בהנחיית העבודה של המשטרה מפורטות דוגמאות למקרים שבהם ניתן לבקש צו חריג ב' דוגמאות אלו מבססות את הנסיבות המצדיקות שימוש בצו חריג ב'. מבדיקת מבקר המדינה עולה כי אין במערכת לניהול צווים תיעוד של נתונים בני חיפוש וניתוח המעידים על הנסיבות שהצדיקו שימוש בצו חריג ב'. זאת משום שבעת הכנת הבקשה אי אפשר לסמן במערכת זו את הקטגוריה הרלוונטית של הנסיבות המצדיקות שימוש בצו חריג זה. לנוכח חוות הדעת משנת2017, מוצע כי המשטרה תעשה בקרה על השימוש בצו חריג ב', ובמסגרתה תבצע פילוח של העבירות המיוחסות לפרשייה בהתייחס לארבע הקטגוריות של נסיבות ההתרחשות המסווגות שמצדיקות את השימוש בצו זה. הבקרה עשויה לאפשר למשטרה לאשש את נחיצות כלל הנסיבות שנקבעו לשימוש בצו חריג זה, כנדרש, ולבחון אם נדרש להוסיף נסיבות נוספות שיבססו שימוש בצו חריג ב'. עוד מומלץ כי המשטרה תפרט בבקשתה בסעיף ייעודי את הקטגוריה הרלוונטית של נסיבות התרחשות המקרה שבגינו נדרש צו חריג ב'. המשטרה מסרה כי בנימוקי הבקשה מפורטות לבית המשפט נסיבות המקרה שבגינו נדרש צו האזנת סתר חריג ב. לאור חוות הדעת המשפטית והנחיית העבודה של המשטרה, משרד מבקר המדינה דגם כ- 20 בקשות לצווים שיפוטיים מסוג צו חריג ב' מתוך כ-300 צווים מסוג זה שהוצאו בשנים 2019 - 2021. הדגימה אינה אקראית והיא נעשתה בצווים שבהם המשטרה לא רשמה במערכת לניהול צווים יעדי האזנה הקשורים לבקשה או שהיא רשמה יעדי האזנה רבים הקשורים לבקשה יחידה. בבדיקה נבחנו לעומק הבקשות ונימוקיהן, תוך בחינת היבטי אזכור מעורבים, אזכור אירועים, הזיקות בין מעורבים לאירועים המתוארים והיקף השימוש שעשתה המשטרה בצו בפועל לאחר אישורו השיפוטי באמצעות הוספת יעדי האזנה תחת הצו על ידי קצין משטרה. כמו כן, משרד מבקר המדינה בחן את ששת הבקשות להיתרים מינהליים שהוצאו על ידי קצין משטרה בכיר בשנת 2021 מסוג צו חריג ב'. משרד מבקר המדינה בחן את הבקשות לגופן ומצא כי בבקשות לא פורטו נימוקים מספקים המצדיקים את השימוש בהיתר חריג ב' והעדפתו על פני קבלת היתר מפכ"ל, להלן דוגמאות: (א) ממסמכי המשטרה עולה כי החל משנת 2018 לכל המאוחר, המשטרה הוציאה צווי האזנת סתר נרחבים וכוללניים שאינם מוגבלים לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות שבוצעו ונוגעות לאותה פרשייה או לחשודים מסוימים המעורבים באותה פרשייה. תוקף הצווים הוארך בבית המשפט מדי שלושה חודשים. לפי עמדת המשטרה, הצווים מיועדים לשימוש מידתי לצורך מאבק בעבירות מסוימות. בכל אירוע נדרש מומשה האזנה לשמע או לתקשורת בין מחשבים לפי שיקול דעתה. משרד מבקר המדינה איתר כ-20 צווים נוספים שבהם מצוינים מעורבים שונים ואירועים שונים אשר מן הבקשה לא עולה כל זיקה ביניהם. בבקשות אלו לא פורט מדוע המשטרה סבורה כי עשרות מעורבים אלו מעורבים יחדיו בפעילות פלילית ולא נומק מדוע הם צורפו לבקשה משותפת, בפרט כשבנימוקי הבקשה הייתה התייחסות מבקר המדינה | דוח מיוחד 163 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 כוללנית ונרחבת לאירועים שונים במקומות שונים. להלן הפרטים: בארבעה צווים צוינו בנימוקי הבקשה עשרות מעורבים שלא נרשמו במערכת לניהול הצווים כיעדי האזנה; בשבעה צווים לא אותרה רשימה של מעורבים ולא צורפה רשימה שכזו לנימוקי הבקשה שבמערכת לניהול צווים; בתשעה צווים לא אותרה רשימה של מעורבים שצורפה לנימוקי הבקשה, אך אותרו מעורבים שהוספו לאחר הוצאת הצו. המשטרה מסרה בתגובתה כי נימוקי הבקשה מתייחסים לתופעת הפשיעה בכללותה ולכן צוינו המעורבים שאינם יעדי האזנה; היא מגבילה את עצמה ומבקשת בנימוקי הבקשה האזנה לחשודים רק כשעולה אינדיקציה למעורבותם בטווח הזמן המידי; נימוקי הבקשות ורשימת המעורבים נסרקו למערכת לניהול צווים; וכי רישום של יעדי האזנה שהוספו לאחר הוצאת הצו מופיע במערכת לניהול צווים. (ב) כאמור, בשנת 2021 אישר היועמ"ש למשטרה כי ייעשה שימוש בצו חריג ב'בהיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין שמטרה בכיר ובמסגרת זאת התבקשה המשטרה להכפיף את השימוש הזה להנחיות העבודה הקיימות. בשנת 2021 אישר אותו קצין שש בקשות להיתרים על בסיס צו חריג ב'. מבדיקת מבקר המדינה עולה כי הבקשות שהועברו לאישור הקצין הבכיר לא כללו הסברים המעידים על הנסיבות המצדיקות מתן היתרים מסוג זה.הסברים אלו נדרשו כדי להבהיר מדוע בשל דחיפות ביצוע ההאזנה לא ניתן לפנות לקבלת צו שיפוטי או היתר מפכ"ל. עם זאת, מבדיקת מבקר המדינה עולה כי בשום בקשה מהבקשות המשטרה לא פירטה את הנסיבות שמלמדות על צורך במתן מענה מבצעי מיידי ובתנאים של חוסר ודאות- נסיבות המחייבות פעולה מהירה שאינה ניתנת לביצוע בלוחות הזמנים הרגיליםלהוצאתהיתרדחוף.משמע,לאברור מדועבבקשותאלו המשטרהלאפעלה במסלול הרגיל שלפיו יש להוציא את ההיתרים במתווה של בקשה דחופה התקפה למשך 48 שעות, אלא במתווה של בקשה לצו חריג התקף לשלושה חודשים ומופעל בהתאם לשיקול הדעת הבלעדי של גורמי משטרה שאינם המפכ"ל. החל בשנת 2018, לכל המאוחר, המשטרה מחזיקה בצווים או בהיתרים מינהליים חריגים נגד אלמונים לצורך מאבק בעבירות מסוימות. הצווים מוצאים באופן קבוע אחת לשלושה חודשים, והם מקיפים מכלול של אירועים שאינם קשורים זה בזה: בנימוקי הבקשה מצוינים מעורבים שונים, קבוצות פשיעה שונות, מקומות שונים ואירועים שונים. הוצאת צו חריג ב' שתחולתו, הלכה למעשה, בלתי מוגבלת, הותירה בידי המשטרה במשך כמה שנים את שיקול הדעת באילו אירועים פליליים לפעול בהתאם לצו הכוללני. פעולה זאת התבצעה תוך עקיפת המגבלות הקבועות בחוק להוצאת צווי האזנת סתר, בחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים משנת2017 ובהנחיות המשטרה. המשטרה מסרה בתשובתה כי הוצאת צווי האזנת סתר הוא אחד מהכלים החשובים ביותר מבחינתה לטיפול בתופעת הפשיעה נשוא הבקשות שהוא אינטרס ציבורי וביטחוני, וכי עיסוק זה הוא מורכב ומחייב מענה מבצעי בזמן אמת. כמו כן, לאחר הוצאת הצו, המשטרה עושה שימוש מידתי ומצומצם בהרשאה שניתנה לה. אין חולק כי המשטרה נדרשת לטפל בתופעות פשיעה חמורה בכל הכלים העומדים לרשותה. ואולם, אין בצורך זה כדי להתיר הגשת בקשות לא מנומקות, בניגוד לסדרי מינהל תקין ובניגוד לחבותה של המשטרה כמשרתת הציבור לסייע לבית המשפט ולמקבלי ההחלטות. על המשטרה להפסיק כל שימוש בצו נרחב וכוללני שאינו מוגבל לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות או לחשודים מסוימים שיש זיקה ביניהם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 164 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לאור חוק האזנת סתר, גם במקרים הדורשים התערבות מיידית וגמישות מבצעית וכפועל יוצא מכך הוצאת צווים חריגים, על המשטרה להגביל את הצו לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות ולחשודים מסוימים. כמו כן, עם תפוגת תוקפו של צו חריג מסוג זה ולאחר זיהוי המעורבים בפרשייה, עליה לפעול לקבל צו מפורש וקונקרטי ולא להסתמך על צו נרחב וכוללני. (6) מ ש ך ה ט י פ ו ל מ ה ע ל א ת ה צ ו ר ך ו ע ד ל מ י מ ו ש ב פ ו ע ל חוות הדעת משנת 2017 גרסה כי שימוש במנגנון קבלת היתרי מפכ"ל במקרים דחופים אינו נותן מענה מבצעי מלא על צורכי המשטרה מאחר שהפנייה למפכ"ל לקבלת ההיתר עשויה לגרום להשהיית הטיפול בנושא. לפיכך יש להשתמש בצו חריג ב' לצורך הוצאת היתרים דחופים. עם זאת, המשטרה אינה אוספת או מנתחת באופן עקבי מידע על משך הטיפול בבקשות להאזנת סתר ממועד העלאת הצורך בכך ועד לביצוע בפועל. בהיעדר איסוף מידע כאמור נבצר מהמשטרה לפקח על הטיפול בבקשות ולוודא כי לא נעשה שימוש עודף בצווים חריגים, וכי לא ניתן היה להשתמש בהיתרי מפכ"ל חלף הוצאת צווים חריגים. אף על פי כן, משרד מבקר המדינה איתר במאגרי המידע של המשטרה נתונים המעידים על משך הטיפול בבקשות לקבלת צו שיפוטי להאזנות סתר לשמע או לתקשורת בין מחשבים ממועד העלאת הצורך ועד למימוש בפועל. לפי נתונים אלה, הטיפול החציוני נמשך יומיים עד שלושה, בהתאמה. על המשטרה לכלול בבקרותיה את בחינת משך הטיפול בבקשות לצווים החריגים ולוודא כי דחיפות הבקשות ואישורן כבקשות חריגות עולים בקנה אחד עם אופן מימושן. (7) מ נ ג נ ו ן ה י ת ר י מ פ כ " ל כאמור, בחוות הדעת נקבע כי הוצאת צו חריג ב' מותירה בידי גורמים במשטרה את שיקול הדעת לעניין הוספת מעורבים כיעדי האזנה, וזאת חלף הבאת הסוגיה בבקשה נפרדת לפני המפכ"ל153 שבה מתקיימת בקרה נפרדת ובלתי תלויה. בחינת הבקשות לגופן העלתה כי לא פורטו נימוקים מספקים המצדיקים את השימוש בצו חריג ב' והעדפתו על פני קבלת היתר מפכ"ל. המשטרה מסרה בתשובתה כי מנגנון היתר מפכ"ל אינו נותן מענה מבצעי לצורכי המשטרה. בשים לב לכך שלא בוצעה עבודת מטה לייעול מנגנון אישור היתרי מפכ"ל ואף לא נעשה ניסיון לקבל היתר מפכ"ל, ולנוכח אי-הסדרת הסמכות לצו חריג ב'בחקיקה, המשטרה נדרשת להשתמש במנגנון להוצאת צו חריג ב'באופן מרוסן, סביר ומידתי - כלומר, רק במקרים חריגים בהתאם לתבחינים שנקבעו בחוות דעתו של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. לפיכך על המשטרה לחדד את המקרים המפורטים בנוהל בהתאם לתבחינים שלהייעוץ המשפטי לממשלה. אם ידיעה על אירוע העומד להתרחש מתקבלת בסד זמנים המאפשר הוצאת צו קונקרטי, ראוי שהמשטרה תוציא היתר מפכ"ל או צו שיפוטי בעניינו ולא תשתמש בצו חריג ב' גם אם קיים צו שכזה בתוקף. 153 לפי סעיף7לחוק האזנת סתר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 165 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לפי חוות הדעת משנת 2017, תכלית הפיקוח של הייעוץ המשפטי לממשלה על היתרי מפכ"ל היא לוודא שלא יבוצעו האזנות סתר ללא בחינה שיפוטית מקדמית כדבר שבשגרה או כאמצעי לעקיפת הצורך בצו שיפוטי, וכן להבטיח ביקורת על שיקול הדעת בהוצאת היתר ללא אישור בית המשפט. משרדהמשפטיםמסרבתשובתוכיהואמתנגדלהרחבתסמכויותהפיקוחשלהיועמ"שית לממשלה כך שיחולו על היתרי צו חריג ב'וכי יש להסתפק בפיקוח המתקיים בדיעבד על כלל ההיתרים והצווים להאזנת סתר. היועמ"שית לממשלה נדרשה בחוק לפקח בזמן אמת על היתרי מפכ"ל, היות והם היתרים מינהליים. לנוכח העובדה שהמשטרה אינה משתמשת בהיתרי מפכ"ל אלא בצו חריג ב' שהוא היתר מעין-מינהלי המשמש חלופה להיתרי מפכ"ל, אך פוגעני יותר ממנו, מוצע כי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים יפקח על הוצאת היתרים מסוג זה, ובפרט לנוכח הסדרתם המשפטית על בסיס פרשנות תכליתית של חוק האזנת סתר - באמצעות קביעת מנגנון מותאם לדיווח מידי ליועמ"שית לממשלה על כל צו כאמור עם הוצאתו. לנוכח הפערים ביישום חוות הדעת המשפטית משנת 2017, הפערים הקיימים בהסדרה המשפטית, והשימוש הבלתי מרוסן במנגנון הצווים החריגים,על המשטרה לעגןבנהליה את ההיבטיםהבאים:אמות המידה לשימושבצו חריג ב'; התבחינים הנדרשים להוצאת צו חריג ב', לרבות פירוט סוג העבירות שניתן להוציא בעניינן צו זה; חידוד הנסיבות המפורטות בחוות הדעת משנת 2017 שבהן ניתן להוציא את הצו; תיעוד הנסיבות הללו בבקשות;חובתביצוע בדיקה נוספת לאפשרות הוצאת צו או היתרקונקרטיבטרם מימוש ההאזנה לפי צו חריג ב'; וקביעת מנגנוני בקרה מבוססי מאגרי מידע כדילוודאשדחיפות הבקשות ואישורן כבקשות חריגות עולה בקנה אחד עם אופן מימושן. לנוכח רגישות הנוהל, מוצע כי היועמ"שית לממשלה תאשרו. ✰ פרק זה העלה פערים תפקודיים משמעותיים ויסודיים בהגשת בקשות להאזנות סתר על ידי המשטרה: א. פעולות שהתבצעו ללא צווים והיתרים מתאימים או ללא אישורים של דרגים בכירים במשטרה ובפרקליטות (בדיקות היתכנות באמצעות כלים להאזנות סתר, האזנות סתר בעבירות רגישות, האזנות לבעלי חיסיון והאזנה ממושכת מעל לשנה). חרף חריגותן של בקשות רגישות, המשטרה עקפה את מנגנוני אישור הגשת הבקשות הללו, והפחיתה מבכירות הדרג הנדרש לאשרן. בנוסף, הפרקליטות והמשטרה לא הקפידו על תיעוד האישורים. ב. פערים במילוי בקשות ובמבנה טופס הבקשה, שפוגמים בשיקוף תמונת המצב הנדרשת לצורך קבלת החלטה במעמד צד אחד לבצע האזנת סתר הפוגעת בפרטיותם של אלפי יעדי האזנה בכל שנה, ובפרט יעדי האזנה בעלי מעמד מיוחד (קורבנות עבירה, קטינים ושותפים עקיפים). בין היתר המשטרה לא הקפידה על מיקוד עילת ההאזנה בטופס הבקשה; רשמה חשודים שאין כוונה להאזין להם בראש הבקשה בעוד יעדי ההאזנה שאינם חשודים נרשמו בנימוקי הבקשה בלבד; ורשמה באופן לא מדויק וברור את העבירות המיוחסות ליעדי ההאזנה. הרישום המבוזר והכוללני, הנובע מנהלים ונהגים שהתבססו במשטרה, וכן ממבנה הטופס המקוון, מקשים על בחינה של הזיקה בין שלושת נדבכי הבקשה - יעד ההאזנה, עילת ההאזנה והעבירות הרלוונטיות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 166 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ג. יישום לא נאות של מסלולי ההיתרים הקיימים בחוק האזנת סתר ועקיפה של מנגנוני האישור הקיימים (אי-יישום מסלול היתרי מפכ"ל, הוצאת צווי בית המשפט במקרים שבהם סמכותם לא חלה, שימוש בצווים חריגים שעוקפים את מסלול היתר המפכ"ל ושימושנרחבוכוללני בצווים חריגים שלא בהתאם לחוות דעת של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים בנושא משנת 2017.) יוצא אפוא כי פעולת המשטרה התאפיינה פעמים רבות בהיעדר הקפדה וריסון הדרושים לצורך קיום פעולותבתחוםהאזנותהסתרבגדרמגבלות הדין.לנוכחממצאיושלפרקזהמוצע כי משרד המשפטים יבחן את מנגנוני הבקרה הקיימים שמפעילים הפרקליטות והייעוץ המשפטי לממשלה בנושא ואת הסוגיות הדורשות ליבון או הסדרה משפטית מקיפה. עוד מוצע כי המשטרה תבחן את כלל הנהלים, ההנחיות והנהגים הקיימים, ותפעל לעיגון נהלים פשוטים ובהירים עבור גורמי השטח שמאפשרים הבניה של שיקול הדעת בהכנת הבקשה וכן מאפשרים הקפדה על איזונים ובלמים באמצעות מדרג אישורים אחיד, המערב גורמים בכירים ובלתי תלויים, בהתאם לחוק האזנת סתר. 2.3 התקנת כלים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה לפי תורת המודיעין של המשטרה, איסוף הוא כלל הפעולות הננקטות לשם השגת הידיעות הדרושות לצורכי המודיעין, והוא הבסיס לעבודת המודיעין ושלב יסודי בתהליך המודיעין כולו. הזכות לפרטיות טומנת בחובה הטלת הגבלה על איסוף המידע הנוגע לאדם. לפיכך אופן איסוף תוצרי האזנת הסתר משפיע על היקף הפגיעה בזכות לפרטיות וכן על סוגיית חוקיות של הליך קבלת תוצרי ההאזנה154. הפרקטיקה הנהוגה היא כי איסוף תוצרי האזנות הסתר מהווה שלב שני בתהליך האזנת סתר, המתבצע לאחר סיום הגשת הבקשות ואישורן. בשלב זה מתבצע המימוש בפועל של הבקשות להאזנת הסתר. שלב האיסוף נחלק לכמה תתי-שלבים עיקריים: 154 דוח צוות מררי; בג"ץ6732/20האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הכנסת(1.3.21) (פורסם במאגר ממוחשב). מבקר המדינה | דוח מיוחד 167 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 12: שלבי התקנת כלים לצורכי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים ואיסוף תוצרים עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. א. תפיסת הפעלה תורות ההפעלה במשטרה מסדירות היבטים מערכתיים שבתחומי אחריות המשטרה, כגון הטיפול באירועי חירום ושגרה או תורת המודיעין. תורת ההפעלה כוללת, בין היתר, מבנה ארגוני של המערך במשטרה שאחראי לתחום, לרבות חלוקת האחריות בין יחידות המשטרה, הגדרת יחסי הגומלין בין המשטרה לגורמים חיצוניים המסייעים בטיפול בתחום אחריותם וקביעת העקרונות וסדר הפעולות הכלליות שנדרש לבצע. בשנת 2003 הפיצה המשטרה את תורת המודיעין שלה, שמטרתה לקבוע את הקווים המנחים של עבודת המודיעין, שבאותה תקופה כללה גם את הפעילות בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת. לפניהקמתחטיבת הסייבר החלה בשנת2010עבודת מטהבמחלקתהסיגינטדאז לכתיבת תורת מערך הסיגינט, ואולם במועד סיום הביקורת עבודה זו עדיין לא תמה. בשנת2014 החליט המפכ"ל דאז על הקמת חטיבת הסייבר בעקבות קבלתו את ההמלצות של צוות מקצועי שעסק בהתעצמות הסיגינט במשטרה. הצוות המליץ, בין היתר, להתאים את היכולות הטכנולוגיות ואת תפיסות העבודה הקיימות במשטרה. לאחר הקמת חטיבת הסייבר בשנת 2014 ובמהלך השנים בוצעו עבודות נוספות לגיבוש תפיסת הפעלה, כגון, תוכנית לבחינת הרצף המודיעיני בציר החקירות והמודיעין, אך גם עבודות אלו לא הבשילו לכדי גיבוש תפיסת הפעלה עדכנית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 168 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הגם שחטיבת הסייבר פועלת באופן עצמאי משנת 2014, עד יוני 2024 היא לא גיבשה תפיסת הפעלה בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת. כתוצאה מכך, פעולתה בתחומים אלו נעשתה בלא שהוגדרו עקרונות היסוד להפעלת הסמכויות של המשטרה וחלוקת האחריות לביצועמשימותיה. המשטרה מסרה למשרד מבקר המדינה את טיוטת ספר "תפיסת ההפעלה בתחום הסיגינט-סייבר במשטרת ישראל" שגובשה ביוני2024בעקבות הביקורת, אך זו טרם הופצה למערך הפרוסבאותה העת. תפיסת הפעלה זו כוללת סקירת מושגי יסוד בתחומי האזנת סתר ונתוני תקשורת, סקירה היסטורית של תחום הסיגינט-סייבר, הגדרת בניין הכוח הנדרש לחטיבה ולמערך הפרוס, פירוט תהליכי הפיקוח והבקרה הנדרשים לה, וכן סקירה של טכנולוגיות בתחום. כמו כן, הקדישה המשטרה פרק בספר לנושא "תפיסת הפעלה". בפרק זה סקרה המשטרה את הנהלים הקיימים;את תמצית ההוראות המפורטות בהם;את תפיסת ההפעלה להפעלת צס"ם155; ואת תפקידו של ראש ענף אמצעים בכל צס"ם כגורם אשר מכיר את ארגז הכלים הטכנולוגיים באופן מעמיק, את עולם החקירות ואת עולם המודיעין ונדרש להתאים את המענה הנדרש לכל משימה. כל זאת, תוך יישום עיקרון מוביל בהליך קבלת החלטה על הקצאת כלי טכנולוגי, לפיו: הכלי הטכנולוגי שייבחר ייתן "מענה סינרגטי, מתואם וחסכוני בין מערכי האיסוף הטכנולוגי לצד ניהול תהליך מקצועי מדויק של התאמת כלים, משאבים, ויכולות לצורך". בפרק נוסף סקרה המשטרה את הכלים הטכנולוגיים העומדיםלרשותה ופירטה באופן כללי את תכליות הכלים הללו. מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולת המשטרה לגיבוש תפיסת הפעלה בתחום הסיגינט והסייבר. מומלץ כי המשטרה תפיץ את תפיסת ההפעלה למערך הפרוס, תעדכן אותה מפעם לפעם ותשלים פערים שעדיין קיימים בה. בין היתר, מומלץ כי תפיסת ההפעלה תגדיר את הנושאים האלה: עקרונות השימוש בכלים156, העקרונות לביצוע פעולות התקנה של כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר157 ואת מערכת היחסים בינה לבין גורמים חיצוניים המסייעים לה בתחום זה. ב. איגום המידע על פעולות התקנה ואיסוף תוצרי האזנת סתר (1) ה ז נ ת נ ת ו נ י ם ב מ ע ר כ ת ה מ מ ו ח ש ב ת ל נ י ה ו ל צ ו ו י ם במערכת הממוחשבת לניהול צווים ניתן להזין את נתוני סטטוס הבקשות לצורכי מעקב אחר הליך הוצאת הצווים. בין היתר, ניתן להזין במערכת סטטוסים רבים של בקשות, המציינים כל שלב משמעותי בתהליך - הכנת הבקשות, אישורן בדרגי האישור השונים, מימוש הבקשות והפסקת המימוש. בבדיקת נתוני המערכת שביצע משרד מבקר המדינה נמצא כי שוטרים אינם מקפידים על רישום של מימוש הצו. לפיכך משרד מבקר המדינה נדרש לבצע בדיקות נוספות במאגרי הנתונים של המשטרה לאיתור אינדיקציות למימוש הצווים. בין היתר, אותרו פעולות המעידות כי בקשות לביצוע האזנות סתר מומשו לאחר קבלת ההחלטה השיפוטית בעניינן בלא שסטטוס הבקשה עודכן בהתאם לכך למשל: הוספו יעדי האזנה, הוכן מסמך ב'ובחלק מהצוויםצויןבהערותכיהצו מומש. משרד מבקר המדינהאיתר כ-407צווים מסוג זה,רובם נוגעים לשימוש בכלים טכנולוגיים ובתקשורת בין מחשבים. 155 צוות סיגינטי משולב. 156 כלומר, לא רק תכלית הכלי, אלא אימתי הוא נדרש ומה אמות המידה להעדיף אותו על פני כלים אחרים-בהתאם לחובתה כרשות מנהלית לבחור בכלי שפגיעתו היא הפחותה ביותר 157 למשל, תחולת הסמכות, המגבלות הכלליות החלות עליה, וכיצד ייערך האיזון הנדרש בין הפגיעה הנגרמת עקב השימוש במתווה ההתקנה לבין התועלת העולה ממנו. בהקשר זה בפרט נדרש להגדיר את מהות הפגיעה הנגרמת עקב השימוש במתווי ההתקנה השונים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 169 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 נמצא כי המשטרה אינה מקפידה על רישום מימוש צווים במערכת המחשוב לניהול הצווים. כתוצאה מכך יש קושי לאתר את הצווים שעל בסיסם התבצעוהתקנות של כלים טכנולוגיים על אמצעים מואזנים ונאספו תוצרי האזנת סתר, ותהליכי הפיקוח והבקרה על מימוש ההיתרים שאושרו נפגעים. על המשטרה להקפיד לאכוף את רישום סטטוס המימוש של הצווים במערכת הממוחשבת לניהול צווים. המשטרה מסרה כיבעקבות דוחצוותמרריהיא הנחתה שבכל צו והיתר-לצורךהאזנה לשמע או לתקשורת בין מחשבים-יוזןמסמך ב'במערכת ניהול הצווים,שיעיד בין היתר על המימוש בפועל. עוד נמסר כי המשטרה פועלת לפתח שיפורים למערכות כך שרישום סטטוס מימוש הצווים יופיע גם במערכת לניהול יומני מבצעים וגם במערכת לניהול ההפקה. (2) א י מ ו ת מ ס פ ר הצ ו ב ע ת ה פ ע ל ת כ ל י ם ל ה א ז נ ו ת ס ת ר מטבע הדברים, איסוף תוצרי האזנת סתר מותנה בקיומו של צו תקף המתיר את הפעולה. המשטרה פיתחה במשך השנים מודולים שמטרתם הגבלת השימוש בכלים להאזנות סתר ואכיפת השימוש החוקי בהם באמצעות המערכת לניהול צווים. כלומר, בין כלי טכנולוגי מסוים שמטרתו איסוף תוצרים לבין המערכת לניהול צווים קיים ממשק שמטרתו לבדוק אם יש צו תקף המאפשר את ביצוע הפעולה שאותה מבקש המשתמש לבצע באמצעות הכלי. מממצאי דוח צוות מררי ומבחינת משרד מבקר המדינה בנושא הכלים הטכנולוגיים הנמצאים בשימוש המשטרה עולה כי לשם הפעלת כלים טכנולוגיים שונים לא נדרש להזין לכלי נתוני צו המאפשרים לאמת את העובדה שניתנה אסמכתה כדין לשימוש בכלי. זאת מלבד כלי אחד שלשם הפעלתו נדרש להזין את נתוני הצו למערכת לניהול צווים. באפריל 2020 הופעל מודול לאכיפת צווים בכלי טכנולוגי מסוים, אך המודול מאפשר אכיפה חלקית בלבד של השימוש החוקי בכלי. זאת משום שאין חובה להשתמש במודול כדי להפעיל את הכלי ואין ממשק בין הכלי לבין המערכת לניהול צווים המאפשר אימות מקוון או אוטומטי, ללא מגע יד אדם, של קבלת צו כדין לשימוש בכלי. משרד המשפטים מסר שבאוגוסט 2022 ובעקבות ממצאי צוות מררי, הייעוץ המשפטי לממשלה דרש מהמשטרה להסיר את האפשרות להפעלת הכלים הטכנולוגיים ללא הזנה של פרטי צו. משרד המשפטים אף יישם עקרון זה בכלים נוספים שהובאו לבחינת משרד המשפטים. בשלושה מתוך ארבעה כלים טכנולוגיים להאזנות סתר שהמשטרה מחזיקה אין ממשק עם המערכת לניהול צווים. ממשק בין המערכת לניהול צווים לבין הכלים המבצעיים להאזנות סתר של המשטרה מאפשר בקרה טכנולוגית ואוטומטית על השימוש החוקי בכלים באמצעות בדיקת קיומו, תקינותו ותוקפו של צו המתיר לבצע את הפעולה המבוקשת. יוצא אפואכיאיןבקרה מונעת בכליםהאוכפתקיומושלצו,ואיןמענהלסיכוןשכליםיופעלוללא צו מתאים. המשטרה מסרה כי הקמת ממשק בין הכלים הטכנולוגיים למערכת לניהול צווים היא פעולה מורכבת טכנולוגית ולעמדתה בלתי ניתנת למימוש. ולכן, הקשר היחיד בין הכלים הטכנולוגיים למערכת לניהול צווים יכול להיות בהזנה ידנית של מספר הצו בכלים. כמו כן, המשטרה העבירה דרישות לספקים לשינוי תצורת הכלים הטכנולוגיים כך שאלו יחייבו הזנת מספר צו לפני הפעלתם. נוסף על כך, המשטרה הקימה לאחרונה מערכת לניהול יומן מבצעים אשר תלווה את התהליכים המבוצעים במהלך האזנת סתר ואת השימוש בכלים הטכנולוגיים. המשטרה פועלת לפתח שיפור במערכות, כךשהמערכתלניהוליומןמבצעיםתקיים ממשק עם מבקר המדינה | דוח מיוחד 170 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המערכת לניהול צווים, אולם השינוי מצוי בשלב ראשוני ועדיין לא פותח. בכל מקרה, המערכת לניהול יומן מבצעים לא תקיים ממשק עם הכלים הטכנולוגיים עצמם. הקמת מודולים בכלים הטכנולוגיים המחייבים הזנת מספר צו בכלי הטכנולוגי אך ללא בדיקת תקינותו במערכת לניהול צווים, והקמת מערכות לניהול יומן מבצעים שבהן ניתן לרשום את מספר הצו שביסס את הסמכות להפעלת הכלי - הם פתרונות המסייעים לקיום בקרה שמגלה בדיעבד אם הופעל כלי טכנולוגי ללא צו מתאים. כדי לאפשר למשטרה לקיים בקרה שמונעת את התרחשות המקרים מלכתחילה, מומלץ כי המשטרה תקים ממשקים בין המערכת לניהול צווים לבין הכלים הטכנולוגיים. זאת, על אף שאלו דורשים מהמשטרה להתמודד עם המורכבות הטכנולוגית או התהליכית הכרוכה בהקמתם. הממשק יאפשר לבצע אימות של מספר הצו, תקינותו וחוקיות השימוש בכלי בהתבסס על צו זה ללא התערבות יד אדם. יישום הבקרה המונעת האמורה יביא לכך שהפעלת כלים טכנולוגיים תחייב עמידה בתנאי סף - קיומו של צו חתום כדין הרשום במערכת תחת הסטטוס "מאושר למימוש". (3) נ י ה ו ל ה מ י ד ע ע ל ה ת ק נ ו ת ש נ ע ש ו כ ל פ י י ע ד י ה א ז נ ה ס פ צ י פ י י ם כחלק מעבודת צוות מררי אספה המשטרה נתונים על התקנות שהיא ביצעה בהתאם לסוגיהן158. כפי שעלה מעבודת צוות מררי, רק חלק ממתווי ההתקנה ניתנים לאחזור באמצעות הכלים הטכנולוגיים, ולעיתים גם האחזור חלקי בלבד. עוד עולה כי איסוף הנתונים על ביצוע ההתקנות אף התבסס על מסמכים שנשמרו במערכת לניהול מסמכים מסווגים בחטיבת הסייבר ולא במערכת ייעודית לנושא זה. נמצא כי לפי הערכות המשטרה בשנים 2009 - 2016 חל גידול מתון במספר ההתקנות שביצעה המשטרה תוך שימוש בכלים טכנולוגיים. עם הכנסתם של כלים טכנולוגיים חדשים לשימוש המשטרה בשנים 2016 - 2021 חל גידול ניכר במספר ההתקנות שביצעה המשטרה ככלל, ובמספרם של שני סוגי התקנות חל גידול חד של מאות אחוזים. משרד מבקר המדינה סקר כלים טכנולוגיים שבשימוש המשטרה ואת אופן תכלולההתקנות המבוצעות באמצעותם ומצא כי תהליך איתור הקשר בין יעד האזנה שהופיע בהיתר האזנת סתר לבין התקנה ספציפית שבוצעה בכלי טכנולוגי נעשה באופן ידני ומסורבל והיה מבוסס על הצלבה בין נתוני אמצעי ההאזנה המופיעים בצו לבין נתונים שבממשק המשתמש בכלי. עוד עולה מבדיקת מבקר המדינה וכן מעבודת צוות מררי כי רישום ההתקנות באמצעות הכלים הטכנולוגיים לא עוגן בנהלים, וכי כל מטרה159 חדשה להתקנה נקשרת ליעד האזנה ספציפי, אך ייתכן כי כמה התקנות נוגעות לאותו יעד האזנה או כי ליעד האזנה ואמצעי האזנה אחד נקבעו כמה מטרות. לפיכך אף שצוות מררי איתר בשליפת מאגרי הנתונים של כלי טכנולוגי מסוים היקף מסוים של מטרות ייחודיות להתקנה160, לא ניתן להבטיח כי מדובר ביעדי האזנה שונים או בהתקנות ייחודיות. המשטרה מסרה בתגובתה כי במהלך הביקורת, בשלהי שנת 2022, היא החלה לגבש הנחיות למפעילים והנחיות עבודה למפיקים בנוגע לשימוש בכלים הטכנולוגיים המצויים בשימושה אשר בין היתר יעגנו את הדרישה לתעד את סוג ההתקנה. 158 התקנה-פעולה שלהשתלטות מרחוק על מכשיר קצה אושלקיום תקשורתעימו שמביאהלקבלת תוצרי האזנה. 159 מטרה-רישום של יעדהאזנהשהמשטרה תתקיןעל מכשיר קצה שברשותוכלי טכנולוגי, וזיהויומתבסס עלנתון זיהויחד-ערכי. 160 איתורשלנתוןזיהויחד-חדערכישליעדלהתקנהבאמצעותכליטכנולוגיאוניסיוןלהתקנה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 171 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לפי בדיקת מאגרי הנתונים שביצע צוות מררי, ולנוכח האמור לעיל בנוגע לקושי לקבוע מסמרות לעניין מספר יעדי ההאזנה וספירת המטרות: מתחילת שנת 2018 ועד תחילת שנת 2022 אותרו יותר מאלף מטרות ייחודיות להתקנה באמצעות כלי טכנולוגי מסוים, אשר לגבי מאות מהן התקבלו תוצרים; כמו כן, אותרו מאות מטרות בכלים טכנולוגיים אחרים; בכלי נוסףשפיתחההמשטרהלאהצליחולאתראתמספר המטרותשהכליהותקן עליהן.בסךהכול אותרו יותר מאלף מטרות בכלים השונים, אך אין די נתונים כדי לקבוע אם התבצעה התקנה על אותה מטרה כמה פעמים בכלים שונים, למעט כלי אחד שמותקן על אמצעי מואזן שונה. נמצא כי האופן שבו מנהלת חטיבת הסייבר את המידע על ההתקנות שהיא מבצעת נגד אמצעים מואזנים אינו מאפשר התחקות אחר הפעולות שנעשו וקבלת תמונה כוללת ומתכללת של פעולות שנעשו נגד יעד האזנה ספציפי. הדבר נובע מכך שחטיבת הסייבראינה מקפידה על רישום ביצוע הפעולות במערכת מרכזית אחת, אלא מנהלת באופן ידני ובמערכות ממוחשבות שונות את המידע על ההתקנות שמבוצעות באמצעות כלים שונים. כפועל יוצא מכך נוצרים ליקויים בניהול ההתקנות ובפיקוח עליהן שעלולים לפגוע בשרשרת הראיות161בתיקי המודיעין והחקירה: אם השוטר אינו יודע מה הן מכלולההתקנות שבוצעו כלפי אמצעים מואזנים, הוא עלול להתקשות לעקוב ולקבוע מכוח איזו התקנה נאסף תוצר ההאזנה הספציפי. למגבלה זו יש השלכות גם על היכולת של מערכת האכיפה להשיב לטענות בדבר אי-חוקיות איסוף מידע מודיעיני וראיות פליליות. המשטרה מסרה כי היא פועלת לפיתוח מערכת לניהול יומן מבצעים אשר תתעד את תהליך העבודה בתחומי האזנת הסתר כדי שניתן יהיה להתחקות אחר כל התקנה או ניסיון התקנה ולעקובאחר הניהול המבצעי של פעולות אלו. עם זאת, בשלב זההמערכתלניהוליומןמבצעים תיתן מענה רק לחלק מהכלים הטכנולוגיים. לנוכח חשיבות התיעוד של פעולת ההתקנה, שהיא ראשית פעולת האיסוף ומלמדת על חוקיותה של האזנת הסתר כולה, מן הראוי שהמשטרה תאגם את הניהול האופרטיבי של ההתקנות במערכת ממוחשבת אחת. מומלץ כי נתוני ההתקנות במערכת זו יהיו בני אחזור ויתממשקו עם נתוני המערכת לניהול צווים לצורך בקרה על חוקיות פעולת ההתקנה. ג. תיעוד חלקי של ההיערכות להתקנה ושל ביצועה לפי נהליה והנחיותיה של המשטרה, שלב ההכנות להתקנה לצורך ביצוע האזנת סתר נדרש כדי לוודא כי פעולת האזנת הסתר מתבצעת כדין כלפי יעד ההאזנה ולא כלפי גורם תמים בשל טעות אנוש, וכן לצורך שמירה על סודיות הכלים המבצעיים. לשם כך ובהתאם לנהלים וההנחיות שלה, המשטרה מכינה שני מסמכים עיקריים: מסמך א'ומסמך ב'. הנחיות המשטרה עולות בקנה אחד עם העמדה המשפטית שבדוח צוות מררי כי הסמכות להתקין כלי טכנולוגי היא מוגבלת ומחייבת נוקשות ודקדוק קפדני לגבולותיה. הגבלת הפעולות שניתן לבצע בעת התקנה, מחייבת נקיטת משנה זהירות ומשכך גוברת חשיבות התיעוד של כלל הפעולות המתבצעות במסגרת האזנת סתר. המשטרה מסרה בתגובתה כי אין חובה בדין להכין את מסמך א', וכי מדובר במסמך עזר פנימי. מטרתה של פקודת מבצע היא לפרוס בפני כל הגורמים הרלוונטיים את דרכי הפעולה האפשרויות, מקרים ותגובות וכל המידע הידוע לצורך ביצוע ההתקנה. כמו כן, היא סבורה שאין היא נדרשת 161 שרשרתהראיות - או שרשרת המוצגים היא תיעוד של כל הפעולות שבוצעו כלפי ראיה שנאספה בסדר כרונולוגי המעיד על מקור הראיה, החזקה והעברת הראיה, ניתוח של הראיה או על פעולה אחרת שבוצעה כלפיה. תפיסה עקרונית זו מתבססת על כך שגורמי החקירה נדרשים לוודא כי לא נעשה כל שיבוש המגביל באופן ממשי את יכולתו של נאשם לערער על מהימנות הראיה וקבילותה. ראו לעניין זה ע"פ2869/09זינאתינ'מ"י(פורסם במאגר ממוחשב,9.11.11.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 172 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 להכין את מסמך א'בנוגע לכל הכלים הטכנולוגיים שלרשותה, ובפרט אלו שהפעלתם נעשית בדרך אחת בלבד. מטעמים דומים סברה המשטרה כי גם מסמך ב'הוא מסמך טכני. מבקר המדינה מעיר למשטרה כי היות שמסמך א' ומסמך ב'(מסמכי היערכות ואישור הרלוונטיים לביצוע האזנת סתר) הם כלי עזר המסייעים לוודא כי הסמכות הופעלה בתחומי גבולותיה הנוקשים והקפדניים, התיעוד הוא בעל חשיבות מהותית ולא עניין טכני. יתרה מכך, הנחיה מינהלית הקובעת באופן מפורש חובה לבצע פעולה, ובעניין זה הכנת מסמך א'לפני התקנה בכלים טכנולוגיים מסוימים ובמתווי התקנה מסוימים או הנחייה הקובעת כי יש להכין אתמסמך ב'-היא הנחיה מחייבת לכל דבר ועניין עד לתיקונה.כלעודההנחיההמחייבתתקפה, סטייה ממנה מלמדת על התנהלות פגומה של המשטרה. (1) ה כ נ ת מ ס מ ך א ' מסמך א'הוא הנחיה קונקרטית המפרטת את אופן ביצוע האזנת הסתר לתקשורת בין מחשבים בהתאם למתווה ההתקנה הטכנולוגי שנבחר לצורך התקנת כלי טכנולוגי על יעד האזנה ספציפי. מסמך א'מפרט את זהות המטרה, את עיקרי המודיעין הקיים, את הצי"ח162, את תוכנית ההתקנה, את לוחות הזמנים, ואת אופן הקצאת הכוחות והמשימות לביצוע המבצע (לרבות מעורבות גורמי הפקה, בילוש וכיו"ב). ככלל, טפסים ותבניות המוזכרים בהנחיות המשטרה גם מעוגנים בהם, כדי שניתן יהיה להכין בעזרתם מסמך ספציפי. בהתאם לנוהג האמור, נדרש ליצור תבניות התואמות לכל כלי טכנולוגי ומתווה התקנה מסוים. לפי הנחיות המשטרה משנת 2017, מפקד הצס"ם הארצי אחראי להכין את מסמך א'. מסמך א' מועבר לאישור ראש מחלק בחטיבה. מסמך א'כולל רובריקה שבה הגורם המאשר כותב את החלטתו בצירוף חתימתו. מבדיקת מבקר המדינה עולה כי על אף הנחיית המשטרה משנת 2017, חטיבת הסייבר לא יצרה תבנית להכנת מסמך א'לשימוש בשלושה כלים טכנולוגיים ובמתווי התקנה ידניים. בסך הכול בשישה מתוך תשעה מתווי ההתקנה המשטרה לא יצרה תבניות. עוד עולה כי רק לגבי שנייםמתוךשישהכלים טכנולוגייםלהאזנת סתר הוכנה תבניתלמסמך א'המבנה את שיקול הדעת של השוטר בבחירת מתווה ההתקנה האפשרי לביצוע באמצעות הכלי. משרד מבקר המדינה דגם 66 האזנות סתר מהשנים 2019 - 2021 שבוצעו באמצעות כלים המיועדים להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים של טלפונים סלולריים163. משרד מבקר המדינה סקר את התיעוד המפורט ביומן המבצעים של הצס"ם הארצי ואת התיקים הפיזיים בצס"ם. מבדיקת מבקר המדינה עולה כי ב-8 מתוך 66 האזנות סתר שהתבצעו באמצעות כלים טכנולוגיים לא אותרמסמך א'(12%.)עוד נמצאכי כל58מסמכי א'שאותרו לא היו חתומים על ידי הגורם המאשר וכי לעיתים השוטרים מדווחים בכתב במערכת לניהול מבצעים על אודות האישור שניתן בעל פה למסמך א'שהכינו, אולם אין נוהג גורף בנושא. להלן תרשים המפרט את 66 ההאזנות שמומשו בחלוקה בין האזנות שנכתב בעניינן מסמך א' ובין האזנות שלאנכתב מסמךכאמור, וכן בין ההאזנות שתועד כי הגורם האחראי אישר אותן בעל פה ובין אלה שלא תועד אישורן כאמור: 162 צי"ח - ראשי תיבות של ציון ידיעות חיוניות - קביעת נושאי התעניינות ומשימות איסוף מודיעין בהתאם לסדר עדיפויות שנקבע בזמן נתון. 163 מתוך108יעדים שנדגמו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 173 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 13: ממצאי דגימת האזנות סתר - בדיקת תקינות מסמך א' עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה מהתרשים עולה כי ב-6 מתוך 66 מהמקרים לא הייתה כל אינדיקציה לאישור הפעולה - לא היה מסמך א'ואף לא תועד אישור בעל פה ביומן המבצעים (9%); בשני מקרים נוספים לא היה מסמך א'אך היה תיעוד ביומן המבצעים כי הפעולה אושרה; ב-50 מקרים היה מסמך א'אך לא תועד אישור של המסמך; יוצא אפוא כי ב-52 מקרים (79%) היה מידע חלקי על אישור הפעולה וב-8 (12%) מהמקרים אותר מסמך א'עם אישור בעל פה לביצועה. מסמך א'משמש הנחיה מקצועית קונקרטית לשוטרים המבצעים את פעולת האזנת הסתר מתוקף צו ספציפי. הבקשה לצו, מסמך א'והדיווחים על אודות מימוש האזנת הסתר הם האסמכתאות העיקריות המלמדות על מימוש האזנת הסתר. אי-הקפדה על ביצוע האזנות רק לאחר שהוכן ונחתם מסמך א' המלא, עלולה להעיד על פעולה פגומה או על פעולה שנעשתה בניגוד להנחיות המשטרה ולתכליתן. על המשטרה להקפיד על הכנת מסמכי א'המפרטים את מתווה ההתקנה שנבחר, מתוך כלל המתווים האפשריים, בנוגע לכל פעולת התקנה שהיא מבצעת לצורך ביצוע האזנת סתר. כמו כן, עליה לתעד את האישורים שניתנו לביצוע הפעולה בהתאם לאמור במסמך א'. לפי 'כלל הקפאת הזכירה שבעבר', בית המשפט רשאי לקבל תרשומת בכתבהמתארת את אופן התרחשות הדברים כראיה לאמיתות תוכנם. בית המשפט רשאי להעדיף את התרשומת על פני עדות העד שטוען כי אינו זוכר את פרטי ההתרחשות בחלוף הזמן164. לפי הפסיקה165, 'כלל הקפאת הזכירה שבעבר' חל ביתר שאת על שוטרים: הם אינם זוכרים את ההתרחשויות, נוכח היקף האירועים שהם מטפלים בהם, גם בחלוף זמן קצר. כאמור, כלל מסמכי א'שאותרו לא היו חתומים על ידי הגורם המאשר (58 מסמכים בסך הכול). בהיעדר הקפדה על חתימה בכתב לאישורמסמך א', המשטרה אינה יכולה להעיד על חזקת תקינות פעולת ההתקנה, פעולה בעלת משמעות מיוחדת שאי-תיעודה כנדרש עלול להיחשב לנזק ראייתי. על המשטרה להקפיד על מתן אישור בכתב למסמך א'ועל רישום מלא של הפעולות המבוצעות למימוש האזנת הסתר. לנוכח הדרישה להפרדת תפקידים בין הגורם המבצע 164 יעקב קדמי,על הראיות-חלק שני-הדין בראי הפסיקה( ,2009), עמ'786. 165 רע"פ9298/11אילון כהן נ' מדינת ישראל, (פורסם במאגר ממוחשב,20.12.11.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 174 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לגורם המאשר, יש להקפיד כי הגורם המורשה למתן אישור בכתב לא ייכלל בין הגורמים המבצעיים או גורמי ההכוונה המקצועית. ככל שהשימוש בכלים טכנולוגיים ילך ויגבר, כך גם סיכויי הגשת תוצרי האזנת הסתר כראיה במשפט הפלילי גדלים, ובהתאמה גם האפשרות לטעון טענות נגד הליךהתקנתהכלי הטכנולוגי ליעד האזנה. לפי כלל "הקפאת הזכירה שבעבר", כדי שבית המשפט יקבל את התרשומת בכתב כראיה עליו להשתכנע ראשית כול שהרישום שנעשה בשעתו על ידי העד הוא רישום כן, אמיתי ומדויק. נמצא כי לאחר אישור מסמך א', אין מגבלה על עריכתו במערכת לניהול מבצעים. זאת, להבדיל מהבקשות לצו ומהצו החתום הנסרקים למערכת לניהול צווים. מבקר המדינה איתר מסמך אחד לא חתום שנערך כמה חודשים לאחר הוצאתו ובעת שנעשו כבר פעולות למימוש האזנת סתר זו. לנוכח מעמדו של מסמך א'כאסמכתה המלמדת שמימוש האזנת הסתר והליך ההתקנה התבצעו כנדרש, מומלץ כי המשטרה תוודא שאי אפשר לערוך אותו בדיעבד במערכות הממוחשבות, וכי כלל מסמכי א'בנוגע ליעד האזנה נשמרים בתצורתם המקורית לאחר חתימתם. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא פועלת להקמת מערכת לניהול יומן מבצעים לתיעוד השימוש בכלים טכנולוגיים מיוחדים ובה לא ניתן יהיה לערוך את מסמך א'החתום. (2) ה כ נ ת מ ס מ ך ב ' עובדי הצס"ם הם שמוציאים את מסמך ב'. מסמך ב'הוא האסמכתה לקיומו של צו תקף המאפשר מימוש האזנה. תכליתו להסדיר מקור הרשאה יחיד לביצוע פעולת האזנת הסתר, שכן מקור הסמכות עשוי לנבוע ממגוון של היתרים וצווים. לפי נוהלי המשטרה, הוצאתמסמך ב'מחייבת בדיקה אם הצו תקיןואם הוא עומד בהנחיות החטיבה. בנוהלי המשטרה יש הבחנה בין מסמך ב' המתייחס לשמע לבין מסמך ב' המתייחס להאזנה לתקשורת בין מחשבים. מסמך ב'הוא אסמכתה המתעדת ביצוע בפועל של האזנה, אשר מצביעה על תקינות מימוש סמכות האזנת הסתר ומשמשת תנאי סף לצורך מימושה. למרות זאת, המשטרה התירה בהנחיותיה את הכנת מסמך ב'לתקשורת בין מחשבים בדיעבד ולאחר שבוצעה ההתקנה בפועל. מבקר המדינה בחן מאות צווים להאזנה לתקשורת בין מחשבים שהוכנו בשנים 2019 - 2021 וסומנו כצווים שמומשו. במספר צווים שצוין כי מומשו לא אותר מסמך ב'כלל (2%;) ב-83% מאותם צווים שמומשו הוצא מסמך ב'לתקשורת בין מחשבים המשמש לצורך מעקב אחר השימוש בכלים טכנולוגיים ואישורם, וב-15% מהצווים אותר מסמך ב'המשמש אסמכתה להאזנה לשמע בלבד ולא לתקשורת בין מחשבים. מנתוני המשטרה עולה כי בעת הפעלת כלים טכנולוגיים לצורך ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים, המשטרה לא הקפידה לאשר ולתעד את מסמכי ב'המתאימים בהתאם לסוג ההאזנה שבוצעה. היעדר הרישום התקין של מסמכי ב'ואפשרות רישומם בדיעבד מקשים על ביצוע בקרה לגבי תהליכי העבודה שמקיימת המשטרה: ראשית, לא ניתן לבחון את נחיצותם של צווים שבהם התבקשו דרכי האזנה רבות על בסיס השוואה בין מה שהתבקש בצו למה שמומש כפי שמופיע במסמך ב'(למשל, צו להאזנה לתקשורת בין מחשבים מומש רק בנוגע להאזנת שמע); שנית, לא ניתן לבחון את נחיצות הוצאתם של צווים דחופים על בסיס חישוב פער הזמנים בין מועד גיבוש הצורך לבין מועד ביצוע האזנת הסתר בפועל, מבקר המדינה | דוח מיוחד 175 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בהתאם לרשום במסמך ב'ולסוג ההאזנה המצוין בו - האזנה לשמע או לתקשורת בין מחשבים. מומלץ שהמשטרה תוציא מראש את מסמכי ב'לכל סוגי ההאזנות ותקפיד על רישומם התקין. (3) נ י ה ו ל י ו מ ן מ ב צ ע י ם ל ת י ע ו ד ה ה ת ק נ ו ת במשטרה יש גורמים שונים המבצעים התקנות לצורכי האזנת סתר או פעולות לאיסוף תוצרי האזנת סתר. יומן מבצעים מכיל את כלל האירועים שמתרחשים בתחום מסוים ומאפשר לכל דרג לקבל תמונת מצב עדכנית על כלל האירועים שהתרחשו ועתידים להתרחש באותו התחום. יומן המבצעים הוא המקור המרכזי ליצירת תמונת מצב של אירוע המנוהל באמצעותו. משנת 2017 חטיבת הסייבר החזיקה בכמה יומני מבצעים לצורך ניהול הפעולות המבוצעות אגב האזנת סתר במערכת ממוחשבת ייעודית, שמטרתה ניהול יומן אירועים סיגינטיים בפריסה ארצית. רוב יומני המבצעים הקיימים התייחסו לתהליך ביצוע בדיקות היתכנות166 ולתיעוד מתווי ההתקנה בשני כלים טכנולוגיים ספציפיים, ואילו מתווי התקנה אחרים לא תועדו ביומנים אלה. בשנת2023החלההמשטרהלהשתמשביומןמבצעים זהגםלצורך תיעוד ביצוע מתוויהתקנה נוספים. נמצא כי חטיבת הסייבר לא תיעדה ביומני מבצעים את השימוש בכל הכלים הטכנולוגיים להאזנות סתר ואת היישום של מתווי ההתקנה המבוצעים על ידה. היעדר התיעוד של הפעולות שהמשטרה מבצעת בעת שימוש בכלים טכנולוגיים וביצוע מתווי התקנה פוגעת משמעותית ביכולת המשטרה לבחון בדיעבד את חוקיות פעולותיה. במהלך הביקורת היעדר התיעוד השפיע גם על יכולתה של המשטרה לבסס את טענותיה בנוגע לבדיקת המקרים שבהם היא חרגה מהוראות הדין בביצוע ההתקנות, איסוף תוצרים אסורים, שימוש בתוצרים אסורים והפקתם. מומלץ כי המשטרה תתעד ביומני מבצעים סדורים את כלל האזנות הסתר, לרבות השימוש בכל הכלים הטכנולוגיים וכלי העזר העומדים לרשותה, את בדיקות ההיתכנות, ואת ההתקנות שמבצעים גורמי המשטרה השונים. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא פועלת להקמת מערכת לניהול יומן מבצעים לתיעוד השימוש בכלים טכנולוגיים מיוחדים, וכי יש כלים שהמעקב אחר הפעולות שמבוצעות באמצעותם מנוהל במערכת לניהול צווים. ד. ההסדרה המשפטית של פעולת ההתקנה (1) ה ס ד ר ת מ ת ו ו י ה ה ת ק נ ה ש ב י צ ע ה ה מ ש ט ר ה מתווה התקנה הוא דרך הנדסית-טכנולוגית, המבוססת על שימוש בקוד מחשב המאפשר השתלטות מרחוק על מכשיר קצה או ביצוע פעולה אחרת על מכשיר כלשהו לצורך קבלת תוצרי האזנה שמקורם במכשיר הקצה שהוא יעד ההאזנה. לאור מסקנת צוות מררי נדרש 166 בדיקת היתכנות - סדרת פעולות שמטרתן להעריך את הסתברות הצלחת האזנת הסתר באמצעות כלי טכנולוגי ובחירת מתווה ביצועה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 176 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לקדם חקיקה עדכנית כדי להסדיר באופן מפורש וברור את היקף סמכויות העזר הנלוות לביצוע פעולות האזנת סתר. לרשות המשטרה עמדו במהלך שנות פעילות חטיבת הסייבר, כמה דרכים להתקנת כלי טכנולוגי על מכשיר קצה לשם האזנת סתר. משרד מבקר המדינה איגד אותן בתשעה מתווי התקנה. המשטרה עשויה להשתמש ביותר ממתווה אחד במהלך ביצוע פעולה להתקנת כלי טכנולוגי נגד יעד האזנה. מתווי ההתקנה נחלקים לפעולות ידניות שהשוטר צריך לבצע, לפעולות אוטומטיות הנעשות בכלים הטכנולוגיים או בכלי עזר נוספים ועוד. בלוח שלהלן יפורטו מתווי ההתקנה העומדים לרשות המשטרה לפי המידע שאסף משרד מבקר המדינה ודרכי ביצועם (אם יש כמה דרכי ביצוע לאותו מתווה); בחינת המצב המשפטי כיום, בהתאם לעמדת היועמ"שית לממשלה; ותדירות השימוש של המשטרה בהם אם זו ידועה.יצויןכיאי-ידיעהעלאודותהיקףהשימוששלהמשטרהבמתווההתקנהמסויםנובעת מפערים בתיעוד הפעולות הללו במשטרה. לוח 9: הסדרת מתווי ההתקנה מס"ד דרכי הכלי הטכנולוגי שבו המצב המשפטי תדירות מתווה הביצוע ניתן להשתמש במתווה השימוש זה או הפעלה ידנית במתווה167 (1) שני כלים מותר תדיר (2) שלושהכלים מותר תדיר הפעלה ידנית (3) כלי מותר תדיר (4) שני כלים מותר תדיר (5) ארבעה כלים מותר תדיר (6) הפעלה ידנית מותר לא ידוע168 (7) כלי מעורר קושימשפטי לא ידוע הפעלה ידנית (8) (א) הפעלה ידנית מותר תדיר (ב) הפעלה ידנית מותר תדיר (ג) הפעלהידנית מותר תדיר (ד) הפעלה ידנית מורכב משפטית לא ידוע (ה) כלי אסור לא ידוע (9) (א) הפעלה ידנית מותר לא ידוע (ב) הפעלה ידנית מותר לא ידוע (ג) כלי והפעלה ידנית אסור לא ידוע (ד) הפעלה ידנית מעורר קושימשפטי לא ידוע עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. משרד מבקר המדינה מצא כי לרשות המשטרה תשעה מתווי התקנה בהם ניתן היה להשתמש בשנים האחרונות. המשטרה השתמשה בפועל בשלושה מתווי התקנה אשר חלק מדרכי הביצוע שלהםנפסלואומעליםקשייםמשפטיים,כמפורטלהלן: (א)מתווה התקנה 7 - המתווה לא אושר על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים בדצמבר 2022 משום שהוא מעורר קושי משפטי( ;ב) מתווה התקנה 8 - מתווה שכולל חמש דרכי ביצוע שונות, שהוגדר כ"פעילות טקטית"המתבצעת באמצעות כלי טכנולוגי או כלי עזראובאופן ידני.דרכיביצועאלומעלותסוגיותמשפטיותמורכבות. חלק מדרכי הביצוע נבחנו עלידיהיועמ"שלמשטרהופרקליטותהמדינה;דרךביצוענוספתבמתווה זה, הכוללת ביצוע חיפוש סמוי במידע אגור באמצעות כלי טכנולוגי, נפסלה בדיעבד כפעולה אסורה לנוכח מסקנות צוות מררי)ג( ; מתווה התקנה 9(ג) - מתווה שכולל ארבע 167 אשר לאיתור מקרים ספציפיים על ידי מבקר המדינה, ראו להלן בפרק בנושא "התקנות שחורגות מהוראות הדין". 168 לא ידוע בשל פערים בתיעוד במשטרה בנושא זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 177 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 דרכי ביצוע שונות. דרך ביצוע אחת במתווה זה נפסלה לנוכח מסקנות צוות מררי כי היא פעולה אסורה שכוללת חיפוש סמוי169 במידע אגור. המשטרה מסרה בתגובתה כי בנוגע למתווה התקנה 7 - בעבר מתווה זה בוצע באמצעות כלי טכנולוגי וזאת במסגרת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. לאחר קבלת התייחסות משרד המשפטים בסוף 2022, היא ניוונה את היכולת לעשות שימוש במתווה זה באמצעות כלי טכנולוגי זה. זאת, לנוכח הקושי המשפטי המתעורר בנוגע למתווה זה. אך לעמדתה יש מקרים בהם היא עשויה להיות רשאית להשתמש במתווה זה באמצעות הכלי. בהקשר זה הבהירה המשטרה כי בחלק מהמקרים, שמספרם אינו ידוע, הפעולה בוצעה באופן ידני וכלי טכנולוגי מסוים נבחן במקביל לפעולה הידנית ובלי שניתן אישור משפטי לכך.עודמסרה המשטרהכי "פעולה זו, אף שלכאורה ניתן להסביר אותה כאמור, ככל הנראה לא הובהרה בבקשה לצו. עם זאת, במקרים אלו, ככל שאירעו, תוצרי האזנת הסתר לא שימשו לצורך פעילות אופרטיבית". אשרלהסדרההמשפטיתשלמתווההתקנה7מסרההמשטרהכילטעמהלאנדרשתחוות דעת משפטית בנוגע למקרה בו היא עשויה להיות רשאית להשתמש במתווה התקנה 7, משום "שמדובר בפעולה שאין בה הפעלת סמכות, וכל אדם יכול לעשותה, לפיכך אין מניעה משפטית לעשות כן". מתשובתמשרדהמשפטיםמנובמבר2024עולהכימשרדהמשפטיםלאמכיראתההבחנה שביצעה המשטרה בנוגע למתווה התקנה 7 משום שאין הוא מכיר חלק מדרכי הביצוע אותן תיארה המשטרה, ולפיכך לא נכתבה חוות דעת בנושא. מבקר המדינה מעיר למשטרה כי ביצוע מתווה התקנה 7 - שמביא לפגיעה בזכות לפרטיות וכן מעלה סוגיות משפטיות שונות, דורש הכנת חוות דעת משפטית להסדרת ביצוע פעולה זו בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. חוות דעת זו נדרשת להצביע, בין היתר, על מקור הסמכות החוקי ועל התנאים שבהם נדרשת המשטרה לעמוד כדי לבצעה. המשטרה מסרה בתשובתה מפברואר 2025כיהיאלא מבצעתאת מתווההתקנה 7 באופן ידני או ממוכן, וכל הפעולות שמבוצעות ביחס להתקנה של כלי טכנולוגי על האמצעי המואזן הרלוונטי למתווה התקנה 7 לא בוצעו במתווה התקנה זה, אלא במתווי התקנה אחרים. מבקר המדינה מבהיר למשטרה כי מעיון במסמכי המשטרה (לרבות יומני מבצעים שנכתבו בזמן אמת על ידי מפעילים טכנולוגיים, מסמכי הנחיות להמשך פעילות של היחידות החוקרות לאחר ביצוע ההתקנות וכן תשובות המשטרה לטיוטות הדוח) עולה בבירור שבניגוד לטענות שבתשובתה מתווה התקנה 7 לא בוצע רק באמצעות הכלי הטכנולוגי שנוון בסוף שנת 2022, אלא בהפעלה ידנית לכל אורך השנים. עוד עולה כי מתווי ההתקנה ודרכי הביצוע שלהם אינם מעוגנים בחוות דעת משפטיות סדורות המבוססות על חוות דעת הנדסיות-טכנולוגיות המבארות את אופן ביצועם. עוד מסרה המשטרה כי בנוגע למתווה התקנה 8(ה) - המשטרה לא השתמשה במתווה זה משום שהיא מעדיפה לעשות שימוש בדרכי הביצוע הנוספות שקיימות במתווה התקנה 8 ולטעמה הן יעילות ומהימנות יותר, ואילו בנוגע למתווה התקנה 9(ג) - המשטרה הפסיקה להשתמש במתווה זה משנת 2022. מבקר המדינה מבהיר למשטרה כי מעיון במסמכי המשטרה (בפרט יומני המבצעים שנכתבובזמןאמתעלידי מפעילים טכנולוגייםביחס להתקנות ספציפיות) עולה בבירור 169 חיפוש סמוי - איסוף של מידע אגור במכשיר קצההמתבצע ללא ידיעת בעל המכשיר, ובשונה מהאזנת סתר הוא צופה פני עבר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 178 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 כי בניגוד לטענותיה נעשה שימוש במתווה התקנה 8(ה)170. קיומן של דרכים נוספות ומותרות לביצוע הפעולות אינו מעלה או מוריד לעניין התיעוד שמצביע כי המשטרה עשתה שימוש בפועל במתווי התקנה אסורים. עודנמצאכי המשטרה השתמשה בכלי עזר מבצעיים, לכל הפחות בשישה כלים, לביצוע מתווי התקנה בלי שקיבלה מהייעוץ המשפטי למשטרה אישור להשתמש בהם. על המשטרה לוודא שכל אחד ממתוויההתקנהומדרכי הביצוע של המתווים המתבצעים באופן ידני, באמצעות כלים טכנולוגיים וכלי עזרועוד-מעוגנים בדין ומאושרים לשימוש מהבחינה המשפטית לאחר קבלת חוות דעת הנדסית-טכנולוגית המפרטת את כלל דרכי הביצוע הרלוונטיות למתווה. חשיבות ההסדרה המשפטית באמצעות הכנת חוות דעת עולה ביתר שאת לנוכח הבחנות משפטיות שביקשה המשטרה לבסס בנוגע לחלק ממתווי ההתקנה, אך אלו אינן מוכרות לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. עד לקבלת אישור משפטי, על המשטרה לוודא כי לא ייעשה כל שימוש במתווי התקנה לא מאושרים. (2) ה ס ד ר ת ה ש י מ ו ש במ י ד ע ה נ ד ר ש ל ה ב ט ח ת ה ה ת ק נ ה ולא ב ט ח ת ה כ ל י הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והיועמ"שית לממשלה גיבשו את העמדה המשפטית שבדוח צוות מררי והכירו בכך שיש מידע שלא ניתן לאסוף אותו כתוצר האזנת סתר, אך יש סמכותלהשתמשבו לצורךהבטחתההתקנהמאחרשהמידע חיונילצורך התקנת כלי טכנולוגי או מניעת חשיפת הכלי לפי סעיף 10א לחוק האזנת סתר171. כבר בשנת 2014 חטיבת הסייבר ידעה כי יש מידע אסור המתקבל בכלי טכנולוגי מסוים עם ביצוע ההתקנה, ואף אסרה על השימוש בו לצורכי האזנת סתר. עם זאת, מבדיקת מסמכי המשטרה שביצע משרדמבקר המדינה עולה כיעדלביצועעבודת צוות מררי,חטיבת הסייבר לאהגדירהאתהמידעהנחוץלהלהבטחתהתקנהבאמצעות כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר, לרבות הכלי האמור, ולא קבעה מהו המידע הנחוץ לצורך אבטחת הכלים; כמו כן, המשטרה לא גיבשה חוות דעת משפטית בנושא. רק במהלך עבודת צוות מררי, גיבשה המשטרה עמדה בנושא והציגה כמה סוגי מידע שלטעמה נדרשים לצורך הבטחת ההתקנה או אבטחת הכלי. בעמדה המשפטית שבדוח צוות מררי נקבע כי יש להבחין בין שימוש במידע לצורך הבטחת ההתקנה או אבטחת הכלי לבין אפשרות הפקת המידע על ידי המשטרה כתוצר האזנת סתר. לפיכך קבע צוות מררי כי המידע הנחוץ להבטחת ההתקנה או אבטחת הכלי לא יהיה חשוף לעיני אדם, וכי ייעשה בו שימוש באופן ממוכן בלבד. בעמדה המשפטית שבדוחצוותמררינקבעוסוגיהמידעשניתן לאסוף לצורך הבטחתההתקנה ואבטחת הכלי: (א) מידע טכני על המכשיר. (ב) רשימת האפליקציות המותקנות במכשיר. בעמדה המשפטית שבדוח צוות מררי אף נקבע כי יש להסדיר בחקיקה את סמכויות העזר הספציפיותלפי סעיף10אלחוק האזנת סתרכדילקבוע באופן מפורש וברוראילו פעולות ניתן לבצע כדי להתקין את אמצעי ההאזנה. 170 אשר לאיתור מקרים ספציפיים על ידי מבקר המדינה, ראו להלן בפרק בנושא "התקנות של כלים טכנולוגיים". 171 שלפיו "מי שמוסמך להתיר האזנת סתר לפי חוק זה, רשאי להתיר גם כניסה למקום לצורך התקנת אמצעים הנדרשים להאזנה, פירוקם או סילוקם". מבקר המדינה | דוח מיוחד 179 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 על משרד המשפטים - האחראי על עבודת המטה, בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים לפעול בהקדם האפשרילתיקוןחוק האזנת סתר,באופןשהואיבהיר אילו פעולותהמשטרהרשאית לבצע מתוקף סמכויות העזר לצורך התקנת אמצעי האזנה. בפרט יש להבהיר אילו פעולות ניתן לבצע לצורך הבטחת ההתקנה המתבצעת תוך שימוש בכלים טכנולוגיים או באופן ידני ולצורך אבטחת הכלים באופן מתמשך, ומה הן הקטגוריות של סוגי המידע שניתן יהיה לאסוף לצורך כך. עד להסדרת החקיקה של סמכויות העזר לצורך התקנת אמצעי האזנה, על המשטרה לגבש חוות דעת משפטית בנושא בנוגע לכל אחד מהכלים הטכנולוגיים שהיא מחזיקה בהם. במסגרת חוות הדעת תקבע המשטרה אילו פעולות ניתן לבצע באמצעות הכלי כדי להבטיח את ההתקנה ואת אבטחת הכלי, וכן איזה מידע ניתן לאסוף לשם כך. המשטרה מסרה בתשובתה כי הכינה חוות דעת משפטיות בנוגע לכלים הטכנולוגיים שבהם אין היא מתכוונת להפסיק להשתמשובהןהיאהתייחסה למידע הנדרש לצורכי אבטחת הכלי. עוד היא ציינה כי לאחר בחינה נמצא שבכלי מסוים לא ניתן היה לאסוף את המידע באופן ממוכן בלבד ובו-זמנית למנוע עיון של המשטרה במידע זה. לכן, היא ניוונה לחלוטין את אפשרות האיסוף של מידע זה הנדרש לאבטחת אותו הכלי. כמו כן, המשטרה מסרה כי היא לא הכינה חוות דעת משפטיות בנוגע לכלים נוספים שבהם היא הפסיקה להשתמש. עוד נמצא כי באוגוסט 2023 דרש משרד המשפטים מהמשטרה להשלים את חוות הדעת המשפטית בנוגע לכלי מסוים ולכלול בה רשימה סגורה של המידע שניתן לאסוף באמצעות הכליבמסגרת סעיף10א. ואולם, בבחינה של נוסח חוות הדעת המשפטית העדכנית מאוקטובר 2023, שהועברה לידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2024, עולה כי לא הוכנה רשימה סגורה של מידע זה, אלא אוזכרו שלוש דוגמאות לסוגי מידע שהם נתונים טכניים שניתן לאסוף אותם לצורך זה. לנוכח העובדה כי כלל הכלים שבהם החזיקה המשטרה שימשו לביצוע התקנות של הכלים על אמצעים מואזנים של יעדי האזנה, ולכן, התקנתם הביאה לאיסוף מידע ותוצרי האזנה ששימשו בפרשיות מודיעיניות ותיקי חקירה, כולל כלים שבהם הפסיקה המשטרה להשתמש,על המשטרה להשלים את כלל חוותהדעת המשפטיות הנוגעות לחוקיות השימוש בכלים הטכנולוגיים הכוללות כתיבת התייחסות מפורטת וברורה בנושא מימוש סמכויות העזר לביצוע האזנת סתר באמצעות כל כלי ופירוט המידע הנאסף אגב פעולה זו. ה. הפערים בהכנת נהלים והנחיות להתקנה בהיעדר תפיסת הפעלה בתחום האזנות סתר, משרד מבקר המדינה בחן את הפקודות, הנהלים וההנחיות החלים בנוגע לשימוש בכלים טכנולוגיים וכן לביצוע האזנות סתר. הנחיה מינהלית היא סדרה של כללים שמטרתם אסדרה של סמכות הנתונה בידי הרשות המינהלית בהיעדר כללים משפטיים פורמליים (חוקים או תקנות) המסדירים במדויק אתדרך הפעלת שיקול הדעת172. ככלל, ההנחיה המינהלית מפורסמת כנוהל או כהנחיה וכאשר נדרשת הנחיה תפעולית לשימוש במערכות ממוחשבות, בכלים טכניים ובכלים טכנולוגיים - ההנחיה המינהלית מתבססת על"מדריך למשתמש". נוהלי המשטרה, המוצאים תחת ידי המפכ"ל, ראשי אגפים, ראשי מינהל ומפקדי מחוז, כפופים לפקודות המטה הארצי173. 172 ראו לעניין זה יואב דותן,הנחיות מינהליות(התשנ"ו), עמ'27-39; יואב דותן,ביקורתשיפוטית על שיקול דעת מנהלי-כרך א' (2022), עמ'565-571. 173 פקודות אלו עדיפות על פני כל פקודה אחרת הניתנת במשטרה. ראו לעניין זה פקודת מטא"ר 01.01.01 פקודות המשטרה ואופן פרסומן, עודכן ב-19.8.21. מבקר המדינה | דוח מיוחד 180 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 חשיבותם של הנהלים מתגברת אף לאור הצורך לעמוד במגבלות השימוש בכלים הטכנולוגיים ובמתווי ההתקנה בהתאם לאישור המשפטי לשימוש בכלים אלו ולגבולות הסמכות של המשטרה לבצע האזנות סתר. להלן תרשים המציג את המדרג הנורמטיבי של נהלים והנחיות במשטרה: תרשים 14: המדרג הנורמטיבי של נהלים והנחיות במשטרה עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. (1) ה י ע ד ר נ ה ל י ם ש ל א ג ף ח ק י ר ו ת ו מ ו ד י ע י ן לפי פקודת מטא"ר בנושא, נוהל הוא אוסף כללים המסדיר באופן מפורט, כללי ולאורך זמן את דרך הפעולה של המשטרה בעניינים כגון התוויית שיקול הדעת של המשטרה בהפעלת סמכויותיה174. נוסף על כך המשטרה נוהגת לקבוע הנחיות עבודה פנימיות שאינן עולות לכדי נהלים, למשל הנחיות העוסקות בנושאים פנים-יחידתיים. על כן, הוראה מקצועית החלה על חטיבה מקצועית אך גם על המערך הפרוס אמורה להיות מוסדרת בנוהל, ואילו הוראה מקצועית החלה על אנשי החטיבה המקצועית בלבד מוסדרת בהנחיה פנימית. כל זאת, בהתאם להנחיות בנושא שניתנו על ידי רמ"ד פקודות המשטרה, כפי שהועברו לחטיבת הסייבר בנובמבר 2020 אגב טיפולה בהנחיות החטיבה. לנוכח האמור, סמכויות ביצוע התקנה לצורכי האזנת סתר והשימוש בכלים טכנולוגיים נדרשים להיות מוסדרים באמצעות נוהלי אח"ם האגפיים והנחיות העבודה הפנימיות בחטיבת הסייבר, בהתאם למהות הפעולה ולגבולות תחולתה על המערך הפרוס. חרף העובדה כי פעולות בתחום האזנת הסתר מבוצעות על ידי חטיבת הסייבר והמערך הפרוס, אגף חקירות ומודיעין לא קבע נהלים בנושא שימוש בכלים טכנולוגיים, ובפרט בנושא ביצוע מתווי ההתקנה. עם זאת, חטיבת הסייבר קבעה הנחיות עבודה פנימיות בנושא. 174 פקודת מטא"ר 01.02.01 עבודת המטה לגיבוש ולפרסום נהלים (פורסם ב-02.05.16 ועודכן ב-12.06.22). בשנת 2016 נוהל הוגדר כאוסף כללים המסדיר באופן מפורט את דרך הפעולה של המשטרה בתחום מסוים דרך קבע ובנוגע לכלל הארגון ובכלל זה את דרך הפעולה הנוגעת לביצוע תפקידי המשטרה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 181 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הנחיית עבודה של חטיבת הסייבר בנושא השימוש בכלים טכנולוגיים משנת2017מפרטת, בין היתר, את תהליך ההכנה להתקנה ואת תהליכי ההפקה. הנחיה זו אינה מתייחסת לאופן ביצוע מתווה ההתקנה גופו או לכלים הטכנולוגיים שנדרש להשתמש בהם במסגרת ההתקנה. בשנת 2017 הנחה רח"ט הסייבר בנוגע לעיגון נהלים והנחיות בתחום האזנות הסתר, כי יש לבחון כיצד"לצמצם ככל האפשר את הנהלים ולהרחיב את ההנחיות", בין היתר משום שנהלים דורשים קבלת אישורים על ידי גורמים מחוץ לחטיבה ואילו הנחיות דורשות אישור פנימי בלבד. משרד מבקר המדינה סקר שש הנחיות עבודה פנימיות של חטיבת הסייבר, שנכנסו לתוקף מפברואר 2014 ועד ינואר 2022, שלוש הנחיות נוספות שנכנסו לתוקף לאחר פרסום "פרשת פגסוס" וטיוטת הנחיה נוספת מאפריל 2023 שעדיין לא אושרה175. ההנחיות נוגעות להתקנות ולעיתים מפרטות את דרכי ביצוען וכן את אופן השימוש בכלים טכנולוגיים לשם כך. (2) מ ת ו ו י ה ת ק נ ה ש ל א ה ו ס ד ר ו בה נ ח י ו ת משרד מבקר המדינה סקר עשר הנחיות עבודה פנימיות של חטיבת הסייבר שנוגעות להתקנות ועשויות לפרט את דרכי ביצוע ההתקנות. להלן סיכום ממצאי בדיקת מבקר המדינה בנוגע לאזכור של תשעת מתווי ההתקנה שבשימוש המשטרה בעשר הנחיות החטיבה ובנוגע לפירוט בהנחיות את דרך ביצוע ההתקנה, כלומר, הפעולות המותרות והאסורות לביצוע במסגרת ההתקנה: לוח 10: בחינת פירוט דרך ביצוע מתווי התקנה ספציפיים בהנחיות החטיבה מתווההתקנה176 המתווה מוזכר בהנחיות המשטרה הפעולות המותרות והאסורות לביצוע מפורטות בהנחיה 1 כן כן 2 כן כן 3 כן כן 4 כן לא 5 לא לא 6 לא לא 7 לא לא 8 כן פירוט חלקי 9 כן פירוט חלקי עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. נמצא כי מתוך תשעה מתווי התקנה, חטיבת הסייבר מבצעת זה כמה שנים שלושה מתווים בלא שפעולות אלו הוסדרו באמצעות הנחיות פנימיות של החטיבה כמתחייב (אחד מהם מוזכר בטיוטת הנחייה שטרם אושרה). כמו כן, מתוך ששת המתווים שאוזכרו בהנחיות, בנוגע לשלושה מתווים המענה המקצועי בהנחיות היה חלקי: (א) במתווה התקנה אחד שמוזכר בהנחיות לא פורטו הפעולות המותרות והאסורות לביצוע בעת הוצאתו לפועל; (ב) בשני מתווי התקנה נוספים מפורטות בהנחיות רק חלק מהפעולות המותרות לביצוע בעת הוצאתם לפועל. 175 במסגרת הבדיקה נבחן אזכור של כלים טכנולוגיים; אזכור מתווי ההתקנה; ופירוט דרך ביצוע ההתקנה, כלומר הפעולות המותרות והאסורות לביצוע במסגרת ההתקנה. 176 ראו לעניין זה פרק בנושא "ההסדרה המשפטית של פעולת ההתקנה". מבקר המדינה | דוח מיוחד 182 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בהקשר זה יצוין כי חלק מהפערים נובעים מהיעדר הפירוט הנדרש בנהלים של הפעולות הידניות177המותרות לביצוע במתווי ההתקנה: ההנחיות אינן מפרטות את רצף הפעולות הידניות שהשוטר נדרש לבצע. מצב זה עלול להביא לכך ששוטרים יבצעו מתווי התקנה באופן בלתי אחיד ובלתי מפוקח. היעדר העיגון אף עלול להביא לביצוע פעולות אסורות. למשל, במתווה ההתקנה של מכשיר קצה מסוים קיימות שתי הנחיות עבודה: האחת משנת2021והשנייהמשנת2023, המתארותבאופן כללי מתווההתקנההמוגדר כ"פעילות טקטית". אבל ההנחיות אינן מפרטות את כל הפעולות הנכללות במתווה התקנה זה ואת כלי העזר שניתן להשתמש בהם לצורך ביצוע ההתקנה. מדוגמה נוספת עולה כי לפי הנחיית עבודה של חטיבת הסייבר משנת 2021, שוטר היה רשאילהשתמשבדרךביצוע שלהתקנהאשרבדיעבד-אגב עבודת צוות מררי בשנת2022, נאסר להשתמש בו. יוצא אפוא כי חרף חשיבות עיגון הנחיות ונהלים בתהליכי קבלת ההחלטות של רשות מינהלית178 ולמרות הסיכון העולה מביצוע פעולות טכנולוגיות חדשניות שעלולות להיות אסורות ולהתבצע ללא סמכות, בין השנים 2014 - 2023 המשטרה לא עיגנה באופן מלא ומסודר בהנחיות החטיבה ובנוהלי המשטרה את מתווי ההתקנה המבוצעים על ידה באופן ידני ובאמצעות כלים טכנולוגיים. עוד נמצא כי בהיעדר עיגון מסודר ומלא של מתווי ההתקנה בנהלים והנחיות פנימיות, חטיבת הסייבר קבעה הנחיות סותרות. למשל,אותההנחיהמשנת2021,ובה פירוט דרך ביצוע של התקנה שנפסלה בדיעבד נכתבה בניגוד להנחיה פנימית אחרת של החטיבה משנת 2017179, שאסרה מלכתחילה להפיק את התוצרים הללו, ולפיכך לא ניתן היה להשתמש בתוצרים הללו לצורך ביצוע ההתקנה. פערים בתהליכי עיגון סדור של נהלים והנחיות, אף הביאו למצב שבו חלק מהנחיות החטיבה הפנימיות שנכתבו סתרו האחת את השנייה. חומרת ליקויי אי-הסדרת הנהלים גוברת במקום שבו נמצא בדיעבד כי אותן הנחיות התירו ביצוע פעולות אסורות. (3) כ ל י ם ט כ נ ו ל ו ג י י ם ש ל א ה ו ס ד ר ו ב ה נ ח י ו ת כדי שנהלים והנחיות יסדירו את ביצוע מתווי ההתקנה במלואם, הם נדרשים להתייחס לפעולות המבוצעות על ידי השוטר מחד גיסא, ולאופן השימוש בכלים טכנולוגיים התומכים בביצוע ההתקנה, מאידך גיסא. לפיכך, נהלים אלו נדרשים לפרט באילו כלים ניתן להשתמש לצורך ביצוע מתווה התקנה מסוים. להלן סיכום הבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה בנוגע לאזכור של שימוש בכלים טכנולוגיים ספציפיים לצורך ביצוע מתווי התקנה בעשר ההנחיות של חטיבת הסייבר ולפירוט של אופן השימוש בכלים, כלומר, הפעולות המותרות והאסורות לביצוע באמצעותם: 177 ולאבאמצעותפעולותאוטומטיותשלכליםטכנולוגיים. 178 ראו לעניין מעמד ההנחיות הפנימיות עע"מ9187/07אורילוזוןנ'משרדהפנים(פורסם במאגר ממוחשב,24.7.08.) 179 מדריך המשתמש של החטיבה בכלי המבצעי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 183 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לוח 11: בחינת פירוט דרך ביצוע מתווי התקנה באמצעות כלים טכנולוגיים בהנחיות החטיבה הכליהטכנולוגי מוזכר בנוהל או בהנחיה של המשטרה הפעולות המותרות והאסורות לביצוע מפורטות בהנחיה א כן כן ב לא לא ג לא לא ד לא לא ה לא לא ו כן לא עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. נמצא כי חטיבת הסייבר השתמשה זה כמה שנים בשלושה כלים טכנולוגיים בלא שכליםאלומוזכריםבהנחיות פנימיות של החטיבה כמתחייב;כלירביעימוזכר בטיוטת הנחיה מאפריל 2023 שעדיין לא אושרה. כלי חמישי מוזכר בהנחיה מינואר 2023, אבל אין בהנחיה פירוט מלא של הפעולות המותרות והאסורות לביצוע באמצעות הכלי; ורק לגביכלי מבצעי אחדמששתהכליםנקבעההנחיההמפרטתאילו פעולות מותרות לביצוע במתווי ההתקנה באותו הכלי. ✰ להיעדרם של נהלים והנחיות מסודרים ומפורטים לביצוע מתווי התקנה ולשימוש בכלים טכנולוגיים יש השלכות על גורמי השטח בחטיבה ובמערך הפרוס: (א) הם עלולים שלא לדעת אילו פעולות מותרות ואסורות לביצוע במסגרת התקנה לצורך האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים)ב( ; הם עלולים שלא לדעת אילו פעולות מותרות ואסורות לביצוע באמצעות הכלים שבידיהם; (ג) לא ניתן לצפות מהם לבצע התאמות בהנחיות הקיימות לגבי כלי אחד ולהחילן על כלי אחר; (ד)אין נוהל שמנחה את השוטרים כיצד לבחורבאחד ממתווי ההתקנה השונים בהתאם לפוטנציאל הפגיעה של כל התקנה, בהתאם לזהות הגורמים שעלולים להיפגע ממנה, בהתאם לסיכון לחשיפה של כל התקנה וכיו"ב. יתרה מזו, בהיעדר עיגון של נהלים אגפיים המאושרים על ידי ראש אח"ם, גורמי הפיקוד במחוז, בחטיבה ובאגף אינם יכולים לבצע בקרה על יישום ראוי של הוראות הדין בעת שימוש בכלים אלו ובעת ביצוע מתווי ההתקנה השונים. המשטרה מסרה כי בעקבות דוח צוות מררי היא עמלה על תהליך עדכון הנהלים וההנחיות. בין היתר, היא מגבשתהנחיותלחלק מהכליםהטכנולוגייםאשר בכוונתה להמשיך ולהשתמש בהם בעתיד ובנוגע למתווי ההתקנה המבוצעים באמצעותם.אלו הועברו לאישור פיקודאח"ם ובהמשך לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים.נהליםוהנחיותאלונכתבותוך השמת דגש על סנכרון הוראות, הגדרת הצורך בכלי, תיאור תהליך העבודה והגדרת מנגנוני דיווח, פיקוח ובקרה. בנוגע לחלק מהכלים המיועדים לשימוש מפיקים היא פועלת לעגן הנחיות עבודה, כגון, מדריכים למשתמש. עוד ציינה המשטרה כי לעמדתה ההנחיות אינן בגדר נוהל הדורש אישור על ידי ראש אח"ם. זאת, משום שמדובר במסמכים טכניים במהותם, ואילו נהלים מגדירים נורמות. משרד מבקר המדינה בחן את ההנחיות שגיבשה המשטרה ומצא שהיא לא עיגנה את ההנחיות החלות על חטיבת הסייבר וגם על המערך הפרוס במחוזות בנוהלי ראש אח"ם, כנדרש לפי פקודות מטא"ר. עוד נמצא מסקירת ההנחיות כי המשטרה לא פירטה את כלל מתווי ההתקנה המבוצעים באמצעות כלי טכנולוגי מסוים באחת מפקודות אלו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 184 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 עוד מסרה המשטרה כי עם רכישת כלי טכנולוגי מחברה חיצונית, ייתכן ויתקבל מדריך משתמש מהחברה. עם זאת, מדריך משתמש זה לא מועבר לשוטר המפעיל את המוצר, כמסמך המחייב אותו לתהליך העבודה, אלא נכתבות הנחיות עבודה למפעיל ולמפיק המתווים את תהליך העבודה ואת אופן השימוש במוצר. הודגש כי בנוגע לכלים המוזכרים בדוח ושבכוונת המשטרה להשתמש בהם, אלה הותאמו לצורכי המשטרה ולכן גם אם התקבל מדריך שכזה הוא איננו רלוונטי,ואינו מהווה מסמך עבודה מחייב שכן תהליך העבודה צריך להיות מותאם למשטרה. נמצא כי המשטרה כותבת מדריכי משתמשים לשוטרים לצורך היכרות עם המערכות ולצורך הדרכה לגבי שימוש נכון ויעיל במערכות המפותחות על ידה. עם זאת, המשטרה אינה סבורה כי היא צריכה להחזיק במדריכי משתמש בנוגע לכלים שהיא רוכשת מספק חיצוני. לאור העובדה שהשוטרים משתמשים בכלים טכנולוגיים מורכבים ורגישים, מוצע שהמשטרה תוודא שהתמיכה המקצועית לשוטרים, שמטרתה לוודא שימוש נכון בכלים, תתבסס גם על מדריכים למשתמש. מומלץ כי אח"ם יעגן, בשיתוף גורמי הטכנולוגיה במשטרה וספקי הכלים הטכנולוגיים, פקודת הפעלה או הנחיה ייעודית לגבי כל אחד מהכלים הטכנולוגיים שבשימושה של המשטרה. כמו כן, מומלץ כי בהוראה יפורטו האופן שבו ניתן לממש את מתווי ההתקנה המותרים לביצוע באמצעות הכלי וכן כלל הפעולות המותרות והאסורות לביצוע בעת השימוש בו.בהתאם לזהות הגורמים המורשים להשתמש בכלי הטכנולוגי ייקבע אם פקודת ההפעלה וההנחיות הרלוונטיות יעוגנו כנוהל אגפי (אם הפעולות מבוצעות גם על ידי המערך הפרוס במחוזות) או כהנחיה חטיבתית (אם הפעולות מבוצעות על ידי גורמים במטה חטיבת הסייבר בלבד). מומלץ שהמשטרה תצרף להוראה מדריך למשתמש המפרט לשוטר את התצורה הפיזית של הכלי ואת ממשק המשתמש בתוכנה. ו. התקנות של כלים טכנולוגיים להלןיובאפירוטעלאודותהתקנותאסורותשלכלים טכנולוגיים נגד יעדי האזנה. פעולות אלו אסורות משום שהן התבצעו בחוסר סמכות, תוך חריגה מסמכות או עוררו קושי משפטי. לוח 12: התקנות אסורות של כלים טכנולוגיים התקנה המצב המשפטי מספר המקרים שבהם אותרה התקנה מתווה התקנה 7 פעולה שמעוררת קושימשפטי 2 מתווה התקנה 8(ה) פעולה אסורה 2 מתווה התקנה 9(ג) פעולה אסורה 1 שימוש בכלי טכנולוגי לפני פעולה פגומה שאושרה בדיעבד ורק באופן 2 אישורו המשפטי חלקי180 התקנה ללא צו האזנת סתר אסורה 2 התקנת כלי טכנולוגי כלפי האזנת סתר אסורה 13 יעד תמים שנעשתה בטעות בתום לב התקנה ללא צו מתאים האזנת סתר אסורה 3 שנעשתה בטעות בתום לב 180 השימוש בכלי הטכנולוגי לא אושר במלואו לנוכח שימוש במתווה התקנה 7 אשר עורר קושי משפטי מזה מספר שנים עוד בטרם השימוש בכלי האמור. האישור המשפטי שניתן בדיעבד היה חלקי לנוכח העובדה כי מתווה התקנה 7 עדיין מעורר קושי משפטי. ולכן, הפעולה המנהלית שביצעה המשטרה של שימוש בכלי התבצעה ללא קבלת אישור משפטי בטרם ביצועה, היא לא הוכשרה בדיעבד במלואה, ולא ניתן לקבוע כי השימוש בכלי בוצע כדין. מצב זה שונה מכלי טכנולוגי אחר שפעולות ההתקנה המבוצעות באמצעותו הוכשרו בדיעבד בחוות דעת משפטית במלואן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 185 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. (1) ש י מ ו ש ב מ ת ו ו י ה ת ק נ ה ת ו ך ח ר י ג ה מ ה ו ר א ו ת ה ד י ן: בבדיקות שביצע משרד מבקר המדינה במסמכי המשטרה ובכלים הטכנולוגיים עלו כמה מקרים שבהם בוצעו מתווי התקנה תוך חריגה מסמכות או שהם מעוררים קושי משפטי: (א) מ ת ו ו ה ה ת ק נ ה 7: משרד מבקר המדינה איתר שני מקרים בהם נעשה שימוש במתווה התקנה זה. יתרה מזו, משרד מבקר המדינה איתר שני מקרים נוספים שבהם נאסף מידע המשמש לצורך התקנת כלי טכנולוגי על מכשיר קצה במתווה התקנה 7. מידע זה הועבר מהיחידה המזמינה את ההתקנה לידי היחידה המבצעת במסגרת הליך ההיערכות להתקנה. התנהלות זו מעלה חשש כי המשטרה השתמשה במתווה ההתקנה, שבדיעבד לא אושר על ידי משרד המשפטים. בהיעדר תיעוד ביצוע של מתווה ההתקנה, לא אותרו במשטרה די נתונים כדי לקבוע כי ההתקנהבוצעה בפועל במתווה זה. המשטרה מסרה במענה לשאלות משרד מבקר המדינה כי היא השתמשה במידע מסוים במקרים שבהם היא הצטרכה להשיג מידע נוסף שהיה חסר לה. זאת, לשם איסוף תוצרי האזנת סתר ולא לצורך התקנה. לעמדת מבקר המדינה, בניגוד לעמדת המשטרה אין המדובר בשימוש לצורך איסוף תוצרים בלבד, אלא לביצוע התקנה העומדת בפני עצמה. הואיל והעברת המידע האמור לידי מפעילים טכנולוגיים משמש באופן בלעדי לביצוע התקנה מסוג זה, אין לו שימושים נוספים לצורכי איסוף מידע מודיעיני או ביצוע מתווי התקנה מותרים אחרים ולכן אין היא פעולת איסוף בלבד אלא פעולת התקנה נוספת. (ב) מ ת ו ו ה ה ת ק נ ה 8: ) ה (משרד מבקר המדינה איתר שני מקרים שבהם נעשה שימוש במידע אסור שהתקבל בחיפוש במידע אגור על גבי מכשיר קצה לצורך ביצוע מתווה התקנה. השימוש במידע האסור לצורך ביצוע ההתקנה התגלה ביומני המבצעים באמצעות רשומות של המפעילים הטכנולוגיים המתעדות את ההיערכות לביצוע ההתקנה ואת ההתקנות. המשטרהמסרה בתשובתה כיבנוגעלשניהמקריםמתווהההתקנההאמורלאבוצע, לא נעשה שימוש בתוצרים האסורים ולא הוצא צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. משרד מבקר המדינה בחן את טענות המשטרה בנוגע לשני המקרים ומצא כי יש לדחותן: ראשית, משום שפעולות אלו נרשמו על ידי מפעילים טכנולוגיים ביומני המבצעים בזמן אמת בעת ביצוען, ורישומן הברור והמפורש מצביע על ביצוע ההתקנה ועל דרך קבלת המידע ששימש לצורך ביצוע ההתקנה ומעיד שהיא אסורה; שנית, משום שהיעדר הוצאת צו אינו שולל את ביצוע הפעולה על ידם, בפרט לנוכח הליקויים שנמצאו בתהליך בדיקת ההיתכנות181. (ג) מ ת ו ו ה ה ת ק נ ה 9: ) ג (אותר מקרה אחד שבו נעשה שימוש במתווה ההתקנה בדרך ביצוע אסורה. באותו מקרה נעשה חיפוש במידע אגור על גבי מכשיר ונעשה שימוש בתוצרים אסורים גם לצורך ביצוע מתווה התקנה זה. 181 ראו לעניין זה פרק בנושא "בדיקות היתכנות להפעלת האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים" לעיל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 186 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (2) ש י מ ו ש ב כ ל י ט כ נ ו ל ו ג י ק ו ד ם ל א י ש ו ר ו ה מ ש פ ט י : ממסמכי המשטרה, עולה שבמקרה אחד נעשה שימוש בכלי טכנולוגי מסוים והוא הותקן בשתי הזדמנויות בספטמבר 2021 עוד לפני שניתן האישור המשפטי להשתמש בו, ובמקרה אחר נעשה שימוש בכלי טכנולוגי מסוים ביולי 2021 עוד לפני שניתן האישור המשפטי להשתמש בו. המשטרה מסרה בתגובתה כי "במהלך הליך רכש הכלי האמור ובחינת הצורך, הגורמים הטכנולוגיים הפעילו את הכלי טרם ניתן אישור משפטי לעשות בו שימוש, בכפוף לצו שיפוטי המאשר פעולה זו. מבלי להקל ראש באמור, אין בכך כדי לגרוע מההליך הסדור שהתקיים בנוגע להליכי הרכש ואישור המערכת כשנה לאחר מכן". (3) ה ת ק נ ה ל ל א צ ו ת ק ף (א) בבדיקות שביצע משרד מבקר המדינה בנושא במסמכי המשטרה ובמערכת לניהול צווים של המשטרה עלו שני מקרים המעוררים חשש כי מתווה התקנה מסוים בוצע בלא שהיה צו האזנת סתר תקף בעניינו. המשטרה לא ניהלה בקביעות ביומני המבצעים רשומות המתעדות את מועדי הביצוע של כל שלבי ההתקנה, ולכן ברשומות שבהן ציון מועד ראשית פעולת ההתקנה קדם למועד הוצאת הצו עולה חשש כאמור. בנוגע למקרה נוסף שהעלה חשש מסוג זה, הציגה המשטרה צו מתאים אשר היה תקף בעת ביצוע הפעולות. במענה לשאלות מבקר המדינה, המשטרה לא הזימה את הממצאיםשלפיהםבהתאם לתיעוד המבצעי המצוי ברשותה בוצעו פעולות המחייבות החזקת צו בתוקף, ובהן בין היתר, בדיקות היתכנות המקיימות שיחה לפי חוק האזנת סתר. (ב) בבדיקות צוות מררי עלה כי בכלי טכנולוגי מסוים בוצעה התקנה אחת כמה שעות לאחר שפג תוקף הצו. המשטרהמסרה כי ההתקנה שנבדקה על ידי צוות מררי לאצלחה וממילא לא נאספו תוצרים במסגרתה. (4) ה ת ק נ ה ש ל כ ל י ט כ נ ו ל ו ג י כ ל פ י י ע ד ת מ י ם ב ש ל ט ע ו ת א נ ו ש : בבדיקת צוות מררי עלה כי באמצעות כלי טכנולוגי מסוים אותרו 13 ניסיונות שלא צלחו להתקנת כלי טכנולוגי כלפי יעדי האזנה תמימים אשר לא הוצא נגדם צו האזנת סתר. זאת, בשל הזנה שגויה בידי המפעיל של המידע הנדרש לצורך השימוש בכלי הטכנולוגי. משרד המשפטים מסר כי בכל המקרים האמורים נמצא שמדובר בניסיונות התקנה שלא צלחו ולא התקבלו בעניינם תוצרים. (5) ה ת ק נ ה ל ל א צ ו מ ת א י ם: בבדיקת צוות מררי עלה כי בכלי טכנולוגי מסוים התבצעו שלוש התקנות ללא צו מתאים: (א) התקנה אחת בוצעה כלפי אמצעי מואזן מכוח צו ובו פרטי יעד ההאזנה בלבד ללא פרטי האמצעי המואזן. פרטי האמצעי המואזן נדרשים לצורך הגדרת מטרת ההתקנה. (ב) שתי התקנות של כלים טכנולוגיים המשמשים להאזנה לתקשורת בין מחשבים התבצעו מכוח צווים שבהם לא פורטה דרך ההאזנה הרלוונטית לתקשורת בין מחשבים, ולפיכך הצו אינו מאשר שימוש מעין זה לאיסוף תוצרי האזנת סתר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 187 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 נמצא כי בעת השימוש בכלים טכנולוגיים וביצוע האזנות סתר על ידי המשטרה ב-19מקרים היא ביצעההתקנותאסורותאו שחוקיותן מוטלת בספק (התקנה של כלי טכנולוגי כלפייעד תמים בשל טעות אנוש, התקנה של כלי טכנולוגי ללא צו מתאים והתקנה ללא צו תקף), ובחמישה מקרים התברר בדיעבד כי המשטרה ביצעההתקנהאסורה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות (שימוש במתווה התקנה פסול, שימוש בכלים טכנולוגיים לפני אישורם המשפטי). המקרים נבחנו פעם נוספת על ידי מבקר המדינה בשל טענות המשטרה נגד ממצאי הביקורת (בפרט בנוגע למתווה התקנה 7 ומתווה התקנה 8(ה)), אולם חלק מטענות המשטרה נדחו לאחר בחינתן. בנוגע ליתרת המקרים, שבהם המשטרה לא חלקה על ממצאי הביקורת המלמדים על ביצוע פעולה אסורה, העלו המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים מספר טענות: (א) ההתקנה האסורה לא הולידה ראייה שהוגשה במסגרת כתב אישום, כלומר לא נעשה שימוש ראייתי בתוצרי ההתקנה האסורהב) ה( ;התקנה האסורה לא צלחה; (ג) ההתקנה האסורה התבצעה כאשר המשטרה החזיקה בצו שיפוטי תקף. מבקר המדינה מדגיש כי מהביקורת עלה שהמשטרה ביצעההתקנותאסורותוחרףהאיסור הפעילה כלים טכנולוגיים פוגעניים ללא אישור משפטי ובחוסר סמכות. מבקר המדינה מעיר למשטרה ולייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים כי גופי אכיפת החוק מחויבים לפעול כדין בכל הפעולות שהם מקיימים בכל שלבי אכיפת החוק (ניהול הפרשייה המודיעינית, שלבי החקירה ואיסוף הראיות, וכן הגשת כתב אישום). אין זה ראוי שגופי אכיפת החוק יישענו, בבואם להתייחס למקרים בהם נמצאו פעולותאסורות, על טענותשמצמצמות אתהשלכות הפעולההאסורהלתוצאותיה במישור הראייתי במסגרת כתב אישום אולבחינתהבראי הצלחתה המעשית, ולחלופין נשענות על קיומו של צו שיפוטי שלא יכול לרפא את פגמיה מראש או בדיעבד. התייחסות זו משקפת גישה הנמנעת מלנקוט עמדה ברורה ונוקבת לפיה אין מקום לביצועההתקנותללא אסמכתהמתאימה ובהליךחוקי וסדור. מן הראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות האסורות שביצעה המשטרה אף אם לא צלחו, לא הניבו תוצרים אסורים, לא הוגשו כתבי אישום ולא התקיים הליך פלילי בעניינן. מומלץ כי המשטרה תבחן, בשיתוף הפרקליטות במקרים הרלוונטיים את השלכות ביצוע ההתקנות על ניהול פרשיות מודיעין ותיקי חקירה פליליים. הפרקליטות מסרה למבקר המדינה כי היא תבחן את המקרים הללו לנוכח ממצאי בדיקתו. ממסמכי המשטרה עולה כי המשטרה ביצעה התקנות אסורות תוך חריגה מסמכות בגלל שני גורמים עיקריים: (א) ביצוע מתווי התקנה להאזנת סתר באופן ידני. הדבר מגביר את החשש לביצוע פעולות באופן בלתי עקבי, בלתי אחיד וחסר מנגנוני פיקוח ובקרה; (ב) תיעוד חלקי בלבד של פעולות ההתקנהלהאזנת סתר באופן ששלבים שונים במתווי ההתקנהאינם מפורטים כדבעי ואינם בני אחזור ובקרה. בפרט, אין מסמך המרכז את כל הפעולות שבוצעו במסגרת ההתקנה, הפעולות שבוצעו לא תועדו בפירוט במסמכים הספורדיים הקיימים, ולא בוצע רישום סדור של מקור המידע ששימש לצורכי ההתקנה. המשטרה מסרה בתגובתה כי המחשבה כי כלל הכלים יותאמו לצרכיה באופן הרמטי, בכל רגע נתון, ללא כל תקלה - אינה ישימה. לצורך זה נדרשת תפיסת בקרה טכנולוגית משולבת שאינה מסתמכת על "הגנה" טכנולוגית בלבד הכוללת: גידור טכנולוגי בהתאם לאישורים המשפטיים ובחינת המערכת טרם השימוש, אך לא פחות חשוב מכך, גידור מתודולוגי בכתב המגדיר את מרחב הפעולה של מפעיל המערכת בנוגע לכל מערכת וביצוע בקרות אנושיות באופן עיתי. רק השילוב של שני הדברים יחד יוכלו לצמצם את מרחב התקלה האפשרית מבקר המדינה | דוח מיוחד 188 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ולאפשר את הטיפול בה בטווח זמן קצר. תפיסה זו כיום הינה חלק משגרת העבודה של החטיבה בנוגע למערכות השונות. מומלץ כי המשטרה תמכן, ככל הניתן, את פעולות ההתקנה שמבוצעות באופן ידני. כלומר, ששלב התקנה המבוצע באופן ידני או על ידי שימוש בכלי עזר יעבור תהליך של כימוס182 באופן שהפעולות יבוצעו באופן אוטומטי ואחיד בכל מתווה התקנה שנבחר. זאת כדי להפחית התערבות יד האדם בביצוע הפעולות, למעט בשלבי הזנת הנתונים הנדרשים לביצוע ההתקנה. עוד מומלץ כי בכל אחד ממתווי ההתקנה המשטרה תנהל יומן מבצעים ייעודי, ובו יבוצע רישום ברור וגלוי של הפעולות שבוצעו, מועד ביצוען ומקור המידע של כל אחד מפריטי המידע שנעשה בהם שימוש בהתקנה. כמו כן, מומלץ כי במקרים שבהם בוצעו התקנות באופן ידני או שנעשה שימוש בכלים טכנולוגיים שהשימוש בהם הותר תוך הגבלת סוגי ההתקנות שניתן לבצע באמצעותם - הפרקליטות תבחן את יומני המבצעים של המשטרה כדי לעמוד על תקינות הפעולות ועל השלכותיהן על הראיות בתיקים המובאים בפניה מכוח סמכותה. ז. ההסדרה המשפטית של איסוף תוצרי ההאזנה לאחר שכלי טכנולוגי מותקן על אמצעי מואזן בהצלחה, המשטרה מבצעת באופן ידני או באמצעות כלי טכנולוגי איסוף של תוצרי האזנת הסתר. פעולת האיסוף עשויה לכלול איסוף תוצרי האזנה באופן אוטומטי ופסיבי באמצעות כלי טכנולוגי או באמצעות ביצוע פעולות אקטיביות שמבצע מפעיל הכלי. בהתאם לחוק, מידע שיש למשטרה סמכות לקבלו במסגרת האזנת סתר צריך להיות מידע שמופק על ידי מחשב183, עובר דרך חומר מתווך (כבל תקשורת פיזי, גלי רדיו וכיו"ב) ונקלט בזמן העברתו על ידי המאזין. כאשר המידע מאוחסן במכשיר קצה ולא נע בתווך התקשורת בין מחשבים, אין למשטרה סמכות להאזין לו בהאזנת סתר184. עם זאת, משרד המשפטים והיועמ"ש למשטרה הכירו בכך שהאזנה לתקשורת בין מחשבים אינה חפה מתקלות טכניות ומהיעדר רציפות מלאה בקליטת המידע בשל אילוציםטכנולוגיים. בנסיבות אלה משרד המשפטים ביסס את סמכות איסוף תוצרי האזנת סתר על מענה למספר שאלות שלפיהן שיחה מותרתלהאזנה לפי חוק האזנת סתר- דרך איסוף המידע, היקף המידע המועבר ומודעות יעד ההאזנה לכך שהמידע הועבר בתווך התקשורת: (1) א י ס ו ף מ י ד ע א ג ו ר צוות מררי סיכם את עמדתו העקרונית לגבי ההבחנה המקובלת בין סמכות החיפוש הסמוי185לסמכות האזנת הסתר: "איסוף לאחור של מידע אגור - שזו פעולת חיפוש, לבין העתקה מרגע התחלת הפעולה ואילך של המידע שמתקבל או נשלח בתקשורת בין מחשבים, אף אם ההעתקה היא של מידע אגור שנאגר סמוך מאוד לאחר אגירתו - שזו 182 כימוס - ncapsulationE, "אריזה" של פעולות לתוך מודול (תוכנה עצמאית) שמכיל את הנתונים והפעולות הנדרשות לביצוע. כך המפעיל אינו יכול לשנות את הפעולות האוטומטיות שמבוצעות על ידי המודול, והשליטה על הרחבת המודול או שינוי של הפעולות שהוא מבצע נעשית על ידי גורמי פיתוח מורשים בלבד. 183 ראו לעניין זה "פלט": נתונים, סימנים, מושגים או הוראות המופקים, בכל דרך שהיא, על ידי מחשב. כמפורט בחוק המחשבים, התשנ"ה-1995. חדירה לחומר מחשב היא כהגדרתה בחוק המחשבים, התשנ"ה-1995, חדירה באמצעות התקשרות או התחברות עם מחשב,אועל ידיהפעלתו. 184 ראו לעניין זה, חיים ויסמונסקי, חקירה פלילית במרחב הסייבר(2015), עמ'171-222. 185 חיפוש סמוי - איסוף של מידע אגור במכשיר קצההמתבצע ללא ידיעת בעל המכשיר, ובשונה מהאזנת סתר הוא צופה פני עבר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 189 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 פעולה של האזנת סתר"186. עמדה זו מסכמת את הליך ההסדרה המשפטית שביצע משרד המשפטים בנוגע לאפשרות איסוף מידע אגור ממכשיר קצה. במסגרת העמדה העקרונית האמורה לא נקבע אימתי העתקת המידע בדיעבד ובסמוך למועד העברתו בתווך התקשורת לא תיחשב עוד האזנת סתר אלא חיפוש במידע אגור187. לעמדת צוות מררי בכל הנוגע לשאלה של קו הגבול המפריד בין המועד בו המידע נחשב מהותית כ'אגור'ואינו בר האזנה, לבין המועד שבו המידע נחשב ככזה שעודנו'בתקשורת בין מחשבים'ובר-האזנה, על אף שמבחינה טכנית הוא מצוי כבר במצב'מנוחה'או'אגירה' - יש קושי לנקוב בפרק זמן ברור באופן שהוא חף משרירותיות. בעקבות בחינת הכלים הטכנולוגיים הקיימים במשטרה שביצע צוות מררי הוא מסר כי הציגו בפניו תדירות משתנה של קליטת המידע. הדין יצר הבחנה עקרונית בין המותר והאסור בתחום האזנות הסתר והחיפוש הסמוי: האזנתסתר- המותרתבחוק-היאאיסוף שלתוצרים שהתקבלו או נשלחו בתקשורת בין מחשבים מרגע תחילת ההאזנה, כלומר איסוף צופה פני עתיד188; חיפוש סמוי - שלא הוסדר בחוק - הוא איסוף לאחור של מידע אגור. בארבעה מתוך שישה כלים טכנולוגיים שהיו בשימוש המשטרה בוצע איסוף מידע אגור במכשיר קצה במסגרת האזנת סתר. אין די מידע בנוגע לשני הכלים הטכנולוגיים הנותרים. המשטרה מסרה כי בנוגע לכלים הטכנולוגיים מושא הדוח,תדירות קליטת המידע משתנה בהתאםלכמה אילוצים:סוג התוצרהמועתק,אילוצים טכנולוגייםהנוגעים לאופן הפעלת הכלי, ואילוצים הנוגעים לשמירה על אבטחת הכלי. חוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי בנוגע לאיסוף מידע אגור במכשיר הקצה הייתה חשובה בנסיבותשבהן היא ניתנה כחלק מהבדיקה הדחופה של "פרשת פגסוס". זו הניחה את אבן הבוחן לבחינת השימוש בכלים טכנולוגיים להאזנות סתר. בשלב בו חוות הדעת ניתנה, עדיין לא נקבע פרק זמן ברור שבו ניתן לבצע את הפעולה החריגה שמתירה איסוף של מידע אגור במסגרת האזנת סתר. לעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, לא ניתן לקבוע פרק זמן ברור בחוות הדעת המשפטית הכללית העוסקת בשימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר, ויש להסתפק בתבחינים שנקבעו בחוות הדעת ביחס לפרק הזמן. במצב הקיים שבו ההסדרה החקיקתית אינה שלמה, בראייה צופה פני עתיד, וגם לנוכח השינויים וההתפתחויות שיחולו בכלים הטכנולוגיים, מומלץ כי תינתן הדעת לצורך בקביעת תבחינים ברורים בחוות דעת. לפי חוות הדעת ייבחנו בעתיד יכולות טכנולוגיות, כלים ספציפיים ועדכון גרסאותיהם. בין היתר, מומלץ כי משרד המשפטים ישקול כי בחוות הדעת העוסקת בפרשנות הדין הקיים, תינתן התייחסות לפרק הזמן הנדרש בו ניתן לאסוף מידע אגור ובחינתו ביחס לסוגי המידע שנאסף. 186 דוח צוות מררי, עמ'89. 187 בהתאםלפקודתסדרהדיןהפלילי(מעצרוחיפוש) [נוסחחדש], התשכ"ט-1969הקובעת כי חדירה לחומר מחשב וכן הפקת פלט חדירה יראו אותן כחיפוש וכי קבלת מידע מתקשורת בין מחשבים אגב חיפוש, לא תיחשב האזנת סתר. 188 זוהיההבחנה הבסיסית הנשענת על מבחןדרך איסוף המידע. מבקר המדינה | דוח מיוחד 190 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (2) פ ע ו ל ו ת ג י ב ו י מ י ד ע ו ס נ כ ר ו ן ב י ן מ כ ש י ר י ם העמדה המשפטית שבדוח צוות מררי קבעה כי יש מידע שעובר בתקשורת בין מחשבים, אך לפי תכלית חוק האזנת סתר, הוא אינו נכללכמידע בר האזנה שניתן לאסוף אותו מכוח חוק האזנת סתר הקיים: סנכרון מידע189וגיבוי מידע190. משרד המשפטים מסר כי הוא מקדם שני תיקוני חקיקה - תיקון חוק האזנת סתר ועיגון של הסמכות לביצוע חיפוש סמוי בחוק החיפוש הסמוי בחסד"פ. בכל אחד מהתיקונים, יהיה דרוש לערוך את האיזונים הנדרשים בין צורכי המשטרה לבין הפגיעה בזכויות חוקתיות. בכל מקרה, לעמדת היועמ"שית לממשלה אין מקום להתיר במסגרת התיקון לחוק האזנת סתר איסופו של מידע שהועבר במסגרת גיבוי או סנכרון של מידע. המשטרה מסרה כי היא תברך על כל עדכון חקיקה ועל כלבחינה שיבצע משרד המשפטים באופן שירחיב את סמכויותיה לחיפוש סמוי ויתאים את חוק האזנת סתר למציאות הטכנולוגית המשתנה בנוגע לכלל סוגי המידע הניתנים לאיסוף. מבקר המדינה מעיר כי כיום, גם לאחר פרסום העמדה המשפטית שבדוח צוות מררי ובהיעדר עיגון של החיפוש הסמוי בחקיקה, נותר פער משמעותי בסמכויות המשטרה לאסוף מידע שמועבר בעת גיבוי מכשיר או סנכרון מידע בשל שיטת העברתו ואיסופו. הדבר פוגע ביכולת המשטרה לקבלת תמונת מצב הנדרשת על המידע הקיים במכשיר המשמש לצורך ביצוע עבירות; לבסס את ההערכה המודיעינית כי מתקיים יסוד לחשד לביצוע העבירה; ולקבוע כי לא קיים מידע המפריך את ההערכה הזו. מומלץ כי משרד המשפטים, האחראי לעבודת המטה, יפעל לאסדרה בדברי החקיקה הרלוונטיים (ובפרט בחוק החיפוש הסמוי), ובתיאום עם המשטרה, של איסוף המידע הנוצר בהליכי הגיבוי והסנכרון של מכשירי הקצה ואת הגבלתה למקרים המתאימים ולתכלית הראויה. (3) ה ס ד ר ה מ ש פ ט י ת ח ל ק י ת ש ל א י ס ו ף ת ו צ ר י ה א ז נ ה ב ה ת א ם ל ס ו ג המ י ד ע ה נ א ס ף עד כה נסקרו מתווי ההתקנה ודרך הפעלתם הכללית של הכלים הטכנולוגיים ויכולותיהם וכן פערים וליקויים בתהליך איסוף תוצרי האזנת סתר. בתת פרק זה, ייסקרו הפערים ביכולת איסוף תוצרי האזנת סתר לפי סוגי מידע קונקרטיים שנאספו תוך שימוש בכלים הטכנולוגיים. משרד מבקר המדינה סיווג את סוגי המידע בהתאם לסקירה של הכלים הטכנולוגיים, לדגימת 12 יעדי האזנה ולבחינה של מאגרי נתונים של חברה מסוימת בכלי טכנולוגי מסוים שעובדו במסגרת דוח צוות מררי. 189 סנכרון - יצירת העתק של מידע דיגיטלי, כגון בסיסי נתונים או קבצים, שהופקו במכשיר אחד, והעברת הפלט למכשיר קצה אחר. מדובר בעדכון תדיר של המידע הדיגיטלי שנועד לשמור על עקביות המידע, כך שכל המידע הרלוונטי ייוותר מהימן ותקין. יצוין כי המונח "סנכרון" לא הוגדר במלואו על ידי צוות מררי, אך הצוות ציין כי מדובר בהעברת מידע שנוצר במחשב אחד למחשב אחר. 190 גיבוי - יצירת העתק של מידע דיגיטלי במכשיר קצה אחר כעתודה במקום מכשיר הקצה המקורי מחשש לאובדן המכשיר המקורי, לתקלה או לקלקול בו. ראו לעניין זה ת"י1080חלק4,טכנולוגייתהמידע-הגדרותומונחים: ארגוןנתונים(פברואר2012). משרד המשפטים הגדיר זאת כפעולה שבה מועבר כל המידע ממכשיר אחד לאחר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 191 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בהקשר זה יצוין כי צוות מררי קיבלועיבדמאגרי נתונים של חברה מסוימת בנוגע לשימוש בכלי טכנולוגי מסוים. לפי מאגרי הנתונים, בעת השימוש בכלי הטכנולוגי בשנים 2018 - ינואר 2022 נאספו כ-7.65 מיליון תוצרי האזנת סתר ממאות מטרות191. להלן לוח המפרט את סוג המידע שאספה המשטרה באמצעות כלים טכנולוגיים ואת המצב המשפטי המאפשר אתאיסופו בהתאם לתבחינים שנקבעו. בלוח יפורטו סוג המידע בר האיסוף; עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע לסוג מידע זה192; דרך האיסוף בפועל בהתאם לממצאי הבדיקות של מבקר המדינה: לוח 13: סוגי המידע שנאסף באמצעות כלים טכנולוגיים סוג המידע עמדת הייעוץ דין מקנה סמכות דרך איסוף בפועל הקושי העולה המשפטי מאיסוף התוצר לממשלה193 לגישת מבקר המדינה א'אסור אין חיפוש סמוי נאסף בחיפוש סמוי פתקים אסור אין חיפוש סמוי נאסף בחיפוש סמוי פריטי יומן אסור ה"ס194 חיפוש סמוי + ה"ס נאסף בחיפוש סמוי ב'אסור ה"ס חיפוש סמוי+ ה"ס אפשר לאסוף בחיפוש סמוי ג'יש סמכות חלקית אין חיפוש סמוי נאסף בחיפוש בהתאם לדרך סמוי ובמתווה איסוף התוצר התקנה 7 בפועל195 ד'יש סמכותרק ה"ס חיפוש סמוי + ה"ס נאסף בחיפוש סמוי בנוגע לחלק מהנתונים ה'יש סמכות לשם ה"ס חיפוש סמוי נאסף בחיפוש סמוי התקנתהכלי ו'יש סמכות לשם ה"ס חיפוש סמוי נאסף בחיפוש סמוי התקנתהכלי ז'יש סמכות196 ה"ס חיפוש סמוי + ה"ס נאסף בחיפוש סמוי ח'מותר197 ה"ס חיפוש סמוי + ה"ס אפשר לאסוף באופן חלקי בחיפוש סמוי הודעות מותר198 ה"ס חיפוש סמוי + ה"ס אפשר לאסוף בחיפוש סמוי ט'מותר199 ה"ס חיפוש סמוי + ה"ס אפשר לאסוף בחיפוש סמוי 191 מטרה-רישום של יעד האזנה שהמשטרה תתקין על מכשיר קצה שברשותו כלי טכנולוגי, וזיהויומתבסס על נתון זיהוי חד-ערכי. 192 לפימאגרי נתוניםשקיבל צוות מרריגובשה העמדה המשפטית בדוחהצוותשהתייחסה לסוגי המידע שניתן לאסוף באמצעות הכלים הטכנולוגיים. כמו כן, הבהיר הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים בתשובתו לטיוטת הדוח את התייחסותו לחלק מסוגי המידע שנאספים באמצעות הכלים הטכנולוגיים והשלים התייחסות לשבעה סוגי מידע שחוקיותם לא נבחנה או שהיא נבחנה באופן חלקי בלבד בעמדה המשפטית שבדוח צוות מררי. כלל ההבהרות מוצגות. 193 דוח צוות מררי המסווג, נספח ב'-"עמדה משפטית" (נובמבר2220) ומסמכי משרד המשפטים בנושא לאחר פרסום דוח צוות מררי. 194 ה"ס-חוקהאזנתסתר; נתק"ש-חוק נתוני תקשורת. 195 התייחסות הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לדוח, יוני 2024 וכן מסמכים נוספים הנוגעים לאישור המשפטי של כלים טכנולוגיים ספציפיים. 196 התייחסות הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לדוח, יוני2024. 197 שם. 198 שם. 199 שם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 192 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שיחות מותר ה"ס חיפוש סמוי + ה"ס אפשר לאסוף בחיפושסמוי י'מותר ה"ס + נתק"ש חיפוש סמוי + ה"ס אפשר לאסוף בחיפוש סמוי עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהלוח עולה כי בכלים הטכנולוגיים שבשימוש המשטרה קיים פער בסיסי בדרך האיסוף של התוצרים: 4 סוגי מידע מתוך 14 ניתנים לאיסוף מתוך המידע האגור במכשיר הקצה בלבד (חיפוש סמוי במסגרת האזנת סתר) ולא באמצעות קליטה של התוצר בעת מעברו בתקשורת בין מחשבים, ו-10 סוגי מידע ניתנים לאיסוף בדרכים חלופיות: חיפוש סמוי במידעהאגורבמכשירהקצהאובאמצעותקליטהשלהתוצרבעת מעברו בתקשורת בין מחשבים וכן שימוש בשיטת פעולה המשמשת גם את מתווה התקנה 7. הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים מסר כי עמדתו העקבית היא שהעובדה שניתן טכנולוגית לאסוף סוגי מידע באמצעות חיפוש סמוי אין בה כדי להביא לשבירת ההבחנה המשפטית בין ״האזנת סתר״ לבין ״חיפוש סמוי". היכולות הטכנולוגיות של הכלים הטכנולוגיים לא אמורות להשפיע ולשנות או לקבוע את גדרי הסמכות הניתנת למשטרה. הייעוץ המשפטי מתנגד להסדרה בחקיקה של פעולות חיפוש סמוי במסגרת האזנת סתר. אין באמור, כדי לשלול את הצורך והדחיפות בהסדרת הסמכות לביצוע חיפוש סמוי אך זו אינה חלק מהסמכות להאזנת סתר. נמצא כי כל 14 סוגי המידע ניתנים לאיסוף בחיפוש סמוי - איסופם מחייב העתקה של מידע אגור על המכשיר (חיפוש סמוי) או שאפשר לבצע את האיסוף בדרך זו. עובדה זו מלמדת על צורך קריטי בהסדרה חקיקתית של סמכויות המשטרה והרחבתן לפעולות של העתקת מידע אגור על המכשיר (חיפוש סמוי,) הן במסגרת חוק האזנת סתר והן במסגרת חוק החיפוש הסמוי. לעמדת מבקר המדינה, הפעלת סמכות פוגענית שלרשות מנהלית אינה אילוץ טכנולוגי בלבד אלא קושי משפטי מהותי הדורש הסדרה חקיקתית ברורה. עוד נמצא כי בשנים 2014 - 2024: אגב הכנסת הכלים הטכנולוגיים, לאחר ההסדרה המשפטית שבדוח צוות מררי, ובמהלך ביקורת משרד מבקר המדינה - הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והמשטרה התייחסו באופן חלקי למהות המידע, נחיצות איסופו וחוקיות איסופו בנוגע לשלושה סוגי מידע. ההתייחסות החלקית מותירה את סוגי המידע הללו ללא הכרעה משפטית ברורה בדבר חוקיות איסופם. מבקר המדינה הציגבפניהגופיםאתשלושתסוגיהמידעוהנסיבותשמהןעלהכיההתייחסותלגביהם הייתה חלקית. מוצע כי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים יבחן בתיאום עם המשטרה את האיסור הגורף שנקבע על ידי צוות מררי לאיסוף סוג מידע מסוים ויכריע באופן מלא בדבר מכלול פריטי המידע הניתנים לאיסוף ושיטת איסופם המותרת בשני סוגי המידע הנוספים. זאת, לנוכח האפשרות כי יש דרכי שימוש בסוגי מידע אלו שהם בני העברה בתווך תקשורת בין מחשבים, ואלונחשבים "שיחה" הניתנת להאזנה, קרי מידע שנאסף בהתאם לחוק האזנת סתר. אי-ההסדרה החקיקתית, ההסדרה המשפטית החלקית, וההישענות על פרשנות החוק הקיים שחסרההתייחסות ברורה ומפורשת לסמכויות איסוף תוצרי האזנת סתרעלולים לפגוע פגיעה משמעותית בעקרון חוקיות המינהל ובפרט בעקרון בהירות החוק והוודאות המשפטית של הציבור לגבי מהות המידע הניתן לאיסוף בהאזנת סתר. במצב זה, נפגמת יכולת הציבור לבקר ולהעמיד למבחן משפטי את החוקתיות והמידתיות של הפגיעה מבקר המדינה | דוח מיוחד 193 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הנגרמת בחקיקה לנוכח התפתחות הטכנולוגיה ויכולות יצירת סוגי מידע חדשים, שונים ובלתי מוכרים שיעוגנו בחקיקה. למשל, הציבור יוכל לטעון כנגד איסוף מידע הנוגע לבריאותו של אדם או למאפייניו הפיזיים. בתשובת משרד המשפטים נמסר כי לעמדתם אין צורך לעגן בחקיקה כל סוג מידע הניתן לאיסוףבמסגרתחקיקהראשיתוזאתמפנישלאניתן לצפות אפריורית את כל סוגי המידע שניתן יהיה לאסוף באמצעות הכלים הטכנולוגיים השונים, ועל כן במסגרת החקיקה העתידית יש מקום להגדיר את גדרי הסמכות לאיסוף מידע באופן שייתן מענה גם לסוגי חומרים שאינם מוכרים או ידועים כיום. זאת, בין היתר לאור תפיסת משרד המשפטים כי חקיקה בתחום זה נדרשת להיות ניטרלית טכנולוגית. מומלץ כי משרד המשפטים, האחראי לעבודת המטה ולקידום הסדרת תיקוני החקיקה הנדרשים לחוק חיפוש סמוי ולחוק האזנת סתר יגדיר בשני דברי החקיקה האלו את סמכות איסוף המידע ומהות המידע החוסה תחת כל חוק באופן מפורש וברור, ואת הקטגוריות הכלליות של סוגי המידע הדיגיטלי בר האיסוף. נוסף על כך ובמסגרת ההסדרה המשפטית, מומלץ כי חוקיות איסוף פריטי מידע ספציפיים או מטא-דאטה שנוצרו בנוגע לאותו המידע תוגדר בחוות דעת משפטית סדורה הנוגעת לסמכויות הכלליות מכוח דברי החקיקה, ובחוות דעת משפטיות קונקרטיות המאשרות שימוש בכלים טכנולוגיים, תוך עמידה ברורה ומפורשת אילו פריטי מידע ספציפיים ניתן לאסוף באמצעות הכלים הטכנולוגיים ובאיזו שיטת איסוף. ח. איסוף תוצרי האזנת סתר שחורג מהוראות הדין (1) ס ו ג י מ י ד ע ש א י ס ו פ ם א ס ו ר להלן לוח המפרט את פעולות המשטרה לאיסוף מידע באמצעות כלי טכנולוגי מסוים ואת המצב המשפטי המאפשר אתאיסופובהתאם לתבחינים שנקבעו. בלוח יפורטו סוג המידע בר האיסוף; האם המשטרה אסרה את האיסוף או את ההפקה של סוג המידע בהוראות ובהנחיות שיצאו תחת ידה (שנים 2014 - 2017;) מהי עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע לסוג מידע זה; והשיעור היחסי של איסוף סוג המידע האמור מתוך כלל המטרות שמהן נאספו תוצרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 194 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לוח 14: איסוף בפועל של תוצרי האזנה באמצעות כלי טכנולוגי מסוים, ינואר 2018 - ינואר 2022 המצב המשפטי סוג המידע אחוזהמטרות עמדת המשטרה עמדת הייעוץ לאורך השנים ועד שמהן נאסףהמידע בנהליה המשפטי למועד כתיבת הדוח לממשלה200 אסור א'%40 אסור אין סמכות אסור פתקים%9 אסור אין סמכות אסור פריטי יומן201%9 אסור אין סמכות הותר, אסור ב'%27 מותר - הנחיות לא איןסמכות בדיעבד מפורשות הותר, הותר ג'לא פורט מותר ישסמכותרקבנוגע חלקיתבדיעבד לחלקמשיטות האיסוף נאסר, הותר ד'%59 אסור -קיימות יש סמכות בנוגע חלקית בדיעבד הנחיות סותרות לחלק מהנתונים נאסר, הותר ח'%57 אסור ישסמכות202 בדיעבד נאסר, הותר ה'%63 אסור יש סמכות לשם בדיעבד התקנת הכלי נאסר,הותר ז'לא פורט אסור יש סמכות לשם בדיעבד התקנת הכלי מותר ט'%38 מותר ישסמכות203 מותר שיחות%72 מותר ישסמכות מותר הודעות%73 מותר ישסמכות204 מותר י'%98 מותר ישסמכות מותר ו'אין מידע מותר יש סמכות עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהלוח עולה כי אף על פי שלמשטרה היה ידוע שקיימות מגבלות משפטיות לאסוף סוגי מידע שונים, אלו נאספו על ידה באמצעות כלים טכנולוגיים במהלך השנים. מתוך 14 סוגי מידע, בנוגע ל-9 סוגי מידע נמצאו פערים בין איסוף המידע בפועל להתרת האיסוף בחוות דעת משפטית. החומרה הגלומה באיסוף המידע משתנה בהתאם למצב המשפטי שהיה קיים עד לפרסום "פרשת פגסוס", לאחר דוח צוות מררי ובמהלך ביקורת משרד מבקר המדינה, כמפורט להלן: 200 דוח צוות מררי המסווג, נספח ב'-"עמדה משפטית" (נובמבר2022) ומסמכי משרד המשפטים בנושא לאחר פרסום דוח צוות מררי. 201 בשונה מפריט יומן ספציפי שניתן להעבירו בתקשורת בין מחשבים, והעברתו מותרת לאיסוף על פי דין. 202 התייחסות הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לדוח, יוני2024. 203 התייחסותהייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטיםלדוח, יוני2024. 204 התייחסותהייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטיםלדוח, יוני2024. מבקר המדינה | דוח מיוחד 195 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 • 3 סוגי מידע נאספו על ידי המשטרה אף שהיה ידוע לה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה ואיסופם אסור עד היום. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-40% מהמטרות. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה והותר להפקה ושימוש בנהלי המשטרה בשנים 2014 - 2017, אך בדיעבד נמצא כי איסופו אסוראינו עומד בהלימה להוראות הדין. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-27% מהמטרות. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה והותר להפקה ושימוש, אך בדיעבד נמצא כי איסופו בחלק משיטות האיסוף היה אסור, והוא הותר רק באופן חלקי. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע לה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה ואיסופו הותר בדיעבד בחוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי, אך לא בנוגע לכל פריטי המידע המרכיבים את סוג המידע הזה. תוצר מסוג זה נאסף מ-59% מהמטרות. • 3 סוגי מידע נאספו על ידי המשטרה,אףשהיהידועלה כיחלאיסורמשפטילאסוף מידע מסוג זה ואיסופם הותר בדיעבד בחוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי. שניים מתוכם הותרו בדיעבד רק לצורכי הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי ונאסרו לעיון לצורכי הפקת ידיעות מודיעיניות או ראיות פליליות. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-%63 מהמטרות. מומלץ כי המשטרה תאתר את המקרים שבהם נאספו סוגי מידע אסורים בהאזנת סתר, וכי היא תבחן, בשיתוף הפרקליטות בתיקים הרלוונטיים, את השלכות איסוף תוצרים אלו על ניהול פרשיות מודיעין ותיקי חקירה פליליים. יודגש כי אין היא צריכה להמתין לדרישה של משרד המשפטים אלא ליזום באופן עצמאי בחינה של המקריםשבהם נאסף מידע אסור ולבחון את השלכותיו על ניהול פרשיות המודיעין ותיקי החקירה. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא פועלת לבצע את ההתאמות בכלים הטכנולוגיים בהתאם לעמדת היועמ"שית לממשלה בנושא איסוף תוצרי האזנת סתר. עוד היא מסרה כי היא פועלת בשיתוף פעולה מלא עם פרקליטות המדינה והיועמ"שית לממשלה, בבחינת כלל התיקים התלויים ועומדים ובפרט במסגרת עתירות לגילוי ראיה או הליכים אחרים, והיא תמשיך לעשות כן בכל דרישה שתתקבל ממשרד המשפטים אומפרקליטות המדינה. פרקליטות המדינה מסרה בתגובה כי היא תעמיד לעניין זה את הנציגים המוסמכים מטעמה לצורך בחינה של תיקים פתוחים שהגיעו לפרקליטות שבהם תמצא המשטרה שנאסף מידע אסור. הפרקליטות תבחן אם נעשה שימוש במידע עודףשאיסופו אסור, ואם נעשה בו שימוש ראייתי; כמו כן תיבחן השאלה אם איסוף זה משליך על קבילותן של ראיות שנאספו בתיק. עוד היא מסרה כי בכל המקרים בהם בוצעההתקנהבאמצעות הכלי נאסף מידע החורג מגדרי הצו. כמו כן, מאז פרוץ הפרשה היא איתרה יותר מ-30 תיקי חקירה המתנהלים בהליך פלילי שבהם הכלי הטכנולוגי הופעל על ידי המשטרה ונאספו תוצרים אסורים. (2) א י ס ו ף ת ו צ ר י ה א ז נ ה ה י ס ט ו ר י י ם א ס ו ר י ם כפי שעולה בבדיקת צוות מררי ובבדיקות משרד מבקר המדינה, המשטרה החזיקה בכלים טכנולוגיים המאפשרים איסוף מידע אגור שנוצר לפני התקנת הכלי בפועל ואף לפני שאושר צו האזנת הסתר בעניינו (להלן - תוצרי האזנה היסטוריים). מבקר המדינה | דוח מיוחד 196 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מתוך ארבעה כלים טכנולוגיים המאפשרים איסוף מידע אגור, בשלושה כלים מתאפשר איסוף של תוצרי האזנה היסטוריים. על כל אחד מהכלים חלות מגבלות שונות בעניין זה. המגבלות חלות עם ביצוע ההתקנה על האמצעי המואזן, ולכן ייתכן כי בנוגע למטרה מסוימת (יעד האזנה או אמצעי מואזן) התבצעו כמה התקנות שתוצאתן איסוף תוצרי האזנה היסטוריים וכמה התקנות שמנעו איסוף מסוג זה. מטבע הדברים, די במקרה אחד של אי-הטלת מגבלה על איסוף תוצרי האזנה היסטוריים כדי לאפשר איסוף מידע אסור. למשל, בבדיקה של המשטרה בנושא מטרות שהותקנו להן כלים טכנולוגים בשנת 2019 אותרו 23 מקרים שבהם נאספו תוצרי האזנת סתר שנוצרו עוד קודם שהחלה האזנת הסתר ולפני כניסת הצו לתוקפו. נמצא כי המשטרה החילה בכלים טכנולוגייםאת מגבלתאיסוף התוצריםההיסטוריים, ואולם עקיפת המגבלה הייתה פשוטה. נמצא כי חרף האיסור לאסוף תוצרי האזנה היסטוריים, בשלושה כלים טכנולוגיים המשטרה אספה בפועל תוצרים היסטוריים אסורים. הדבר נעשה בדרך של עקיפת המגבלות הטכנולוגיות על ביצוע פעולה זו, והיא נועדה לאפשר קבלת תוצרי האזנת סתר שנדרש היה להשלים את איסופם בין התקנה להתקנה ובמהלך תקופת תחולתו של צו האזנת הסתר או לצורך קבלת תוצרי האזנה שקדמו לתקופת הצו. על המשטרה לוודא כי לא מתאפשר איסוף תוצרי האזנה היסטוריים אסורים באמצעות הגבלה גורפת של אפשרות זו בכלים הטכנולוגיים העומדים לרשותה. המשטרה מסרה כי היא פועלת לבצע ניוונים בכלים הטכנולוגיים בהתאם להנחיית היועמ"שית לממשלה. מומלץ כי המשטרה תבחן, במסגרת בדיקות מעבדה על מכשירים משטרתיים אם הניוונים בכלים הטכנולוגיים שעליהם עמלה מונעים איסוף תוצרי האזנה היסטוריים אסורים. עוד מומלץ כי תוצרי הבדיקות והצגת התכלית של הניוונים בכלי תובא בפני משרדהמשפטיםבליוויחוות דעת הנדסית-טכנולוגיתהמלמדתעלאופןביצועהניוונים. (3) ב י צ ו ע פ ע ו ל ו ת א ס ו ר ו ת ב א מ צ ע ו ת כ ל י ם ט כ נ ו ל ו ג י י ם יש כלים טכנולוגיים המאפשרים ביצוע פעולות אקטיביות ויצירת מידע יש מאין שאינם חלק מהסמכויות הקבועות בחוק האזנת סתר. משרד מבקר המדינה הציג בפני המשטרה ומשרד המשפטים חמש פעולות כאמור. המשטרה מסרה התייחסותה לפעולות אלו, וביחס לשתי פעולות טענה המשטרה שהן לא בוצעו. המקרים נבחנו פעם נוספת על ידי מבקר המדינה בשל טענות המשטרה נגד ממצאי הביקורת, אולם חלק מטענות המשטרה נדחו לאחר בחינתן: בנוגע לפעולה אחת נמצא כי לפי מאגרי המידע של כלי טכנולוגי מסוים ובבדיקת הכלי הטכנולוגי על ידי צוות הביקורת, הפעולה אכן התבצעה; ובנוגע לפעולה השנייה נמצא שהמשטרה אישרה לבצע האזנת סתר שמטרת ההאזנה היא ביצוע אותה פעולהאסורה, ולכן אישור ההאזנה וביצוע ההאזנה התבצע למטרה אסורה. נמצא כי המשטרה נהגה להשתמש בכלים טכנולוגיים לצורך ביצוע פעולות אקטיביות אסורות באמצעי המואזן - לרבות יצירת מידע יש מאין - ללא סמכות. חלק מהפעולות נועדו להבטיח איסוף תוצרים לצורכי האזנת סתר או כחלק מהפעלת סמכויות העזר לביצוע האזנת סתר, וחלקן נועדו לסייע בביצוע פעילות מבצעית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 197 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לעמדת מבקר המדינה, מסקירה של הפעולות האקטיביותהאסורות, עולה כי הןמגלמות צורך מבצעי קריטי לתפעול של כלים טכנולוגיים ולקבלת תמונת מודיעין על הפעילות הסיגינטית של עבריינים, ולפיכך נודעת חשיבות מיוחדת להסדרתן באופן מקיף ומיידי. משרדהמשפטיםמסרבתגובתוכיעיגון כל אחת מהפעולות האקטיביות המסווגות, ייבחן לאחר בחינה משפטית המאזנת, בין היתר, בין צרכי המשטרה לבין מידת הפגיעה בפרטיותו של אדם. המשטרה מסרה בתגובתה כי בכל המקרים שצוינו היא פעלה במסגרת סמכויותיה על פי דין ומכל מקום היא תפעל בנושאים אלה על פי הנחיות היועמ"ש לממשלה. כמו כן המשטרה תברך על כל חקיקה אשר תרחיב את סל הכלים שיאפשרו לה מאבק בפשיעה. כלל הפעולות המוזכרות בפרק זה רק ממחישות את החסר שקיים בחקיקה בנוגע לסמכויות ולפעולות שאמורות לתת מענה. עד להסדרת החקיקה אין מנוס מפרשנות תכליתית של חוק האזנת סתר שתאפשר להגשים את מטרתו. לנוכח ממצאי הביקורת ולפיהם המשטרה ביצעה פעולות אקטיביות אסורות, על המשטרה לוודא שכל הפעולות האקטיביות שהיא מבקשת לבצע במהלך האזנת סתר או לצרכים מבצעיים נוספים, המתבצעות בד בבד עם ביצוע האזנת סתר, מעוגנות בדין ומאושרות לשימוש על ידי משרד המשפטים לאחר סקירה של חוות דעת הנדסית- טכנולוגית המפרטת את אופן ביצוע הפעולות ובחינת ההיתכנות המשפטית להסדרתן. עד לקבלת אישור משפטי, על המשטרה לוודא כי לא ננקטות הפעולות האקטיביות האמורות, באופן ידני או באמצעות כלים טכנולוגיים, וכי לא נוצר מידע יש מאין שאינו תוצר של "שיחה" כהגדרתה בדין. מומלץ שהמשטרה תוודא כי לאחר ההסדרה המשפטית או החקיקתית של כל פעולה אקטיבית ויצירת מידע יש מאין באמצעות כלים טכנולוגיים-כלל הפעולות יעוגנו בנוהלי אח"ם ובמדריך למשתמש של כל כלי. ט. תיעוד דרך איסוף תוצרי האזנת סתר בבדיקת כלי טכנולוגי מסוים, מצא צוות הביקורת כי בנוגע לחלק מסוגי התוצרים שנאספו דרך הכלי, ניתן היה לאתר רישום של דרך האיסוף של התוצר שהתקבל. כלומר, בממשק המשתמש של הכלי ניתן היה לראות לגבי תוצר האזנה מסוים רישום המסביר כיצד התוצר הספציפי נאסף. נמצא כי בחלק מסוגי תוצרי האזנת הסתר ניתן היה לאתר בכלי טכנולוגי מסוים את דרך האיסוף של התוצר הספציפי. לנוכח קיומן של דרכים חלופיות לאיסוף מידע מאמצעי מואזן, מותרות ואסורות, עקרונות מינהל תקין מחייבים כי תתועד דרך האיסוף של המידע. על המשטרה לוודא כי בוצע בכלים הטכנולוגיים רישום ברור של דרך האיסוף של כל אחד מפריטי המידע, וכי מידע זה יהיה גלוי לנציגי המשטרה ולפרקליטות וזמין ככל שיידרש לניהול ההליך הפלילי. ✰ החל משנת2012 ועד לפרסום פרשת "פגסוס" בינואר2022 המשטרה ביצעה פעולותהתקנה של אמצעים מואזנים, באמצעות כלים טכנולוגיים או באופן ידני, ואיסוף תוצרי האזנה ממכשירים אלו.בחלק מהמקריםהמשטרה ביצעה פעולותהתקנהופעולות איסוף (פסיבי ואקטיבי)אסורות ובאופן בלתי סדור, ותהליכים אלו תועדו באופן חלקי בלבד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 198 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 האיסור החל על חלק מפעולות ההתקנה והאיסוף של מידע האגור במכשיר קצה שביצעה המשטרה, עד להסדרתן המשפטית, נובע מפערים יסודיים וקריטיים בדין הקיים הן בנוגע לפעולות הניתנות לביצוע במסגרת האזנת סתר והן בהיעדר סמכות לביצוע חיפוש סמוי שעדיין לא עוגנה בחקיקה. על אף המצב המשפטי המורכב, בשנים 2014 - 2017 המשטרה הותירה את רוב פעולות ההתקנה להאזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנת סתר עמומות ולא מפורטות בנהלים מחייבים: (א) מתוך 9 מתוויהתקנה, שלושה לא הוסדרו בנהלים והנחיות כלל ושלושה אוזכרו בנהלים והנחיות אך ללא פירוט מספק; (ב) מתוך שישה כלים טכנולוגיים רק כלי טכנולוגי אחד אוזכר בהנחיות ובנהלים ופורטו לגביו מלוא הפעולות המותרות והאסורות לביצוע במסגרת התקנה. יתרה מזו, המשטרה ומשרד המשפטים ביצעו בשנים 2022 - 2024 ובדיעבד את תהליך ההסדרה המשפטית הנדרשת לאיסוף סוגי תוצרי האזנת הסתר ובאופן חלקי. הסדרה חלקית בלבד של פעולות ההתקנה והאיסוף בחוות דעת משפטיות ובנהלים מערערת את יסודות חזקת מינהל תקין שאמורים לעמוד למשטרה: אם הפעולות שהמשטרה מבצעת בזמן ההתקנה לא עוגנו בהוראות מחייבות, הרי שקיים קושי בסיסי לאמת את קיומה של חזקת תקינות ההתקנה או האיסוף. המחסור בנוהלי עבודההמפרטים את הפעולות המותרות במתווי ההתקנההוביל,הלכה למעשה, להיעדר פיקוח ובקרה של גורמי אח"ם, פיקוד המשטרה והיועמ"ש למשטרה על פעולות קריטיות המבוצעות בחטיבת הסייבר. לפיכך פעולות התקנה אסורות התגלו על פי רוב רק אחר מעשה. בשים לב להסדרה המשפטית החלקית ועד לתיקון חוק האזנת סתר, לרבות הסדרת סמכויות העזר, וכן עד לחקיקת חוק החיפוש הסמוי, על המשטרה להשלים את עיגון מתווי ההתקנה, איסוף תוצרי האזנת סתר והשימוש בכלים טכנולוגיים בתורת הפעלה, בנוהלי אח"ם, בהנחיות החטיבה ובמדריכים למשתמשים. מומלץ כי הסדרה נוהלית זו תתבצע בשיתוף משרד המשפטים במקרים הרלוונטיים. מומלץ כי משרד המשפטים האחראי על עבודת המטה ישקול בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים כי בעת ההסדרה החקיקתית של סמכויות האזנת הסתר והחיפוש הסמוי יוסדרו קטגוריות של סוגי המידע205 שניתן לאסוף באמצעות כלים טכנולוגיים, וכן פעולות של איסוף מידע אגור (חיפוש סמוי) במסגרת האזנת סתר ופעולות נוספות המאפשרות יצירת מידע יש מאין תוך שמירה על מהימנות תוצרי ההאזנה. נחיצות ההסדרה החקיקתית היא מהותית לנוכח ההסדרה המשפטית שלעמדת המבקר, עדיין לא הושלמה בכללותה. אשר לפעולות ההתקנה והאיסוף האסורות, מומלץ כי המשטרה תאתר את התיקים הרלוונטיים שבהם בוצעו פעולות אלו, ותבחן בשיתוף הפרקליטות את השלכות הפעולות על ניהול פרשיות מודיעין ותיקי חקירה פליליים. 2.4 הפקה ושימוש בתוצרי האזנת סתר לפי תורת המודיעין של המשטרה, לאחר איסוף המודיעין המידע שנאסף עובר תהליך של עיבוד והערכה: המידע נבדק, ממוין, מועשר, מוערך ומנותח לשם קביעת תמונת מצב, הסקת מסקנות ומתן המלצות. פעולות אלו מנגישות את תמונת המודיעין לגורמי המשטרה בתחומי הפשיעה שבאחריותם ומאפשרות תהליך של קבלת החלטות וביצוע פעולות חקירה ומודיעין נוספות. דיווח המודיעין למאגר המודיעין של המשטרה משרת את המערכת כולה, מאפשר לבעלי התפקידים 205 ראו לעניין זה הסדרה דומה בחוק נתוני תקשורת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 199 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לקבל את מלוא המידע העדכני הדרוש לצורך מילוי תפקידם, לקבל תמונת מצב רחבה ומקיפה ולשמר את המידע המודיעיני ב"זיכרון הקולקטיבי" של הארגון206. בתחום האזנות הסתר, שלב העיבוד וההערכה של המידע שהתקבל הוא שלב ההפקה, והוא השלב השלישי מבין השלבים המתוארים בדוח זה. שלב זה מורכב ומרובה שלבים207, לרבות עיון בתוצרי ההאזנה (צפייה או האזנה); מיון וסיווג של התוצר לשם קביעת מידת הרלוונטיות שלו לחקירה; הכנת תקציר של התוצר ותמלולו - הפיכת תוצר ההאזנה שהוא חומר גולמי לידיעה מודיעינית שניתן לעבד אותה; עיבוד הידיעה המודיעינית לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, הערכה והעשרה של הידיעה; הכנת פרפרזה של מוצר המודיעין שהיא תמצית של המידע הרלוונטי שעולה ממנו לשימוש208 של צרכן מסוים ותוך השמטה של מידע שחשיפתו לצרכן תסכן מקורות או מבצעים; ואיגום כמה מוצרי מודיעין לכדי תמונת מודיעין שמגובשת בדוח תובנות. כלל פעולות ההפקה מבוצעות על ידי מפיק מוסמך. העידן הנוכחי, שבו אורח החיים הדיגיטלי מביא ליצירת נתוני עתק במכשיר קצה קטן, מאתגר את הליכי העיבוד, הארגון והניתוח של תוצרי האזנה. בכל האזנה נאספים תוצרים ממקורות רבים, בכמויות גדולות, בתצורות ואיכויות שונות, והם בעלי משקל ראייתי משתנה שהערכתו מורכבת. אתגר מזעור הפגיעה בפרטיות הנובעת מהליך הפקת התוצרים ומניעת שימוש לא ראוי בהם קדם לעידן הנוכחי209, ואולם בעידן של נתוני עתק האתגר הולך וגדל. פעולת ההפקה על כלל רבדיה כפופה לעקרון המידתיות המחייב שיינקטו כל הצעדים הנדרשים כדי שהפגיעה ביעד ההאזנה ובמואזנים שעימם הוא נמצא בקשר לא תחרוג מן הנדרש. תקנות האזנת סתר מעגנות את עיקרי הסמכויות הרלוונטיות לתהליך ההפקה: הסמכות של מבצע ההאזנה להאזין לתוצר ההאזנה; הסמכות לבצע הפקה מודיעינית של תוצר האזנה; החובה לאפשר ליחידה המזמינה להאזין לתוצר ההאזנה; החובה להעביר את המידע שהושג בהאזנה ואת חומר ההקלטה לידי היחידה המזמינה. עוד נקבע בתקנות האזנת סתר שפנקס האזנות הסתר ישמש האמצעי לתיעוד שרשרת הראיות210 של תוצרי ההאזנה - כלומר, רישום של כל העברה של תוצר האזנה למקום אחר בציון המען, תאריך ההעברה, תאריך ההחזרה המשוערת ותאריך ההחזרה בפועל211. נוהלי המשטרה העוסקים בהפקה של תוצרי האזנת הסתר מפרטים מכלול רב של פעולות שמבצעים מפיקי שמע ומפיקי תקשורת בין מחשבים. להלן פירוט של השלבים העיקריים: 206 ראו לעניין זהתורתהמודיעיןשלמשטרתישראל, עמ'167. 207 ראו לעניין זהתורתהמודיעיןשל משטרת ישראל, עמ'352. 208 שימוש בתוצרי האזנה - פעולות שמבצע גורם משטרתי שאינו מפיק מוסמך, כגון, מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה המזמינה. במסגרתן נוטלים תוצר האזנה גולמי, או מידע מודיעיני שמקורו בתוצר האזנה (ידיעה מודיעינית, מוצר מודיעיני, פרפרזה או דוח תובנות שמתבססים על תוצר האזנה), כדי לבצע אחת או יותר מהפעולות הבאות עיון, צפייה, אזכור במסמך אחר, עיבוד, העברה לגורם נוסף שאינו האדם האחראי על הפקת תוצרי ההאזנה שהתקבלו, העתקת המידע לצורך ביצוע פעולות אחרות כגון ביצוע מתווההתקנה, הגשת בקשות לביצוע פעולות חקירה נוספות גלויות או סמויות, או כל פעולה אחרת שעשויהלהביא ליצירת מידע מודיעיני חדש או להוליד ראייה פלילית. 209 ראו לעניין זהבש"פ2043/05מ"י נ' גד זאבי(פורסם במאגר ממוחשב,15.09.05), עמ'12פסקה10. 210 שרשרתהראיות - או שרשרת המוצגים היא תיעוד של כל הפעולות שבוצעו כלפי ראיה שנאספה בסדר כרונולוגי המעיד על מקור הראיה, החזקה והעברתה של הראיה, ניתוח של הראיה או על פעולה אחרת שבוצעה כלפיה. תפיסה עקרונית זו מתבססת על כך שגורמי החקירה נדרשים לוודא כי לא נעשה כל שיבוש המגביל באופן ממשי את יכולתו של נאשם לערער על מהימנות הראיה וקבילותה. ראו לעניין זה ע"פ 2869/09 זינאתי נ'מ"י (פורסם במאגר ממוחשב,9.11.11.) 211 תקנה6לתקנותהאזנתסתר, התשמ"ו-1986. מבקר המדינה | דוח מיוחד 200 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 15: השלבים העיקריים בהפקת תוצרי ההאזנה עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. א. ניהול המידע על הפקת תוצרי האזנת סתר (1) ה י ע ד ר ה ש ל מ ע ר כ ת מ מ ו ח ש ב ת מ ר כ ז י ת ל ה פ ק ת ת ו צ ר ה א ז נ ת ס ת ר המשטרה מחזיקה במערכת ממוחשבת להפקת תוצרי האזנת סתר. מטרתה של המערכת - קליטת תוצרי האזנה שנאספו, הפקתם, ניתוחם וניהול תהליכי העבודה בתחום זה. המשטרה החליפה את המערכת הממוחשבת בשנת 2022 כדי שתוכל לעמוד בקצב של ההתפתחויות הטכנולוגיות, כדי שהפגיעה ביכולת הפקת תוצרי ההאזנה בשל שינוי בתצורת תוצר ההאזנה תהיה מזערית. ממסמכי המשטרה עולה כי כבר בשנת2014 הציגה חטיבת הסייבר את הצורך בהפקה של תוצרי האזנת סתר מגוונים, בעלי תצורות שונות, שמקורם בכלים טכנולוגיים.בשנת2017 דרישה זו הועלתה ביתר שאת בעת שהמשטרה נערכה להגשת תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים כראיה בהליך פלילי, וביצעה זאת על בסיס פתרון אד-הוק תוך הבנה כי נדרש פתרון מקיף לטווח ארוך. עוד עולה כי המשטרה עסקה בהיעדרה של מערכת מרכזית להפקת כלל תוצרי האזנת הסתר לאורך תקופה זו ועמדה על חשיבות שמירת הזיקה בין תוצרי האזנת סתר ליעד האזנה. למשל, בשנת 2020 החליטה המשטרה על ביזור חלק מהכלים הטכנולוגיים המצויים בידי חטיבת הסייבר למערך הפרוס. לפי הנחיות פנימיות של החטיבה, שפורסמו בעקבות קבלתה של החלטה זו, ההפקה של תוצרי ההאזנה תתבצע על גבי עמדות של הכלי מבקר המדינה | דוח מיוחד 201 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הטכנולוגי שתכליתו איסוף התוצרים. כפועל יוצא מכך, ההפקה אינה מתבצעת בעמדות שיש מהן גישה למערכת המרכזית להפקה של המשטרה. נמצא כי המערכת המרכזית לניהול הפקה, שאמונה על קליטת תוצרי האזנת סתר שנאספו,אינהמקיימתממשק לקליטת פלטי תוצריהאזנהשמקורםבכליםטכנולוגיים מסוימים. כפועל יוצא מכך, תוצרי האזנת סתר שנאספו באמצעות כלים טכנולוגיים אינם מופקים באמצעות המערכת. המשטרה מסרה כימרבית האזנות הסתרמנוהלות במערכת המרכזית לניהול הפקהואילו האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים אינן מנוהלות במערכת זו, אך מדובר באופן יחסי בכמות מצומצמת של האזנות (כ15% בלבד). החל בשנת 2011 המשטרה הפיקה תוצרי האזנה של תקשורת בין מחשבים, שנאספו באמצעות כלים טכנולוגיים מסוימים, באופן ידני ומחוץ למערכת ההפקה המרכזית שבידה. לעיתים ההפקה בוצעה בכלי הטכנולוגי עצמו, ולרוב באופן ידני. תוצרי ההפקה נשמרו במערכת מאובטחת לאחסון מסמכים באופן ספורדי וללא תהליכי תיוק וארכוב סדורים.רק בשנת2022החלההמשטרהליישם פתרון חלקי להפקת תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים במערכת ההפקה המרכזית. כפועל יוצא מכך, המשטרה ניהלה תהליכי הפקה של תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים באופן ידני, מסורבל, בלתי סדור וללא שימור זיקה שאינה ניתנת לניתוק בין תוצרי ההאזנה לבין יעד ההאזנה. דרך זו אף פוגעת ביכולת המשטרה לפקח על הפקת תוצרי האזנת הסתר ועל מידת עמידת גורמי ההפקה בדרישות הדין. זאת משום שניהול מבוזר של ההפקה מקשה את ניהול הפעולות בפנקס האזנות סתר, את הבקרה על זהות הגורמים שעיינו בתוצרי ההאזנה או במוצרי המודיעין שהוכנו בעניינם ואת בדיקת ההלימה בין מימוש ההאזנה לבין מגבלות הצו. התנהלות זו מגבילה את יכולת הפיקוח והבקרה על ההפקה, בשרשרת הראיות בתיקי המודיעין והחקירה, ואת היכולת לתחקר ולהפיק לקחים מאירועים שבהם עולה חשש שנעשתה פעולה אסורה. (2) נ י ה ו ל ה מ י ד ע ע ל ת ה ל י ך ה פ ק ת ת ו צ ר י ה א ז נ ת ס ת ר כאמור, לפי מאגרי הנתונים, בעת השימוש בכלי טכנולוגי מסוים מתחילת שנת 2018 ועד תחילת שנת 2022, נאספו כ-7.63 מיליון תוצרי האזנת סתר ממאות מטרות. היקף תוצרי האזנת הסתר לכל יעד האזנה עשוי להשתנות במידה ניכרת בהתאם לאורחות חייו הדיגיטליים של היעד. עם זאת, ניתן להעריך כי נאספו אלפי תוצרי האזנת סתר לכל יעד האזנה. הערכה זו עולה בקנה אחד גם עם סקירת כלי טכנולוגי מסוים על ידי נציגי משרד מבקר המדינה. יצוין כי כבר בשנת 2004 עמד מבקר המדינה על החשיבות שבבחינת יעילות האזנת הסתר ומידת השגת יעדן של האזנות הסתר, בהתאם לבקשה שבצו212. לנוכח היעדרה של מערכת מרכזית להפקה שבה מנוהלים כל תוצרי האזנת הסתר לתקשורת בין מחשבים, חטיבת הסייבר אינה יכולה לתכלל את מיליוני תוצרי האזנת הסתר שהופקו על ידה. לפיכך אין היא יכולה לנהל את תהליך ההפקה בכללותו ולנתח את אפקטיביות ההפקה. הפיקוח על האפקטיביות עשוי להתרופף עם הזמן לנוכח היקפים הולכים וגדלים של האזנות, תוצרים וריבוי סוגי התוצרים. מערכת הפקה מרכזית עשויה אף לסייע בבחינת פתרונות טכנולוגיים להפקת תוצרי האזנה בהתאם לסוגם. 212 דוחמבקרהמדינהמשנת2004, עמ'297-299. מבקר המדינה | דוח מיוחד 202 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המשטרה מסרה בתשובתה כי חיבור תוצרי ההאזנה ממערכות וכלים שונים הוא אתגר טכנולוגי מורכב, מבין האתגרים: הצורך להקים ממשק בין כמה כלים ומערכות והסיכון שמערכת כזו לא תקלוט תוצרים בזמן ולכן לא תעמוד בסטנדרט המבצעי הנדרש ממנה. המשטרה קיימה ומקיימת בנושא זה דיונים רבים. על אף האתגרים, המשטרה מקפידה על תהליך הפקה בהתאם לדין. לנוכח חשיבות התיעוד של פעולת ההפקה, שמלמדת על היקף הפגיעה בפועל בפרטיותו של יעד ההאזנה ועל פוטנציאל הפגיעה בזכויות החשוד למול התועלת שהתקבלה מהפקת תוצרי ההאזנה, מומלץ שהמשטרה תנהל את ההפקה של תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים במערכת ממוחשבת אחת. ב. פעולת ההפקה של תוצרי האזנת סתר חוק האזנת סתר אינו מתייחס במישרין ובפירוט לסמכויות הפקת תוצרי האזנת סתר וממעט להפריד בין פעולת איסוף תוצר ההאזנה לפעולת ההפקה. הסדרה חקיקתית זו התאימה לתקופה שבה גובשה, בעת שהתקיימו האזנות סתר מסוג שמע בלבד. עם זאת, חוק האזנת סתר מתייחס לאפשרות הפסקת פעולת ההפקה בכל הנוגע להקשבה לשיחה חסויה213. כמו כן, תקנות האזנת סתר מבחינות בין התוצרים השונים של האזנת הסתר214: • ח ו מ ר ה ה ק ל ט ה : האמצעי שעל גביו נשמרת ההאזנה. בשל שיטת איסוף תוצרי האזנה בעידן הדיגיטלי חומר ההקלטה הוא תוצר ההאזנה עצמו השמור על גבי שרת מחשב. כלומר זהו העתק של החומר הגולמי שנאסף. בדוח זה חומר ההקלטה יוגדר כתוצר האזנה. • מ י ד ע ש ה ו ש ג ב ה א ז נ ה: מכלול העיבודים שבוצעו לתוצר ההאזנה הגולמי, כלומר: הידיעה המודיעינית - התמלול והתמצות של תוצר ההאזנה הגולמי; מוצר המודיעין - עיבוד הידיעה; הפרפרזה - תמצית מוצר המודיעין; ודוח התובנות - תמונת המודיעין המשלבת כמה מוצרי מודיעין. כפועל יוצא מכך, תקנות האזנת הסתר מכירות בפער הקיים בין תוצר ההאזנה שנאסף לבין פעולות שניתן לבצע בו כדי להשיג מידע, קרי הפקתו. במשך השנים הצביעה המשטרה על שתי תכליות להפקת תוצרי האזנת סתר - הפקה לצורך ראייתי והפקה לצורכי מודיעין. (1) א י-ה ס ד ר ה ח ק י ק ת י ת ש ל ה פ ק ה ל צ ו ר כ י מ ו ד י ע י ן הפקה לצורך ראייתי היא התכלית העיקרית של האזנת הסתר. משמעותה כי תוצרי האזנת הסתר שימשו לניתוח הערכה והעשרה של המודיעין על אודות יעד ההאזנה והעבירות המפורטות בצו. נחיצות ההפקה לצורך ראייתי ברורה ומתבססת במישרין על הבקשה לצו האזנת הסתר. הפקה לצורך ראייתי היא הכלל. החריג הוא הפקה לצורכי מודיעין; משמעותה כי מתוצרי האזנת סתר שנאספו על בסיס צו האזנת סתר קונקרטי מופק מידע על עבירות או אנשים שלא צוינו בצו או מופק מידע שהפקתו נאסרה על ידי בית המשפט. הפקה זו הותרה בתקנות האזנת סתר ומשתמעת 213 סעיף7אלחוק האזנת סתר. 214 תקנות1ו-3לתקנות האזנת סתר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 203 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מחוק האזנת סתר, אך לא הוסדרה במלואה215. בשנת 2003 היועמ"ש דאז הטיל ספק באפשרות להשתמש בתוצרים אסורים לצורכי מודיעין. לפי עמדתו, אין להפיק מידע מודיעיני על כל עבירה ללא הגבלה, אלא יש לפרש סמכות זו באופן מצומצם ולהפעילה באופן ראוי ומידתי216. לפי דוח מבקר המדינה משנת 2004, הפקת מידע מודיעיני היא פעולה נלווית בלבד שתוצריה משניים לתכלית העיקרית של הבקשה להאזנת הסתר - הפקה לצורך ראייתי. לפיכך הפקה לצורכי מודיעין דורשת ליבון והסדרת כללים ברורים בנושא217. לפי דוח צוות לבנת משיח משנת2005, הדן בין היתר בנושא הפקת מידע לצורכי מודיעין מתוצרי האזנה - הפקה זו דורשת הסדרה מלאה. הוזכר כי לנוכח הפגיעה בזכויות יסוד, המליץ הצוות בשנת 2005 להסדיר את הפקת המידע לצורכי מודיעין מתוצרי האזנת סתרבחקיקה ראשית ולא להסתפק בנהלים הקיימים218. הצעת נוסח חקיקה אף הוצאה תחת ידי הצוות. במסגרת הצעה זו הוגדרו שני מקרים שבהם ניתן יהיה לבצע הפקה של תוצרי האזנה לצורכי מודיעין: (א) המידע עשוי לסייע לגילוי או למניעה של פעילות פלילית, והוא מופק מתוצר שניתן לתמלל בהתאם להיתר. (ב) המידע, המופק מתוצר האזנה שנקלט כדין אך אסור לתמללו, ישמש לגילוי עבירה או למניעתה, וזאת רק אם השימוש חיוני לשם סיכול מיידי של עבירה או לשם פעילות מבצעית מיידית. המשטרה מפיקה תוצרי האזנת סתר לצורכי מודיעין זה שנים רבות. עוד בשנת 2005 המליץ צוות לבנת משיח להסדיר באופן מלא את ההפקה של תוצרי האזנה לצורכי מודיעין. בשנים 2008 - 2009 הועלו שתי הצעות לתיקון חוק האזנת סתר כדי להסדיר את הפקת המידע המודיעיני מתוצרי האזנה בחקיקה ראשית219. זאת לנוכח הפגיעה בזכויות הפרט הנגרמת מהפעלת סמכות זו. ואולם במועד סיום הביקורת, כ-15 שנים לאחר העלאת הצעת החוק וכ-20 שנה לאחר שהוגשה המלצת צוות לבנת משיח, הסדרת סמכות זו בחקיקה ראשית לא קודמה. החל בשנת 2008 קידם משרד המשפטים הצעות לתיקון חוק האזנות הסתר המסדירות, בין היתר, את הפקת המידע המודיעיני. ממשרד המשפטים נמסר כי בשנת 2016 הפצת התזכיר לתיקון החוק לא אושרה על ידי השר האחראי על החוק. יצוין כי לאחר שנת 2020 משרד המשפטים לא קידם את הפצת התזכיר באמצעות השר האחראי הרלוונטי. מומלץ כי משרד המשפטים, האחראי על עבודת המטה, יקדם מחדש את הצעות החקיקה להסדרת הסמכות להפיק מידע מודיעיני מתוצרי האזנת סתר ויפרט את המקרים שבהם ניתן להשתמש בה. לאחר פרסום דוח צוות לבנת משיח, במאי 2005, הוציאה חטיבת המודיעין הנחיה פנימית בנושא הפקה של תוצרי האזנה לצורכי מודיעין. ההנחיה מפרטת את המקרים שבהם ניתן יהיה לבצע הפקה של תוצרי האזנה לצורכי מודיעין, אף בניגוד למגבלות 215 סעיף13(ג1)לחוק האזנת סתרותקנה8לתקנות האזנת סתר. 216 משרד המשפטים, יועמ"ש לממשלה,סיכום והחלטה-תיק מח"ש2403/02פרשת האזנות הסתר ביאחב"ל-ניצב משה מזרחי, מיום23.10.03;דוח מבקר המדינה משנת2004, עמ'292. 217 דוחמבקרהמדינהמשנת2004,עמ'292. 218 דוח לבנת משיח, עמ'13-14. 219 הצעת חוק האזנת סתר (תיקון מס' 6), התש"ע - 2009, ה"ח הממשלה, עמ'10; הצעת חוק האזנת סתר (תיקון מס' 5), התשס"ח-8200, ה"ח הממשלה, עמ'652. מבקר המדינה | דוח מיוחד 204 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שהטיל בית המשפט בצו האזנה קונקרטי על הפקת תוצרי ההאזנה שנאספו לצורכי איסוף ראיות פליליות. המשטרה מסרה בתגובתה כי הנוהל אושר על ידי משרד המשפטים ומאפשר למשטרה להפיק מידע מודיעיני במקרים המתאימים למערכת המודיעין המשטרתית. בהתאם לנוהל, קיים שיקול דעת לגורם המזמין, שהוא בעל הידע המקצועי בתחום המודיעין, והוא בעל המומחיות להחליט מהו החומר האיסופי המתאים לשם הפקתו כחומר מודיעיני. הפקה לצורכי מודיעין מאפשרת פגיעה משמעותית ביעד ההאזנה לנוכח האפשרות כי יופקו תוצרי האזנה שהפקתם אסורה בהתאם למגבלות הצו; כלומר תוצרים שנאספו כדין אך חלות מגבלות על הפקתם, כגון, תוצרים שנוגעים לצנעת פרטיותו של יעד ההאזנה ונאסרים, ככלל, לתמלול. החל משנת 2005 עיגנו הנחיות המשטרה באופן חלקי בלבד את התנאים לביצוע הפקה לצורכי מודיעין( :א) הם אינם מגדירים מהי פעילות שטח מבצעית המאפשרת הפקה של תוצרי האזנת סתר שהפקתם הוגבלה; (ב)הםאינםמגדיריםאילו עבירות הדורשות סיכול מיידי מאפשרות הפקה של תוצרי האזנת סתר שהפקתם הוגבלה; (ב) הם אינם קובעיםמיהו הגורם המאשר לבצע האזנת סתר לצורכי מודיעין; (ד)הםאינםמגדירים כיצד יסומנו תוצרי האזנה שהופקו באופן חריג לצורכי מודיעין, אשר אילולא צורך זה הפקתם הייתה אסורה בצו. אף על פי שהפקה לצורכי מודיעין היא פעולה חריגה, המאפשרת למשטרה להפיק תוצרי האזנת סתר שנאספו כדין בניגוד למגבלות שהוטלו על הפקתם בצו, המשטרה לא פירטה באופן מספק בהנחיותיה את התנאים לביצוע פעולה זו. מומלץ כי עד להסדרה המלאה של הסמכות לבצע הפקת תוצרי האזנת סתר לצורכי מודיעין בחקיקה ראשית, המשטרה תפרט בנהלים ובהנחיות את התנאים לאישור הפקת התוצרים ולהפקתם בפועל לצורכי מודיעין, לרבות את זהות הגורם המאשר את ביצועה ואת סוגי העבירות והפעולות המבצעיות המצדיקות הפקה של תוצרי האזנה לצורכי מודיעין. כמו כן, מומלץ כי היא תפעל לסימון תוצרי האזנת סתר שהופקו לצורכי מודיעין בניגוד למגבלות הצו, כדי שניתן יהיה לעשות בקרה על היקף השימוש באפשרות זו. (2) ה י ע ד ר ש ל י ט ה ע ל פ ע ו ל ת ה ע י ו ן השלב הראשון בהפקה לצורך ראייתי או לצורכי מודיעין הוא העיון ברשימת תוצרי ההאזנה, מיון הרשימה ועיון בתוצרי האזנה ספציפיים בהתאם לסוג המידע שנאסף. לפי תקנות האזנת סתר, הגורם העיקרי ששולט בתוצרי ההאזנה220 ובמידע שהושג בהאזנה הוא מבצע ההאזנה, קרי גורמי ההפקה. עם זאת, בהתאם לתקנות, גורמי ההפקה חייבים להעביר את תוצרי ההאזנה והמידע שהושג בהאזנה לידי היחידה המזמינה וכן לידי כל מי שהיחידה המזמינה הורתה כי הוא נדרש לקבלו לצורך מילוי תפקידו. בשנת 2012 הוציאה מחלקת הסייבר הנחייה פנימית ולפיה יש לבצע מידור פנימי במשטרה, ובמסגרתו תוגבל החשיפה של גורמים שונים, לרבות היחידה המזמינה, לתוצרי ההאזנה ולעיתים אף למידע שהושג בהאזנה. הנחיה זו אף אושרה על ידי 220 תקנה3לתקנות האזנת סתר, תשמ"ו-1986שעוגנה בהנחיות חטיבת הסיגינט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 205 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 פרקליטות המדינה באותה השנה. הפרקליטות ציינה כי הפעלת כלים מיוחדים מחייבת הוצאת מזכר אינדיקציה המעיד על עצם השימוש בהם בתיק החקירה או הפרשייה המודיעינית; כמו כן, אם ייאסף מידע בעל ערך חקירתי באמצעות כלים מיוחדים, נדרשתהוצאתפרפראזה על אודות מידע מודיעיני זהשתועברלתיק החקירה.עוד קבעה הפרקליטות בנוגע להנחיה של המשטרה כי במקרה של הגשת כתב אישום, בישיבת החסיונות שמתקיימת בפרקליטות ייחשף הכלי ו"חומרי הגלם שהופקו באמצעותו במלואם" בפני פרקליט מוסמך ובעל סיווג ביטחוני מתאים. בשנת 2016 החליט רח"ט הסייבר לחזור על עקרונות הנחיה זו באשר למידור גורמי המשטרה לכלים ולתוצרים. החלטתו הסתמכה על עיקרון בתחום אבטחת המידע, שלפיו -"עובדי חטיבת הסיגינט לא יעבירו כל מידע על פעילויות יכולות ושיטות שמשמשות את החטיבה, שהגיעו לידיעתם בשל חלקם בנושא או בדרך אגב, לכל אדם אחר בין שמשרת בחטיבת הסיגינט ובין שלא, אלא אם כן הדבר נעשה במסגרת תפקידם." בשנת 2017 תפיסת מידור תוצרי ההאזנה אף עוגנה בהנחיה פנימית נוספת של החטיבה. לפי ההנחיה, תוצרי ההאזנה לתקשורת בין מחשבים שהוגדרו כ"נתון חסוי מיוחד" וכן כלל המידע המושג אגב האזנה לתוצרים אלו (פרפראזה ודוח תובנות) אינם נגישים למי שאינו בעל תפקיד שקיבל מחטיבת הסייבר הרשאה לצפות בהם. עוד נקבע בהנחיה כי כדי להביא לידיעת הגורמים המעורבים בתיק החקירה או הפרשייה את דבר קיומו של חומר מודיעיני מסווג שהם אינם מורשים לעיין בו, מוכנס לכל תיק שבו הופעל כלי טכנולוגי מזכר המעיד על כך. בשנת 2018, במסגרת עבודת המטה שביצעה המשטרה בנושא "הרצף המודיעיני" התגבשה התפיסה כי היא נדרשת ליצור תשתית מודיעינית איתנה המובילה לגיבוש תמונת מודיעין עדכנית העוסקת בתופעות הפשיעה השונות, בפיזור הגיאוגרפי של הפשיעה ובטיפול באירועי פשיעה קונקרטיים. לכן באחריותה לקבוע שרשרת להעברת מידע מודיעיני ערכי, אמין, מדויק ורלוונטי בטווח זמן מיידי ליחידות השיטור (אח"ם ואג"ם) המובלות על ידי הכוונת המודיעין. המשטרה הסיקה מעבודת המטה כיעליהלמקד את מאמציה ביצירת תשתית מודיעינית בכלל רבדי העשייה שלה,המתבססת על תפיסת הפעלה מעודכנת ורלוונטית.עוד הסיקה כינדרשת הקמהשלסביבה מודיעינית מבודלת המרכזתבתוכהאת כלל המידע האיסופי המודיעיני הרגיש וקובעת את דרגי מידור המידע, וכי נדרשים מתודולוגיה, נהלים ופלטפורמה טכנולוגית המסייעת בהפקת המידע תוך שמירה על מידור מקורותיו. אלו יאפשרו, בין היתר, מיסוד תחומי אחריות חדשים במשטרה, כגון הקמת זירה להיתוך מידע מודיעיני, הפקת תובנות ממאגרי מידע גדולים ושימוש בכלים מתקדמים לפיצוח פרשיות מודיעיניות ותיקי חקירה מורכבים. בשנת 2020 המשטרה העבירה לפרקליטות רשימה מעודכנת של כלים ויכולות הדורשים הטלת חיסיון אגב דיון בהנחיה משנת 2012, אך לא הביאה בפניה את ההנחיה משנת 2017. החלטת רח"ט הסייבר משנת2016- להגביל את הגישה של היחידה המזמינה לתוצרי האזנה של תקשורת בין מחשבים שמקורם בכלים טכנולוגיים כדי למנוע חשיפה של שיטות ואמצעים מיוחדים - אינה עולה בקנה אחד עם תקנות האזנת סתר. זאת משום שהתקנות מחייבות לאפשר ליחידה המזמינה גישה לתוצרי ההאזנה ולמידע שהושג בהאזנה. מומלץ כי משרד המשפטים האחראי על עבודת המטה בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים ובשיתוף המשטרה ישקלו את הצורך לעדכן את תקנות האזנת סתר כדי מבקר המדינה | דוח מיוחד 206 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לעגן תפיסה סדורה בדבר העיון של גורמי המשטרה (הפקה לעומת היחידה המזמינה) בתוצרי האזנת סתר ובמידע שהושג בהאזנה באמצעות כלים טכנולוגיים מיוחדים. מוצע כי במסגרת הסדרה זו יישקל האיזון בין הגבלת החשיפה לשיטות ולאמצעים הנובעים משימוש בכלים טכנולוגיים מיוחדים לבין הצורך בכך שהמידע הנדרש לגיבוש תמונה מודיעינית שלמה וסדורה בעניינו של יעד האזנה יהיה נגיש לגורמי החקירה והמודיעין. המשטרה מסרה בתשובתה כי היא סבורה שהסדרת העיון בתוצרי האזנת סתר צריכה להתבצע בנהלים פנימיים של המשטרה.עודהיא סבורה כי ניתן להסתפק באיזוןשביקש רח"ט הסייבר בשנת2023לקיים,ולפיו,מפקדייחידותחוקרותרשאיםלהיכנס לחדרים רגישים ולהיחשף לתוצרי האזנת סתר שמקורם בכלים טכנולוגיים במשרדי החטיבה. כמו כן ישנם גורמי מודיעין אשר היו חשופים לתוצרים. עם זאת, היא הבהירה כי ההנחיות העוסקות בנושאים אלו, ובפרט הרשאות גישה למקום שבו נמצאים כלים טכנולוגיים, עדיין לא אושרו נכון לסוף שנת 2024. מבקר המדינה מעיר בהתייחס לתשובת המשטרה כי בשים לב לכך שתקנות ההאזנה הקיימות מסדירות את העיון בתוצרי האזנה ושהחלטת הרח"טמשנת2016סותרת את התקנות, נדרש שההסדרה הנורמטיבית הרלוונטית תיעשה בתקנות. עוד יוער כי ההחלטה נעשתה באופן חד צדדי בחטיבת הסייבר והיא פוגעת בניהול המודיעין בכללותו שעליו אחראית חטיבת המודיעין. משכך מוצע כי לאחר עיגון המתודולוגיה לאיזון בין עיון בתוצרי האזנת סתר לבין מידורם בתקנות, המשטרה תעגן הליכי אכיפה ובקרה: ראשית, מערכת ההפקה המרכזית תפעל בהלימה למתודולוגיה זו ותתמשק עם המערכת המרכזית לניהול מודיעין במשטרה בהתאם לחזון "הרצף המודיעיני". שנית, תתבצע בקרה אקטיבית על טיב יישום הליכי האכיפה, והמשטרה תפעל לאיתור מקרים או ניסיונות לעקיפת הגבלת העיון. יוצא אפוא כי המשטרה ביקשה להחיל על מידע שהושג בהאזנה שתי מגבלות עיקריות: (א) מגבלת מידור שקבעה חטיבת הסייבר בנוגע לגישה לתוצרי האזנת סתר של כלים טכנולוגיים מיוחדים ושלא הוסדרה בתקנות; (ב) מגבלת גישה של גורמים שאינם מהיחידה המזמינה, שיוכלו לקבל גישה לתוצרי האזנה למידע שהושג בהאזנה לצורך מילוי תפקידם בלבד, בהתאם לתקנות. על אף המגבלות הללו, לפי הנחיות החטיבה, יש היקף נרחב של גורמים הרשאים לעיין בתוצרי האזנת הסתר ובמידע שהושג בהאזנה: היחידה המזמינה, המפעיל, המבצע והממונה הישיר על מבצע האזנה ומי שהמזמין הורה להעביר לו חומר האזנה. החל משנת 2017, לכל המוקדם שליחת תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שמקורם בכלים טכנולוגיים מסוימים התבצעה באמצעות ייצוא221 התוצרים ושליחתם לגורם המשטרתי הרלוונטי מחוץ לחטיבת הסייבר. מבקר המדינה בחן כלים ומסמכים הנוגעים לכלים הטכנולוגיים לאיסוף תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. להלן יוצגו ממצאי הבדיקה בנוגע לאפשרות העיון בתוצרי האזנת סתר: 221 ייצוא - בחירה של תוצרים שניתן לעיין בהם בכלי הטכנולוגי, ושמירתם מחוץ לכלי על גבי מחשב ברשת הממוחשבת של המשטרה. שמירה של תוצרים מחוץ לכלי מאפשרת העתקה, העברה או עיון בתוצרים הללו ללא צורך בשימוש בכלי הטכנולוגי וללא כפיפות למגבלת ההרשאות הקיימת בכלי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 207 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (א) ניתן לעיין בתוצרי האזנת הסתר בחלק מכלי האיסוף עצמם. בחלק מהכלים אף מובנית בקרה חלקית על העיון בתוצרי ההאזנה: אם אחד הגורמים עיין בתוצר מסוים, אז נוסף סימון המעיד כי עיינו בתוצר ההאזנה, אך הסימון הוא בר שינוי. כלומר, תוצר האזנה שסומן כ"נקרא" ניתן לסימון מחדש כ"לא נקרא". ממצאים דומים אף נמצאו על ידי צוות מררי. (ב) במרבית הכלים הטכנולוגיים תוצרי ההאזנה ניתנים לייצוא או נשמרים מראש בתיקייה מחוץ למערכת הממוחשבת של הכלי. בשנת 2020 החליטה חטיבת הסייבר על ביזור יכולת הפקת תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים, כך שתתבצע בצס"ם המחוזיים ולא רק בצס"ם הארצי.לפי הנחיה פנימית של החטיבה מאותה שנה, כאשר במקום המושב של הצס"ם המחוזי האחראי להפקת התוצרים לא הייתה עמדה של כלי טכנולוגי, ניתן היה לייצא את כל תוצרי ההאזנה מהכלי הטכנולוגי כדי להעבירם לידיו. אף על פי כן, הודגש כי הפקת התוצרים תתבצע בהתאם להוראות בדבר תוצרי האזנה שהפקתם אסורה. משרד מבקר המדינה בחן12 יעדי האזנה. מבדיקה זו עלה כי לגבי7 (58%) מתוך 12 יעדי האזנה בוצע ייצוא של תוצרי האזנת הסתר מחוץ לכלי הטכנולוגי. (ג) בכלים טכנולוגיים מסוימים שבהם קיים הליך ניהול הרשאות בכלי, מתן גישה לשימוש בתוצרי ההאזנה שנאספו באמצעות הכלי בנוגע ליעד האזנה מסוים משמעו גישה גורפת לכלל התוצרים ולא לתוצרי האזנה ספציפיים. המשטרה מסרה כי ייצוא התוצרים לצס"ם המחוזי נועד לאפשר שימוש מושכל בתוצרים שמקורם בכלי הטכנולוגי בהתאם לייעוד הצס"ם. העברת התוצרים הספציפיים למפיק הרלוונטי המוסמך לטפל בהם מעידה על הקפדה בנוגע לרגישות המידע. ייצוא התוצרים מתועד במערכת לאחסון קבצים מאובטחים. המשטרה קבעה בהנחיותיה כי העיון בתוצרי האזנת סתר מוגבל בהתאם למידור הכלים הטכנולוגיים. ואולם, נמצא כי לחטיבת הסייבר אין יכולת שליטה, פיקוח ובקרה על מידור העיון של גורמי המשטרה בתוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים אף אם מקורם בכלים טכנולוגיים מסווגים משלושה טעמים: (א)היעדר מערכת מרכזית לניהול הפקת כל תוצרי האזנת הסתר לתקשורת בין מחשבים המאפשרת ניהול של העיון בתוצרים ומעקב בנושא; (ב) האפשרות לייצא את תוצרי האזנת הסתר אל מחוץ לכלים הטכנולוגיים, שמירתם ברשת הכללית של המשטרה ופתיחת אפשרות העתקתם או העברתם ללא בקרה - המשטרה נהגה כך משנת 2017 לכל המוקדם, ובשנת 2020 אף הפיצה הנחיה לבצע את ייצוא התוצרים עבור צס"מים שלא החזיקו בכלי טכנולוגי מסוים; (ג) וניהול הרשאות נרחב לשימוש בחלק מהכלים הטכנולוגיים, שמשמעו אפשרות צפייה למשתמש ספציפי בכלל תוצרי האזנת הסתר שנאספו באמצעות הכלי. ליקוי זה הולך ומחמיר בשנים האחרונות, ככל שמספר הכלים הטכנולוגיים בשימוש המשטרה גדל, והיקף התוצרים הנאספים באמצעותם גדל באופן מעריכי. על המשטרה להבטיח כי העיון בתוצרי האזנה, שהם החומר הגולמי, מוגבל לתוצרי ההאזנה הספציפיים שנדרש עיון בהם. עוד עליה לוודא כי כאשר גורמי המשטרה נדרשים לעיין בתוצרי האזנה לצורך מילוי תפקידם, ההרשאה לעיון בהם ניתנת לאחר ווידוא כי עילת הבקשה לקבלת גישה לתוצרי ההאזנה הולמת את הגדרת תפקידם. מומלץ כי פעולה זו תתבצע על בסיס מתן הרשאות קונקרטיות במערכת ההפקה לבעלי התפקידים הללו באופן שהרשאתם ועצם צפייתם בתוצרים תירשם במערכת ללא אפשרות עריכת הרישום אודות העיון. מבקר המדינה | דוח מיוחד 208 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ג. דיגיטציה חלקית של פנקס האזנות הסתר הכלי העיקרי לתיעוד פעולת ההפקה הוא פנקס האזנות סתר. לצידו מסמכים קונקרטיים המעידים על ביצוע פעולת ההפקה: יומן ההפקה שמלמד על הפקת המידע בפועל מכל תוצר האזנה ספציפי, פראפרזה על תוצר האזנה ספציפי, דוח תובנות המאגד תמונת מודיעין מורכבת, מסמך צי"ח222 ליעד ההאזנה המכווין את פעולות האיסוף העתידיות וכיו"ב. לפי נוהלי המשטרה, פנקס האזנת סתר יכלול את המסמכים האלה: היתרי האזנת הסתר לרבות הבקשה ונימוקיה, טופס הזמנת האזנת הסתר, מסמכי היערכות לביצוע האזנת סתר טופסי מעקב אחר העברת חומרי האזנת הסתר, טופסי זיהוי דוברים, מועדי מימוש האזנת הסתר, ניתוק או העלאה של עמדות, מסמכי העברת חומרים בין רשויות חוקרות, חומרים הנוגעים להסרת מגבלות וכיו"ב. כאמור, בתקנות האזנות הסתר נקבע שפנקס האזנות הסתר ישמש האמצעי לתיעוד שרשרת הראיות223 של תוצרי ההאזנה - כלומר, רישום של כל העברה של תוצר האזנה למקום אחר, בציון המען, תאריך ההעברה, תאריך ההחזרה המשוערת ותאריך ההחזרה בפועל224. כבר בדוח מבקר המדינה משנת 2004 עלה כי הרישום בפנקס האזנות סתר הוא חלקי, וכי המשטרה אינה רושמת את המקומות שאליהם מועבר חומר ההקלטה225. לפי דוח צוות לבנת משיח משנת2005, פנקס ההאזנות נועד לאפשר בקרה על מכלול הפעולות שנעשו בקשר להאזנת סתר מסוימת, לרבות על מימוש ההאזנה לפי המגבלות הקבועות בהיתר226. כמו כן, ניתן יהיה לעשות מעקב אחר הגורמים שניתנה להם גישה לחומר ולוודא כי רק למורשים ניתנה גישה227. בשנת 2019 החליטה חטיבת הסייבר כי פנקסי האזנות הסתר ינוהלו באופן ממוחשב חלף ניהולם בקלסרים פיזיים. לפי ההחלטה, כלל המסמכים שתויקו בפנקס הידני ייסרקו למערכת לניהול צווים, ואילו מסמכים ומדיות שאינם ניתנים לסריקה יתויקו בקלסר אך ימולא לגביהם טופס המרכז את כלל התוצרים שאינם ניתנים סריקה, כגון קובצי שמע ותמלילים חסויים המועברים להחלטת שופט. עוד הוחלט כי לשם כך יעודכן הנוהל המשטרתי הרלוונטי. לנוכח תכלית פנקס האזנות הסתר, נדרש כי תהיה הלימה בין פנקס האזנות הסתר, יומן ההפקה, היקף תוצרי האזנת הסתר שנאספו ויתרת המסמכים שנאגדים אגב האזנת הסתר ופעילות המודיעין. מבקר המדינה סקר את רישום המידע הנחוץ לצורך הכנת פנקס האזנות סתר בהתאם לתקנות, ואת מקום רישום המידע במערכות הממוחשבות של המשטרה. 222 צי"ח- ציון ידיעות חיוניות, מסמך המאגד את תמונת המודיעין העדכנית ומכווין את גורמי איסוף המודיעין לגבי הנתונים הנדרשים לאיסוף לצורך השלמת תמונת המודיעין. לאחר קביעת הצי"ח, נדרש להכין תוכנית פיצוח, שהיא תוכנית עבודה המציגה סדרי עדיפויות לביצוע פעולות, שימוש באמצעים ושיטות לפיצוח היעד, ועליה מתבססת תוכנית איסוף, שמגדירה את המשימות וקובעת באילו שיטות ואמצעים יתבצע איסוף הנתונים החסרים. 223 ראו לעניין חשיבות שרשרת הראיות להוכחת תקינות החקירה ולמתן אפשרות לנאשם להתגונן מפני האישומים כנגדו, בע"פ987/02מ"י נ' זביידה,עמ'909(פורסם במאגר ממוחשב,10.5.04) 224 תקנה6לתקנות האזנת סתר, התשמ"ו-1986. 225 דוחמבקרהמדינהמשנת2004, עמ'320. 226 דוח לבנת משיח, עמ'13. 227 דוח לבנת משיח, עמ'13. מבקר המדינה | דוח מיוחד 209 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 פנקס האזנות הסתר אמור לכלול מידע על הפעולות שבוצעו בנוגע לתוצרי ההאזנה ולאפשר בקרה שוטפת על פעולות אלו. על אף החלטת המשטרה משנת 2019 לעבור לניהול פנקס האזנות סתר דיגיטלי, המשטרה לא עדכנה את הנוהל בנושא. פנקס האזנות הסתר הדיגיטלי מנוהל במערכות ממוחשבות שונות במשטרה, וחלק מהפרטים הנדרשים להיות רשומים בו על פי דין228 מבוזרים במערכות ממוחשבות שונות. ביזור המידע במערכות ממוחשבות מקשה על איתורו ובנוגע לחלק מפרטי המידע לא ניתן לעיין בהם ללא הרשאה מתאימה, ובפרט לאחר העברת תוצרי ההאזנה לידי הצס"ם באמצעות המערכת לאחסון קבצים מאובטחים. כמו כן, בפועל חטיבת הסייבר עדיין מנהלת מסמכים שרלוונטיים לפנקס האזנות הסתר גם בתיק פיזי. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא סבורה שאין פסול בהמשך ניהול פנקס האזנות הסתר הפיזי, וכי הנוהל הקיים תקף לניהול פנקס ההאזנות גם באופן דיגיטלי והוא יעודכן בהמשך. עוד היא מסרה כי בנוגע להאזנות סתר לתקשורת בין מחשבים, המהוות כ-15% מסך ההאזנות, יש אתגרים הנוגעים לרישום מועד ביצוע ההאזנה ולרישום מקום החזקת חומר ההקלטה לסוגיו (בהתאם לכלי שבו נאספו תוצרי ההאזנה) הנובעים מהשימוש בכלים טכנולוגיים שונים. עם זאת, היא פועלת כדי לתת מענה להיבטים אלו במסגרת הפיתוח וההקמה של המערכת לניהול יומן מבצעים. בה יהיה תיעוד של מסמך ב'אשר יעיד על מועד ביצוע ההאזנה, ושם הכלי שבאמצעותו התבצעה ההאזנה, וכן יתבצע רישום של פרטים נוספים הנדרשים לניהול פנקס האזנות הסתר במערכת לניהול צווים. כעולה מתשובת המשטרה, היא פועלת למציאת פתרונות לקשיים הנובעים מניהול תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים באמצעות פיתוח והקמה של מערכות ממוחשבות חדשות. לנוכח היכולת לייצא תוצרי ההאזנה מחוץ לכלים הטכנולוגיים שמביאה לאיבוד השליטה על העיון בתוצרים ומשפיעה על אפשרות רישום השמות של מי שהאזינו או עיינו בחומר הקלטה - מומלץ כי המשטרה תשלים את תהליך הסבת פנקס האזנות הסתר מתיק פיזי שהשוטרים ממלאים באופן ידני למערכת ממוחשבת מקיפה המתעדת את שרשרת הראיות ושומרת על מהימנות התוצרים וכן מאפשרת מעקב על העיון בהם, הפקתם והשימוש בהם. 228 רישום מטרת האזנה, רישום מועד ביצוע ההאזנה, רישום שם האדם לו האזינו, רישום מקום החזקת חומר ההקלטה לסוגיו, רישום השמות של מי שהאזינו לשיחה או עיינו בחומר ההקלטה, לפי סעיף6(א) לתקנות האזנת סתר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 210 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ד. הפקה ושימוש אסורים בתוצרי האזנת סתר לפעולה האסורה שלהפקה229ושימוש230בתוצרי האזנת סתראסורים, שתי נפקויות עיקריות בניהול ההליך הפלילי: הראשונה, במקרה בו ההפקה והשימוש עלו לכדי שימוש ראייתי231 - אפשרות פסילת ראיה שהוגשה בהליך הפלילי232; השנייה, העלאת טענה מקדמית כי ניהול ההליך הפלילי עומד בסתירה מהותית לעקרונות של צדק והגינות משפטית233. השיקולים הנשקלים בהחלטה לפסול ראיה שהושגה שלא כדין הם, בין היתר, אופייה וחומרתה של אי-החוקיות שהייתה כרוכה בהשגת הראיה, מידת ההשפעה של ההפרה על הראיה שהושגה והעניין לציבור בנושא זה234. השיקולים הנשקלים אם להפסיק את ניהול ההליך הפלילי מטעמי הגנה מן הצדק הם, בין היתר, מידת הפגיעה ביכולתו של הנאשם להתגונן ומידת האשם הרובץ על הרשות שפגעה בהליך או בנאשם235. לפעולת ההפקה והשימוש בתוצרי האזנת סתר אסורים ושהשימוש בהם אסור יש כמובן נפקות גם בעולם המשפט המנהלי: לפי הנחיות המשטרה כבר משנת 2017, יש תוצרים האסורים לצפייה, קל וחומר להפקה. הנחיה נוספת משנת2020של החטיבה שעסקה בהפקת תוצרי האזנת סתר על ידי צס"ם ארצי, הוגדרו תוצרי האזנת סתר שהפקתם אסורה236. משרד מבקר המדינה בחן כלי טכנולוגי מסוים וערך חיפוש במסמכים של המשטרה במסגרת זו נבחן עניינם של 22 יעדי האזנה, 19 מהם בנוגע להתקנה של כלי טכנולוגי על מכשיר קצה מסוים ו-10 מהם בנוגע להתקנה של כלי טכנולוגי על מכשיר קצה מסוג אחר. הטיפול ב-12 יעדי האזנה אף נבחן על גבי כלי טכנולוגי מסוים. נמצא כיהמשטרההשתמשהבכליטכנולוגימסויםהמיועד לאיסוף תוצרי האזנת סתר ככלי תומך בהפקת תוצרים. הכלי אפשר, אגב אורחא ולנוכח אי-ניוונו הטכנולוגי על ידי המשטרה, הפקת תוצרים האסורים להפקה ושימוש בהם. להלן הפירוט: 229 הפקתתוצריהאזנה-פעולותשמבצע מפיק מוסמך שמטרתן עיבוד מידע מודיעיני גולמיכדי שניתן יהיה לעשות בו שימוש: עיון בתוצרי ההאזנה (צפייה או האזנה); מיון וסיווג של התוצר לשם קביעת מידת הרלוונטיות שלו לחקירה; הכנת תקציר של התוצר ותמלולו - הפיכת תוצר ההאזנה שהוא חומר גולמי לידיעה מודיעינית שניתן לעבד אותה; עיבוד הידיעה המודיעינית לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, הערכה והעשרה של הידיעה; הכנת פרפרזה של מוצר המודיעין שהיא תמצית של המידע הרלוונטי שעולה ממנו לשימוש של צרכן מסוים ותוך השמטה של מידע שחשיפתו לצרכן תסכן מקורות או מבצעים; ואיגום כמה מוצרי מודיעין לכדי תמונת מודיעין שמגובשת בדוח תובנות. 230 שימושבתוצריהאזנה-פעולות שמבצע גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון, מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה המזמינה. במסגרתן נוטלים תוצר האזנה גולמי, או מידע מודיעיני שמקורו בתוצר האזנה (ידיעה מודיעינית, מוצר מודיעיני, פרפרזה או דוח תובנות שמתבססים על תוצר האזנה), כלפיו מבצעים אחת או יותר מהפעולות הבאות עיון, צפייה, אזכור במסמך אחר, עיבוד, העברה לגורם נוסף שאינו האדם האחראי על הפקת תוצרי ההאזנה שהתקבלו, העתקת המידע לצורך ביצוע פעולות אחרות כגון ביצוע מתווההתקנה, הגשת בקשות לביצוע פעולות חקירה נוספותגלויות או סמויות, או כל פעולה אחרת שעשויה להביא ליצירת מידע מודיעיני חדש או להוליד ראייה פלילית. 231 שימוש ראייתי-הגשת חומר כראייה בהליך פלילי בהתאם לפקודת הראיותוהנחיות פרקליט המדינה,כדי לבסס עליו פסק דין. הגשת החומר נדרשת במישור הדיוני והמהותי לשם הוכחת עצם קיומו של החומר, העמדתו במבחן מהימנות בפני בית המשפט, וכהבאתו כראיה לאמיתות תוכנו. לעניין שימוש ראייתי בתוצר האזנת סתר יובהר, כיהוא עשוי להתקיים לאחר שנעשה שימוש בתוצרי ההאזנה על ידי גורם משטרתי ורק לאחר שהוחלט על הגשת כתב אישום בתיק חקירה. לפיכך, פעולה זו אינה יכולה להתבצע ביחס לפרשיות מודיעיניות. 232 לפי סעיף56אלפקודתהראיות[נוסחחדש], התשל"א-1971. 233 לפי סעיף149(10)לחוקסדרהדיןהפלילי[נוסחמשולב], התשמ"ב-1982. 234 ע"פ5121/98טוראי רפאל יששכרוב נ' התובע הצבאי(4.5.06) (פורסם במאגר ממוחשב). 235 ע"פ4855/02מ"י נ' ד"ר איתמר בורוביץ, פ"ד נט(6)776( ,2005.) 236 ראו לעניין זה בפרק התקנת כלים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 211 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לוח 15: הפקת תוצרים ושימוש אסור בהם סוג הפעולה המצב המשפטי מספר מקרים בהם בוצעה הפעולה ייצוא תוצרים שהפקתם אסורה מעיד על כוונה להפיק תוצר 7 מתוך כלי טכנולוגי אסור עיון בתוצרים שהפקתם אסורה מעיד על כוונה להפיק תוצר 237 אסור 9 הפקה של תוצרים שהפקתם הפקה אסורה 8 אסורה שימוש בתוצרים שהפקתם שימוש אסור 10 אסורה238 שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה שימוש אסור 3239 לצורכי התקנה של כלים טכנולוגיים עלפימידעשנאסףבביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. (1) י י צ ו א ת ו צ ר י ה א ז נ ה ש ה פ ק ת ם א ס ו ר ה מ ת ו ך כ ל י ט כ נ ו ל ו ג י משרדמבקרהמדינהאיתרשבעהמקריםשבהםבוצעייצואתוצריםשהפקתםאסורה מהכלי הטכנולוגי לרשתות המחשוב של המשטרה (מתוך 12 יעדי ההאזנה שנבדקו). התוצרים שיוצאו הם תוצרים שנאספו ממידע אגור במכשיר הקצה (חיפוש סמוי) ותוצרים שנאספו לפי סעיף 10א לחוק ומטרתם הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי, ואין הם מיועדים להפקה בידי מפיקים. המשטרה מסרה כי ככלל, הייצוא נועד להעברת התוצרים מהעמדה למפיק זאת לנוכח מגבלות טכנולוגיות של פריסת עמדות הקצה בצס"ם. כמו כן, המשטרה סברה שיש להבחין בין תוצרים שהפקתם אסורה לפי נוהלי המשטרה לבין תוצרים שניתן לקבל אותם לפי סעיף 10א לחוק האזנת סתר המיועד לעבודת מפעילי הכלים הטכנולוגיים. זאת, משום שבשעתו נדרשו המפיקים לסייע לאתר אפשרות של חשיפת הכלי באמצעות הצלבת תוצרי האזנת הסתר למידע שהתקבל מכוח סעיף 10א. מבקר המדינה מדגיש כי ייצוא תוצרים שהפקתם אסורה, בין אם איסופם התבצע מכוח סעיף 10א לחוק האזנת סתר ובין אם איסופם התבצע שלא בהלימה להוראות הדין, אל מחוץ לכלי הטכנולוגי פוגע פגיעה משמעותית בחזקת תקינות הניהול של תוצרי האזנת הסתר על ידי המשטרה. זאת, משום שייצוא התוצרים עבור המפיק נעשה בדרך כלל לצורך הפקת התוצרים. ייצוא תוצרי ההאזנה עלול לחשוף את המשטרה לטענות בדבר הגנה מן הצדק לנוכח היעדר רישום של ההצדקה לפעולת הייצוא וחוסר היכולת לפקח באופן מקיף ומלא על כל פעולה נוספת המבוצעת בנוגע לתוצרים אלו - הפקתם או שימוש בהם. המשטרה מסרה כי במסגרת הניוונים שבוצעו בכלי לאחר דו"ח צוות מררי, ולאור העובדה שקיימות עמדות מבוזרות במערך הפרוס, הוחלט שלא לאפשר את פעולת הייצוא במערכת החדשה. 237 חמישה מתוך תשעת המקרים הם אותם מקרים בהם התבצע גם ייצוא של התוצרים מחוץ לכלי הטכנולוגי. רק בנוגע לשניים מהמקרים לא נמצא תיעוד נוסף המעיד על הפקה ושימוש בתוצרים. 238 שימוש שמתבצע על ידי גורמים שאינם מפיק מוסמך, כגון מפעילי כלים והיחידות המזמינות במשטרה. 239 שלושת המקרים הם אותם מקרים בהם התבצע שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה על ידי המפעילים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 212 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (2) ע י ו ן ב ת ו צ ר י ם א ס ור י ם ב א מ צ ע ו ת ה כ ל י ה ט כ נ ו ל ו ג י משרד מבקר המדינה איתר תשעה מקרים שבהם גורמי משטרה עיינו בתוצרים אסורים באמצעות כלי טכנולוגי (מתוך 12 יעדי ההאזנה שנבדקו). המשטרה מסרה כי בממשק המשתמש של כלי טכנולוגי מסוים, ניתן היה לסמן תוצר כ'נקרא'אם הוא היה ראשון ברשימת התוצרים, וכי מדובר בשינוי אוטומטי של סטטוס תוצר ההאזנההמופיע כברירת מחדל במערכת.לעמדתההדבר אינו מעיד בהכרח על עיון בפועל של המפיק בתוצרי האזנת הסתר. במסגרת בחינת יעדי ההאזנה, מצא משרד מבקר המדינה שסימון תוצרי האזנה כתוצרים ש'נקראו' אינו תוצאה של השינוי האוטומטי בסטטוס תוצר ההאזנה המופיע כברירת מחדל במערכת בלבד; אותרו מקרים שבהם תוצרי האזנה מאותו סוג התקבלו לתוך הכלי הטכנולוגי באותו הזמן, ויותר משניים מהם סומנו כ'נקראו'. כך שאין מדובר בסימון הנובע ממיקום התוצר כראשון מתוך רשימת התוצרים בתצוגה. כמו כן, אותרו מקרים של עיון קונקרטי בתוצרים אסורים ושימוש בהם לאחר מכן. לפיכך, ההסבר של המשטרה אינו סותר את ממצאי הביקורת. יוצא אפוא כי בבדיקת מבקר המדינה נמצאו מקרים המלמדים שהעיון לאו דווקא היה ספורדיוכי סימון תוצרי האזנה כ'נקראו' לא נבע רקממגבלותשמקורןבכליהטכנולוגי, כגון סימון אוטומטי של עיון. עיון בתוצרים שהפקתם אסורה פוגע בזכויות יעדי ההאזנה לפרטיות ועלול להעיד על פעולה מכוונת. בהיעדר תיעוד מספקבמערכות המשטרה, מבקר המדינה מצא כי קשה להעריך את נפקות הפגיעה שמקורה בעיון בתוצרי האזנה אסורים. (3) ה פ ק ה ש ל ת ו צ ר י ם א ס ו ר י ם ו ש י מ ו ש ב ה ם במסגרת בחינת יעדי ההאזנה, בחן משרד מבקר המדינה מסמכים של המשטרה המפנים לתוצרי האזנת סתר שמקורם בכלים טכנולוגיים ומסמכים המלמדים על הפקת תוצרי האזנת סתר אסורים על ידי מפיקים ועל שימוש של מפעילים או יחידות חקירה במשטרה בתוצרי האזנת סתר אסורים. משרד מבקר המדינה איתר 10 מקרים בהם מפיקים, מפעילים של כלים טכנולוגיים ויחידות חוקרות הפיקו תוצרים אסורים או השתמשו בהם בשש פרשיות ותיקי חקירה. אחד מהמקרים אף הביא למשיכת ראיות בהליך פלילי מתנהל. יצוין כי פרקליטות המדינה איתרה מקרה אחד שבו נעשה שימוש במתווה ההתקנה בדרך ביצוע שאינה הולמת את הוראות הדין. באותו מקרה נעשה חיפוש במידע אגור על גבי מכשיר ונעשה שימוש בתוצריםאסורים גם לצורך ביצוע מתווההתקנהזה.ההתקנה הביאה להשגת ראיות אסורות ממכשיר הקצה. ראיות אלו נכללו בכתב האישום עם הגשתו אך נמשכו מהתיק עקב אופן השגתן. המשטרה מסרה בתשובתה התייחסות למקרים הספציפיים שהועלו לפניה על ידימבקר המדינה. בתשובתה ביקשה המשטרה להדגיש כי למעט במקרה אחד, לא בוצעו פעולות חקירה על בסיס תוצרי האזנת סתר אסורים. בחלק מהמקרים טענה המשטרה כי התוצרים התקבלו כדין, ובחלק מהמקרים אף טענה כי לא איתרה אינדיקציות לשימוש בתוצרים הללו. עוד היא ציינה כי במקרה אחד, שבו היה שימוש ראייתי ההחלטה על משיכת הראיות הייתה של הפרקליטות בשל עמדת צוות מררי בנושא. מבקר המדינה | דוח מיוחד 213 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מבקר המדינה בחן את טענות המשטרה בנוגע לכל המקרים הספציפיים, ומצא כי בניגוד לעמדת המשטרה אכן נעשה שימוש והפקה בתוצריםאסורים. בין הממצאים המבססים מסקנה זו - תיעוד המעיד על עיון בתוצרים האלו ורישום המידע העולה מהם על גבי מסמכים שבשימוש שגרתי של המפעילים הטכנולוגיים, גורמי ההפקה והיחידות החוקרות, כגון תרשומות מבצעיות או מסמכים מודיעיניים. באשר למקרה בו היה שימוש ראייתי בתוצרים אסורים, משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי משיכת הראיות על ידי הפרקליטות במקרה זה מדברת בפני עצמה. משרד המשפטים מסר בתשובתו הנוספת מפברואר2025כי בבדיקתו את המקרים נמצא כי למעט ההליך הפלילי בו הפרקליטות משכה ראיות ביוני2023, הם לא מצאו כל מקרה נוסף שבו נעשה שימוש ראייתי, עקיף או נגזר, בתוצר שאיסופו חורג מהוראות הדין. עם זאת, בבדיקתם עלה כי במספר מקרים אכן הופקו תוצרים מסוג זה, אך לא נעשה בהם שימוש ראייתי לאחר הפקתם. פעולות ההפקה והשימוש שעשתה המשטרה באמצעות תוצרי האזנת סתר אסורים פוגעות פגיעה משמעותית בזכויות יעדי ההאזנה. מבקר המדינה מדגיש כי ההפקה בידי מפיקי המשטרה או השימוש בידי מפעילים טכנולוגיים ויחידות חקירה של תוצרי האזנת סתר אסורים אף אם נעשו רק במישור המודיעיני הן פעולות אסורות. לפיכך, המשטרה חושפת את עצמה לטענות בדבר הגנה מן הצדק ופסלות ראיות אם ינוהלו הליכים פליליים בעניינן. (4) ה ת קנ ת כ ל י ט כ נ ו ל ו ג י ע ל מ כ ש י ר ק צ ה ה מ ת ב ס ס ת ע ל ת ו צ ר י ה א ז נ ת ס ת ר א ס ו ר י ם נוסף על המקרה שבו הפרקליטות משכה ראיות שהוגשו בהליך הפלילי איתר משרד מבקר המדינה שני מקרים שבהם מפעילים טכנולוגיים מטעם המשטרה השתמשו בתוצרי האזנה אסורים שנאספו ממכשיר קצה אחד לצורך ביצוע התקנה של מכשיר קצה אחר. זאת, בהתאם לתרשומת פנימית מבצעית שהכינו גורמי המשטרה העוסקת בשימוש אקטיבי בתוצרים אלו לצורך ביצוע ההתקנה. פעולת התקנה של כלי טכנולוגי המבוצעת על בסיס תוצר שאיסופו אסור מקעקעת את החוקיות של הפעולה ושל כל תוצר שנאסף באמצעותה. השפעותיה של ההתקנה האסורה עשויות להיות רחבות והרסניות בכל הנוגע לפסילת ראיות פליליות, למניעת שימוש בתוצרי מודיעין ולקיומו של מחדל חקירה העומד בלב פרשייה מודיעינית או תיק חקירה. מתוך12יעדי האזנה שמשרד מבקר המדינהבדקאת השימוש בתוצרי האזנת סתר שנאספו לגביהם באמצעות כלי מסוים, בנוגע ל-11 יעדי האזנה המשטרה ביצעה לכל הפחות פעולה אחת אסורה - ייצוא, עיון, הפקה בפועל, שימוש בתוצרי האזנה או ביצוע התקנה בעזרת תוצרי האזנה אלו. כמו כן נבחנו עוד 7 יעדים נוספים שבהם, לפי מסמכים שהחזיקה המשטרה, עלה חשש שנעשו פעולות של הפקת תוצרי האזנה שאיסופם אסור או שימוש בהם לפי מסמכים שהחזיקה המשטרה. מהם, אותרו שלושה יעדים שבהם בוצעו הפקה ושימושאסוריםבתוצריםאסורים. בסך הכול אותרו14יעדים שבהם נעשה שימוש בתוצרי האזנהשאיסופם אסורב-10פרשיות ותיקי חקירה; בנוגע ל-5יעדים לא אותרו אינדיקציות לביצוע הפקה ושימוש אסור. לאחר פרסום"פרשת פגסוס" נעשתה הבחנה בשיח הציבורי לרבות הדיון שהתקיים במסגרת עבודת צוות מררי, בין פעולות אסורות בשלבי ההתקנה והאיסוף של תוצרי האזנת סתר לבין השימוש הלכה למעשה בתוצרים אסורים במסגרת ניהול תיקי חקירה פליליים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 214 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 משרד המשפטים מסר כי כבר בדוח צוות מררי הודגש כי עצם האיסוף של מידע אסור הצביע על פגיעה בזכות לפרטיות, וכי בדיעבד לא ניתן היה להסתפק בגידור יכולות הכלים הטכנולוגיים באמצעות נהלים כפי שביצעה המשטרה. המשטרהמסרה כילעמדתה בדו"חצוותמררילאנעשה שימושבטרמינולוגיהשלפעולותלא חוקיות,אלארקב"חריגות ביכולות הטכנולוגיות"לקבלת תוצרים מסוימים שאינם מותרים לפי חוק האזנת סתר. מבקר המדינה מדגיש כי החומרה הגלומה בשימוש אסור בכלים טכנולוגיים אינה נמדדת רק על בסיס פוטנציאל היכולת של הכלים הטכנולוגיים לחרוג מסמכויות המשטרה על פי חוק, אלא גם בנוגע לעצם השימוש שנעשה בפועל על ידי המשטרה בכלים הטכנולוגיים ובמידע שנאסף באמצעותם. לכן, חומרת פעולות ההתקנה והאיסוף האסורות, אינה פוחתת משום שתוצרים אלו לא הופקו או לא נעשה בהם שימוש ראייתי. יתרה מכך, משרד מבקר המדינה איתר מקרים בהם נעשו פעולות של הפקת תוצרים אסורים או שימוש בהם החומרה גדולה יותר. מבקר המדינה מעיר למשטרה ולייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים כי גופי אכיפת החוק מחויבים לפעול כדין בכל הפעולות שהם מקיימים בכל שלבי אכיפת החוק (ניהול הפרשייה המודיעינית, שלבי החקירה ואיסוף הראיות, וכן הגשת כתב אישום). אין זה ראוי שגופי אכיפת החוק יישענו, בבואם להתייחס למקרים בהם נמצאו פעולותאסורות, על טענות שמצמצמות את השלכות האיסור למקרים בהם נעשה בתוצרים אסורים שימוש ראייתי. התייחסות זו משקפת גישה הנמנעת מלנקוט עמדה ברורה ונוקבת לפיה אין מקום לביצוע הפקה ושימוש בתוצרים אסורים. מן הראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות שביצעה המשטרה אף אם לא הוגשו כתבי אישום ולא התקיים הליך פלילי בעניינם. עוד מסרה המשטרהכימשנת2014היאגיבשההנחיות עבודהבנוגעלהפקת התוצר הסיגינטי מהמערכות הטכנולוגיות השונות. במעלה הדרך, בנוגעלהפעלתכלים טקטיים, כתבו שוטרים ממחלקת טכנולוגיותמספר מצומצם של מסמכי עבודה פנימייםאך אלולא אושרובידיגורמי פיקוד החטיבה. בשל כך נמצא פער מסוים בין הנחיות העבודה למפיק, שאושרו במתווה אישורים סדור על ידי פיקוד החטיבה, לבין מסמך העבודה של הגורמים הטכנו-מבצעיים. מבקר המדינה מעיר למשטרה כי האחריות להנחיה המקצועית של שוטרי החטיבה, פיקוח על תקינות עבודתם, ולבקרה על מימוש סמכויותיהם כדין מוטלת בראש ובראשונה על מפקדיהם הישירים, על חטיבת הסייבר האחראית על ההכוונה המקצועית של אנשיה, על הייעוץ המשפטי של החטיבה והמשטרה ובפרט על ראש החטיבה. נציגי משרד מבקר המדינה נפגשו עם מספר רב של שוטרים במהלך הביקורת, והתרשמו באופן בלתי אמצעי מהפער בין שאיפתם של שוטרים אלו לבצע את המשימות המוטלות עליהם במסגרת הלחימה בפשיעה הגוברת לבין מחסור בהנחייתם המקצועית כמפורט בדוח זה. פעולות ההפקה של תוצרי האזנה אסורים והשימוש בהם מערערות את יסודות חזקת תקינות המינהל שעליהן מבססת המשטרה את פעילותה בתחום זה. הן עשויות להביא לריבוי הליכי גילוי ראיה, לסיכון חשיפה של כלים ואמצעים, להיפוך נטל הראיה בנוגע לתקינות הגשת ראיות בתיקים שבהם התבצעו האזנות סתר ולחזרה מכתבי אישום. גדולה מזו, פעולות ההפקה של תוצרי האזנה אסורים והשימוש בהם פוגעות פגיעה אנושה באמון הציבור במשטרה, וכפועל יוצא מכך - ביכולתה למצות את משאביה הגלויים והחסויים בלחימה בפשיעה. על המשטרה להקפיד שלא ייעשו כל פעולות להפקת תוצרי האזנה אסורים ולשימוש בהם. המשטרה מסרה כי בעקבות דוח צוות מררי היא עומלת על הטיפול בתחום ההפקה בכמה נדבכים משלימים: כתיבת הנחיות עבודה לגורמי ההפקה, לכלים הטכנולוגיים ולמפעילים, מבקר המדינה | דוח מיוחד 215 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 וכן ביצוע התאמות טכנולוגיות לכלים ולמערכות. זאת כדי למנוע את האפשרות שגורמי המשטרה יקבלו לידיהם מידע שאיסופו לא הותר בחוק, ושהמפעילים יוכלו לבצע פעולות שאינן בסמכותם על פי דין. ✰ המשטרה עוסקת בהפקת תוצרי האזנת סתר זה שנים רבות וזה יותר מעשור בהפקת תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. אולם הביקורת העלתה כי המשטרה לא פעלה כדי להביא להסדרת סמכותה להפיק תוצרי האזנת סתר לצורכי מודיעין בחקיקה ראשית, לא עדכנה הנחיות הנוגעות להפקת תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים ולא הגבילה גישה לחומרי הקלטה ומידע שהושג בהאזנה אסורה. נוסף על כך, בחלק המקרים המשטרה ביצעה פעולות ההפקה ושימוש בתוצרים אסורים ובאופן בלתי סדור. פערים ביכולת האיתור של פעולות הפקה אסורות נובעים מליקויים יסודיים וקריטיים בניהול הליך ההפקה, ובפרט לנוכח העובדה שהמשטרה ביצעה פעולות מורכבות להפקת היקף אדיר של תוצרי האזנה ללא מערכת הפקה מרכזית ותוך ביזור פנקס האזנות הסתר. יוצא אפוא כי לחטיבת הסייבר אין יכולת שליטה, פיקוח ובקרה על העיון בתוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. מומלץ כי המשטרה תבצע שינוי מקיף ומשמעותי בתהליך הפקת תוצרי האזנת הסתר, ובכלל זה איגום תוצרי האזנת הסתר והפקתם במערכת הפקה מרכזית. עוד מומלץ כי המשטרה תפעל לכך שמערכת הפקה מרכזית תאפשר אכיפה אקטיבית של הפעולות המותרות והאסורות, תנהל את ההרשאות להפקת תוצרי האזנת הסתר ולעיון בהם ותשמש בסיס איתן לאיגוד כל החומר הנדרש בתיק החקירה הגלוי והחסוי. מוצע כי בעת העברת תיקי חקירה לידי הפרקליטות לצורך קבלת החלטות שבתחום סמכותה, הפרקליטות תעיין ביומני ההפקה באופן דיגיטלי כדי שתוכל לקיים בקרה סדורה ומלאה על עריכת יומני ההפקה, ובפרט בנוגע לתוצרי האזנה של תקשורת בין מחשבים, כחלק בלתי נפרד מאחריותה לניהול ההליך הפלילי. עוד מומלץ כי משרד המשפטים האחראי על עבודת המטה יפעל בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים להסדרת החקיקה הנדרשת בתחום הפקת תוצרי האזנת הסתר. 2.5 ביעור חומרי האזנת סתר ביעור תוצרי האזנות סתר נועד להבטיח את הגנת פרטיותם של יעדי האזנה ומואזנים אחרים שדבריהם הוקלטו ואשר החקירה בעניינם הסתיימה בגניזת התיק, ולחלופין שההליך המשפטי בעניינם הסתיים או שאין בדברים שהוקלטו משום סיוע למניעת עבירות. סעיף 9ב לחוק האזנת סתר קובע כי ראש הממשלה - בהסכמת שר המשפטים - יקבע כללים לגבי ביעור תוצרי האזנות סתר. החוק קובע כי תוצר האזנת סתר שאינו דרוש למניעת עבירות או לגילוי עבריינים יימחק או יבוער על פי הוראה בכתב של קצין משטרה מוסמך. עוד קובע החוק כי תוצר האזנת סתר שהוא חומר חקירה לא יימחק אלא לאחר תום ההליכים המשפטיים בעניינו ובתנאי שהתובע נתן מראש אישור בכתב למחיקתו. תקנה 7(א) לתקנות האזנת סתר קובעת כי על כל מחזיק בתוצר האזנת סתר למחוק אותו בתוך עשרה ימים מרגע קבלת ההוראה על מחיקתו240. 240 תקנה 7(ב) לתקנות האזנת סתר קובעת כי אם חומר ההקלטה שיש למחוק שמור על גבי דיסק אופטי המכיל חומרים נוספים, יש למנוע את הגישה לחומר ההקלטה באמצעות תוכנה, כל עוד לא ניתן למחוק את כל החומר שעל הדיסק בדרך אחרת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 216 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ב-5.10.14 התקיימה במשרד המשפטים ישיבה בהשתתפות יועמ"ש מחלקת הסייבר וגורמים מהפרקליטות ומהייעוץ המשפטי לממשלה בנושא ביעור תוצרי האזנת סתר, ובה סוכמו מועדי הביעור של תוצרי האזנות סתר בהתאם לסטטוס החקירה או ההליך המשפטי ולחומרת העבירות. בעקבות הישיבה עודכנו בנוהל המשטרתי כללי הביעור של חומרי האזנת סתר, אופן ביצוע הביעור בפועל וחובות הדיווח, התיעוד, הפיקוח והבקרה בעניין זה. על פי הנוהל, על כל ראש מחלק הפקה או ראש צס"ם מחוזי למנות "רפרנט ביעור" מטעמו, שתפקידו לרכז אחת לשנה את רשימת תוצרי האזנות הסתר המיועדים לביעור. ראש מחלק הפקה או ראש צס"ם מציג לפני קצין משטרה מוסמך את הרשימה האמורה. לאחר שקצין המשטרה המוסמך בוחן את הרשימה הוא מעביר הוראת ביעור ליחידות המשטרה אשר צריכה להיות מיושמת בתוך עשרה ימים מיום קבלתה. עוד נקבע בנוהל כי לא יבוער תוצר האזנת סתר בתיק חקירה פתוח או בתיק חקירה שנסגר בעילה של עבריין לא נודע או בתיק שבו הנאשם זוכה. בנוהל נקבעו מועדי ביעור כדלהלן: • בתיק חקירה שנסגר - בתום שנתיים ממועד סגירת התיק. • בפרשייה מודיעינית שבה לא נפתחה חקירה גלויה - בחלוף שלוש שנים מתום ההאזנה. • בתיק פרשייה מודיעינית שנסגר - בתום חמש שנים מסגירת התיק. • בתיק שבו הוגש כתב אישום - בחלוף חמש שנים מיום שפסק הדין הפך לחלוט241. • בתיק שעניינו פשע חמור242- בחלוף עשר שנים מיום שפסק הדין הפך לחלוט או ממועד סגירת תיק החקירה או מתום ההאזנה לפרשייה מודיעינית. במחצית השנייה של שנת 2014 עשה המבקר הפנימי של המשרד לביטחון לאומי בקרה בחטיבת הסייבר בתחום האזנות סתר. במסגרת הבקרה נמצא, בין היתר, כי במערך ההפקה של המשטרה לא מתבצע הליך סדור של ביעור חומרי האזנת סתר ומחיקתם. בעקבות ממצאי הבקרה נדרשה המשטרה ליישם את הנחיות החוק והנוהל בנושא ולבצע מעקב עיתי אחר הליך הביעור והמחיקה האמור. לנוכח ממצאי הבקרה מיפו יחידות הסיגינט חומרי האזנות סתר ישנים משנות השמונים והתשעים של המאה העשרים, שנשמרו בסלילי הקלטה ואוחסנו בארגזים. במהלך המיפוי התברר כי ביעור חומרי האזנות סתר משנת 0002 ואילך בעייתי כיוון שהם קוטלגו על פי תאריכים ולא על פי פרשיות, והמידע שנשמר במדיה אחת כלל לעיתים כמה פרשיות. עקב כך, בסוף הליך המיפוי, בשנת 2016 בוערו סלילי הקלטה עד שנת 2000 בלבד. בבקרות שבוצעו בחטיבת הסייבר בשנים2016-2019צוין כי "הנושא לא מטופל כנדרש, קיים פער של שנים בטיפול בנושא", וכי "לא בוצע מיפוי של חומרי האזנה המיועדים לביעור ובפועל לא בוצע ביעור". משנת 2019 ועד מועד סיום הביקורת לא בוצעה בקרה בנושא243. ב-24.1.22 הנחתה חטיבת הסייבר את כל ראשי מחלק הפקה או צס"ם מחוזי להעביר לידיה את שמות הרפרנטים לתחום הביעור ואת סטטוס הביעור לשנת 2021 של תוצרי האזנות הסתר ששמורים ביחידותיהם. לאחר כשנה, ב-13.2.23, הורתה החטיבה לכל מחלק הפקה או צס"ם למסור לה עד 19.2.23 עדכון בדבר כלל תוצרי האזנת הסתר שיש לבער. כמו כן היא ציינה כי ב- 1.3.23 עתידה להתבצע בקרה בנושא תהליך עבודת הביעור. 241 פסק דין הופךלחלוטבתום45ימים ממתן פסק הדין וכל עוד לא הוגש ערעוראולאחרקבלתפסקדיןבערעור. 242 בעבירה שעונשה עשר שנות מאסר או יותר. 243 במרץ2023פנהנציגיועמ"ש המשטרה ללשכה המשפטית בחטיבת הסייבר והתריע כי זהכמהחודשים מתבקשים הקצינים האחראים לדאוג לביעור חומרי האזנת סתר ולקבוע תאריך יעד לביצוע תוך קביעת לוחות זמנים לביצוע. כמו כן החטיבה התבקשה ללוות את נושא הביעור בביצוע בקרה בנושא. מבקר המדינה | דוח מיוחד 217 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בתשובתה כתבה המשטרה כי ביעור חומרי האזנות סתר הוא תהליך מורכב, הכולל סוגי אישורים שונים במשטרה ומחוצה לה, שאינו יכול לקבל ביטוי רק בתוצאתו הסופית. תהליך הביעור מתחיל במיון התוצרים וסופו בפעולת ביעור או בהחלטה שלא לבער את תוצרי ההאזנה כדוגמת חומרים שנאספובחקירהשלתיקירצחלאמפוענחים.עוד כתבה המשטרה כי לעיתיםההחלטה שלא לבער את חומרי ההאזנה נובעת מהצורך לשמור על תוצרי ההאזנה לצורכי חקירה בעתיד, ולעיתים הפרקליטות מחליטה שלא לאשר ביעור חומרי האזנה. השימוש בכלים טכנולוגיים הביא לאיסוף תוצרים בהיקף עצום ומאלפי יעדי האזנה. מדובר בהיקף מידע המוערך בכ-50טרה-בייט244. יודגש כי רוב המידע האמור אינו דרוש למניעת עבירה או לגילוי עבריינים והוא טעון ביעור על פי הדין, קל וחומר במקרים שבהם המשטרה מחזיקה בתוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שאיסופם אסור. הוראות חוק האזנת סתר קובעות כי ככלל, תוצר האזנת סתר שאינו דרוש למניעת עבירות או לגילוי עבריינים יימחק או יבוער, ואולם נמצא כי המשטרה לא ביערה חומרי האזנת סתרשנצברו במערכותיה הממוחשבות במשך שנים ארוכות. עוד נמצא כי שלא בהתאם לדרישות נהליה, היא כלל לא מיפתה את חומרי ההאזנה שהיה עליה לבחון כדי לקבוע אם לבערם. עד שנת 2016 מופו סלילי ההקלטות משנות השמונים והתשעים של המאה העשרים, ובשנים 2016 - 2018 מופו עמדות הנדרשות לביעור בכמה מחוזות ויחידות במשטרה; אולם משנת 2018 ועד מועד תחילת הביקורת לא מופו ולא בוערו חומרי האזנת סתר במשטרה בהתאם לדרישות החוק והנוהל. במהלך הביקורת, יולי 2023 - דצמבר 2023, בוצע ביעור של עמדות האזנת סתר בחלק ממחוזות המשטרה (דרום, חוף ומרכז) ויחידותיה (כגון להב 433.) מלבד אי-קיום הוראות הדין לעניין ביעור חומרי האזנת סתר, התנהלות המשטרה בנוגע להחזקתה בתוצרי האזנת סתר שאין הצדקה להחזיקם חושפת אותה גם לסיכונים בתחומי אבטחת המידע וההגנה על מאגרי מידע רגישים בהיקף עצום הנוגעים לזכות לפרטיות ולזכויות חשודים בהליך פלילי. על המשטרה לפעול לביעור כלל חומרי האזנת הסתר השמורים במערכותיה בהתאם לדרישות החוק ולנהלים המפורטים שקבעה בנושא. מומלץ כי המשטרה תסכם תכנית להשלמת הפעולות שיבטיחו בסופן ביעור של חומרי האזנת סתר, לרבות לוח זמנים מחייב ובקרה עיתית על יישום התוכנית. המשטרה כתבה בתשובתה כי היא מכירה בצורך לבער חומרי האזנת סתר שעומדים בקריטריונים לביעור, עם זאת מדובר בהליך מורכב שנמצא בתהליך טיוב כדי להבטיח ביעור של חומרי האזנת סתר שאין בהם צורך. עוד היא כתבה כי מטה החטיבה מקדם את הנושא במגוון אופנים, והוא נמצא בהליך מיפוי עמדות לביעור. עם קליטת מערכות האזנת סתר חדשות במשטרה מושקעות תשומות רבות לצורך קידום הליכי הביעור של תוצרי האזנות סתר כך שיתאימו לנהלים ולדרישת החוק. ✰ מסקירת תהליכי העבודה בתחום האזנות הסתר במשטרה עולים פערים תפקודיים משמעותיים ויסודיים בעבודת המשטרה. פערים אלו הביאו לביצוע פעולות חמורות ופוגעניות בתחומי הגשת בקשות, התקנות כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה, איסוף תוצרי האזנת סתר, הפקת התוצרים והשימוש בהם, וביעור התוצרים. ניתוח תהליכי העבודה בתחום האזנות הסתר במשטרה העלה כי חלק מהפעולות שהתבצעו בשלבים שונים של התהליך הן פעולות אסורות. ביסודם של 244 בייט הוא יחידת מידה של זיכרון מחשב; טרה-בייט שווה בערך ל-10 בחזקת 12 (10 ואחריו 12 אפסים) יחידות בייט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 218 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הפערים שהובילו לתוצאה זו עומדים פערים משמעותיים בתחום האסדרה ופרקטיקות שיושמו במציאות של אסדרה לקויה. להלן הפרטים: א. החקיקה בתחום האזנות סתר אינה מסדירה את סמכויות המשטרה בעידן הטכנולוגי הנוכחי אף על פי שאלו נחוצות לה באופן קריטי כדי למלא את תפקידה. ב. לאורך השנים נעשתה על ידי המשטרה ומשרד המשפטים הסדרה משפטית חלקית, הנשענת על תשתית חקיקתית רעועה ושאינה סוקרת את מכלול הכלים הטכנולוגיים והפעולות שאותן מבקשת המשטרה לבצע בתחום האזנות הסתר. ג. נוצרו מנגנונים עוקפים לתהליך התקין של הוצאת בקשות להאזנת סתר, כך שאלו אינם מחייבים עוד אישור של דרגים בכירים במשטרה, בפרקליטות ובחינה של בתי המשפט. המנגנונים העוקפים מאפשרים קבלת אישור לביצוע האזנות סתר ושימוש בכלים טכנולוגיים בפיקוח הולך ומתרופף וללא בקרה חיצונית לגורמי הביצוע שבמשטרה. ד. קיים מחסור בנהלים ובהנחיות שיתוו את המותר והאסור לביצוע בהליכי הגשת הבקשות, ההתקנה של כלים טכנולוגיים והאזנה לתקשורת בין מחשבים המתבצעת באופן ידני, האיסוף וההפקה. ה. קיימים פערים במילוי בקשות, בתיעוד פעולות המבוצעות על ידי המשטרה ובניהול ובאיגום של המידע על אודות פעילותה המונעים מהמשטרה לשקף את תמונת המצב לבית המשפט ולהפריד בין פעולות מותרות ואסורות. לנוכח תשובות משרד המשפטים והמשטרה, משרד מבקר המדינה מעיר שמחויבותם של גופי אכיפת החוק לפעול כדין היא מוגברת מתוקף תפקידם. הם מחויבים לפעול בהתאם למגבלות הדין בכל שלבי אכיפת החוק (ניהול הפרשייה המודיעינית, שלבי החקירה ואיסוף הראיות, וכן הגשת כתב אישום). לפיכך, מבקר המדינה מדגיש כי אין זה ראוי להגביל את הדיון בנושא השלכות הפעולות האסורות (ביצוע התקנות, הפקת תוצרים אסורים ושימוש בהם) רק למקרים שבהם פעולות אלו השפיעו על הליך פלילי ספציפי, כגון, משיכת הראיות בתיק הפלילי שנוהל בפרקליטות בשנת 2023. הגבלת הדיון באופן זה מפחיתה מהשלכות הפעולות האסורות, ובפרט מפחיתה מן הפגיעה הנגרמת לאמון הציבור במערכת אכיפת החוק. יוצא אפוא כי ראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות האסורות בכל מצב: במקרים שבהם ההתקנה האסורה לא צלחה; במקרים שבהם ההתקנה האסורה לא הניבה איסוף תוצר אסור; ובמקרים שבהם בוצעו הפקה או שימוש בתוצרים אסורים בזמן ניהול הפרשייה המודיעינית אבל לא הוגש כתב אישום או לא התנהל הליך פלילי. כל הפערים הללו הובילו לאורך שנים רבות לכרסום הולך וגובר בעקרון ריסון הכוח בתחום האזנות הסתר. יתרה מכך, הפערים בעיגון הוראות מחייבות - בחקיקה, בחוות דעת משפטיות בנהלים ובהנחיות - מערערים את יסודות חזקת המינהל התקין שאמורים לעמוד למשטרה: אם אין עיגון של הפעולה בהוראה מחייבת, אין נורמה בסיסית, ברורה, וודאית ומוסכמת המפרטת מהי הפעולה התקינה שאותה המשטרה מוסמכת לבצע. שורת הפערים הקריטיים בתחום האזנות הסתר מחייבים את המשטרה ומשרד המשפטים במתן מענה יסודי ומקיף לצורכי המשטרה בתחום אכיפת החוק והמאבק בארגוני הפשיעה באמצעות כלים טכנולוגיים והגדרת סמכויות ברורות ומפורשות. עם זאת, המשטרה נדרשת לבחינת עומק של תהליכי העבודה, ועליה להגביר בשיתוף משרד המשפטים את הפיקוח על פעולותיה בתחום. כמו כן, עליה לפעול להידוק משמעותי של מנגנוני הבקרה והריסון של הפעולות שהיא מבצעת בכל מקרה ומקרה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 219 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 3. שימוש בנתוני תקשורת 3.1 מבוא משטרת ישראל עוסקת, בין השאר, במלחמה בפשיעה ובסיכולה, ובכלל זה במניעת ביצוע עבירות ובחקירתן, באיתור חשודים בפעילות פלילית ובהבאתם לדין, באיתור נעדרים ובהצלת חיים יום- יומית. לצורך מילוי תפקידיה ועמידה במשימות המוטלות עליה מקבלת המשטרה מידע ונתונים המצויים בידי חברות התקשורת. חוק נתוני תקשורת מסמיך את בית המשפט להתיר למשטרה לקבל לידיה, בהתאם לבקשתה, נתוני תקשורת ממאגר מידע של חברות תקשורת באמצעות צו שיפוטי, אם שוכנע שהדבר נדרש לאחת המטרות המפורטות בחוק בעבירת עוון או פשע, ובלבד שאין בקבלת נתוני התקשורת כדי לפגוע, במידה העולה על הנדרש, בפרטיותו של אדם. נוסף על כך, במקרים שאינם סובלים דיחוי וכאשר אין בידי המשטרה שהות מספקת לפנות לבית המשפט לצורך הוצאת צו משפטי, קצין מוסמך245 רשאי לתת היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת מחברות תקשורת שתוקפו עד 24 שעות246 אם שוכנע כי הדבר נדרש לשם מניעת עבירה מסוג פשע או גילוי מבצעה או לשם הצלת חיי אדם. בכל בקשה לצו או להיתר מינהלי המשטרה מנמקת את בקשתה על בסיס חשד קונקרטי לביצוע עבירות פליליות או לשם הצלת חיי אדם. א. ח ו ק נ ת ו נ י ת ק ש ו ר ת: מטרתו של חוק נתוני תקשורת, כפי שהוצגה בדברי ההסבר לחוק247, היא קביעת הסדר משפטי כולל אשר יבטא את האיזון הראוי בין הצורך של המשטרה לקבל לידיה נתוני תקשורת וכן מידע מחברות התקשורת לצורך מילוי תפקידיה השונים, לבין הצורך להימנע מפגיעה בפרטיותם של אנשים במידה העולה על הנדרש. המשטרה נדרשת לאמץ במהירות רבה כלים ושיטות מתקדמים כדי להילחם בפשיעה ולעמוד במשימותיה וכדי לא להיוותר מאחור בקרב הטכנולוגי נגד גורמים עברייניים248. עם זאת, בסמכויות המוקנות למשטרה בחוק נתוני תקשורת גלום פוטנציאל רב לפגיעה בפרטיות, ולכן נדרשות רשויות האכיפה להשתמש כראוי בסמכויות שהוקנו להן תוך הפעלת שיקול דעת זהיר והקפדה יתרה על כך שהשימוש בסמכויות ייעשה רק בהיקף ובמידה המתחייבים. לפיכך, במסגרת בקשתה של המשטרה מבית המשפט לאשר לה לקבל לידיה נתוני תקשורת, עליה להצביע לכל הפחות על תחילתה של תשתית ראייתית לכאורית לפעולה משטרתית לצורך גילוי עבירות או עבריינים קונקרטיים ולא לצורכי איסוף מודיעין כללי בנוגע לעבירות או עבריינים249. חוק נתוני תקשורת מאפשר למשטרה לקבל לידיה נתוני תקשורת בשני מסלולים: מסלול שגרה ומסלול חירום250. בעת שגרה נדרשת המשטרה להגיש לבית משפט השלום בקשה לקבלת הנתונים, והוא רשאי לתת לה צו לקבלתם, שתוקפו עד 30 ימים251. העילות שנקבעו 245 סעיף 1 לחוק נתוני תקשורת מגדיר "קצין מוסמך": "קצין משטרה ממערך החקירות או המודיעין של משטרת ישראל בדרגת סגן ניצב ומעלה או קצין משטרה המשמש מפקד מוקד ארצי או מחוזי של המשטרה שהמפכ"ל הסמיך בכתב לעניין זה מכוח תפקידו". 246 חוקנתוני תקשורת, סעיף4. 247 דברי הסבר להצעת חוק לתיקון פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) (מס' 13) (קבלת נתוני תקשורת וקובצי נתונים ממאגר מידע של בעל רישיון בזק), התשס"ו-2006, ה"ח הממשלה, התשס"ו, עמ'550. 248 ראו גם:בג"ץ3809/08האגודה לזכויות האזרח בישראלנ' משטרת ישראל(פורסם במאגר ממוחשב,28.5.12.) 249 שם, בג"ץ 3809/08. בית המשפט קבע כי הנתונים יתקבלו רק כאשר הדבר נדרש לצורך ממוקד וקונקרטי. היתר לקבלת נתוני תקשורת ללא צו ייעשה במשורה, במקרים קיצוניים שבהם מחמת הדחיפות לא ניתן לקבל צו מסיבות הקשורות להצלת חיים או בנסיבות קשות אחרות ותוך התחשבות במגוון שיקולים. 250 הרחבה ופירוט בעניין מסלול החירום-ראולהלןבפרק3.3. 251 חוק נתוני תקשורת, סעיף3(ז). מבקר המדינה | דוח מיוחד 220 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בחוק לשם קבלת צו שיפוטי הן הצלת חיי אדם או הגנה עליהם; גילוי עבירות, חקירתן או מניעתן; גילוי עבריינים והעמדתם לדין וכן חילוט רכוש על פי דין252. ב. נ ת ו נ י ה ת ק ש ו ר ת ה מ ת ק ב ל י ם ב מ ש ט ר ה: נתוני התקשורת שהמשטרה רשאית לקבל מחברות התקשורת נחלקים לשלושה סוגים: נתוני מנוי253, נתוני תעבורה254 ונתוני מיקום255. נתונים אלו אינם כוללים את תוכני השיחות או ההודעות של המנוי, ולמעשה, נתוני התקשורת הם מטא-דאטה, והם נוגעים לאמצעי התקשורת ולשימוש בו256. בתרשים שלהלן מוצגים נתוני התקשורת לפי סוגיהם. תרשים 16: נתוני התקשורת המתקבלים במשטרה, בחלוקה לסוגים בהתאם לחוק נתוני תקשורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. נוסף על נתוני התקשורת המועברים למשטרה מכוחו של צו שיפוטי או היתר מינהלי, חוק נתוני תקשורת קובע, בין היתר, כי המשטרה רשאית להקים ולהחזיק שני מאגרי מידע הכוללים מידע שחברות התקשורת מחויבות להעביר למשטרה257)א( : מאגר בעלויות הכולל את נתוני הזיהוי של כל מנויי החברה ואת מספרי הזיהוי של מכשירי הטלפון או של רכיבי הטלפון; (ב) מאגר אנטנות הכולל את מפת מיקומי האנטנות המשמשות את החברה ואזורי הכיסוי שלהן. 252 חוק נתוני תקשורת, סעיף3(א). 253 נתונימנוי-פרטים מזהים של המנוי, כגון:שם, כתובת ומספר הזיהוי של המנוי; פרטי אמצעי התשלום של המנוי; נתונים מזהים של המכשירהנמצא בידיהמנוי, כגון מספר הטלפון של המנוי,; סוגהשירות הניתן למנוי; הכתובת שבה הותקןאצל המנוישירות. 254 נתוניתעבורה-סוג המידע המועבר בין מכשיר המנויוביןחברת התקשורת;נתונים מזהים על המכשיר המשמש להעברתו או לקבלתו של המידע או שדרכו מועבר המידע; נתונים מזהים של המנוי שהוא המקור או היעד של המידע המועבר; מועד השידור או הקבלה של המידע המועבר;משכו, נפחו והיקפו של המידע המועבר. 255 נתונימיקום-כוללים את נתוני האיכון של מכשיר הקצה. 256 מטא-דאטה-מידע על המידע. בענייננו מדובר בנתונים ובמידעהנוגעיםלשימוש באמצעי התקשורת והשימוש בו לצורך ביצוע שיחה. בין היתר, נתונים על אמצעי התקשורת, השימוש בהם והבעלות עליהם. 257 חוק נתוני תקשורת, סעיפים6-7. מבקר המדינה | דוח מיוחד 221 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ג. ת פ ק י ד ן מ ח ק ר י ת ק ש ו ר ת: לאור חשיבות נתוני התקשורת בהיבטים של איסוף מידע מודיעיני, איסוף מידע ראייתי והצלת חיים, הוחלט במשטרה לבזר את פעילות מיצוי המידע ותחקור נתוני התקשורת לתחנות המשטרה במחוזות. הביזור לתחנות נעשה באמצעות שוטרים המוסמכים כתפקידני מחקרי תקשורת258 (להלן גם - תפקידן מחת"ק) בכל אחת מתחנות המחוז, לשם שיפור יכולות המשטרה להתמודדות עם פרשיות ואירועים במישור המודיעיני ובמישור החקירתי. בשנים 2017 - 2021 הכשירה והסמיכה המשטרה תפקידני מחת"ק, ומספרם הכולל גדל מ-70 בשנת 2017 ל-189 בשנת 2021. חטיבת הסייבר הסדירה בקרה פנימית דו-שלבית, באמצעות תפקידני המחת"ק, על תהליך הגשת הבקשה לבית המשפט להוצאת צו נתוני תקשורת ועל תהליך הזנת ההחלטה במערכת ניהול צווים. תפקידן המחת"ק מבצע בקרה ראשונית בעת הכנת הבקשה לצו בית משפט. לאחר קבלת הצומתבצעתהליךשלבקרהנוספתשבוהתפקידןבוחןאתהחלטתבית המשפט בטרם יבצע את תהליך מימוש נתוני התקשורת מול חברות התקשורת. הנחיית העבודה של החטיבה מפרטת את הבדיקות המקצועיות שתפקידן המחת"ק נדרש לבצע לפני שהיחידה מגישה את הבקשה לבית המשפט וגם לאחר קבלת החלטת בית המשפט. הבדיקה המקדימה של התפקידן נועדה לוודא שבאירוע הקונקרטי מתקיים האיזון המתאים בין הצורך בקבלת נתוני תקשורת לשם טיפול מיטבי ואפקטיבי של המשטרה באירוע לבין הצורך למנוע פגיעה בפרטיות הנגרמת מעצם קבלת מידע מסוג זה. ד. ה י ק פ י ה צ ו ו י ם ה ש י פ ו ט י י ם ו ה ה י ת ר י ם ה מ י נ ה ל י י ם: בשנים 2017 - 2021 אושרו כ-255,000 צווים שיפוטיים והיתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת לצורכי המשטרה. בלוח ובתרשים שלהלן מוצגים נתוני המשטרה לגבי היקף הצווים וההיתרים שאושרו במהלך תקופה זו. תרשים 17: היקף הצווים השיפוטיים וההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורת שאושרו, 2017 - 2021 על פינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי בשנים 2017 - 2021 חל גידול מתמיד בסך היקף הצווים השיפוטיים וההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורת שאושרו בכל שנה-סך הכול משנת2017עד לשנת 2021 מספר האישורים גדל ב-40% (מ-40,783 אישורים ל-57,283.) כמו כן, לאורך השנים הללו 258 תפקידן מחקרי תקשורת הוא שוטר העוסק במיצוי המידע ותחקור נתוני התקשורת ופועל בחוליית המחת"ק בחטיבת הסייבר או במערך הפרוס במחוזות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 222 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ההיתרים המינהליים היוו כשליש מסך האישורים לקבלת נתוני תקשורת, ורובם ניתנו למטרת הצלת חיי אדם (ראו להלן). המשטרה הסבירה בתשובתה את הגידול בנתונים המפורטים בתרשים בכך שבשנים אלו חל גידול באוכלוסייה וכן חל גידול בהיקף השימוש של עבריינים באמצעי תקשורת. כמו כןהיאהסבירה כי בשנים 2017 - 2021 נפתחו במשטרה יותר מ-1,536,100 תיקי חקירה בעבירות עוון, פשע ופשע חמור, ויש להתייחס להיקף הצווים השיפוטיים וההיתרים המינהליים ביחס לתיקי החקירה שנפתחו בשנים אלו. משרד מבקר המדינה מבהיר כי שיעור הגידול באוכלוסייה אינו מסביר את הפער כיוון שבאותן שנים שיעור הגידול באוכלוסייה היה כ-7.4%, ואילו שיעור הגידול במספר האישורים היה כ-40%. לעניין מספר תיקי החקירה שציינה המשטרה יובהר כי בהתאם לשנתון הסטטיסטי של המשטרה חל קיטון בשיעור של 5% במספר תיקי החקירה שנפתחו בשנים 2018 - 2022. 3.2 ההליכים להוצאת צו שיפוטי בארבע השנים הראשונות שלאחר כניסת חוק נתוני תקשורת לתוקפו (2008 - 2012) דיווח השר לביטחון הפנים לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת על מספר הבקשות שהגישה המשטרה לבתי המשפט לקבלת נתוני תקשורת, וזאת מכוח הוראת שעה שנקבעה בחוק259. נמצא כי בארבע השנים האמורות חל גידול בשיעור של 83% במספר הבקשות להוצאת צו לקבלת נתוני תקשורת שהוגשו לבתי משפט וקיבלו את אישורם260. בלוח שלהלן מוצגים נתוני המשטרה בנושא פילוח הבקשות שהוגשו לבית המשפט לשם הוצאת צו לקבלת נתוני תקשורת בשנים 2017 - 2021. יצוין כי המשטרה יכולה לנמק את הבקשה לקבלת נתוני תקשורת בכמה עילות שונות הקבועות בחוק, בהתאם למצב העובדתי ופרטי האירוע. לוח 16: פילוח הבקשות לבתי המשפט להוצאת צו לקבלת נתוני תקשורת, לפי מטרותיהן וסטטוס הטיפול בהן, 7201 - 2021 2017 2018 2019 2020 2021 מספר הבקשות לצו בית משפט שהוגשו 27,076 31,852 36,607 40,677 41,442 מספר הבקשות לצו בית משפט שאושרו 27,033 31,714 36,443 40,502 41,207 מספר הבקשות לצו בית משפט 43 138 164 175 235 שנדחו בקשות שהוגשו לצורך הצלת חיי 1,023 1,321 2,373 3,014 3,649 אדם בקשות שהוגשו לצורך גילוי עבריינים וחקירת עבירות 26,563 31,190 35,696 39,864 40,485 בקשות שהוגשו לצורך חילוט 392 674 2,408 3,241 3,494 רכוש עלפינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהלוח עולה כי בשנים 2017 - 2021 חל גידול עקבי של כ-53% במספר הבקשות שהגישה המשטרה לבתי המשפט לשם הוצאת צווים לקבלת נתוני תקשורת, ובסך הכול הוגשו 177,654 259 חוק נתוני תקשורת, סעיף14.החוק דרש כי הדיווחיכלול את הנתוניםהאלה: מספר הבקשות שהגישה המשטרה לבתי המשפט, מספר הצווים שנתנו בתי המשפט, המטרות והעבירות שבבסיס הבקשות, נתונים על סוגי נתוני התקשורת שהותר לקבלם וכן נתונים על פרקי הזמן שלגביהם ניתנו הצווים. 260 בדיווחהראשון שהגישהשר לביטחוןהפנים בשנה הראשונה שלאחר כניסת החוק לתוקפו (בחודשים יוני2008- יוני2009) דווח כי הוגשו ואושרו9,603בקשות לצווי נתוניתקשורת.בדיווחהרביעי והאחרון שהגישהשר לביטחון הפניםבשנה הרביעית שלאחר כניסת החוק לתוקפו (בחודשים יוני2011-יוני2012) דווח כי הוגשו ואושרו17,597 בקשות לצווי נתוני תקשורת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 223 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בקשות. שיעור הבקשות הממוצע שדחו בתי המשפט באותן שנים היה%420. (755 בקשות). הגידול במספר הבקשות נובע בין היתר מהגדלת מספר תפקידני המחת"ק מ-70 בשנת 2017 ל- 189 בשנת 2021 ומהטמעת יכולות התחקור והניתוח של נתוני תקשורת בפעולות החקירה של יחידות המשטרה - פעולות המעידות על אימוץ טכנולוגיות בתחום הסיגינט לצורכי חקירה והתמודדות עם אירועי פשיעה. כאמור לעיל, נתוני התקשורת נחלקים לשלושה סוגים: נתוני מנוי, נתוני תעבורה ונתוני מיקום. בבקשה להוצאת צו המשטרה יכולה לבקש נתונים מסוימים מכל שלושת הסוגים, מחלק מהם או מקטגוריות מסוימות בכל סוג, בהתאם ליעד הבקשה261-אדם, אמצעי תקשורת או שניהם. מסיבה זאת היקף הנתונים המתבקשים גדול בהרבה מהיקף הבקשות. בלוח שלהלן מפורט היקף נתוני התקשורת שהתבקשו בבקשות שהוגשו לבתי המשפט ואושרו, בחלוקה לשלושת סוגי נתוני התקשורת המוגדרים בחוק. לוח 17: היקף סוגי נתוני התקשורת שאושרו בצווים, 2017 - 2021 2017 2018 2019 2020 2021 נתוני מנוי 57,309 66,933 84,177 100,168 101,729 נתוני תעבורה 71,034 87,582 114,962 144,423 153,111 נתוני מיקום 80,517 107,227 137,594 175,786 186,488 עלפינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהלוח עולה כי משנת 2017 עד שנת 2021 גדל היקף נתוני התעבורה ונתוני המיקום שקיבלה המשטרה באמצעות צווי ביתמשפט פי שניים ומעלה (גידולשל כ-115% בהיקף נתוני התעבורה וגידול של כ-%132 בהיקף נתוני המיקום). בשנים אלו גם חל גידול של כ-78% בהיקף נתוני המנוי שהתקבלו במשטרה. נתוני תקשורת היסטוריים ועתידיים בחוק נתוני תקשורת נקבע כי בית המשפט יכול לתת צו לקבלת נתונים עתידיים שתוקפו עד 30 ימים ממועד מתן הצו262. לעומת זאת, החוק אינו מגביל את תקופת הצו לקבל נתוני תקשורת היסטוריים (מתקופות שקדמו למועד מתן הצו). הבחנה זונובעתמהצורך באיזון בין המחויבות להימנע מפגיעה בפרטיות לבין הצורך של המשטרה לקבל לידיה נתוני תקשורת לצורך מילוי תפקידיה. כאשר מדובר בצו לקבלת נתונים עתידיים, לא בהכרח נעברה עבירה בשלב הוצאת הצו, ולכן, מכוח העיקרון של הגבלת הכוח וצמצום הפגיעה בפרטיות, ניתן להתיר צו עתידי שתוקפו מוגבל ל-30 ימים. לעומת זאת, כאשר מדובר בנתוני עבר כבר נעברה העבירה בשלב הוצאת הצו, ולכן נקבע כי ניתן להתיר בצו קבלת נתונים לתקופה ארוכה ככל הנדרש לצורכי החקירה. בנוהל בנושא קבלת נתוני תקשורת קבעה חטיבת הסייבר כי כאשר נדרשים נתוני תקשורת לצורכי חקירה, קצין המשטרה המאשר את הגשת הבקשה לבית המשפט צריך לוודא שפרק הזמן שלגביו מתבקשים נתוני התקשורת אינו חורג מפרק הזמן הנדרש. בלוחות ובתרשים שלהלן מוצגים פרקי הזמן שלגביהם נענו בקשות המשטרה וניתן צו בית המשפט לקבלת נתוני תקשורת - נתונים היסטוריים ונתונים עתידיים. 261 יעד הבקשה - אדם, מכשיר או מקום גיאוגרפי שבנוגע אליו מופקים נתוני תקשורת, לפי כל אחד מהפרמטרים שלגביהם ניתן לקבל מחברות התקשורת נתוני מנוי, נתוני תעבורה ונתוני מיקום. 262 חוק נתוני תקשורת, סעיף3(ז). מבקר המדינה | דוח מיוחד 224 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לוח 18: פילוח מספר צווי בית המשפט לקבלת נתוני תקשורת היסטוריים, בחלוקה לפרקי הזמן שלגביהם התבקשו הנתונים 2017 2018 2019 2020 2021 עד 24 שעות 0 0 0 0 0 עד שבוע 2,414 2,223 1,896 1,747 1,551 עד שבועיים 920 949 881 787 704 עד 30 ימים 1,659 1,780 1,836 1,921 1,628 עד שלושה 3,491 4,152 4,600 5,106 4,656 חודשים עד שישה חודשים 2,069 2,592 2,956 3,235 3,139 מעל שישה 806 1,088 1,211 1,189 1,164 חודשים מעל שנה 285 384 489 453 409 בסך הכול 11,644 13,168 13,869 14,438 13,251 עלפינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. תרשים 18: שיעור צווי בית המשפט לקבלת נתוני תקשורת היסטוריים, בחלוקה לפרקי הזמן שלגביהם התבקשו הנתונים - עד 30 יום ומ-30 יום ומעלה על פי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהנתונים עולה כי בשנים 2017 - 2021 מסתמנת מגמה של המשטרה להאריך את פרקי הזמן שלגביהם היא מבקשת צו לקבלת נתוני תקשורת היסטוריים. שיעור הבקשות שהגישה המשטרה לקבלת נתוני תקשורת היסטוריים לפרקי זמן של עד 30 יום פחת מ-43% בשנת 2017 ל-29% בשנת 2021. לעומת זאת, שיעור הבקשות שהוגשו לקבלת נתונים לפרקי זמן של 30 יום ומעלה גדל מ-57% בשנת 2017 ל-71% בשנת 2021. מומלץ כי המשטרה תנתח את הנתונים ותבחן אם המגמה של הארכת פרקי הזמן שלגביהם היא מבקשת נתוני תקשורת היסטוריים מקורה בשינוי בצורך מבצעי או בצורך חקירתי, ואם מגמה זו משקפת גם עלייה בתרומת נתוני התקשורת לצורכי החקירה או הצרכים המבצעיים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 225 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המשטרה מסרה בתשובתה כי היא מקבלת את ההמלצה ומקדמת בברכה בחינה של המגמות האמורות, כפי שהיא עושה מעת לעת. לוח 19: פילוח צווי בית משפט לקבלת נתוני תקשורת עתידיים, בחלוקה לפרקי הזמן שלגביהם התבקשו הנתונים 2017 2018 2019 2020 2021 עד 24 שעות 0 0 0 0 0 עד שבוע 129 164 115 82 111 עד שבועיים 193 240 194 189 232 עד 30 ימים 9,511 12,018 14,622 18,285 20,492 בסך הכול 9,833 12,422 14,931 18,556 20,835 עלפינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. תרשים 19: פילוח מספרם הכולל של צווי בית המשפט לקבלת נתוני תקשורת עתידיים, 2017 - 2021 על פינתוניהמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהנתונים עולה כי בשנים 2017 - 2021 בקשות המשטרה לצו בית משפט לקבלת נתוני תקשורת עתידיים כללו כמעט באופן מוחלט את פרק הזמן המרבי המותר בחוק -עד 30 יום(כ-98% מכלל הצווים לקבלת נתוני תקשורת עתידיים). המשטרה מסרה בתגובתה כי השימוש בנתוני תקשורת עתידיים נחוץ לפעילות המשטרה להתמודדות עם הפשיעה הגואה ולגילוי עבריינים שכן הוא מסייע למניעה ולסיכול של פשיעה קודם ביצוע העבירות. במועד הגשת הבקשה לצו בית משפט לקבלת נתוני תקשורת עתידיים כמעט תמיד לא ניתן לדעת מראש את משך הזמן שלגביו יידרשו הנתונים העתידיים שכן מדובר בשלב חקירה התחלתי שבו לא ידועים כל הפרטים הנוגעים לפרשייה. עם זאת, משעה שפסק הצורך המבצעי או החקירתי בנתוני התקשורת, אזי מפסיקה המשטרה לממש את הצו לנתוני תקשורת עתידיים. עוד הוסיפה המשטרה כי היא מבצעת בקרות בתחום נתוני התקשורת ובהן נבדק גם משך הזמן המבוקש בצו, ומהבקרות לאורך השנים עולה כי מתבצע שימוש מושכל בנתוני התקשורת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 226 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 3.3 ההליכים להוצאת היתר לקבלת נתוני תקשורת שלא באמצעות פנייה לבית משפט חוק נתוני תקשורת מבטא את ההכרה בכך שבמצבי חירום שבהם חלעיכוב בקבלת נתוני תקשורת עלולה להיפגע במידה ניכרת יכולת המשטרה למלא את תפקידיה. לפיכך החוק קובע כי במקרים דחופים, כאשר יש צורך שאינו סובל דיחוי בקבלת נתוני תקשורת ולא ניתן לקבל מבעוד מועד צו שיפוטי, קצין מוסמך יכול לאשר קבלת נתוני תקשורת263 בהיתר מינהלי264 במקרים האלה: אם שוכנע כי יש בכך צורך שאינו סובל דיחוי לשם מניעת עבירה מסוג פשע; לשם גילוי מבצעה של עבירה מסוג פשע; או לשם הצלת חיי אדם. התוקף המרבי של ההיתר המינהלי הוא 24 שעות ממועד הדיווח על האירוע265. אם האירוע לא פוענח במסגרת הזמן האמורה ועדיין יש צורךבקבלת נתוני תקשורת, המשטרה יכולה לפנות לבית המשפט לשם הגשת בקשה לצו לקבלת נתוני תקשורת. חוק נתוני תקשורת מקנה סמכות משמעותית ביותר לקצינים מוסמכים ומעניק להם במקרים דחופים את שיקול הדעת במקום לבית המשפט. הקצין המוסמך נדרש לבצע בעצמו, בזמן אמת ובמהירות רבה, איזון בין הצורך המבצעי ובין הזכות לשמירה על פרטיות ולהפחתת הפגיעה בפרטיות במידת האפשר. בהתאם לתוצאת האיזון ולשיקול הדעת של הקצין המוסמך הוא נדרש לאשר או לדחות את הבקשה למתן היתר מינהלי. א. השימוש בהיתרים מינהליים החוק קובע266 כי ראש אח"ם יגיש ליועמ"ש לממשלה דין וחשבון רבעוני על ההיתרים המינהליים שנתנו קצינים מוסמכים. בלוח שלהלן מוצגים הסיכומים השנתיים של הדיווחים האמורים שהוגשו ליועמ"ש לממשלה בשנים 2017 - 2021. לוח 20: מספר ההיתרים המינהליים שאושרו, 7201 - 1202267 2017 2018 2019 2020 2021 היתרים שניתנולצורך 7,193 9,084 9,338 10,013 9,991 הצלת חיי אדם היתרים שניתנו לצורך מניעת פשע או גילוי 6,557 6,539 6,568 6,337 6,085 מבצעו מספרם הכולל של ההיתרים המינהליים 13,750 15,623 15,906 16,350 16,076 שאושרו על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 263 חוק נתוני תקשורת, סעיף4. 264 היתרמינהלי-אישור שמוציאה רשות מינהלית בדבר סמכותה לפי חוק לבצע פעולה. 265 חוק נתוני תקשורת, סעיף4(ב). 266 חוק נתוני תקשורת, סעיף4(ה)(1.) 267 ביחס למספרההיתריםהמינהלייםבשנת2019-משטרת ישראל מסרה כי בשנה זוהיאהחלה להשתמש במערכת ניהול צווים חדשה גם עבור ההיתרים המינהליים. במקביל ההיתרים תועדו גם במערכת הישנה. כתוצאה מכך נוצר מצב של תיעוד כפול בחלק מהאירועים וכן תועדו בדיקות טכנולוגיות במערכת החדשה, דבר אשר גרם לשונות בנתון על אודות מספר ההיתרים המינהליים במסמכי המשטרה השונים. הנתון המופיע בדוח זה ביחס למספר ההיתרים המינהליים בשנת 2019 הוא נתון שנמסר על ידי המשטרה לאחר הפחתת כפילויות ובדיקות תקינות טכנולוגיות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 227 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מהלוח עולה כי בשנים 2017 - 2021 גדל מספר האישורים להיתרים מינהליים ב-17%. שיעורם של ההיתרים המינהליים מתוך כלל ההיתרים שאושרו בשנת 2021 הוא 28%268. מספרם הכולל של ההיתרים המינהליים שאושרו בשנים אלה הסתכם ב-77,705. בשנים 2019- 2021אושרו48,332 היתרים מינהליים על ידי קצינים מוסמכים. לבקשת משרד מבקר המדינה ביצעה המשטרה שליפה של מאגר הנתונים הנוגע להיתרים אלו מתוך מערכת ניהול הצווים שבה מנהלת המשטרה גם את ההיתרים המינהליים. להלן תוצאות ניתוח מאגר הנתונים שביצע משרד מבקר המדינה. (1) ה י ת ר י ם מ י נ ה ל י י ם ש מ ו ע ד ה ו צ א ת ם מ ו ק ד ם ל כ א ו ר ה מ מ ו ע ד ה א י ר ו ע י ם ש ב ג י נ ם ה ו צ א ו: בעת קבלת דיווח על אירוע חירום שוטרי המשל"ט נדרשים למלא במערכת ניהול הצווים את המועד שבו התקבל האירוע במשטרה269. הכרחי לתעד במדויק מועדים אלה כדי שיהיה אפשר לוודא שמתן ההיתר המינהלי היה תקין, ושהוא עומד בדרישותהחוק270. למשל, תוקפו של ההיתר המינהלימוגבלל-24שעותמרגע הדיווח למשטרה על האירוע271. בסיום מילוי טופס האירוע נרשמות במערכת באופן אוטומטי שעת פתיחת האירוע במשל"ט ושעת מתן ההיתר המינהלי. נמצאו 269 היתרים (מתוך 48,332 היתרים) מהשנים 2019 - 2021 שמועד הוצאתם קדם למועד האירוע שבגינו הוצאו. פער זמנים שבו מועד פתיחת ההיתר המינהלי במשל"ט מוקדם למועד שבו התקבל הדיווח על האירוע במשטרה מעיד לכל הפחות כי התיעוד אינו מדויק ואינו נכון. המשטרה מסרה בתשובתה כי260 מההיתרים שמועד הוצאתם מוקדם אירעו בשנת2019 - עם עליית המערכת לניהול צווים, בעקבות תקלה טכנית במערכת שתוקנה כבר בשנת 2019. בתקופת ההרצה של המערכת האירועים תועדו במקביל במערכת הישנה ובמערכת החדשה. יתר המקרים אירעו בשנים2020-2021 כתוצאה מתקלות טכניות, אך גם בעניין זה פעלה המשטרה לשם תיקון המערכת. כמו כן היא מסרה כי המערכת עצמה עברה תהליכי אפיון, פיתוח והטמעה נרחבים על ידי המשטרה כדי שהמערכת תעמוד בדרישות החוק ותיתן מענה טכנולוגי נרחב למשטרה לשם ניהול דיגיטלי של הצווים. על חטיבת הסייבר לעקוב אחר מועדי ההיתרים כפי שהם מתועדים במערכת ניהול הצווים ולוודא את תקינותם, וכן לאתר תקלות בתיעוד המועדים ולתקנן מוקדם ככל הניתן. מומלץ למשטרה להקים ממשק דיגיטלי בין מערכותיה הממוחשבות שבהן מתעדות יחידותיה את האירוע לראשונה לבין מערכת ניהול הצווים. באופן זה תיעוד שעת קבלת האירוע יועבר באופן ממוחשב למערכת ניהול הצווים ולאיהיה תלוי ברישום ידני, דבר שיכול למנוע מקרים של רישום פתיחת האירוע במשל"ט עוד קודם קבלת הדיווח על האירוע במשטרה. המשטרה מסרה כי היא רואה חשיבות בקידום תיעוד זמן קבלת האירוע במשטרה במערכות מקבילות וטיפול מקצה לקצה במערכת ניהול צווים של כל השלבים, וכי היא מקדמת תהליכים להקמת הממשק הדיגיטלי המתואר. (2) ש י מ ו ש ח ו ז ר ב ה י ת ר מ י נ ה ל י ע ב ו ר א ו ת ם י ע ד י ם : ייעודו של ההיתר המינהלי הוא מתן מענה מבצעי לצורך של המשטרה בקבלת נתוני תקשורת במצבים 268 בשנת2021אושרו16,076היתרים מינהליים ו-41,207צווי בית משפט, ובסך הכול-57,283. לשם השוואה-ביוני 2012, כשהוגש הדיווח הרביעי מעת כניסת החוק לתוקפו, שיעור ההיתרים המינהליים היה16% (3,481 היתרים מינהליים ו-17,597צווי בית משפט). 269 דיווחעלאירועחירום הדורש מתן היתר מינהלי יכול להתקבל במשטרהבמגווןדרכים. 270 חוקנתוניתקשורת, סעיף4. 271 לדוגמה - במקרה של אירוע שדווח למשטרה ביום ראשון בשעה 10:00 וניתן היתר מינהלי בעניינו בשעה 14:00, בהתאם לנוהל המשטרה ניתן לתת היתר שיהיה מוגבל עד ליום שני בשעה10:00. מבקר המדינה | דוח מיוחד 228 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המוגדרים בחוק כאשר אין למשטרה שהות מספקת לפנות לבית המשפט לשם קבלת צו שיפוטי. תוקפו של ההיתר המינהלי הוא לפרק זמן של עד 24 שעות. כאשר פג תוקפו של ההיתר המינהלי, והמשטרה צריכה לקבל נתוני תקשורת נוספים, עליה לפנות לבית המשפט לקבלת צו שיפוטי. בבקרת קצינים מוסמכים שערך מפקד המשל"ט בדצמבר2019 במחוזהחוף נאמרכייש להקפיד "שלא לאשר אירוע חירום על מנוי עליו נפתח בתקופה האחרונה אירוע חירום אחר בעבור אותה עילה (בעיקר באירועי פשיעה.") בשנים 2019 - 2021 מתוך 48,332 ההיתרים המינהליים, כ-630 היתרים התבקשו בעניינו של יעד (אחד או יותר) שלגביו כבר התבקש היתר מינהלי קודם (אחד או יותר). היתרים אלה ניתנו בתוך 3 עד 72 שעות ממועד מתן ההיתר הראשון, דהיינו במסגרת הזמן שבו ההיתר הקודם עדיין היה תקף או בסמוך לפקיעתו. המשטרהמסרה בתגובה כי היא משתמשת בהיתרים מינהליים תוך הקפדה יתירה ועל פי דרישות החוק והנהלים; היקף ההיתרים המינהליים החוזרים שניתנו בטווח של 3 עד 72 שעות מתוך כלל ההיתרים המינהליים הוא קטן ועומד על כ-2%; ופתיחת היתר מינהלי חדש נעשית בהתאם לשיקול דעת קפדני של הקצין המוסמך. כמו כן, לעמדת המשטרה ייתכנו מצבים רבים באירועי הצלת חיי אדם שבהם קיימת הצדקה חוקית לפתיחת היתר מינהלי חדש בטווח זמן קרוב, לדוגמה במקרים שבהם מתקבל מידע חדש (כגון: הישנות קבלת דיווח על אירועי הצלת חיים אדם), כשאדם נעדר או כשמתרחשת הסלמה באירוע, ועל כן היא אינה מקבלת את הביקורת בנושא זה, והיא תמשיך לפעול ביעילות המקסימלית ובמסגרת החוק. עוד הוסיפה המשטרה כי בשל מצבים אלה היא מקדמת פיתוח במערכת שבאמצעותו יהיה לתפקידן חיווי בעת הזנת היעד באירוע במקרה שבו מדובר בהיתר חוזר לאותו יעד. בהתאם לחוק נתוני תקשורת, ההיתר המינהלי מוגבל עד 24 שעות. לאחר מכן, ובהתאם לצורך, על המשטרה לפנות לבית המשפט בבקשה לצו. הוצאת כ-630 ההיתרים המינהליים החוזרים בתוך 72 שעות ממועד הוצאת ההיתר הראשון מעלה חשש כי המשטרה עקפה את הליך הוצאת הצו השיפוטי הנדרש בדין. על המשטרה להשתמש בהיתר המינהלי בהתאם לתנאי החוק ולא כאמצעי המייתר פנייה אל בית המשפט. החוק קובע כי ככל הניתן ההיתר המינהלי יינתן בכתב272. עם זאת, מעצם מהותו של ההיתר המינהלי-הוא ניתן במקרים דחופים, ולכן לא תמיד יתאפשר לקצין המוסמך לתת את ההיתר בכתב בזמן אמת, וייתכן שלנוכח הנסיבות והדחיפות ייאלץ הקצין המוסמך לתת את ההיתר בעל פה. לאחר קבלת ההיתר המינהלי שוטר רשאי לדרוש מחברת תקשורת להעבירלמשטרה נתוני תקשורת בהתאם לפרטי ההיתר. בית המשפט העליון הכיר בחשיבות של תיעוד אירוע בזמן התרחשותו או בסמוך אליו273. בנוהל של חטיבת הסייבר משנת 2008 בנושא קבלת נתוני תקשורת הוסדרו ההנחיות בעניין מתן היתרים מינהליים על ידי קצינים מוסמכים. על פי הנוהל, הבקשה להיתר המינהלי וההיתרעצמויכללופרטים המפורטים בטופס ייעודי המצורףלנוהל274שימולאועל ידי הגורם המבקש והקצין המוסמך בתוך 24 שעות ממתן ההיתר. כמו כן, הקצין המוסמך שנתן היתר מינהלי ידווח על כך בכתב בתוך24שעות באמצעות טופסייעודילקצין בדרגת נצ"ם שהוסמך לעניין זה. אם הקצין המוסמך אינו יכול לחתום בעצמו על הטופס, יש לפעול לפי ההוראות 272 חוק נתוני תקשורת, סעיף4(ב). 273 ע"פ869/81מוחמדשנירנ'מדינתישראל, פ"ד לח(4,)169(1984.) 274 טופס ייעודי המצורף לנוהל"היתרלקבלתנתוניתקשורתבמקריםדחופיםבלאצושלביתמשפט,ודיווחעלמתן ההיתרלק'משטרהשהוסמךלכךעלידיר'אח"ם (נצ"מומעלה)." מבקר המדינה | דוח מיוחד 229 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המפורטות בנוהל לגבי תיעוד בכתב של כלל הפעולות וההחלטות בנוגע להיתר שניתן.בתרשים להלן תוצג שרשרת האירועים והשלבים בתהליך הוצאת צו בית משפט לקבלת נתוניתקשורת לעומת השלבים בתהליך הוצאת היתר מינהלי לקבלת הנתונים. תרשים 22: שלבי התהליך להוצאת צו בית משפט ולמימושו לעומת שלבי התהליך למתן היתר מינהלי ולמימושו על פי חוק נתוני תקשורת ונוהלי המשטרה בנושא,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי בפועל, במסלול ההיתר המינהלי כלל הממשקים של המשל"ט מול היחידה החוקרת ומול הקצין המוסמך מתבצעים בעל פה באמצעות הטלפון בלבד, לרבות אישור מבקר המדינה | דוח מיוחד 230 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הקצין המוסמך למתן ההיתר המינהלי. גם ממשקי היחידה החוקרת מול הקצין המוסמך מתבצעים באמצעות הטלפון. נמצא כי אף שבחוק נתוני תקשורת נקבע כי ההיתר המינהלי יינתן, "ככל הניתן בכתב", הרי שבפועל האישורים למתן היתר מינהלי ניתנים מראש על ידי הקצינים המוסמכים רק בעל פה, וכלל הבקשות וההיתרים מתועדים על ידי הקצינים המוסמכים רק בדיעבד באמצעות טופס ייעודי. דפוס תפקודי זה אינו מתיישב עם הוראות החוק, ואף לא עם העובדה שמדובר באישור מהותי ורגיש, המחייב הפעלת שיקול דעת מעין-שיפוטי. על הקצינים המוסמכים להקפיד על מתן ההיתר המינהלי מראש בכתב, ככל שהדבר ניתן בנסיבות המבצעיות. המשטרה מסרה בתשובתה כי היארואה חשיבות רבה בתיעוד כל פעולותיה המתבצעות בנוגע לאירועים הנפתחים במסגרת היתר מינהלי לנתוני תקשורת. לצורך כך היא פיתחה מערכת לניהול צווים המאפשרת תיעוד בזמן אמת של פרטי האירוע בעת קבלת אישור הקצין המוסמך באופן רחב יותר עוד מדרישות החוק. אירועי החירום שבהם נדרש הקצין המוסמך לקבל החלטות מתבצעים על פי רוב בתנאי לחץ או בשטח. על כן לעמדתה לא בכדי איפשר המחוקק מתן היתר שלא בכתב,ולכן היאמתנגדת להמלצתמשרד מבקר המדינהלהקפיד על מתן ההיתר המינהלי מראש בכתב. אומנם תיעוד פרטי האירוע וקבלת אישור הקצין המוסמך נעשים בזמן אמת על ידי המשל"ט. עם זאת, הפרקטיקה של מתן אישור להיתר מינהלי בעל פה ולא בכתב, מקשה להתחקות אחר שיקול הדעת שהפעיל הקצין המוסמך בעת מתן ההיתר המינהלי. בהיעדר תיעוד בכתב של תהליך קבלת ההחלטות בנושא נבצר מהמשטרה גם לקבל מידע על היקף הבקשות שהיחידות מפנות לקצינים מוסמכים ועל מספר הסירובים של הקצינים המוסמכים לבקשותיהן. המשטרה בתשובתה ציינה כיהחוקבנוסחוהקייםאינו מחייבאותהלתעדאתהסירוביםשל הקצינים המוסמכים. עם זאת, היא תשקול את עמדתה בעניין זה. במסגרת הצעת ייעול שנשלחה למטה חטיבת הסייבר באוקטובר 2021 בנושא החלפת הליך האישור הידני המתבצע כיום בהליך ממוחשב נכתב בנוגע לטופס הייעודי הממולא בדיעבד כי קצינים רבים שוכחים למלא את הטופס,ויש צורךלמסור להם תזכורות רבות בעניין;קצינים רבים ממלאים את הטופס באופן שגוי;ומצטבריםטפסים וקלסרים רבים.במענה של חטיבת הסייבר מנובמבר 2021 על הצעת הייעול האמורה נאמר כי "מתוכנן פיתוח עתידי שיאפשר סגירת מעגל מתודולוגית וטכנולוגית של תהליך ההיתר ואישורו. בהתאם לפיתוח המתוכנן, הבקשה להיתר המנהלי תיפתח במערכת ממוחשבת על ידי החוקר או תפקידן המשל"ט, ותישלח ישירות לשולחן העבודה של הקצין המוסמך וכן לאפליקציה מאובטחת... האישור יתועד במערכת ניהול ההיתרים ויישלח במקביל לנצ"מ המחוזי המאשר". במועד סיום הביקורת לא החל הפיתוח הטכנולוגי שיאפשר ליחידה או למשל"ט להעביר את הבקשה בזמן אמת לקצין המוסמך בממשק דיגיטלי ויאפשר לקצין המוסמך לרשום במערכת ממוחשבת את החלטתו, לרבות את נימוקיו להחלטה. כדי להקל על הקצינים המוסמכים לאשר את ההיתר בכתב מוצע למשטרה לאמץ מתכונת פעולה דיגיטלית שבמסגרתה כלל השלבים בהליך מתן ההיתר המינהלי יתועדו בזמן אמת במערכת ממוחשבת ולא באמצעות טופס פיזי. באופן זה תיעוד הליכי אישור ההיתר המינהלי וכן העברתו לנצ"ם שראש אח"ם הסמיך לעניין זה יהיו מהירים יותר וסמוכים למועד מתן ההיתר כנדרש בחוק. המשטרה מסרה בתשובתה כי לאורך השנים היא השקיעה רבות באפיון ובפיתוח של המערכות הרלוונטיות, וכי חטיבת הסייבר מקדמת ממשק מקוון שיאפשר לקצינים מבקר המדינה | דוח מיוחד 231 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המוסמכיםלמלאאתהטופס הייעודיבצורהנוחהואחידה,אךמהלךזההתעכבבשלמגבלות משאבים.עדלהשלמתהפיתוחשלהממשקהמקוון, מקודםפתרון ביניים שכולל ייעול תהליך מילוי הטופס הייעודי כך שיהיה מובנה במערכת. ב. הדיווחים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת (1) ת ו צ א ו ת ב ד י ק ת מ ש ר ד מ ב ק ר ה מ ד י נ ה על פי הנוהל בנושא נתוני תקשורת (וכןהטופס הייעודיהמצורף אליו), מתן היתר מינהלי לשימוש בנתוני תקשורת מחייב דיווח (באמצעות טופס ייעודי) על שורה של עניינים ובהם: ציון התאריך והשעה של קבלת הדיווח על האירוע במשטרה וכן ציון התאריך והשעה של הגשת הבקשה ומתן ההיתר; תיאור נסיבות האירוע; ציון העילה למתן ההיתר; פירוט הדחיפות הדורשת היתר מינהלי; תיעוד היעדים וכן סוג הנתונים שלגביהם ניתן ההיתר; מילוי פרטי השוטר מבקש ההיתר; ציון החלטת הקצין המוסמך בדבר הוספת נתונים נדרשים על פי שיקול דעת הגורמים המוסמכים; מילוי מלוא הפרטים הנדרשים על ידי השוטר מבקש ההיתר כאשר הקצין המוסמך לא חותם על הטופס בעת מתן ההיתר; תיעוד הפרטים הנדרשים בנוגע לחתימת הקצין על ההיתר: התאריך והשעה של החתימה על ההיתר וכן חתימה וחותמת של הקצין. משרד מבקר המדינה ביצע בדיקה מדגמית של תקינות הדיווחים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת באמצעות הטפסים הייעודיים לכך. נבדקו 275 טפסים שמולאו על ידי חמישה קצינים מוסמכים במחוז ירושלים בחודשים ינואר 2022 עד מרץ2023275. בבקרה נבחנו17נושאים הנדרשים להיות מתועדים ומדווחים כמתחייב על פי הנוהל. בבדיקה מדגמית שביצע משרד מבקר המדינה לגבי הדיווח של קצינים מוסמכים במשטרה על 275 מקרים שבהם נעשה שימוש בנתוני תקשורת על סמך היתרים מינהליים (שניתנו ככלל בעל פה) - התגלו ליקויים בכ-99% מהדיווחים שנמסרו (273 מתוך 275 דיווחים). ב-38 טפסים היה חוסר של פרט אחד, ואילו בכל יתר הדיווחים (235דיווחים) היה חוסר של בין2ל-11פרטים. בניתוח של הנושאים הנדרשים להיות מתועדים ומדווחים בטופס נמצאו ליקויים יסודיים באופן הדיווח לגבי כל אחד מהנושאים האלה: • אי-ציון יעד הבקשה ומספר הטלפון הנייד שלגביו ניתן ההיתר. • היעדר חתימה של השוטר המבקש את ההיתר המינהלי או פרטים מזהים לגביו. • היעדר חתימה או חותמת של הקצין המוסמך על ההיתר. • אי-ציון סוג נתוני התקשורת שלגביהם ניתן ההיתר. • אי-ציון מועד קבלת האירוע במשטרה. • אי ציון מועד החתימה על ההיתר. • אי-ציון מטרת ההיתר. • היעדר הסבר ופירוט הדחיפות למתן ההיתר. • זמנים בלתי סבירים בהיתר - ציון שעה זהה לשעת הבקשה (הטלפונית), לשעת מתן ההיתר (בעל פה) ולשעת חתימת הטופס בדיעבד. 275 נבדקו טפסים של קצינים מוסמכים במחוז ירושלים ממרחב דוד, מרחב ציון ומרחב קדם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 232 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 21: ריכוז הליקויים שעלו בבדיקת משרד מבקר המדינה לגבי תקינות הדיווחים של קצינים מוסמכים במשטרה בדבר מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת על פי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהמשטרה נמסר בתגובה כי היא תבחן את הצורך במילוי כלל הפרטים על ידי הקצינים המוסמכים במסגרת הטופס הייעודי וכן את הדרכים לבצע פיקוח ובקרה הדוקים יותר לאופן מילויים. (2) ב ק ר ו ת ה מ ש ט ר ה ע ל ת ק י נ ו ת ה ד י ו ו ח י ם ל מ ת ן ה י ת ר י ם מ י נ ה ל י י ם ל ש י מ ו ש ב נ ת ו נ י ת ק ש ו ר ת על פי נוהלי המשטרה, הפיקוח והבקרה על מתן ההיתר המינהלי כנדרש ועל מילוי פרטי ההיתר כנדרש בטופס הייעודי צריכים להתבצע על ידי שני גורמים: חטיבת הסייבר וקציני אח"ם מחוזיים. בשנת2021 ביצעו רמ"ד שליטה מבצעית ומפקד המשל"ט בחטיבת הסייבר חמש בקרות בלבד בנושא, בהן נבחנו 126 דיווחים על שימוש בנתוני תקשורת בהתאם להיתרים מינהליים276. במסגרת הבקרות נבדק אם יש התאמה בין מספר ההיתרים המינהליים שנתנו הקצינים המוסמכים ובין מספר הדיווחים שניתנו באמצעות הטפסים הייעודיים, וכן התבצע מדגם אקראי של כמה מהטפסים הייעודיים לבחינת אופן מילוי הפרטים. 276 בינואר 2021 בוצעו בקרות במטה מחוז המרכז ובמחוז הצפון - במחוז המרכז נבדקו 27 טפסים ייעודיים שנתנו חמישה קצינים מוסמכים, ובמחוז הצפון נבדקו 49 טפסים ייעודיים שנתנו עשרה קצינים מוסמכים; בפברואר 2021 בוצעה בקרה במחוז החוף - נבדקו 21 טפסים ייעודיים שנתנו שבעה קצינים מוסמכים; במרץ 2021 בוצעו בקרות במרחב אילת ובמטה לה"ב 433 - במרחב אילת נבדקו 14 טפסים ייעודיים שנתנה קצינה מוסמכת אחת; ובמטה לה"ב433נבדקו15טפסים ייעודייםשנתנו שלושה קצינים מוסמכים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 233 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בשנים 2017 - 2021 נתנו קצינים מוסמכים במשטרה כ-78,000 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת. נמצא כי בשנים אלו המשטרה ביצעה בקרה מצומצמת מאוד על דיווחי הקצינים המוסמכים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת: בשנים2017 - 2020 ביצעה חטיבת הסייבר שתי בקרות בלבד בנושא זה277.נוסף על כך קציני האח"ם המחוזיים אינם מבצעים בקרה על דיווחים אלה278. בשנת 2021 נעשו חמש בקרות שבמסגרתן נבחנו 126 דיווחים על היתרים בלבד. בבקרות עלה כי בבחינת ההתאמה בין ההיתרים המינהליים שניתנו לבין הדיווחים שנמסרו באמצעות הטפסים הייעודיים לא נמצאו 48 מהדיווחים. ב-83% מהדיווחים על ההיתרים שכן נמצאו לגביהם הטפסים (104 מתוך 126) עלו ליקויים יסודיים, כמפורט להלן: • אי-ציון יעד הבקשה ומספר הטלפון הנייד שלגביו התבקשו נתוני התקשורת. • היעדר חתימה של הקצין המוסמך על ההיתר. • אי-ציון מועד החתימה על ההיתר. • אי-ציון מטרת ההיתר. • אי-ציון סיבת הדחיפות למתן ההיתר. • אי-רישום עובדות בעניין האירוע שלגביו ניתן ההיתר. • זמנים בלתי סבירים בהיתר-ציון שעה זהה לשעת קבלת האירוע במשטרה,לשעת מתן ההיתר (בעל פה) ולשעת מילוי הטופס בדיעבד. בדיקת משרד מבקר המדינה בדבר תקינות הדיווח של קציני משטרה מוסמכים על מתן היתר מינהלי לשימוש בנתוני תקשורת, כמתחייב מנוהלי המשטרה, העלתה ליקויים מהותיים. מדובר בשימוש בנתוני תקשורת מכוח היתר מינהלי שניתן בעל פה ושלא במסגרת הליך שיפוטי. התברר כי מרבית הדיווחים חסרים מידע בסיסי הנוגע לקבלת הנתונים והשימוש בהם. תמונת מצב זו משקפת ליקוי יסודי בטיפול המשטרה בנושא, שאף מונעת אפשרות של פיקוח ובקרה ראויים על היבטים מרכזיים בתהליך מתן ההיתרים המינהליים והדיווח עליהם, כפי שנקבעו בחוק נתוני תקשורת ובנוהלי המשטרה. ממצאיםדומים עלו גם בבקרה שביצעה המשטרה בנושא בשנת2021לרבות ממצאים בדבר היתרים מינהליים שהאישור להם ניתן בעל פה ושלגביהם כלל לא נמצא דיווח כתוב באמצעות הטפסים הייעודיים לכך. המשטרהמסרה בתשובתה כי היאמייחסתחשיבותרבהלתהליכיפיקוחובקרהבתחום הסיגינט סייברובדגשעלתחוםההיתריםהמינהליים.מדובר בבקרותהכוללות תהליכי עבודה, מערכות טכנולוגיות ובקרות פיקודיות נקודתיות בנוגע לשוטרים במשל"ט. כך למשל, בשנים 2017 - 2021 בוצעו 236 בקרות במשל"ט במגוון נושאים שונים. 277 בדצמבר2019נערכה בקרת קצינים מוסמכים במחוז החוף; בדצמבר2020 נערכה בקרת טפסים ייעודיים במחוז ש"י. 278 בעקבותפנייתצוות הביקורתלקבלבקרותעלהטפסים הייעודיים שהוציאובשנת2021קציניהאח"םהמחוזיים, ביולי 2023 ביצע קצין האח"ם של מחוז הדרום בקרה על טפסים ייעודיים משנת 2021. במסגרת הבקרה נבחן מדגם של טפסים ייעודיים של עשרת הקצינים המוסמכים במחוז הדרום נכון לשנת 2021. בסך הכול נבחנו 98 טפסים ייעודיים. ממצאי הבקרה העלו כי כל הטפסים שנבדקו לא נחתמו כלל על ידי הקצינים המוסמכים אשר נתנו את ההיתרים. כמו כן, נמצאה אי-התאמה בין מספר ההיתרים שניתנו לבין מספרם בדיווחים שבטפסים הייעודיים, וכן נמצאו ליקויים נוספים המפורטים בבקרות המשטרה שנערכו בשנת 2021. בסיכום הבקרה ציין קצין האח"ם של מחוז דרום כי נמצא שמספר הדיווחים של הקצינים המוסמכים לקצין אח"ם מחוזי בנושא ההיתרים שנתנו קטן בהרבה ממספרם לפי הדיווחים שבטפסים הייעודיים, וכי בשנת 2023 מונה רפרנט מחוזי לניהול בקרות מחוזיות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 234 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 עם זאת, בהינתן שהקצינים המוסמכים מפעילים שיקול דעת מעין-שיפוטי, אין ב- 236 הבקרות שנערכו בשנים 2017 - 2021 על השוטרים והקצינים של המשל"ט כדי להוות תחליף לבקרה הנדרשת גם על דיווחי הקצינים המוסמכים בנוגע למתן היתר מינהלי על ידם. על ראש אח"ם ועל גורמי חטיבת הסייבר לוודא כי הקצינים המוסמכים ממלאים את דרישות החוק והנוהל בכל הנוגע לאופן מתן ההיתר המינהלי והדיווח עליו. מומלץ לחטיבת הסייבר לאמץ התנהלות טכנולוגית שבה כל שלבי הגשת הבקשה לקצין המוסמך ומתן ההיתר יתבצעו באופן ממוחשב כדי לייעל ולשפר את התיעוד והדיווח הנדרשים בנהליה. על חטיבת הסייבר להקפיד על ביצוע בקרה רציפה וקבועה בנושא דיווחי הקצינים המוסמכים על ההיתרים המינהליים ולוודא כי מספר ההיתרים המדווחים זהה למספר ההיתרים המינהליים הניתנים בכל שנה. על קציני האח"ם המחוזיים לבצע בקרות על דיווחי הקצינים המוסמכים המועברים אליהם לאישור, בהתאם לחובתם. ג. פערים בהכשרה ובהסמכה של קצינים למתן היתרים מינהליים חוק נתוני תקשורת נכנס לתוקף ביוני 2008, וביולי 2008 קבע לראשונה מפכ"ל המשטרה 52 תפקידים שהקצינים המכהנים בהם יוסמכו למתן היתרים מינהליים. ההסמכה אינה אישית ואינה ניתנת לאדם מסוים בציון שמו; היא מיועדת לנושאי תפקידים פיקודיים מסוימים279 שאליהם יכולות לפנות יחידות חוקרות כאשר נדרש לקבל בדחיפות נתוני תקשורת. זהותם של הקצינים המשרתים בתפקידי הפיקוד מתחלפת, אך ההיתר ניתן למי שיישא בתפקיד הפיקודי במועד שבו נדרשת היחידה לקבל היתר מינהלי. לפיכך ההסמכה לתפקיד אינה מושפעת מתחלופת הנושאים בתפקיד280. במכתב ההסמכה נכתב בפירוש כי ההסמכה מותנית בכך שהקצינים המוסמכים הם בדרגת סנ"ץ ומעלה, למעט מפקדי מוקדים אשר החוק קובע כי הם יכולים להיות בדרגת רפ"ק. במהלך השנים בוצעו עדכונים ושינויים בתפקידים שבהם הקצינים נדרשים למתן היתר מינהלי, ובהתאם לכך בוצעו שינויים במספר הקצינים שהסמיך לצורך זה מפכ"ל המשטרה. נכון לאפריל 2023 מספר הקצינים המוסמכים במשטרה היה 91. מספר ההיתרים המינהליים שאישרו הקצינים המוסמכים בשנת 2021 היה כ-16,000. נמצא כי הכשרתם של קצינים מוסמכים למתן היתר מינהלי מסתכמת במצגת281 שמעביר להם רמ"ד מבצעים בחטיבת הסייבר או מפקד מרכז מבצעים. משרד מבקר המדינה השווה בין ההכשרה שניתנת במשטרה לקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת ובין ההכשרה שניתנת לבעלי תפקידים אחרים שעוסקים בתחום נתוני תקשורת. להלן יפורטו ממצאי ההשוואה: (1) לנוכח חשיבותם הרבה ורגישותם של חלק מנתוני התקשורת, חטיבת הסייבר קבעה כי נדרש מדרג אישורים נוסף, מקצועי ופיקודי, על ידי קצינים, לשם הגשת בקשה לצו שיפוטי, היתר מינהלי, או מימושם בנוגע לנתונים מסוימים. 279 למשל, במכתב ההסמכה הראשון של המפכ"ל ניתנה הסמכה למי שיישא בין היתר בתפקידיםאלה: ראשי ימ"רים מרחביים, מפקדי משל"ט ארצי ומחוזיים, קציני אח"ם מרחביים ועוד, ובמכתב ההסמכה מפורטים התפקידים אך לאמצוינים בעלי התפקידים בשמותיהם. 280 כיוון שחילופי המפקדים הנושאים בתפקידי הקצינים המוסמכים על ידי המפכ"ל אינה גוררת הסמכה חדשה, וכיוון שהמשטרה מסתמכת על ההסמכה הכללית לבעל התפקיד, עם חילופי המפקדים נדרש עדכון של שמות הקציניםבמערכתניהולהצווים, על מנת שבכל רגע נתון הרשימה תהיה מעודכנת ותשקף אתהמפקדים הנושאים בפועל בתפקידי הקצינים המוסמכים. כמו כן נדרש עדכון הרשאות במערכת ההרשאות המחשובית של המשטרה. 281 מדובר במצגת של 14 שקפים, אשר רק בארבעה מהם מובא תוכן מקצועי לגבי מתן היתר מינהלי על ידי קצין מוסמך. אין במצגת אזכור או הפניה לנוהל חטיבת הסייבר הרלוונטי המגדיר את הפרוצדורה למתן היתר מינהלי ואת השיקולים למתן היתר מינהלי. כמו כן, במצגת לא מוצגים הטופס הייעודי ואופן מילויו, זאת אף שדיווח הקצין המוסמך נדרש בחוק. מבקר המדינה | דוח מיוחד 235 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 החטיבה קבעה כי לשם מתן האישורים האמורים אותם קצינים - המאשרים הגשת בקשות לנתונים מסוימים - נדרשים לעבור תהליך של הדרכה והסמכה לתפקיד קצין "מורשה מקצועי". תהליך זה כולל קורס מקצועי של שבוע ימים, אשר לאחריו נדרשים הקציניםלעבור תקופתהתמקצעותוחניכה של שישה חודשים שבההםמתנסים בעבודה המעשית מתוקף תפקידם, אך ללא סמכות לאשר בעצמם את הגשת הבקשות לצווים או היתרים מינהליים לקבלת נתונים מסוימים. בסיום ששת החודשים האמורים נדרשים הקצינים לעבור מבחן הסמכה, ורק לאחר מכן הם מקבלים הסמכה לאשר את הצווים הרלוונטיים לתפקידם ולדרגתם. קצינים המוסמכים לאשר הגשת בקשות לצווים לנתונים מסוימים נדרשים לעבור הדרכה על ידי ראש חוליית מחקרי תקשורת שבחטיבת הסייבר, ורק לאחריה הם מוסמכים על ידי ראש החוליה. (2) גם כאשר מדובר באישור קבלת נתוני תקשורת מסוימים במסגרת היתר מינהלי282, החטיבה קבעה כי קציני הצס"ם יוכלו לאשר את קבלת הנתוניםהמסוימיםאם הםיעברו הסמכה רשמיתבחוליית מחת"ק ארצי במדור הכוונה מקצועית. ההרשאהלמימוש נתוני תקשורת מסוימים תינתן לקציני הצס"ם בתוך חצי שנה מיום כניסתם לתפקיד. בביקורת עלה חסר משמעותי באופן הכשרת הקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים - הם אינם נדרשים להשתתף בקורס ייעודי או לעבור חניכה. החסר המשמעותי בהכשרת הקצינים המוסמכים בולט במיוחד לנוכח העובדה שקצינים אחרים, שנדרשים במסגרת תפקידם לעסוק באישורים הנוגעים לנתוני תקשורת, מחויבים בהכשרה מקצועית הכוללת השתתפות בקורס או בהדרכה ותקופת חניכה לפני הסמכתם הרשמית לעסוק בנושא. הדבר אינו הולם את מורכבות התפקיד של אישור היתרים מינהליים - פעולה המחליפה למעשה את שיקול הדעת השיפוטי שאמור לאזן בין הצורך המבצעי לבין הימנעות מפגיעה בפרטיות של האזרחים. המשטרה מסרה בתשובתה כי הקצינים המוסמכים הם קציני אח"ם מנוסים וותיקים אשר ביצעו תפקידי ליבה במערך האח"ם קודם הגעתם לדרגת סנ"ץ ואף עברו קורסים והכשרות רבים. כמו כן, מפקדי המשל"ט הם קציני אג"ם מהתחום, אשר מובהרים להם באופן ספציפי גבולות אחריותם והתבחינים לאישור היתר מינהלי. עוד מסרה המשטרה כי חטיבת הסייבר פיתחה תהליך הסמכה ייחודי עבור הקצינים המוסמכים, שבו כל קצין מוסמך מוזמן למטה החטיבה באופן אישי ומוקדש לו זמן ייחודי לצורך הכשרה הנמשכת שעות מספר. במסגרת ההכשרה מוסבר לקצינים המוסמכים על חוק נתוני תקשורת, על מאפייני האירועים בהיתר המינהלי, על אופן העבודה מול המשל"ט, על סמכויותיהם וחובותיהם בהתאם לחוק, לנהלים וליכולות החטיבה. המצגת מהווה כלי עזר בלבד להסמכה. על חטיבת הסייבר לוודא שכל הקצינים המוסמכים עוברים את ההכשרה שנקבעה עם כניסתם לתפקיד. כמו כן מומלץ כי חטיבת הסייבר תשקול להרחיב במידה ניכרת את ההכשרה והחניכה של הקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים באופן שיהלום את היקף הסמכות ואת מידת האחריות המוקנות להם מכוח החוק. ד. אפקטיביות השימוש בהיתרים המינהליים בהתאם למושכלת יסוד ולעיקרון בסיסי של המינהל הציבורי (עקרון חוקיות המינהל), רשות מינהלית רשאית לבצע רק פעולות שהיא הוסמכה לבצע מתוקף החוק. עם השנים התגבשה בפסיקה ובספרות המשפטית העמדה כי מדובר בתנאי סף בלבד, וכי גם אם הרשות המינהלית 282 כלומר, איסוף נתוניהתקשורתמחברות התקשורת ותחקור של הנתונים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 236 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 קיבלה הסמכה חוקית להפעלת סמכות עליה להפעיל סמכות זו באופן מידתי, ראוי והוגן ותוך יצירת איזון נאות בין הפגיעה בזכות ובין הצורך הציבורי283. בחינת הצדקתו של מתן היתר מינהלי לשם קבלת נתוני תקשורת צריכה להתבצע מבעוד מועד, עוד לפני מתן ההיתר, ובמסגרתה צריך הקצין המוסמך לשקול היטב אם אכן מתקיימות הנסיבות המצדיקות מתן היתר מינהלי ולא ניתן להמתין לקבלת צו שיפוטי. בין היתר יש לבדוק אם קיים פער זמנים משמעותי בין מועד התרחשות האירוע ובין מועד קבלת הדיווח על האירוע במשטרה, או בין מועד קבלת הדיווח על האירוע במשטרה ובין מועד הבקשה לקבלת היתר מינהלי, פער שעשוי לעיתים להצביע על היעדר הצדקה למתן היתר מינהלי. כמו כן, במסגרת בחינת ההצדקה לפני מתן ההיתר המינהלי על הקצין המוסמך לשקול את היקף הפגיעה הצפוי בפרטיות בעקבות מתן ההיתר וקבלת נתוני התקשורת. יעילותו של ההיתר המינהלי יכולה להיבחן רק בדיעבד, לאחר בחינת תרומתם של נתוני התקשורת לפענוח התיקבמקרה המסוים שבו ניתן ההיתר284. עם זאת, בחינת היעילותצריכה להביא בחשבון פרמטרים רבים נוספים, ובכלל זה המידע שהיה לפני הקצין המוסמך בעת קבלת ההחלטה. כמו כן, מידת היעילות כשלעצמה אינה נקבעת באופן בינרי, המאפשר להכריע באופן מוחלט בין שני ערכים אפשריים בלבד, אלא לפי רצף ערכים בטווח שבין יעיל ללא יעיל285. המשטרה עצמה בוחנת את יעילות קבלת נתוני התקשורת באמצעות ההיתרים המינהליים, ולשם כך היא קבעה מדד של "פענוח סיגינטי"286. בעת סגירת אירוע המשל"ט מציין במערכת לניהול צווים לגבי כל היתר מינהלי כיצד האירוע הסתיים: האירוע הסתיים בפענוח סיגינטי; האירוע הסתיים בפענוח על ידי היחידה החוקרת287; "המשך עבודה בצווים"- האירוע לא פוענח ואם היחידה מעוניינת להמשיך בקבלת נתוני תקשורת עליה לפנות לבית המשפט לשם קבלת צו נתוני תקשורת. להלן נתוני המשל"ט לגבי יעילות ההיתרים המינהליים שניתנו בשנת 2021. 283 ראו גם: יצחק זמיר,הסמכות המנהלית, עמ'73-82,169-171,230-232; יצחק זמיר,שיקול הצדק בהחלטות מנהליות, משפט וממשל ז' (תשס"ה), עמ'623 - 667; בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלתישראל, פ"ד מז(5)404(1993;)עע"מ2398/08מדינת ישראל-משרד המשפטים נ' אליצור סגל, פ"ד סד (3)666( ,2011); דפנה ברק-ארז,משפט מינהלי( ,2010), "שער רביעי-שיקול הדעת המינהלי, מידתיות", עמ'722 -792. 284 באופן דומה עשה צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר הבחנה בעניין בחינת ההצדקה של האזנות סתר לבין בחינת היעילות שלהן. על אף ההבדלים בין האזנות סתר לבין נתוני תקשורת, בעניין זה יש דמיון. ראו:דוחלבנת משיח (אפריל2005). 285 יש כמה טעמים לכך: לעיתים נתוני התקשורת מספקים ראשית ראיה או מספקים מידע מודיעיני המאפשרים המשך ביצוע חקירה; לעיתים נתוני התקשורת מאפשרים הפעלת אמצעי חקירה אחרים - כגון האזנות סתר או חיפוש - ואמצעים אלו הם שהובילו בסופו של דבר לפענוח הפרשייה; לעיתים נתוני התקשורת אינם מביאים לפענוח הפרשייה אך מאפשרים לאמת או לשלול אליבי של חשוד; ולעיתים גם אם הנימוק למתן ההיתר המינהלי כיווןלמטרהמסוימת בהתאם לחוק ייתכן שנתוני התקשורת ישיגו ראיותביחסלמטרה אחרת. 286 חטיבת הסייבר מגדירה פענוח סיגינטי כתהליך שבו נתוני התקשורת שהתקבלו הובילו לפענוח האירוע ולסיומו, למשל כתהליך שבו נתוני התקשורת הובילו את השוטרים למציאת נעדר ולהצלת חייו, או כתהליך שבו נתוני התקשורת הובילו את השוטריםלחשוד ובכך אפשרו למנוע עבירה מסוג פשע או לגלות את מבצעה. 287 חטיבת הסייבר מגדירה פענוח על ידי היחידה כאירוע שבו היחידה שביקשה את קבלת נתוני התקשורת הצליחה לפענח אתהמקרהבתקופתתחולתו שלההיתר המינהלי, אך הפענוחבוצעללא תלות בנתוניהתקשורת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 237 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תרשים 22: נתונים על יעילות ההיתרים המינהליים בהתאם לעילות נתינתם, 2021 על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשימים עולה כי שיעור ההיתרים המינהליים שניתנו בעילה של מניעת פשע והסתיימו בפענוח סיגינטי הוא 23%, ושיעור ההיתרים המינהליים שניתנו בעילה של הצלת חיים והסתיימו בפענוח סיגינטי הוא 63%. בסגירת היתר מינהלי המשל"ט מגדיר כל אירוע שלא פוענח כאירוע שבו היה "המשך עבודה בצווים". בפועל סיווג זה אינו מתבסס על אינדיקציה מהיחידה שהיא אכן המשיכה לתחקר את נתוני התקשורת לאחר קבלת צו בית משפט. מהמשטרה נמסר כי מחלקי השטח הפרוסים במחוזות מחויבים לעבור על כל ההיתרים המינהליים שנפתחו במהלך היממה החולפת ולבצע המשך טיפול לכל האירועים שנסגרו ולא אותר בהם מושא ההיתר. כך מתקיימת רציפות הטיפול הסיגינטי עד לסיום האירוע. חטיבת הסייבר אינה מתחקרת את האירועים שלא פוענחו אשר ניתן בעניינם היתר מינהלי שנמצא בדיעבד כלא יעיל. יש בכך כדי לפגוע ביכולתם של היחידות והקצינים המוסמכים להפיק לקחים ולהסיק מסקנות בעניין יעילותם של היתרים מינהליים, ובכך ניטל מהם כלי שעשוי לייעל את השימוש בהיתרים אלה. מומלץ לחטיבת הסייבר לאסוף מהיחידות מידע על שימוש בצו בית משפט במקרים שבהם ההיתר המינהלי נסגר לאחר שהאירוע לא פוענח בתוך 24 שעות, כדי שתוכל לתחקר את אותם האירועים שבהם ניתן היתר מינהלי שנמצא בדיעבד כלא יעיל. השילוב של בחינת היעילות והתחקור יאפשר למשטרה להנחות את היחידות השונות בנושא ולייעל את הבקרה עליהן ובכך לצמצם את היקף השימוש בהיתרים מינהליים. ✰ השימוש בהיתרים מינהליים מחייב ניהול קפדני והפעלת שיקול דעת בכובד ראש משום שהיתרים אלו ניתנים על ידי קצינים מוסמכים של המשטרה ומייתרים את הצורך בהוצאת צו שיפוטי ואתבחינת נחיצות קבלת נתוני התקשורת על ידי בית המשפט. מסקירת תהליכי העבודה של הקצינים המוסמכים בבואם לתת היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת עלו ליקויים בדפוס פעולתם, ואלו העיקריים שבהם: מבקר המדינה | דוח מיוחד 238 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 א. מתן היתרים מינהליים חוזרים לקבלת נתוני תקשורת בנוגע לאותו היעד בתוך 27 שעות ממועד קרות האירוע, חלף פנייה לבית המשפט להוצאת צו שיפוטי. ב. מתן אישורים לקבלת נתוני תקשורת בעל פה באופן קבוע. ג. אי-מילוי פרטים הכרחיים בטופסי הדיווח של קציני משטרה מוסמכים לקבלת היתרים מינהליים, לרבות רישום זמנים בלתי סבירים בהיתר - ציון שעה זהה למועד קבלת האירוע במשטרה, מועד מתן ההיתר (בעל פה) ומועד מילוי הטופס בדיעבד. ד. קיום בקרות ספורות על הדיווחים של הקצינים המוסמכים לגבי עשרות אלפי ההיתרים המינהליים שניתנו על ידם בכל שנה. ה. חסר משמעותי באופן הכשרת הקצינים המוסמכים לקבל החלטות על הוצאת ההיתרים המינהליים בתחום מורכב זה. דפוסי עבודהאלה דורשים הקפדה משמעותית על תיעוד תקין של השיקולים שמביאים בחשבון הקצינים המוסמכים ובקרה משמעותית על כך. על המשטרה לפעול למיכון מלא של תהליכי הוצאת ההיתרים המינהליים כך שגם דיווחי הקצינים המוסמכים יתועדו בזמן אמת בצורה דיגיטלית. הדבר יתרום לשקיפות תהליך קבלת ההחלטות של הקצין המוסמך שבאחריותו לאזן בין הצורך במענה מבצעי מיידי לקבלת נתוני תקשורת ובין השאיפה להימנע מפגיעה בזכות הפרט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 239 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 4. הפיקוח והבקרה של המשטרה על שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר 4.1 מבוא החובה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לשימוש בנתוני תקשורת288 ולביצוע האזנות סתר289 נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. נוסף על כך, אח"ם וחטיבת הסייבר קבעו בכמה נהלים והנחיות את החובה לבצע פעולות פיקוח ובקרה בתחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר, והחטיבה אף ייחדה הנחיית עבודה חטיבתית לנושא זה. בהתאם לנוהלי החטיבה, את פעולות הפיקוח והבקרה נדרשים לבצע הן גורמים מקצועיים מנחים בחטיבה והן גורמים פיקודיים. כמו כן נעשות בקרות בתחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר על ידי גורם ביקורת חיצוני לחטיבה - מדור הביקורת במשטרה290. כך הגדירה חטיבת הסייבר את חשיבות פעולות הפיקוח והבקרה: "הפיקוח והבקרה הם חלק מן הכלים העומדים לרשות מפקדים וקציני מטה, המשמשים מנחים מקצועיים לשוטרים במערך הפרוס, כדי לוודא שהשוטרים מתפקדים באופן מקצועי, וכי הפקודות, התקנות, ההנחיות וההוראות אכן מקוימות כרוחן וכלשונן". נוסף על כך הפיקוח והבקרה הם כלים העומדים לרשות המפקד לבחינת עמידת היחידה ואנשיה ביעדים שהוצבו להם ומאפשרים את בחינת היעילות והאפקטיביות של היחידה291. 4.2 ביצוע בקרות בתחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר א. ביצוע בקרות על ידי מטה חטיבת הסייבר הנחיית העבודה של חטיבת הסייבר בנושא פיקוח ובקרה מגדירה את הבקרות שהחטיבה נדרשת לבצע בתחומים השונים שבהם היא פועלת, הן במטה החטיבה292, הן ביחידות השטח הכפופות למטה החטיבה במערך הפרוס והן ביחידות השטח במשטרה הכפופות לה מקצועית. נוסף על כך, ההנחיה מגדירה את הגורמים המקצועיים והפיקודיים שעליהם מוטלת החובה לביצוע הבקרות בהתאם לתדירות שנקבעה293. 288 סעיף4(ה) לחוק נתוני תקשורת קובע כי ראש אח"ם יגיש דוח ליועמ"ש לממשלה בכל רבעון על השימוש שעשתה המשטרה בהיתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת. החוק אינו מפרט אילו פרטים נדרשים להיכלל בדוח הרבעוני; תקנה 4 לתקנות מאגרי נתוני תקשורת קובעת כי מנהל המאגר יבצע פעולות פיקוח ובקרה מזמן לזמן ולפחות אחת לשלושה חודשים. תקנה5קובעת הנחיות לעניין כלי בקרה מקוונים למערכות המחשב שבהן יוחזקו המאגרים. 289 סעיף 6(ו) לחוק האזנת סתר קובע כי המפכ"ל יגיש דוח חודשי ליועמ"ש לממשלה על האזנות סתר שעשתה המשטרה לפי היתר מבית המשפט; סעיף 6(ז) לחוק האזנת סתר קובע כי השר הממונה על המשטרה יגיש דוח שנתי לכנסת בנוגע להאזנות הסתר שביצעה המשטרה. 290 מדור הביקורת במשטרה מבצע בקרות תהליכיות וכן בקרות פתע ביחידות המשטרה השונות. בבקרות אלו מצטרפים נציגי האגפים המקצועיים במשטרה לאנשי מדור הביקורת לשם עריכת ביקורת מקצועית רוחבית ביחידה המבוקרת. בשנים 2017 - 2021 ביצע מדור הביקורת ארבע ביקורות תהליכיות (במחוזות ש"י ודרום וביחידת לה"ב 433) וארבע ביקורות פתע (בתחנות כפר קאסם, בני ברק, נתניה וחדרה). בביקורות אלו נעשתה בקרה גם על תחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר. עם זאת, אין מדובר בבקרה נושאית המבוצעת על ידי גורם מקצועי או פיקודי, ולפיכך ההיקף והעומק של הבקרות שנעשו בתחומים אלו היו מצומצמים ביותר. 291 הגדרת יעילות ואפקטיביות וההבחנה ביניהן הובאו על ידי רח"ט סייבר בדיון מיום 8.12.19: יעילות מתמקדת בתהליך העבודה;השגת התוצאות הטובות ביותר תוך ניצול מרבי של האמצעים;תכונה הכוללת מהירות ואיכות. אפקטיביותמתמקדת בתוצר שהתקבל בסיום תהליך העבודה ובוחנת אם התוצאה שהתקבלה משיגה את המטרה הרצויה. 292 מטההחטיבה- מטה חטיבת הסייבר כולל גורמים מנחיםמקצועיתבתחוםהאזנות הסתר ונתוני התקשורתוכן יחידותמבצעיותשפעילותבתחומים אלה. 293 בהתאם להנחיית העבודה - מדור הכוונה מקצועית יערוך בקרות מקצועיות בכלל מחלקי הסיגינט סייבר; מדור הפקה יערוך ביקורות בתחום עבודת המחת"ק; מדור שליטה מבצעית יערוך בקרות על משל"ט החטיבה ועליחידת המוקד הטכנו-סיגינטי בחטיבה; וכן ייערכו בקרותבנושאאבטחתמידעבמטה החטיבה ובמערך הפרוס. נוסףעל מבקר המדינה | דוח מיוחד 240 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 (1) בהתאם להנחיית העבודה, מדור הכוונה מקצועית בחטיבת הסייבר עורך תוכנית בקרות שנתית הכוללת בקרות יזומות ביחידות המערך הפרוס בדיסציפלינות השונות294. בהתאם לתוכנית הבקרות השנתית מדור הכוונה מקצועית ביצע 259 בקרות בשנים 2019 - 2021 ביחידות המערך הפרוס וביחידות המבצעיות של חטיבת הסייבר. נוסף על כך, מפקדי יחידות השטח שבהן מבוצעות הפקת נתוני תקשורת והאזנות סתר ביצעו בקרות מקצועיות על פעילות היחידות. להלן בלוח פילוח הבקרות שביצע המדור בשנים 2019 - 2021. לוח 21: פילוח תחומי הבקרות שביצע מדור הכוונה מקצועית, 2019 - 2021 הגורם שלגביו בוצעה נתוניתקשורת האזנות סתרותקשורת אחר (סייבר,בינה הבקרה בין מחשבים רשתית) המערך הפרוס 104 79 73 היחידות המבצעיות בחטיבה 0 2 1 על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח עולה כי רובן המוחלט של הבקרות (256 בקרות מתוך 259) שביצע מדור הכוונה מקצועית בשנים 2019 - 2021 התבצעו ביחידות המערך הפרוס. (2) נוסף על היחידות במערך הפרוס, במסגרת מטה חטיבת הסייבר פועלות כמה יחידות מבצעיות בתחומי הפקת נתוני תקשורת, האזנות סתר ותקשורת בין מחשבים. מחלקת מענה מבצעי, שבמסגרתה פועלות היחידות המבצעיות בחטיבה, משמשת גורם מנחה מקצועי ליחידות החטיבה המבצעיות. אולם, הנחיית העבודה של חטיבת הסייבר אינה דורשת ביצוע פיקוח ובקרה בחלק מיחידות החטיבה, וממילא אינה מגדירה גורםהאחראי לביצוע פיקוח ובקרה ביחידות אלה. בשנת 2021 לא בוצעו כלל בקרות של מחלקת מענה מבצעי על מדורי המחלקה. מדור שליטה מבצעית, הכפוף למחלקת מענה מבצעי, ביצע 29 בקרות במרכז השליטה (משל"ט) ושלוש בקרות במוקד הטכנו-סיגינטי. יצוין כי עד לשנת 2018 נעשתה בקרה חודשית במוקד הטכנו-סיגינטי לבחינת מדגם של עמדות ההאזנה שהועלו לראשונה באותו החודש295. כמו כן מדור הכוונה מקצועית ביצע בשנים 2019 - 2021 שלוש בקרות מקצועיות על יחידות מבצעיות של החטיבה (ראו בלוח לעיל). במטה חטיבת הסייבר פועלות יחידות מבצעיות שעוסקות בתחומי נתוני תקשורת, האזנות סתר ותקשורת בין מחשבים, זאת לצד הפעילות בתחומים אלה המתקיימת במערך הפרוס (תחנות משטרה, ימ"רים296, להב 433297 ויחידות מבצעיות מרחביות298.) היחידות המבצעיות עוסקות בתחום הרגיש ביותר הנוגע לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת. נמצא כי מטה חטיבת הסייבר כמעט שלא ביצע בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר בתחומים האמורים (למעט שלוש בקרות.) בפועל, כמעט כל הבקרות של המשטרה בתחום זה נעשו בנוגע לפעילות המתקיימת במערך הפרוס. כמו כן נמצא כי הנחיית החטיבה בנושא פיקוח ובקרה אינה כוללת הוראה המחייבת ביצוע פיקוח כך, ההנחיה קובעת כי גורמים מקצועיים ופיקודיים של יחידות השטח והמערך הפרוס בתחומי הסיגינט-סייבר יערכו גם הם בקרות ביחידות שלהם. 294 נתוני תקשורת ומחקרי תקשורת, האזנות סתר, יחידות השטח הפרוסות, תקשורת בין מחשבים. 295 נבחנה התאמה בין צו בית המשפט שניתן לבין הפרטים בטופס ייעודי, וקיום אישורים נדרשים בצו בית המשפט. 296 ימ"ר- היחידה המרכזית בכל מחוז משטרתי לטיפול בפשיעה חמורה. 297 להב433-היחידה הארצית לטיפול בפשיעה חמורה. 298 יחידות מבצעיות בתחומי השימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר הפרוסות במחוזות ובמרחבים ונותנות מענה מקצועי בתחומים אלו לפעילות החקירות והמודיעין של יחידות המשטרה במרחב ובמחוז. מבקר המדינה | דוח מיוחד 241 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ובקרה על היחידות המבצעיות בחטיבה, למעט הוראה המתייחסת לבקרה על המשל"ט והמוקד הטכנו-סיגינטי. המשטרה מסרה בתשובתה כי מדור הכוונה מקצועית מבצע בקרות למערך הפרוס ולא ליחידות המבצעיות של החטיבה בשל אילוצי כוח אדם. נוסף על כך, הוחלט על ידי פיקוד החטיבה כי בכל הנוגע ליחידותהמבצעיותהמיוחדותבחטיבה,הבקרותיבוצעועלידימפקדי היחידות. עוד מסרה המשטרה כי היא מייחסת חשיבות רבה לתהליכי פיקוח ובקרה בתחום הסיגינט סייבר, ולצורך כך מוסדו לאורך השנים תהליכי פיקוח ובקרה הדוקים. מדובר בבקרות הכוללות בחינת תהליכי עבודה, מערכות טכנולוגיות ובקרות פיקודיות נקודתיות. המשטרה הוסיפה כי בין בשנים 2017 - 2021 בוצעו 236 בקרות במשל"ט במגוון נושאים שונים. על חטיבת הסייבר לתקן את הנחיותיה כך שיכללו חובת פיקוח ובקרה גם על היחידות המבצעיות הפועלות בחטיבה ולבצע בקרות סדירות גם ביחידות אלה. מהמשטרה נמסר כיבמהלך שנת2023אישר ראש אח"םתפיסת הפעלה של ענף מסוים. כחלק מהצורך בתהליכי פיקוח ובקרה מוגברים הוחלט על הסטת כמה משרות למדור הכוונה מקצועית. מהלך זה מאפשר מוטת שליטה רחבה בין היתר בהיבטי פיקוח ובקרה על המערך הפרוס וביחידות המבצעיות של החטיבה. לאחר איושהמשרותיתחיל המטה ביישום המתווה החדש. כמו כן, בהתאם להמלצות דוח צוות מררי, חטיבת הסייבר גיבשה תפיסת הפעלה המסדירה את נושא הבקרה המקצועית והפיקודית על מפעילי המערכות הטכנולוגיות ביחידות המבצעיות של החטיבה: לכל אחת מהמערכות הללו ישהנחיהשבמסגרתה מפורטות פעולות הבקרה הנדרשות, הגורם האחראי לביצוען והנושאים המבוקרים. תפיסת הפעלה זו מיושמת משנת 2024. ב. המעקב אחר תיקון הליקויים שעלו בבקרות בהנחיית העבודה בנושא פיקוח ובקרה הוגדרה "ביקורת מעקב" כסוג נפרד של בקרה מהותית, ונקבע שהגורמים הממונים מקצועית יבצעו בקרות מעקב אחר תיקון ליקויים שהתגלו בבקרות קודמות. כמו כן נקבע שמעקב אחר תיקון הליקויים שהתגלו בבקרות יתבצע לאחר כחודשיים מקבלת מענה היחידה המבוקרת. בינואר 2018, בישיבה בנושא בקרות באח"ם, עלה כי לא נעשה מעקב אחר תיקון הליקויים שהתגלו בבקרות, ובסיכום הישיבה הדגיש סגן ראש אח"ם את החשיבות הגבוהה של מעקב אחר תיקון ליקויים אלו. גם בסיכום בקרת ראש החטיבה לשנת2020נקבע במסגרת הפערים והנושאים לשיפור כי יש לוודא ביצוע של הפקת לקחים וטיפול בליקויים שהתגלו בבקרות המקצועיות והפיקודיות. יצוין כי מדובר במעקב אחר ליקויים מהותיים הנוגעים לאיסוף מידע ונתונים סיגינטיים בתחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר, ובהם בין היתר ליקויים הנוגעים לתהליך הגשת הבקשות לצווי בית משפט ולפירוט הנימוקים והמידע העומדים בבסיס הבקשות, כגון אי- הזנת היתרי האזנות סתר קודמים; הוצאת צווי האזנת סתר שלא לצורך אשר אינם ממומשים; היעדר תיעוד לפעולות תחקור של נתוני תקשורת; ואי-ביעור חומרי האזנות סתר כמחויב בחוק. במאות בקרות שנעשו במהלך השנים על פעילות המשטרה בתחום שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר עלו ליקויים רבים, חלקם מהותיים, הנוגעים בשלבי העבודה השונים לאיסוף מידע, להפקתו ולתיעודו. שלא בהתאם לנהלים, חטיבת הסייבר לא קיימה במשך השנים בקרות מעקב כדי לוודא כי הליקויים והממצאים שהתגלו בבקרות אכן תוקנו. נמצא כי במקרה יחיד, בשנת 2021, שבו עשתה חטיבת הסייבר בקרה לבחינת תיקון הליקויים מבקר המדינה | דוח מיוחד 242 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שעלו בבקרה קודמת בתחום האזנות סתר299, למעט ליקוי אחד, כל הליקויים שהתגלו בבקרה הקודמת לא תוקנו (בשישה מתוך שבעה תחומים לא תוקנו הליקויים). בתשובת המשטרה נמסר כיעלפיהפקודות והנהליםשלהמשטרה יש לבצע בקרה אחת לשנה בכל יחידה. לעיתים ביצע מטה חטיבת הסייבר ביחידות כמה בקרות בשנה בנוגע לאותן סוגיות.לעמדת המשטרה,עצםהביצועשלבקרות חוזרות ונשנות מהווההלכה למעשה מעקב לתיקון הליקויים שעלו בפעם הקודמת. זאת ועוד, במסגרת הבקרות מועברים ליחידות כלל הליקויים שנמצאו כדי שהן יטפלו בהם ויתקנו אותם, ואחריות זו מוטלת על מפקד היחידה המבוקרת. נוסף על כך, במסגרת גיבוש תוכנית הבקרות השנתית מובאים בחשבון התובנות והליקויים שעלו בבקרות הקודמות בנוגע ליחידות המבוקרות. אין חולק על חשיבות כלל הפעולות שמבצעת המשטרה לצורך הטיפול בליקויים שעולים בבקרות הפנימיות. עם זאת, תהליך של פיקוח ובקרה שאין בו מעקב אחר תיקון הליקויים - שהוגדר בהנחיית המשטרה כבדיקה נפרדת, הוא תהליך חסר. על חטיבת הסייבר לבצע בקרות מעקב באופן קבוע ושוטף, כנדרש בנהלים, לבחינת תיקון הליקויים שהתגלו בבקרות הקודמות על ידי יחידות השטח. ג. בחינת עומק של בקרות על השימוש בנתוני תקשורת ועל ביצוע האזנות סתר ותיעודן במסגרת הביקורת נבחנו לעומק שתי בקרות: בקרה אחת שנעשתה בתחום נתוני תקשורת במערך הפרוס, ובקרה נוספת שנעשתה בתחום האזנות סתר ביחידה מבצעית של חטיבת הסייבר. להלן הפרטים. (1) ה ב ק ר ה ע ל מ י מ ו ש נ ת ו נ י ת ק ש ו ר ת ע ל י ד י י ח י ד ו ת ה ש ט ח חטיבת הסייבר החליטה לבזר את המימוש300של חלק מההיתרים המינהליים301להפקת נתוני תקשורת ליחידות השטח. כחלק מתהליך הביזור קבעה החטיבה כי תיעשה בקרה שבועית על ההיתרים המינהליים שמומשו ביחידות השטח לאחר כניסת ההנחיה לתוקפה. כן נקבעו בקרות נוספות שיעשו בעלי תפקידים בחטיבה בנושא. בחודשים דצמבר 2020 עד אוגוסט 2021 ביצעה חטיבת הסייבר כ-30 בקרות302, ובהן נבחנו 359 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת שבהם יחידות השטח קיבלו את הנתונים ותחקרו אותם. במסגרת הבקרות נבחנו הנושאים האלה: התאמה של הבקשה להיתר המינהלי ולצורך המבצעי303; שימוש מידתי בהיקף נתוני התקשורת שהתבקשו304; ותיעוד של כלל הפעולות שבוצעו במסגרת הקבלה והתחקור של הנתונים כנדרש ביומן המסמכים. בשני הנושאים הראשונים שבחנה החטיבה - התאמה לצורך 299 הבקרה שנעשתה בשנת2020בחנה את תחום האזנות הסתר באחת מיחידות השטח, והיא העלתה ליקויים חוזרים בכל הצווים שנבדקו. ואלה הנושאים שנבדקו: אופן כתיבת הנימוקים בבקשות לצו בית משפט; פירוט ששת השיקולים הנדרשים להיבחן; רישוםמספרתיקבית משפט וחותמת שופט על צו האזנת הסתר; סריקת הנספחים והאסמכתאות שהוצגו לשופט; דוח הכולל את הגורמים שלהם הועברו מידעים מתוך תיק האזנת הסתר; אופן הסיווג והמיון של השיחות שהוקלטו; ואופן זיהוי הדוברים. בכל הצווים שנבדקו נמצאו ליקויים בכל אחד מהנושאים שנבחנו בבקרה. הליקוי היחיד שתוקן הוא אופן זיהוי הדוברים. 300 מימוש היתר מינהלי משמעו הטיפול בקבלת נתוני התקשורת ותחקור הנתונים המתקבלים לשם קבלת תובנה מודיעינית, חקירתית או מבצעית. המימוש מבוזרכאשר מדובר בעילות של מניעת פשע או גילוי מבצע פשע. מימוש היתרים במקרים של הצלת חיים נעשה באופן בלעדי במשל"ט. 301 כפי שהורחבבפרק בנושא שימוש המשטרה בנתוני תקשורת, היתר מינהלי הוא היתר לקבלת נתוני תקשורת הניתן על ידי קצין מוסמך כאשר אין שהות מספיקה לצורך פנייה לבית המשפט לקבלת צו שיפוטי לקבלת נתוני תקשורת. ההיתר יכול להינתן לצורך אחת העילות האלה: הצלת חיי אדם, מניעת ביצוע או גילוי מבצע עבירה מסוג פשע. 302 מרבית הבקרות בחנו פרק זמן של שבוע שבו ההיתרים המינהליים מומשו על ידי יחידות השטח, אך כמה מהבקרותבחנו פרק זמן ארוך יותר-עד חודש ימים. 303 בבחינת ההתאמה לצורך המבצעי נבחנים נימוקי הבקשה להיתר מינהלי ובהתאם פעולות התחקור (ככל שהיו,) וכן נבחנת התאמת סוגי המידע ופרקי הזמן שהתבקשו לצורך המבצעי ולהנחיית העבודה. 304 בבחינת מידתיות השימוש נבחנת גם קבלת אישורים בהתאם להנחיית העבודה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 243 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המבצעי ומידתיות השימוש - קבעה החטיבה כי ככלל, ממצאי הבקרות היו תקינים למעט מקרים ספורים. בנוגע לנושא התיעוד קבעה החטיבה כי ב-130מתוך359 היתרים (כ-36%) חסר תיעוד מלא ותקין העונה לדרישות הנוהל. למשל, החטיבה מצאה בבקרות היתרים שבהם לא היה ביחידות השטח מסמך תיעוד להיתר שניתן, או היתרים שלא תועדה בהם שורה ארוכה של נתונים. עם זאת יצוין כי התיעוד של פתיחת היתר מינהלי ממשיך להתבצע במשל"ט אשר מנהל בין היתר את התיעוד של נסיבות האירוע, שעת קבלת הדיווח עליו ואישור פתיחתו על ידי קצין מוסמך (ראו לעיל). חטיבת הסייבר קבעה בנוהל כי קיים צורך מוגבר בתיעוד של כלל היעדים שנכללים בהיתר המינהלי והפעולות המבוצעות במסגרתו לקבלת נתוני תקשורת. מבקרה שעשתה החטיבה בשנת 2021 על מימוש ההיתרים המינהליים בידי יחידות השטח עלה כי ב-36% מההיתרים (130 היתרים מתוך 359) חסר מידע מלא ותקין לגבי שורה של תחומים, לרבות מקרים שבהם לא נמצא ביחידות השטח מסמך המתעד את עצם מתן ההיתר המינהלי לקבלת נתוני תקשורת; מקרים שבהם לא נמצא דיווח המתעד את הקשר בין היעדים שלגביהם התבקשו נתוני התקשורת ובין האירוע שלגביו ניתן ההיתר; וכן מקרים שבהם לא נמצא דיווח המתעד את כל היעדים שהמשטרה קיבלה את נתוני התקשורת שלהם. המשטרה הסבירה בתשובתה כי הבקרות הנזכרות נוגעות לאישור קצין מורשה לקבלת נתוניםמסוימיםבהיתר מינהלי והסבר קצר עלנחיצות הנתונים. אומנם בבקרות שצוינו היה חסר דיווח המתעד את כל היעדים שהמשטרה קיבלה את נתוני התקשורת שלהם אך מדובר בליקוי מינורי יחסית. בהיעדר דיווח מלא ותקין המתעד את ההיתרים המינהליים ובכלל זה פרטי היעדים, לא מתאפשרת בחינה ממשית של עמידת המשטרה בהוראות החוק והנוהל שהיא קבעה המשטרה בנוגע לכך. כמו כן, במקרה בו ביקשה המשטרה להוסיף עוד נתונים להיתר המינהלי, לא תמיד ניתן לקבוע בוודאות את תקינותו של הצורך המבצעי להוספה זו ואת העמידה בקריטריון המידתיות להוצאת ההיתר מינהלי. על חטיבת הסייבר להקפיד על תיעוד מלא של כלל המידע הרלוונטי להיתרים המינהליים, אישורם והשימוש בהם. כמו כן עליה להמשיך לבצע בקרות על יחידות השטח כדי לוודא שהן פועלות בהתאם לדרישות החוק ולנוהלי החטיבה. נוסף על כך מוצע לחטיבה לעשות התאמות טכנולוגיות במערכות הרלוונטיות שבהן מתבצע תיעוד של היתריםמינהלייםומימוש ההיתרים לקבלת נתוני תקשורת כך שכל השדות שבהם נדרש תיעוד הכרחי יהיו שדות חובה. כך, אם היחידה לא תמלא שדה מסוים, המערכת תחסום את האפשרות של מימוש בקשה לקבלת נתוני תקשורת, וכן יהיה ניתן להוציא באופן מקוון ושוטף דוחות בנוגע להיתרים חריגים. המשטרה ציינה בתגובתה כי היא מבצעת שינויים טכנולוגיים באופן שוטף לטיוב תהליך הטיפול באירועי חירום, ובהם בין היתר הזנת נתוני ההיתרים המינהליים במערכת הממוחשבת לניהול צווים חלף טבלה חיצונית ידנית ויצירת ממשק בין מערכת ניהול הצווים ובין מערכת התחקור בנוגע למושא ההיתר. (2) ה ב ק ר ה ב ת ח ו ם ה א ז נ ו ת ס ת ר הצס"ם הארצי בחטיבת הסייבר פועל מול יחידות השטח השונות305בתחום האזנות סתר ותקשורת בין מחשבים הן כגורם מטה מקצועי והן כגורם מטה תפעולי-מבצעי, והוא 305 צס"מים וימ"רים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 244 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מרכז את הפעלת הכלים הטכנולוגיים הרגישים ביותר מהבחינה המודיעינית ומהבחינה המבצעית-טכנולוגית בתחום זה. בשל רמת הרגישות הגבוהה של הכלים והחיסיון המוטל על הפעלתם, חלק מכלים אלו לא בוזרו ליחידות השטח ולמחלקי הפקת השמע במחוזות. חטיבת הסייבר הגדירה באמצעות כמה נהלים והנחיות עבודה את הדרישה המוגברת לתיעוד ולבקרה של שלבי העבודה השונים בתהליך הפעלת כלים אלו. בדצמבר 2017 ביצע מטה חטיבת הסייבר בקרה בצס"ם הארצי אשר התמקדה בשלבי העבודה שמבצעים מפיקי הצס"ם הארצי. הבקרה התמקדה בחמישה תיקי האזנת סתר שטופלו בצס"ם הארצי ובחנה את התיקים ביחס לכלל הנושאים השונים בשלבי תהליך העבודה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הבקרה המעמיקה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2017, אשר בחנה את תהליך העבודה בתחום האזנות הסתר על מרכיביו השונים ואת תהליך הפקת התוצרים, וכן בחנה את עמידת הצס"ם הארצי בדרישות הקבועות בנהלים ובהנחיות שקבעה חטיבת הסייבר306. יצוין כי בשנים 2018 - 2021 ריכז הצס"ם הארצי נתונים בסיסיים על כל אחת מעמדות האזנות הסתר שהוא הפעיל, כגון היחידה שהזמינה את האזנת הסתר; היעד להאזנה; המספר הפנימי של העמדה; המספר הפנימי של צו בית המשפט; תוקף הצו; והערות. אף שהחטיבה נהגה לכנות פעולות אלו 'בקרות', הרי שבפועל בנוגע למרבית העמדות הצס"ם הארצי הציג בדיווח רק את הפרטים האינפורמטיביים לגבי העמדה. גם כאשר נמצאו ליקויים חמורים ויסודיים, כגון משיכת מידע האסור לאיסוף על פי חוק - הם צוינו בצורה מינורית, ללאהתייחסות למשמעותהליקוי, כיצד נגרם, מה השפעותיוומה נדרש כדי לתקן את המצב. הצס"ם הארצי מבצע את הפעילות הרגישה ביותר בתחום האזנות סתר. נמצא כי הבקרות שקיימה חטיבת הסייבר בשנים 2018 - 2021 לגבי הפעילות של הצס"ם הארצי לא היו מעמיקות ומשמעותיות שכן הן כללו בעיקר איסוף של נתונים אינפורמטיביים לגבי ההפעלה של עמדות האזנות סתר. במקרה יחיד, בדצמבר 2017, נעשתה בקרה ממשית שבחנה את כל שלבי תהליך העבודה ואת עמידת הצס"ם הארצי בנוהלי החטיבה. זאת ועוד, במסגרת בקרות אלו לא הייתה התייחסות משמעותית לפערים יסודיים שעלו בהן, כגון איסוף חומרים האסורים לאיסוף על פי חוק. מוצע כי חטיבת הסייבר תקבע מתודולוגיה שתבטיח קיום בקרות מעמיקות ומשמעותיות על פעילות הצס"ם הארצי בכל הנוגע לתהליך האזנות הסתר על מרכיביו השונים, לתהליך הפקת התוצרים, הצדקת הפעלת הכלים ומידת היעילות והאפקטיביות של השימוש בהם. לצורך כך ניתן להתבסס על הבקרה המעמיקה שנעשתה בסוף שנת 2017. כמו כן על חטיבת הסייבר לקבוע נוהל לטיפול מוקפד בליקויים יסודיים שעלו בבקרות, כגון איסוף מידע ונתונים האסורים לאיסוף לפי החוק. המשטרה מסרה בתשובתה כי עם תחילת השימוש במערכת להאזנה לתקשורת בין מחשבים אכן לא נערכו בקרות טכנולוגיות בנושא הפעלת המערכת. במהלך שנת 2023 עודכנה הנחיית העבודה הרלוונטית לצס"ם הארצי, המסדירה את תהליך העבודה של הפקת התוצר לרבות תחום הפיקוח והבקרה, וכן גובשה מתודולוגיה חדשה לנושא הפיקוח והבקרה בשלוש רמות שונות: בקרות פיקודיות; בקרות מקצועיות; ובקרות טכנולוגיות. נוסף על כך נכתבו הנחיות למפעילי המערכות הטכנולוגיות, אשר מסדירות בין היתר את נושא הבקרה הטכנולוגית והפיקודית על מפעילי המערכות הטכנולוגיות, 306 הבקרה שבוצעה בדצמבר2017בחנה את שלבי העבודה המבוצעים בצס"ם הארצי לצורך האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים.נבחנושלבי העבודהוכן12נושאים נוספים. בכל אחד מהשלבים המוזכרים נבחנו בין היתר (בהתאם לשלב) רכיביו השונים של השלב, האישורים הנדרשים בו, התיעוד הנדרש בו, הדיווחים ועוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 245 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 כך שכיום לכל אחת מהמערכות הקיימות יש הנחיה שבמסגרתה מפורטים הבקרה, הגורם האחראי לביצועה והנושאים המבוקרים. 4.3 בקרת המפקד - ראש חטיבת הסייבר במסגרת פקודות המטה הארצי נקבעה חובת המפקד לבצע בקרה שנתית בכל אחת מהיחידות הכפופות לו במישרין307. בבקרת המפקד נבחניםהתנהלותהיחידה, מימוש הנהליםוהיבטימשאבי אנוש.חשיבותה שלבקרת המפקד השנתיתנובעת בין היתר מכך שהיאבוחנת אתתיקוןהליקויים מהבקרההקודמת.פעמים רבות כוללת בקרת המפקד השנתית אתסיכום שנת העבודההאחרונה, ומוצגים בה גם המטרות והיעדים המרכזיים לשנת העבודה הבאה. בקרות ראש חטיבת הסייבר, האמורות להיעשות אחת לשנה על פעילות החטיבה, רלוונטיות לתחומי האזנות סתר והפקת נתוני תקשורת שהן פעילויות ליבה של חטיבת הסייבר. נמצא כי בשנים 2018 - 2022 (כולל) לא נעשתה בחטיבת הסייבר בקרת ראש החטיבה למעט בקרה אחת בשנת 2020308. על ראש חטיבת הסייבר להקפיד על ביצוע הבקרה השנתית שהוא מחויב לבצע על פי פקודת המטה הארצי ולוודא את תיקון הליקויים שנמצאו במסגרתה. כמו כן מומלץ שראש החטיבה יבחן במסגרת הבקרה השנתית את עמידת החטיבה ביעדים ובמטרות שהוגדרו לשנה זאת. מהמשטרה נמסר כי היא מקבלת את עמדת הביקורת בעניין זה. 4.4 בקרות אבטחת מידע א. בקרת אבטחת המידע והשימוש במאגרי נתוני תקשורת חוק נתוני תקשורת מתיר למשטרה להחזיק בשני מאגרי מידע: מאגר הבעלויות ומאגר האנטנות. תקנות מאגרי נתוני תקשורת קובעות כי מנהל המאגר יבצע פעולות פיקוח ובקרה מזמן לזמן ולפחות אחת לשלושה חודשים בין השאר בנושאים האלה: אופן החזקת המידע שבמאגר ואבטחת המידע האגור בו; הבטחת השימוש במאגר רק למטרות האמורות בחוק; אבטחת גישה למאגר רק על ידי מורשי הגישה; דרכי עדכון המידע הכלול במאגר ומועדי העדכון; הבטחת תיעוד השימוש במידע שבמאגר ואפשרות אחזור המידע הנוגע לשימוש במידע כאמור בתקנות. נוסף על הבקרות שמנהל המאגר מחויב לבצע כאמור, התקנות קובעות כי מערכות המחשוב שבהן יוחזקו המאגרים יכללו בין היתר כלי בקרה מקוונים309. במשטרה מתקיים תהליך תיעוד אוטומטי של כלל קובצי המידע המתקבלים במאגרים ושל כל שאילתה שמבצעים המשתמשים. כמו כן, קיימת בקרה מונעת המבוצעת אוטומטית, כך שהגישה למאגרים אפשרית רק למורשי גישה הרשומים במערכת ניהול ההרשאות של המשטרה. עוד מתקיימת 307 פקודות משטרת ישראל של המפקח הכללי, פקודת מטה ארצי מס' 11.03.07בנושא "בקרת מפקדים", בתוקף מ- 14.1.08. 308 בשנים2014-2017נעשו בקרות רח"ט סייבר מפורטות על כלל החטיבה,ובשנים8201-9201נערכו מסמכי ריכוז ממצאים וליקויים שעלו בבקרות פנימיות של מטה חטיבת סייבר בתחומי האזנות סתר, נתוני תקשורת ועוד. במסגרת בקרת רח"ט הסייבר בשנת2017 נבדקו בין היתר הנושאים האלה: עיקרי הממצאים מהבקרה השנתית הקודמת; כוח האדם בחטיבה (התקן מול המצבה); נושאי תחבורה (רכבים); היבטי בטיחות; אבטחת המידע בחטיבה; טיפול החטיבה בחסיונות; תחום הייעוץ המשפטי לחטיבה; ממצאים עיקריים בפילוח לפי מחלקות ומדורים, תוך התייחסות למהלכים המשמעותיים שבוצעו ביחידות אלה. סיכום הבקרה של הרח"ט כלל הצבת ערכי פעילות לחטיבה וכן סיכום והנחיות מקצועיות לביצוע בתחומים האמורים לעיל ולכל המחלקות והמדורים בחטיבה, והצבת יעדים ליחידות השונות. כמו כן נקבעו יעדים כלליים לחטיבה, עקרונותוכיווני פעולה. 309 תקנה5לתקנות מאגרי נתוני תקשורת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 246 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בקרה על אבטחת המידע האגור היות שהמאגרים עצמם מאוחסנים בשרתים הנמצאים במתקן מאובטח, והם כוללים מעטפת הגנה טכנולוגית. חטיבת הסייבר קבעה בנוהל את החובה לביצוע פעולות פיקוח ובקרה על השימוש במאגרי נתוני התקשורת שמחזיקה המשטרה אחת לרבעון לפחות (זאת ללא תלות בהפעלת הבקרות המקוונות). נמצא כי בשנים 2017 - 2022 המשטרה לא קיימה חלק מהפעולות הנדרשות לפיקוח ובקרה בנוגע לאבטחת המידע של מאגר הבעלויות ומאגר האנטנות כמתחייב בתקנות מאגרי נתוני תקשורת. המשטרה הסתפקה בתיעוד אוטומטי של הפעולות המבוצעות במאגרי המידע הללו בלי לבצע בקרה בפועל בתחומים שונים, כפי שקובעות התקנות. למשל, בבקרה שערכה חטיבת הסייבר במאי 2022 נעשתה בקרה מדגמית ידנית לבחינת אופן השימוש במאגר בעלויות, וצוין בה כי אין הקפדה על הזנת שדה "שיוך הבקשה", וכי "הימנעות ממילוי השדות הדרושים מונע אפשרות בדיקה ועלול להחשיד אותם". יוצא אפוא כי בשל פערים באופן הזנת המידע במאגר, לא ניתן היה לבצע בדיקות עומק ולאתר מקרים שבהם עולה חשש לביצוע שימוש לרעה במאגר. המשטרה מסרה בתגובתה כי קיימים הליכי בקרה אוטומטיים במאגרי המידע הללו, והיא חולקת על עצם הקביעה שנדרשת בקרה נוספת. מנגנונים אלו שפותחו על ידי המשטרה יש בהם כדי להחליף את פעולות הפיקוח והבקרה שנקבעו בתקנות ולהבטיח מעל לכל ספק ואף יותר מכך, כי החובות שהוטלו על מנהל המאגר בתקנות מתקיימות באופן אוטומטי ומתמשך. התקנות מחייבות ביצוע בקרות על אבטחת הגישה למאגרי המידע רק על ידי מורשים וכן על השימוש החוקי במאגרים ועל עדכניותם. תיעוד הפעולות באמצעות כלי בקרה מקוונים אינו נותן מענה שלם לחובותהפיקוח והבקרההמוטלותעלהמשטרהבהתאם לקבוע בתקנות.על חטיבת הסייבר לעמוד בדרישותהתקנותולבצעגםפעולות פיקוח ובקרהמדגמיותמזמן לזמן ולפחות אחת לשלושה חודשים. ב. בקרת הרשאות הגישה למאגרי המידע ולמערכות נוהל אח"ם בנושא הרשאות גישה למערכות מחשוב של האגף310 מתווה את העקרונות לגישה למערכות הנזכרות בנוהל ולהגדרת בעלי התפקידים הרשאים לקבלה; קובע את הליך הטיפול בבקשות למתן הרשאה ורמת הרשאה; ומגדיר את הגורמים האחראים לביטול הרשאות של מורשים שעברו לתפקיד אחר. בעלי התפקידים השונים במשטרה משתמשים במערכות אלה על פי הגדרת תפקידם וסיווגם הביטחוני. המשטרה מנהלת את הרשאות הגישה למערכותיה באמצעות מערכת מרכזית לניהול הרשאות, וכל משתמש מוגדר על פי התחום, התפקיד, העיסוק והפרופיל שלו באופן המקנה לו הרשאות לפעולות בהתאם לרמת היחידה שבה הוא משרת. יצוין כי הרשאת משתמש יכולה להיות מורכבת מכמה פרופילים. הנוהל מתייחס לשתי מערכות מרכזיות של חטיבת הסייבר: מערכת ניהול צווים ומערכת תחקור נתוני תקשורת. על פי הנוהל, במקרים של מעבר משתמשים מתפקידם בחטיבת הסייבר לתפקיד אחר בארגון, באחריות בעל ההרשאה ומפקדו להעביר בקשה להסרת הרשאת הגישה למערכת. נוסף על כך, חטיבת הסייבר קבעה מי הם בעלי התפקידים השונים בכלל מערך האח"ם הנדרשים לקבל הרשאות גישה למאגרי המידע ולמערכות של החטיבה. עוד נקבע בנוהל כימדורמחשובאח"םנדרשלנהלאתמתןההרשאותשלכלאחתמהמערכות הנזכרות, זאת בכפוף לסיווג הביטחוני של המשתמש במערכת ולאישור הגורם המקצועי של המשתמש. במסגרת זאת החטיבות באח"ם מעבירות למדור את בקשותיהן למתן הרשאות 310 הנוהל עוסק בחמש מערכות מחשוביות באח"ם: מערכת אחת בחטיבת המודיעין, שתי מערכות בחטיבת החקירות ושתי מערכות בחטיבת הסייבר. יצוין כי הנוהל אינו מתייחס ליתר מערכות חטיבת הסייבר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 247 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ולהסרתן במידת הצורך. המדור מבצע בקרה על הבקשות המועברות אליו ובדיקה אם הן עומדות בנהלים ובקריטריונים הרלוונטיים311. אם הבקשה תקינה, מדור מחשוב אח"ם מעדכן את ההרשאות במערכת ניהול ההרשאות המשטרתית. המדור גם מבצע בקרה על יחידות המשטרה לבחינת מורשי הגישה למערכות המחשוב של אח"ם. לעומת זאת, בכל הנוגע למתן הרשאות למערכות חטיבת הסייבר לתפקידן חדש או בעת מעבר תפקיד, תהליך מתן ההרשאות שונה וכולל את השלבים האלה: מילוי טופס ייעודי בנוגע לתפקידן והצהרת המפקד כי הזהיר אותו באזהרת ביטחון מידע. לאחר מכן מועברת הבקשה על ידי המפקד הישיר של התפקידן לגורם הרלוונטי במדור הכוונה מקצועית, והוא בוחן את המסמכים והבקשה. אם הבקשה אושרה, היא מועברת לקצין המחשוב באח"ם לשם הגדרת ההרשאות במערכת ההרשאות. יוצא אפוא כי מדור מחשוב אח"ם מקבל ממדור הכוונה מקצועית את הבקשות למתן הרשאות גישה או לעדכונן ומבצע את עדכון ההרשאות בהיבט הטכני, ללא בחינת הבקשות לגופן וללא בחינה של עמידת הבקשות המופנות אליו בנהלים שנקבעו בעניין הרשאות הגישה. בדיון שהתקיים בנובמבר 2018 נקבע כי מדור הכוונה מקצועית יפיק מפעם לפעם רשימה של כלל המשתמשים במערכת לניהול צווים בחלוקה לרמות הרשאה לשם ביצוע בקרה בנושא. להלן פירוט הבקרות הנושאיות שביצעה חטיבת הסייבר בנושא הרשאות גישה למערכותיה312: (1) בשנת2015בוצעהבחטיבתהסייברבקרהנושאית לבחינתמורשיהגישה למאגר האנטנות לצורך הסרת הרשאות של מורשי גישה שאינן נדרשות עוד. (2) בשנת 2016 בוצעה בחטיבת הסייבר בקרה נושאית לבחינת מורשי הגישה למאגר הבעלויותלצורך הסרת הרשאות שלמורשיגישה שאינן נדרשות עוד.ממצאיהבקרההעלו כי יש להסיר את הרשאות הגישה למאגר הבעלויות לכ-%23 ממורשי הגישה (40 מתוך 176). (3) בשנת 2022 בוצעה בחטיבת הסייבר בקרה נושאית לבחינת כלל מורשי הגישה בארבע מערכות מרכזיותשלהחטיבהלצורךבחינת התאמת ההרשאות לתפקיד שלמורשיהגישה והסרת הרשאות שאינן נדרשות עוד. ממצאי הבקרה העלו כי מתוך 4,067 מורשי גישה בארבע המערכות, הרשאות הגישה ל-567 ממורשי הגישה אינן תואמות ומעודכנות ויש לשנותן. נוסף על כך עלה כי יש להסיר את הרשאות הגישה למערכות ל-649 ממורשי הגישה. בסך הכול נדרשו שינוי או הסרה של הרשאות הגישה לכ-30% ממורשי הגישה (1,216 מתוך 4,067)313. נמצא כי נוהל אח"ם אינו קובע הנחיות המחייבות ביצוע פעולות פיקוח ובקרה על הרשאות הגישה למערכת ניהול צווים ועל מערכת תחקור נתוני התקשורת, ואף אינו מגדיר את הגורמים שעליהם מוטלת האחריות לביצוע הפיקוח והבקרה.בהיעדר חובה לביצוע הבקרות, מדור מחשוב אח"ם אינו מבצע בקרות בנושא מורשי הגישה למערכות הסייבר. המדור נוהג לקבל בקשות למתן הרשאות גישה של משתמשים או לעדכונן, והוא מעדכן את ההרשאות בהיבט הטכני, ללא בחינת הבקשות לגופן וללא בחינה של עמידת הבקשות בנהלים שנקבעו בנושא. 311 בכל בקשה למתן הרשאות נדרשת היחידה לציין שלושה קריטריונים: פרופיל, תפקיד ועיסוק, ושילוב שלושת הקריטריונים מאפשר בחינת התאמה בין הגדרות הנוהל לגבי מורשי הגישה למערכות לבין הבקשה שהגישה היחידה. 312 יצוין כי באופן שוטף, בעת כניסת תפקידן לתפקיד או בעת מעבר תפקיד וכן במסגרת בקרות מקצועיות לצווים, בקרות מקצועיות למחלקים ובקרות פיקודיות לתפקידנים-נבחנתגםהתאמת ההרשאות לתפקידן. 313 נמצאו מקריםשבהם הפרופיל הספציפי לא התאים לעיסוק של השוטר. לדוגמה,חלק מהשוטרים קיבלו הרשאה חסרה לפעולות שהם מורשים להן על פי העיסוק שלהם. נוסף על כך נמצאו משתמשים אשר נדרש להסיר את ההרשאותשלהםבשל שינוי תפקיד או פרישה מהארגון. מבקר המדינה | דוח מיוחד 248 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המשטרה מסרה בתגובתה כי לנוכח רגישות המידע המצוי במערכות השונות של חטיבת הסייבר נקבע כי הגורם הבלעדי לקביעת ההרשאות בתחום הסיגינט והסייבר הוא מדור הכוונה מקצועית, האמון על מתן הרשאות לתפקידנים בנוגע לכל מערכת ובנוגע לסוגי המידע השונים בתוך המערכת הספציפית. לאחרונה הוחלט כי גם תהליך יישום הגדרת ההרשאות במערכת ההרשאות יבוצע על ידי מדור הכוונה מקצועית ולא על ידי מדור מחשוב אח"ם. עוד נמצא כי חטיבת הסייבר אינה מבצעת בקרות רציפות ייעודיות לבחינת כלל מורשי הגישה למערכות ולמאגרים לצורך הסרת הרשאות שאינן נדרשות עוד. היעדר בקרה מתמדת להסרת מורשי גישה שהרשאתם אינה הכרחית עוד מאפשר פגיעה בפרטיות בהיקף נרחב ביותר. בבקרה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2016 לצורך הסרת הרשאות של מורשי גישה שאינן נדרשות עוד נמצא כי יש להסיר את הרשאותיהם של כ-%32 ממורשי הגישה למאגר הבעלויות. בבקרה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2022 לבחינת הרשאות הגישה לארבע מערכות מרכזיות של החטיבה נמצא כיישלהסיר או לשנות את ההרשאות לכ-30%ממורשי הגישה. מהמשטרה נמסר כי היא מבצעת בקרה בנושא הרשאות הגישה למערכות בעת ביצוע בקרות מקצועיות (נושאיות ותהליכיות) ופיקודיות המבוצעות באופן שוטף ותדיר. למשל, במסגרת בקרה מקצועית לצווי נתוני תקשורת נבחן גם מיהו התפקידן שטיפל בצו בכל שלב ואם הוא בעל הרשאה מתאימה. אם נמצא כי הרשאות התפקידן למאגרים אינן תואמות את תפקידו, מתבצע תיקון מיידי. מאגרי המידע של חטיבת הסייבר כוללים מידע אישי רגיש על כלל אזרחי מדינת ישראל, ואף על פי כן נמצאו פערים בתחום בקרת הרשאות הגישה למערכות מידע מרכזיות של החטיבה - מערכת ניהול צווים ומערכת תחקור נתוני התקשורת, בנוגע להסרת הרשאות הגישה שאינן נדרשות עוד. בקרה מדגמית הנערכת אגב בקרות מקצועיות או פיקודיות אינה בוחנת באופן שיטתי את ההרשאות של כלל המשתמשים במערכות אלה. זאת ועוד, משלוש הבקרות הנושאיות שערכה חטיבת הסייבר בנושא הרשאות גישה למערכותיה עלה כי יש לבחון נושא זה בצורה שיטתית ותכופה יותר. על חטיבת הסייבר לבצע בקרות ייעודיות סדירות וקבועות לשם בחינת הליך מתן ההרשאות למאגרי נתוני תקשורת ולשם הסרת הרשאות למאגרים ממורשי גישה שהרשאתם אינה נדרשת עוד. ✰ ביצוע האזנות סתר ושימוש בנתוני תקשורת הן סמכויות הכרחיות למשטרה לצורך מילוי תפקידיה בעולם טכנולוגי ולמאבקה בפשיעה. עם זאת, הפגיעה העלולה להיגרם בזכויות יסוד היא רחבה ועמוקה ונוגעת לאורחות חייהם ולפרטיותם של ישראלים רבים. החובה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לשימוש בנתוני תקשורת ולביצוע האזנות סתר נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. חשיבות הבקרות בזיקה לתחום פעילות זה מקבלת משנה תוקף לנוכח העובדה כי מאגרי המידע של חטיבת הסייבר כוללים מידע אישי רגיש על כלל אזרחי מדינת ישראל. פרק זה העלה פערים משמעותיים בנוגע לפעולות הבקרה שמקיימת המשטרה על פעילותה בתחום רגיש זה: א. כמעט שלא בוצעו בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר אף שהן אלה שמקיימות את הפעילות הרגישה והמורכבת ביותר בתחום זה. כמו כן בקרות שהתקיימו על פעילותה של יחידה מבצעית (צס"ם ארצי) שמבצעת פעילות רגישה ביותר בתחום האזנות הסתר לא היו מעמיקות ומשמעותיות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 249 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ב. חטיבת הסייבר כמעט שלא קיימה במשך השנים בקרות מעקב כדי לוודא כי הליקויים שהתגלו בבקרות אכן תוקנו. ג. בשנים 2018 - 2022 לא התקיימו בקרות שנתיות של ראש חטיבת הסייבר (למעט בקרה אחת בשנת 2020.) ד. בקרות שנעשו בתחום ההיתרים המינהליים לשימוש בנתוני תקשורת מצביעות על פערים בהליך מימוש ההיתרים. ה. המשטרה לא קיימה חלק מהפעולות הנדרשות לפיקוח ובקרה בנוגע לאבטחת המידע של שני מאגרי מידע כמתחייב בתקנות; והיאלא ביצעה בקרות ייעודיותוסדירותבתחום בקרת הרשאות הגישה לשתי מערכות מידע מרכזיות בחטיבת הסייבר. שורה של פערים אלו מחייבת נקיטת פעולות משמעותיות מצד המשטרה אשר יבטיחו קיום בקרות שוטפות בכל שנה על כלל הפעילויות המתקיימות בתחומים אלה תוך תיעדוף ומיקוד של הבקרות בקרב היחידות המקיימות את הפעילויות הרגישות ביותר. על חטיבת הסייבר לעגן תהליכי פיקוח ובקרה סדורים גם על היחידות המבצעיות הפועלות בחטיבה וכן על מאגרי המידע והרשאות הגישה למערכות הרגישות של החטיבה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 250 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 5. הפיקוח בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת במסגרת הליך החיסיון של חומרי החקירה בכל תיק שבו נעשה שימוש בהאזנות סתר ובנתוני תקשורת ונדרש לחסות את שיטת האזנה ותוצריה או את שיטת קבלת הנתונים מוצאות תעודות חיסיון. זכותו של נאשם בפשע או בעוון314 לעיין בחומרי החקירה ולקבלם לידיו מעוגנת בסעיף 74 לחסד"פ315. זכות זו מתבססת, בין היתר, על זכותו של הנאשם לחירות ולהליך פלילי הוגן, והיא אף הוכרה כזכות יסודבעקבות חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו316. בית המשפט אינו דן ואינו פוסק על סמך חומר חסוי שאינו בידיעתו של הנאשם, ולכן כאשר מוצאת תעודת חיסיון, התביעה אינה רשאית להשתמש בחומר החסוי, ובית המשפט אינו נחשף אליו, ואף אם הוא נחשף לראיה החסויה, הוא אינו רשאי להסתמך עליה317. תעודת חיסיון היא תעודה הנוגעת לחומר חקירה אשר יש לנאשם זכות לעיון בו אך חומר חקירה זה הוכר כחסוי על פי עילות הקבועות בדין. חומר חקירה זה שנדרש לחסותו יכול להיות גם מידע הנוגע לשימוש שעושה המשטרה בכלים טכנולוגיים להאזנת סתר ולהפקת נתוני תקשורת והתוצרים שהתקבלו מהם. על התעודה חותם השר לביטחון לאומי או הממונה על החסיונות אשר השר אצל לו את סמכותו לעניין זה318, והוא חווה בה את דעתו אם גילוי או מסירה של המידע המתואר בתעודה עלולים לגרום לפגיעה בעניין ציבורי חשוב. הקריטריונים לעניין ציבורי חשוב הם בין היתר פגיעה בחיי אדם; פגיעה בשיתוף הפעולה שבין הציבור למשטרה; חשיפת שיטות פעולה ואמצעים של המשטרה; סיכול פעולות חקירה עתידיות; ופגיעה בשיתוף הפעולה שבין המשטרה לבין גופים ציבוריים בארץ ובחו"ל. הוצאת התעודה מותנית בכך שהמידע שבה אינו כולל ראיה שיכולה להועיל להגנת הנאשם. באוגוסט2016, בעקבות תיקון מס' 75 בחקיקה, נעשו שינויים בנושא חסיון חומר מודיעיני וראיות חסויות319. התיקון יצר הבחנה בין "חומר מודיעין" לבין סוגי חומרים אחרים שנאספו על ידי הרשות החוקרת, ובכך שאף לצמצם את היקף חומרי המודיעין הנמסרים להגנה במסגרת ההליך הפלילי בלי שהדבר יפגע בהגנת הנאשם320. במסגרת ההחלטה אם לחסות ראיה, מתבצעת בחינה הנחלקת לשלושה שלבים: האחד מתבצע במשטרה, השני ברשות התובעת321 והשלישי, ככל שהנאשם מבקש זאת, בבית המשפט במסגרת עתירה לגילוי ראיה322. את הסיווג הראשוני של חומר החקירה מבצעת היחידה החוקרת במשטרה, אשר ממיינת את החומרים לחומרים שאספה הרשות החוקרת ולחומרים שמקורם ב"רשות 314 לפי חוק העונשין, התשל"ז-1977, העבירות מסווגות לפי חומרתן: פשע - עבירה שנקבע לה עונש חמור ממאסר למשך שלוש שנים; עוון-עבירה שנקבע לה עונש מאסר לתקופה של שלושהחודשים עד שלוש שנים; חטא-עבירה שנקבע לה עונש מאסר שאינו עולה על שלושה חודשים. 315 חומר חקירה-כל חומר שיש לוזיקהישירה או עקיפה לאישום המיוחס לנאשם ולנאשם זכות לעיין בו. 316 בש"פ 1000/05 חסיד נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(6) 385, 391 (2005). פרט לזכותו של הנאשם להליך פלילי הוגן, הפסיקה עמדה על עוד שלושה טעמים שבבסיס הליכי הגילוי והעיון במסגרת סעיף 74 לחסד"פ, והם: זכותו של הנאשם להסדיר את הגנתו ולהיערך כראוי למשפט, הערך של חקר האמת וצמצום פערי הכוחות בין התביעה להגנה (יצחק עמית,חסיונותואינטרסיםמוגנים-הליכיגילויועיוןבמשפטהאזרחיוהפלילי[2021], עמ'183.) 317 סעיפים44-45לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971. חיסיון לטובת המדינה (סעיף44לפקודת הראיות) או לטובת הציבור (סעיף 45 לפקודת הראיות). הוראת אי-הקבילות מכוונת כלפי בית המשפט באופן שגם אם בטעות נמסרה ראיה בניגוד להוראת החיסיון, על בית המשפט להימנע מקבלתה (יצחק עמית,חסיונותואינטרסים מוגנים-הליכיגילויועיוןבמשפטהאזרחיוהפלילי[2021], עמ'744.) 318 בהתאםלסעיף45(א) לפקודת הראיות. 319 חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 75), התשע"ו-2016, שתיקן גם את פקודת הראיות, תיקון מס' 17, התשע"ו- 2016. 320 הנחיית פרקליט המדינה7.12בעניין "הגבלת זכות העיון בחומר מודיעיני הנוגע לחקירה" מ-31.7.17. 321 ככלל בפרקליטות או בחטיבת התביעות במשטרה. 322 בית המשפט אינו הגורם שמחליט אם לחסות ראיה וכיצד יש לסווג את החומר, אלא אם להסיר חיסיון מראיה חסויה וזאת אם מוגשת עתירה לגילוי ראיה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 251 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המודיעין"323. אם החומרים שאספה הרשות החוקרת רלוונטיים להכרעה במשפט, הם ישמשו ראיה במשפט ויועברו לעיון הנאשם, אלא אם כן תוצא בעניינם תעודת חיסיון324. במשטרה פועל בכפיפות לאח"ם מדור חסיונות, שמתפקידיו-הטמעת מדיניות פרקליטות המדינה והאח"ם בתחום החסיונות בקרב הגורמים המקצועיים העוסקים בכך בכל יחידות המשטרה לצורך החלת מדיניות אחידה בכלל היחידות. המדור מטפל גם בהכנת תעודות החיסיון בעניינם של כלל התיקים הפליליים והאזרחיים שבהם קיים חומר משטרתי שיש להוציא לגביו חיסיון לטובת הציבור325. לאחר שהחומר מועבר לפרקליטות (או לרשות תובעת אחרת, כגון חטיבת התביעות במשטרה) על הפרקליט לבחון את הסיווג של חומר החקירה, שנקבע על ידי הרשות החוקרת, ובאחריותו לוודא כי זהו הסיווג הנכון. ככלל, ועוד לפני הגשת כתב אישום, מתקיימת ישיבת חסיונות בראשות פרקליט המחוז או גורם בכיר אחר בתביעה שהוסמך לכך, ובה מוצגת עמדת הפרקליטות בנוגע לסיווג החומרים ולהוצאת התעודה. עמדה זו היא המסכמת את עמדת הפרקליטות בעניין זה, ועל פיה ינהג התובע בתיק326. אם נמצא שיש מקום להוציא תעודת חיסיון, התעודה נחתמת על ידי השר במשרד לביטחון לאומי או על ידי הממונה על החסיונות במשרד. נאשם המבקש להסיר את החיסיון על חומר החקירה רשאי לעשות זאת במסגרת הגשת עתירה לגילוי ראיה לבית המשפט327. 5.1 מעקב אחר הנתונים בדבר הטלת חסיונות בתיקי הפרקליטות ובתיקי חטיבת התביעות הפרקליטות והתביעה המשטרתית הן הזרועות העיקריות של התביעה הכללית. הפרקליטות פועלת במשרד המשפטים באמצעות הלשכה המרכזית שלה ובאמצעות פרקליטויות המחוז, והתביעה המשטרתית פועלת באמצעות יחידות התביעה, הכפופות לראש יחידת התביעות במשטרה. חלוקת התיקים בין הפרקליטות לבין המשטרה קבועה בחסד"פ, והיא מתבססת על חומרת העבירה328. בשנים2020-2021הגישה הפרקליטות בממוצע כ-4,300כתבי אישום בשנה329. חטיבת התביעות מטפלת בכ-90% מהתיקים הפליליים בשנה, ובשנים 2020 - 2021 היא הגישה 323 "רשותמודיעין" בהתאם להגדרה בחסד"פ היא: גוף או יחידה במערך המודיעין של המשטרה, המחלקה לחקירות שוטרים, צבא הגנה לישראל, משטרה צבאית חוקרת, שירות בתי הסוהר, שירות הביטחון הכללי, המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, רשות המיסיםורשותהתחרות. נוסף על גופים אלו הכיר פרקליט המדינה במערך האיסוף היומנטי (כלל המידע הנאסף ממקורות אנושיים) והטכנולוגי (כולל את המידע הנאסף על ידי חטיבת הסיגינט ומערכי הסיגינט סייבר) ובמערך האיסוף של היחידות המיוחדות במשטרה כ"רשות מודיעין" (הנחיית פרקליט המדינה מס' 7.12 בנושא: "הגבלת זכות העיון בחומר מודיעיני הנוגע לחקירה"). 324 חומר שנאסף על ידי רשות המודיעין נחלק לשלוש קבוצות עיקריות: (א) חומר מודיעיני שהוא ב"ליבת האירוע" בהתאם לאחד מארבעת התבחינים המפורטים בסעיף 74(א)(2) לחסד"פ (ב) חומר מודיעיני שהנאשם זכאי לעיין בו ואין מניעה להעבירו לעיון הנאשם כיוון שאין בו מידע העלול לפגוע בעניין ציבורי חשוב;(ג) חומר מודיעיני שיש לנאשם זכות לעיוןבו, אך לדעת הרשות החוקרת יש להוציא לגביו תעודת חיסיון. 325 במדור שתי חוליות: חוליה מחוזית וחוליה ארצית. בחוליה המחוזית משרתים ממוני חסיונות מחוזיים שהם נציגי מדורחסיונותבמחוזות, ובין תפקידיהם: השתתפות פעילה בישיבת החסיונות, הכנת פרוטוקול הישיבה וכן הכנת תעודות החיסיון בכלל תיקי המחוזות. תפקידיהם של קציני מדור חסיונות בחוליה הארצית הוא הכנת תעודות החיסיון בתיקי החקירה של היחידות הארציות כגון להב 433 ומג"ב, פיקוח על אופן הכנת תיק החיסיון וטיפול בחומרים לחיסיון על ידי קציני החסיונות ביחידות האופרטיביות. 326 יצחק עמית, חסיונות ואינטרסים מוגנים - הליכי גילוי ועיון במשפט האזרחי והפלילי (2021), עמ'752. כך גם נקבע בפקודת המטה הארצי בעניין "תעודות חיסיון - הכללים וההנחיות להגשת הבקשה" מ-1.4.12, בהתעורר מחלוקת ביןהתובעלקצין החקירות הממונה בשאלה אם חומר מסוים נחשב חומר חקירה או חומר חיוני להוכחת אשמת הנאשם או להגנתו של הנאשם, עמדת התובע היא המחייבת. 327 הדיון בעתירה לגילוי ראיה שמגיש הנאשם מתקיים במעמד צד אחד ובו מציגה התביעה את החומרים החסויים לראשונה לפני בית המשפט הדן בתיק. בית המשפט בוחן את האיזון בין הפגיעה ב"עניין ציבורי חשוב" לבין הגנת הנאשם. אם בית המשפט משתכנע כי יש בחומר החסוי כדי לפגוע פגיעה מהותית בהגנת הנאשם, ייטה בית המשפט לחשוף את חומרי החקירה המבוקשים. במקרה זה, שבו הוחלט לחשוף את החומרים, אין לתביעה אפשרות לערור על החלטת השופט לגלות את הראיה, והיא צריכה להחליט אם לחשוף את החומר החסוי לפני ההגנה או לחזור בה מכתב האישום, דבר שמשמעו זיכוי הנאשם. 328 הפרקליטותהפליליתמטפלתבכ-10%מהתיקים הפליליים בישראל הנוגעים לעבירות החמורות שבספר החוקים, ובכללן עבירות המתה, עבירות הונאה, עבירות מין ועבירות אלימות חמורות. 329 פרקליטות המדינה,סיכום שנתי לשנת2021(פורסםבשנת2022). מבקר המדינה | דוח מיוחד 252 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בממוצע כ-34,000 כתבי אישום בשנה330. מתחילת שנת 2020 עד אמצע שנת 2022 אישר הממונה על החסיונות במשרד לביטחון לאומי כ-20,000 תעודות חיסיון (כ-8,000 תעודות בשנה) וחתם עליהן. א. הריכוז והניתוח של נתונים בדבר תעודות החיסיון שהוציאו גורמי התביעה מסד נתונים המאפשר איתור וניתוח של נתונים הוא כלי ניהולי נחוץ בכל מערכת מקצועית העוסקת במסגרת פעילותה השוטפת בעניינים רגישים. בית המשפט העליון עמד בשנת 2016 על חשיבותו של מסד נתונים איכותי המסייע לבחון אם זכות כגון הזכות לשוויון נפגעה וכן תורם לשקיפות באופן כללי ובכך מאפשר דיון ציבורי בסוגיות חשובות331. מדור חסיונות, כאמור, מטפל בכלל הכנת תעודות החיסיון במשטרה. בהיעדר מסד נתונים ממוחשב במדור, צוות הביקורת קיבל ממנו נתונים הכוללים רק את מספר התיקים332שטופלו בו בשנים 8201 - 2022, בפילוח לפי גורמי התביעה, כמוצג בתרשים שלהלן. תרשים 23: פילוח מספר התיקים שטופלו במדור חסיונות לפי גורמי התביעה, 2018 - 2022 עלפינתונימדורחסיונותבמשטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. שנדגמו בחלוקה להאזנות סתר לעיתים בתעודה אחת חסויות כמה עילות חיסיון, למשל גם האזנת סתר וגם זהות אדם. *חסיון זהות אדם הוא חיסיון על זהות אנשים אשר, בין היתר, מסרו למשטרה מידע על שוטרים אשר ביצעו פעולות חסויות במהלך החקירה כגון פעולות עיקוב או דיווחו למשטרה על זהותם של שוטרים אלה. מהנתונים שבלוח עולה כי בתעודות שנדגמו,שיעור החסיונות על האזנות סתר ונתוני תקשורת בתיקים המנוהלים בפרקליטות גדול פי כ-3.5 משיעורם בחטיבת התביעות; לעומת זאת, 334 כגון רשות המיסים ורשות הטבע והגנים. 335 דרך החישוב בפרקליטות:21%מתוך8,000 =1,680.1680/4,300=39%.דרך החישובבחטיבת התביעות:73% מתוך8,000=5,840.5840/34,000=17%. מבקר המדינה | דוח מיוחד 255 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שיעור תעודות החיסיון על זהות אדם בתיקים המנוהלים בחטיבת התביעות במשטרה גדול פי כ-1.5 משיעורם בפרקליטות. בהיעדר מסד נתונים של גורמי התביעה בנוגע לתעודות החיסיון שהוצאו בשנים האחרונות ריכז משרד מבקר המדינה נתונים על כלל תעודות החיסיון שהוצאו בשנים 2018 - 2022 וניתח את הנתונים על בסיס מדגם אקראי של 10% מהתעודות. על סמך המדגם וניתוח הנתונים ניתן להניח שב-39% מכתבי האישום שמגישה הפרקליטות מוצאות תעודות חיסיון, וכי ב-47% מהתעודות המידע החסוי נוגע לנתוני תקשורת ובכ-12% מהתעודות נחסה מידע על האזנות סתר. עוד עלה מהניתוח כי ב-17%מכתבי האישום שמגישה חטיבת התביעות של המשטרה מוצאות תעודות חיסיון. בשל ההשלכות שיש לתעודות חיסיון על ההליך הפלילי וכדי להבטיח שהוצאת תעודת חיסיון לא תכרסם בזכותו של הנאשם להליך פלילי הוגן, מוצע כי המשטרה באמצעות מדור חסיונות, וכן הפרקליטות והמשרד לביטחון לאומי באמצעות הממונה על החסיונות, יאספו את מלוא הנתונים בנושא זה לצורך ניתוחם בהיבטים שונים. כמו כן מומלץ כי נתונים אלו בדבר שיעור כתבי האישום שבהם מוצאות תעודות חיסיון ובדבר סוגי החסיונות יפורסמו לציבור. המשטרה כתבה בתשובתה כי תעודת החיסיון היא מסמך משפטי שמוצא במסגרת הליך משפטי פרטני שמעוגן בחוק. את התעודה מוציאים הגורמים הרלוונטיים תוך איזון בין האינטרס הציבורי ובין זכותו של הנאשם להליך פלילי הוגן, והוא כולל מנגנוני פיקוח ובקרה מדויקים. עוד כתבה המשטרה כי עם הקמת מסד הנתונים הרחב במסגרת המערכת הטכנולוגית החדשה שתכלול גם נתונים בדבר סוגי חיסיון (הצפי להעלאת הגרסה הראשונה- 2025), היא תבחן את פרסום הנתונים והיקפם. משרד המשפטים כתב בתגובתו כי הממונה על החסיונות במשרד לביטחון לאומי הוא הגורם הריכוזי שיכול לייצר תמונת רוחב כלל-ארצית בנוגע לנושאי החסיונות. עוד כתב משרד המשפטים בתשובתו כי לפי נוהלי המשטרה כל אימת שמתבקשת תעודת חיסיון לפי פקודת הראיות, מצורף לבקשה כתב האישום שהוגש או שעומד להיות מוגש, כך שבידי המשרד לביטחון לאומי יכולה להיות תמונה רחבה על סוגי העבירות והתיקים, סוג החיסיון והיקפו. המשטרה והפרקליטות מפרסמים נתונים סטטיסטיים. פילוח הנתונים בתעודות החיסיון בהתאם לסוג החסיונות ופרסומם במסגרת הדוחות השנתיים של המשרד לביטחון לאומי יספקו תמונת מצב מלאה בסוגיית החיסיון המוטל על האזנות סתר ועל נתוני תקשורת במסגרת ההליך הפלילי ויאפשרו קיום דיון ציבורי בנושא. ג. חיסיון על האזנות סתר לתקשורת נתונים שבהם שבהן נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים בהליך הוצאת תעודת חיסיון, בשלב שלפני הוצאת התעודה, מתקיימת ישיבת חסיונות בראשות פרקליט המחוז או גורם בכיר אחר בתביעה שהוסמך לכך, ובה מוצגת עמדת הפרקליטות בנוגע לסיווג החומרים ולהוצאת התעודה. בשלב זה חשוב ביותר שפרקליט המחוז יכיר את הכלים הטכנולוגיים שבהם השתמשה המשטרה, ובכלל זה את יכולותיהם ותוצריהםשל הכלים, כיוון שאם הם שימשו להפקת מידע אשר יכול לשמש להגנת נאשם,לא ניתן לחסות את המידע ויש להביאו לידיעתם של הנאשם ובאי כוחו. צוות מררי כתב כי בתהליך הבחינה של תעודות החיסיון מובא דבר השימוש בכלי ובתוצריו לפני פרקליט המחוז וכן לפני מנהל המחלקה בפרקליטות המדינה או גורם בכיר אחר בתביעה שהוסמך לכך. לפי עמדת צוות מררי, יש לדווח לא רק לפרקליט המחוז אלא גם לפרקליט הרלוונטי המטפל בתיק על האפיון הכללי של הכלי הטכנולוגי שבו נעשה שימוש. מבקר המדינה | דוח מיוחד 256 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מהמסמכים שבחן צוות הביקורת עלה כיבמסגרת ישיבה שהתקיימה ב-22.7.20נחשפו גורמי הפרקליטות המעורבים בהוצאת תעודות חיסיון לכלים טכנולוגיים הטעונים טיפול מיוחד בהיבטי חיסיון, ובכלל זה שני כלים. בישיבה השתתפו נציגי הפרקליטות והמשטרה שהציגו את הכלים. רשימת הכלים הטכנולוגיים שהוצגה הועברה למשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), לפרקליטי המחוזות, למנהלי המחלקות בפרקליטות ולפרקליטים שמונו בידי פרקליטי המחוזות לטיפול בחסיונות מיוחדים. בסיכום הדיון נכתב כי אם יתווסף כלי לרשימה, חטיבת הסייבר תעדכן בכך את הפרקליטות. מחלקת הסייבר בפרקליטות בדקה תיקים שהתקבלו מהמשטרה בכל מחוזות הפרקליטות, ובדיקתה העלתה כי נכון למרץ 2022 הוגשו כתבי אישום הנוגעים לשימוש בכלי טכנולוגי להאזנה לתקשורת בין מחשבים במאות יחידות של תיקים. משמע שהיה על פרקליטי המחוז שדנו באותם תיקים במסגרת ישיבת החסיונות להכיר את השימוש שעשתה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוים. צוות הביקורת ביקש לעמוד על מידת ההיכרות של פרקליטי המחוזות והפרקליטים המטפלים בתיקים שמתקבלים מהמשטרה עם היכולות הטכנולוגיות של המשטרה, וזאת כדי להבין אם וכיצד מידע זה מובא בחשבון במסגרת השיקולים הנוגעים להחלטות על הטלת חיסיון, ובכלל זה שיקולי הגנת נאשם. לצורך כך נפגש צוות הביקורת עם שני פרקליטי מחוזות, מנהל מחלקת הסייבר בפרקליטות, שני מנהלי מחלקות (פלילי) ופרקליטים פליליים מכל מחוזות הפרקליטות, אשר אמונים בפועל על קליטת תיקי החקירה מהמשטרה ועל טיפול בבקשות החיסיון. גורמי הפרקליטות שעימם נפגש צוות הביקורת מסרו לו כי תהליך הבדיקה בנוגע לתוצרי האזנות סתר מתחיל בעת שהפרקליט מקבל את תיק החקירה מהמשטרה כדי שיבחן אם להגיש כתב אישום. בשלב הראשון הפרקליט מוודא שהדרג המשטרתי המוסמך לכך אישר את בקשות המשטרה לצו בית משפט להאזנת סתר; אם המשטרה הציגה לבית המשפט את מלוא הנימוקים להקמת עמדת האזנת סתר; אם הצווים ניתנו על ידי הגורם השיפוטי המתאים; ואם תוצרי האזנת הסתר התקבלו בהתאם לתנאים שקבע בית המשפט בצו. עוד מסרו הפרקליטים לצוות הביקורת כי בבקשת המשטרה למתן צו האזנת סתר לא מפורט באיזה אמצעי ספציפי השתמשה המשטרה, ולמעשה הפרקליט המטפל בתיק אינו מכיר את הטכנולוגיה שבה השתמשה המשטרה. זאת ועוד, גם בפגישות עם פרקליטי המחוזות עלה כי הם לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים שבהם השתמשה המשטרה במסגרת קבלת תוצרי האזנות סתר ונתוני תקשורת. בביקורת עלה כי עד לפרסום "פרשת פגסוס" בינואר 2022 פרקליטי המחוזות, המקיימים את ישיבות החסיונות ונדרשים לקבל החלטות בדבר הוצאת תעודת חיסיון על חומרי חקירה, לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים שבהם השתמשה המשטרה. בפועל, המשטרה לא נהגה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בנוגע לשימוש שהיאעשתהבכליםהטכנולוגיים לצורךביצוע האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים ולצורך הפקת תוצרים המשמשים חלק מחומרי החקירה. הדבר פגע ביכולת של פרקליטי המחוז לבחון את חומרי החקירה, את דרך קבלתם וחוקיותה ואת נחיצות הטלת החיסיון עליהם תוך שקילת שיקולים של הגנת הנאשם. על פרקליטי המחוז להכיר את מלוא יכולותיהם של הכלים הטכנולוגיים ובפרט את מגבלותיהם, על מנת שיוכלו למלא כראוי את תפקידם כנדרש במסגרת ישיבת החסיונות, ובכלל זה להביא לידיעת הנאשם מידע אשר יכול לשמש להגנתו. על המשטרה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות על הכלי הטכנולוגי שבו בוצעה האזנת סתר, על היכולות שלו ועל התוצרים שהיא השתמשה בהם בתיק הנדון, וזאת כדי שבמסגרת קבלת החלטתה של הרשות התובעת אם יש להוציא תעודת חיסיון, ואם כן - באילו תנאים, יעמוד לרשותה מלוא המידע הרלוונטי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 257 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 משרד המשפטים כתב בתשובתו מיוני 2024 כי נדרשת היכרות של הפרקליטות עם הכלים הטכנולוגיים המשמשים לביצוע האזנות סתר אשר תכלול תמונה כללית בדבר אופן התקנת הכלי במכשיר הקצה וסוגי המידע שהכלי יכול לאסוף. לעמדת הפרקליטות, על המשטרה לחשוף בפני הגורם הבכיר בפרקליטות את כל תוצרי ההפקה של הכלי הטכנולוגי, את הידיעות המודיעיניות הרלוונטיות שנכתבו על סמך אותם תוצרי ההפקה וכל מידע העשוי לשמש להגנת הנאשם חריגות או תקלות שאירעו בעת הפעלת הכלי. עוד כתב משרד המשפטים כי בשל רגישותם של כלים אלו, ובשל העובדה שהפעלתם אמורה לחסות תחת תעודת חיסיון מלאה, הסכימה הפרקליטות לבקשת המשטרה שהשימוש בכלים ותוצרי האזנתם ייחשפו בפני פרקליטי המחוזות או מנהלי המחלקות או בפני גורמים בכירים הממונים על נושא החסיונות בלבד, אולם היא תשקול לבחון פעם נוספת את הגורמים בפרקליטות שייחשפו לאמצעים אלו. 5.2 הפיקוח והבקרה של התביעה על סיווג המידע הנוגע להאזנות סתר על ידי המשטרה לצורך קבלת החלטה על גילויו או חיסויו זכותו של נאשם לקבל תוצרים של האזנות סתר שהופקו במסגרת החקירה בעניינו היא אחד הביטויים של הזכות לעיין בחומרי החקירה הרלוונטיים לאישום. זכות זושל הנאשם מקדמת את חשיפת האמת ואת האינטרס הציבורי באכיפה ראויה של ההליך הפלילי, והיא מאפשרת לו להבין מה עומד בבסיס האישומים נגדו ולהגן על עצמו באופן אפקטיבי. בית המשפט קבע את העקרונות הבסיסיים המנחים בנושא המיון והסיווג של האזנות סתר, ובכלל זה את העיקרון שלפיו שיחות מסווגות כ"רלוונטיות" לאישום, ולפיהם יש לסווג את השיחות שנקלטו בידי גורמי החקירה לשלוש קטגוריות336: (1) ש י ח ו ת " ר ל ו ו נ ט י ו ת " : תוצרי האזנת סתר (הקלטות שמע וחומרי תמלול) שהם רלוונטיים לאישום ונכללים בגדר "חומר חקירה" שלנאשם הזכות לקבל אותו ולעיין בו. (2) ש י חו ת " נ ו ג ע ו ת " : תוצרי האזנת סתר אשר נוגעים נגיעה כלשהי לנושא החקירה, אך הם אינם רלוונטיים במישרין או בעקיפין לאישום, ואין בהם חשיבות ממשית להגנת הנאשם. לנאשם יש זכות לקבל רשימה שתכלול פרטים מתומצתים על כל שיחה, הכוללים את תוכן השיחה, את מועדה, את המשתתפים בה ואת הנושא העיקרי שלה. (3) ש י ח ו ת " ל א ר ל ו ו נ ט י ו ת: "תוצרי האזנת סתר אשר אין להם כל זיקה או קשר לאישום. הן אינן מסווגות כ"חומר חקירה", ולנאשם אין זכות לעיין בהן. א. הסדרת הפיקוח והבקרה של הפרקליטות על פעולת המשטרה בסיווג תוצרי האזנות הסתר בשנת 2017 קבע בית המשפט כי האחריות לפעולת המיון והסיווג של החומר שנקלט בהאזנת סתר מוטלת על המשטרה כרשות חוקרת, וכי תפקידה של הפרקליטות הוא לפקח על עבודת המיון והסיווג של המשטרה: הפרקליטות אחראית לכך שאופן מיונו וסיווגו של חומר האזנה יעלה בקנה אחד עם זכות העיון של הנאשם. עוד קבע בית המשפט כי על המשטרה והפרקליטות להוציא הנחיות שיסדירו את אופן חלוקת העבודה ביניהן לעניין המיון והסיווג של תוצרי האזנות סתר ואת חובת הפיקוח המוטלת על הפרקליטות337. בהקשר זה יש לציין 336 בש"פ 2043/05 מדינת ישראל נ' זאבי (פורסם במאגר ממוחשב, 15.9.05); בש"פ 7064/08 מדינת ישראל נ' ברקו פ"ד סג(2) 453 (2009). נוסף על שלוש הקטגוריות לסיווג השיחות, שאותן קבע בית המשפט, בהתאם לנוהלי המשטרה יש עוד שני סיווגים של שיחות שנקלטו בהאזנות סתר, וככלל שיחות אלו אינן רלוונטיות: שיחות אינטימיות, אשר נוגעות ליחסים אינטימיים בין הדוברים, ושיחות חסויות אשר נשמרות בחיסיון שממנו נהנים בעלי מקצוע כגון עורכי דין ועיתונאיםאך בית המשפט רשאי להתיר בצו האזנת סתר לשיחה שהעדות עליה חסויה בנסיבות הקבועות בחוק. 337 בש"פ3488/17ג'רושי נ' מדינת ישראל(פורסם במאגר ממוחשב,22.6.17.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 258 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 כי בית המשפט העליון קבע לא אחת כי מושכלות יסוד של שלטון החוק מחייבות את כלל רשויות השלטון לציית להחלטות ולצווים שיפוטיים338. בשנת2018 נכתבה טיוטת הנחיית פרקליט המדינה בנוגע לאופן הפיקוח והבקרה של התביעה על עבודת המשטרה בנושא האזנות סתר. לאחר שהסתיים סבב הטמעת ההערות של הפרקליטות והמשטרה, ביולי 2021 פנתה פרקליטות המדינה למשטרה וביקשה מהמשטרה לקבוע, במסגרת חלוקת העבודה שתוסדר בהנחיה, לוחות זמנים מוגדרים להעברה של תמלול השיחות מהמשטרה אל הרשות התובעת. בינואר 2022 נשלחה בדוא"ל תזכורת בנושא מהפרקליטות, אולם תזכורת זו לא נענתה. לפעולת הסיווג של תוצרי האזנות הסתר השלכות ניכרות על זכויות הנאשמים במסגרת הליכים פליליים, ובייחוד על זכותם לעיין בחומרי החקירה הרלוונטיים להגנתם. משום כך קבע בית המשפט בשנת 2017 שעל הפרקליטות להסדיר בהנחיה כתובה את הליך הפיקוח והבקרה של הפרקליטות על ההליכים שנוקטת המשטרה במסגרת המיון והסיווג של החומר שנקלט בהאזנות הסתר ואת תפקידיה של הפרקליטות לפיקוח על פעולות המשטרה בנושא זה. נמצא כי במועד סיום הביקורת, כשש שנים מאז דרש בית המשפט להסדיר את הליכי הטיפול והפיקוח בנושא זה, הפרקליטות לא סיכמה ואישרה הנחיה בנושא הפיקוח שלה בנושא. בהיעדרה של הסדרה נוהלית מפורטת בנושא פיקוח הפרקליטות על המשטרה לא ניתן לבחון אם הפרקליטות מבצעת הליכי פיקוח ממשיים על טיפול המשטרה בנושא ואם המשטרה מבצעת כראוי את תהליך סיווג השיחות. על הפרקליטות והמשטרה להשלים את כתיבת הנחיית פרקליט המדינה בנוגע לאופן הפיקוח של התביעה על עבודת המשטרה בנושא האזנות סתר בהתאם לקביעת בית המשפט משנת 2017. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי הנחיה בנושא פיקוח התביעה על הפקת האזנות סתר נדרשת, והיא מצויה בשלב מתקדם של עריכה. עוד כתב משרד המשפטים בתשובתו כי פרקליט המדינה יבחן אם ניתן לפרסם את ההנחיה בשני חלקים, הראשוןבנוגעלהאזנתסתר לתקשורת קווית סלולרית, והשני בנוגע להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. ב. ישיבות חסיונות ללא יומני הפקה של האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים במהלך האזנת סתר של גורמי המשטרה לשיחות הם מפרטים ביומני הפקה את תוצרי ההאזנה והעיבוד שלהם. בשנת 2010 הנחה נציג הייעוץ המשפטי לממשלה דאז בחוות דעתו, שנכתבה בעקבות פרסומו של דוח מבקר המדינה בנושא האזנות סתר, כי על פרקליט המדינה לוודא לאלתר שכל פרקליטויות המחוז מקבלות את יומני ההפקה של האזנות הסתר ולא מסתפקות בפרפרזות על תוצרי האזנות הסתר. כמו כן נציג הייעוץ המשפטי לממשלה כתב באותה חוות דעת כי ראוי שהפרקליטות תגבש הנחיה ברורה בנוגע להעברת יומני ההפקה מהמשטרה לפרקליטות ותביא את ההנחיה שתגובש גם לפני היועמ"ש לממשלה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי הנחיית נציג הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2010 מתייחסת להאזנות סתר לאמצעי תקשורת קוויים או סלולריים, ואינה מתייחסת להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. עוד נכתב בתשובת משרד המשפטים כי עמדת הפרקליטות כפי שהובעה בפני צוות מררי היא שיש להציג את יומני ההפקה במלואם אולם בשל רגישות השימוש באמצעיהאזנה לתקשורת בין מחשבים, יומני ההפקה יוצגו לגורמים בכיריםובכלל זה פרקליט המחוז ומנהל המחלקה או לגורם בכיר הממונה על חסיונות בפרקליטות המחוז או במחלקה בלבד. 338 בש"פ5469/23עפאנה נ' מדינת ישראל(פורסם במאגרממוחשב,26.7.23.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 259 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בהקשר זה יצוין כי צוות מררי המליץ כי במסגרת ישיבת חסיונות, שבה נבחנת סוגיית הוצאתה של תעודת החיסיון, המשטרה לא תסתפק בהצגת הפרפרזות של תוצרי האזנת הסתר שביצעו המפיקים, אלא תציג את יומני ההפקה במלואם, לנוכח הפירוט הנרחב שיש בהם בנוגע לכלים ששימשו להאזנה ולתוצרי ההאזנה. משרד מבקר המדינה מציין כי בשנת 2010 הטכנולוגיה להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים הייתהבחיתוליה,אולםהגיוןהדבריםהעומד מאחורי הנחייתנציג הייעוץ המשפטי לממשלה בקשר להצגת יומני ההפקה של האזנת סתר לאמצעי תקשורת קוויים או סלולריים לפרקליטויות המחוז, חל גם על האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. בתשובתה כתבה המשטרה כי מבדיקה מדגמית שהיא ערכה נמצא שהיא הקפידה על מילוי טבלאות ההפקה של עמדות האזנה באמצעות כלי טכנולוגי, ובהתאם לכללי החיסיון ולהדרכה שבוצעה על ידי ראש חוליית ביטחון מידע סיגינט סייבר, הגיעו נציגי המשטרה לישיבת החסיונות עם טבלאות ההפקה והציגו אותן בפני נציגי הפרקליטות. בפועל, כשמדובר בהאזנות סתר לשיחות שמע, הפרקליט מקבל לידיו יחד עם תיק החקירה גם את יומני ההפקה אשר מונחים גם בפני פרקליט המחוז במסגרת ישיבת החסיונות. עם זאת, בכל הנוגע להאזנות סתר לתקשורת בין מחשבים, הפרקליט המטפל בתיק ממודר מעצם קיומה של האזנה, ובפני פרקליט המחוז מובא רק מסמך קצר המסכם את דבר האזנה. מסמך זה מבחינת הפירוט שבו אינו מקביל ליומני ההפקה. יוצא אפוא כי הפרקליטות לא בחנה את הרחבת הנחיית הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2010, המחייבת כי כל הפרקליטים בפרקליטויות המחוז יהיו חשופים ליומני ההפקה הפרטניים של האזנות סתר לאמצעי תקשורת קוויים או סלולריים, כך שתותאם גם להאזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. במצב דברים זה הפרקליטים אינם יכולים לממש את תפקידם - ביצוע פיקוח יעיל ואפקטיבי על פעולת המשטרה בתחום האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים, וניטל מידי גורמי התביעה מידע מפורט ורלוונטי לישיבות החסיונות. כמו כן נמצא כי העברת יומני ההפקה למחוזות הפרקליטות אף לא עוגנה בנוהל כפי שהנחה הייעוץ המשפטי לממשלה. ✰ מממצאיו של פרק זה עולה כי עד לפרסום "פרשת פגסוס"בינואר 2022 לא זו בלבד שהפרקליטים המטפלים בתיקים שבהם התבקשו חסיונות לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים המיוחדים ובכלל זה של הכלים שהשתמשו בהם, אלא שגם פרקליטי המחוזות לא הכירו אותם. על המשטרה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בכלים הטכנולוגיים שהיאמשתמשת בהםלהתקנת כלים טכנולוגיים עלמכשירי קצהלצורך ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. אם פרקליטי המחוז יכירו את יכולותיהם של כלים אלו ובפרט את מגבלותיהם, הם יוכלו למלא כראוי את תפקידם כנדרש במסגרת ישיבת החסיונות, ובכלל זה להביא לידיעת הנאשם מידע אשר יכול לשמש להגנתו. על הפרקליטות והמשטרה להשלים את כתיבת הנחיית פרקליט המדינה בנוגע לאופן הפיקוח של התביעה על עבודת המשטרה בנושא האזנות סתר ולתקפה באופן שיכלול את חובת הצגת יומני ההפקה גם בנוגעלהאזנות הסתר לתקשורת בין מחשבים במסגרת ישיבת חסיונות. על המשטרה לוודא כי כל שימוש בכלים טכנולוגיים להאזנת סתר מתועד באמצעות יומני הפקה מלאים. פיקוח כאמור מצד הרשות התובעת יבטיח כי השימוש שנעשה בכלי טכנולוגי אינו חורג מסמכות המשטרה, וכי מלאכת המיון והסיווג של חומרי האזנות הסתר נעשית בהתאם לכללים שנקבעו בפסיקה, תוך שמירה על זכותו של הנאשם לעיין בתוצרי האזנות הסתר הרלוונטיים לאישום המיוחס לו ולהגן על עצמו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 260 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 6. הסדרה חקיקתית של השימוש בכלי האזנות סתר ונתוני תקשורת לצורך מאבקה של המשטרה בפשיעה ולצורך שיפור פעולתה בתחום האכיפה, היא משתמשת לעיתים בכלים טכנולוגיים חדשניים, בעלי יכולות מיוחדות ומתקדמות. אולם בפעולות המבוצעות באמצעות כלים אלו גלום פוטנציאל לפגיעה עמוקה ונרחבת בפרטיות של חשודים ונאשמים ובמקרים מסוימים גם בזכויותיהם. הסדרת השימוש בכלים טכנולוגיים באמצעות חקיקה מצריכה עבודת מטה של המשטרה, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. על עבודת מטה זו לכלול איסוף נתונים וגיבוש תשתית עובדתית בנוגע להצעת החוק ולהשלכותיה, ובכלל זה יש לבחון אם הסדרה זו עלולה להביא לפגיעה בזכויות אדם מוגנות. לאחר קבלת אישור מהמשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) כי אין מניעה משפטית להגשת טיוטת החוק, יש להגיש את הטיוטה לוועדת השרים לענייני חקיקה לצורך פרסום ההצעה ברשומות בחוברת הצעות החוק של הממשלה ולהניחה על שולחן הכנסת להמשך הליך החקיקה ברשות המחוקקת339. השלב המקדמי של הפצת תזכיר חוק להערות הציבור מתבצע לאחר שאישר זאת השר הממונה על החוק או על תזכיר החוק, לפי העניין. עוד יצוין כי הנחת הצעת חוק על שולחן ועדת השרים לענייני חקיקה בנושא השימוש שעושה המשטרה בכלי האזנות סתר ונתוני תקשורת תלויה, בין היתר, בסדרי העדיפויות של השר הממונה על חוק האזנת סתר והיא נעשית לאחר תיעדוף הנושאים העומדים להחלטתו ולאישורו. המשטרה כתבה בתשובתה כי "הטכנולוגיה המתקדמת מזמנת אתגרים משפטיים. בעוד עולם המשפטלומדאתהטכנולוגיה,זוהופכתלמיושנת,וטכנולוגיהחדישהיותר,עםאתגריםמשפטיים מורכבים יותר ניצבת בפתח. הסמכויות הניתנות למשטרת ישראל הם כלי העבודה החשוב ביותר למשטרה,ובלעדיולאתוכללמלאאתתפקידה."עודציינההמשטרהכיהיא"ביקשהפעמים רבות מספור לקדם חקיקה בתחומים הנדונים בביקורת הנוכחית, אך הדבר אינו בידה אלא בידי הגורמים השונים האמונים על כך-המשרד לביטחון לאומי, משרד המשפטים, הממשלה והכנסת". משרד המשפטים כתב בתשובתו כי העיכובים בקידום הליכי החקיקה במהלך התקופה שנבחנה על ידיהביקורתנבעובעיקרןמהסיבותהאלה: קידום החקיקה תלויבתיעדוףשנותן הדרגהמדיני הרלוונטי בכנסת ובממשלה לנושא, ובחלק מהמקרים הדרג המיניסטריאלי לא היה מעוניין לקדם את החקיקה בנושא זה; היעדר משאבים והסטת כוח האדם בייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לצרכים דחופים וביטחוניים; בתקופה זו התקיימו חמש מערכות בחירות לכנסת ישראל בתוך פחות מארבע שנים; בחלק גדול מהתקופה כיהנהבישראל ממשלת מעבר,והיה עליה לנהוג באיפוק ובריסון בכל הנוגע לפעילות שהיא מבצעת מכוח עקרון הרציפות ולא מכוח אמון הכנסת בה, ועניין זה מנע קידום חקיקה בנושאים אלו; קידום חקיקה תלוי בהסכמים שונים בין הקואליציה לאופוזיציה, ומכאן שהיכולת לקדם חקיקה ממשלתית שאין לגביה הסכמות רחבות נמוכה מאוד. עוד כתב משרד המשפטים בתשובתו כי גם כאשר תקודם חקיקה, היא לא בהכרח תאפשר מיצוי של כלל היכולות של הכלים הטכנולוגיים העומדים לרשות המשטרה. כל חקיקה שתקודם תחייב שמירה על איזונים בין צורכי המשטרה לבין הפגיעה בזכויות חוקתיות. כמו כן לא נקבע בנוגע לכל כלי אם נדרש להסדיר אותו בחקיקה ראשית, והגבלת השימוש בכלים הטכנולוגיים אינה נובעת בהכרח מהיעדרה של חקיקה אלא מהצורך להשתמש בכלים אלו באופן סביר ומידתי ולהימנע מפגיעה בזכויות האדם. התאמת החקיקה לחידושי הטכנולוגיההיא הכרחית לרשות המבצעתבעידן המודרני והיא חולשת על סמכויות רבות הנתונות בידי המשטרה. בית המשפט העליון עמד על הצורך הדוחק בהסדרת 339 הנחיית היועמ"שלממשלה מס' 2.3005,"טיפול בהצעות חוק ממשלתיות"(5.3.18). מבקר המדינה | דוח מיוחד 261 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 סמכויות המשטרה: בשנת 2011 הצביע על הצורך ב"התאמתו של הדין לחידושי הטכנולוגיה ולפוטנציאל הפגיעה שהטכנולוגיה גוררת בעקבותיה" באשר לחיפוש במחשבים340; ובאוגוסט 2025 בצורך ב"התאמת הדין למציאות הטכנולוגית המשתנה ולצרכי השעה" באשר לחיפוש בפלאפונים341. בית המשפט העליון הדגיש כי יש מקרים בהם לא ניתן להסתפק בהסדרה משפטית ופירט כי "לעתים 'קיצורי דרך' מובילים לבסוף לאובדן דרך... הרשות המבצעת תמשיך לפנות בדרך הקצרה... תוך שהנושא לא יוסדר בראייה רחבה על-ידי המחוקק, כנדרש לסוגיה כה מורכבת ורגישה. בראייה רחבה, ארוכת-טווח, נזקה של דרך זו - עולה על תועלתה; אין לדעת לאן היא עלולה עוד להוביל". דברים אלו יפים, גם לעניין תיקוני החקיקה הנדרשים לשם שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה. בפרק זה מובאות חמש דוגמאות שבהן גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה קבעו ששימוש בכלים מסוימים להאזנות סתר, לאיסוף נתונים במרשתת או לאיסוף נתוני תקשורת טעון הסדרה בחקיקה ראשית. להלן דוגמאות לתיקוני חקיקה שעדיין לא קודמו, שנדרשים לדעת הייעוץ המשפטי לממשלה לצורך הסדרת השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים. א. סמכויות חדירה למחשב והאזנות סתר נכון למועד הביקורת הסמכויות לחדירה למחשב (ובכלל זה לטלפון סלולרי) ולביצוע האזנות סתר מאפשרות נגישות אך ורק למידע שעובר בתווך שבין מחשבים מרגע מתן הצו ואילך (האזנת סתר) או למידע שאגור במחשב (חיפוש), ובלבד שהעתקת החומר השמור בו נעשית בידיעת בעל המחשב. תזכיר חוק342 סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - המצאה, חיפוש ותפיסה), שמטרתו להסדיר את סמכויות האכיפה במרחב הפיזי והמקוון, ובין היתר נועד לאפשר חיפוש חומר במחשב והעתקתו באופן סמוי, הופץ לראשונה להערות הציבור בשנת 2011. הצעת חוק החיפוש הסמוי, עלתה בשנת 2014 לקריאה ראשונה בכנסת343, התקבלה והוחזרה להכנה לקריאה שנייה ושלישית בוועדת החוקה, חוק ומשפט344. בשנת 2018 קיימה הוועדה חמישה דיונים בנושא הצעת חוק החיפוש הסמוי, אולם בסופו של דבר הצעת החוק במלואה לא קודמה345. ב-7.218.התקיימה ישיבהאצל הייעוץ המשפטי לממשלהובהשתתפותנציגיועמ"ש המשטרה ונציגהפרקליטות, ובה הוסכם פה אחד כי יש חשיבות ראשונה במעלה לקדם את חקיקת חוק החיפוש הסמוי בהקדם האפשרי, ובמידת האפשר במושב החורף הקרוב. עוד סוכם בישיבה כיהייעוץ המשפטי לממשלהתקבע מסגרת זמנים לריכוז המאמצים בנושא, וכי יתואמו ימים לעבודה מרוכזת להכנת נוסח הצעת החוק. באוגוסט 2023 התקיים דיון ב"ועדת המשנה לקידום המאבק בפשיעה בחברה הערבית" בראשות ראש הממשלה ובהשתתפות שר המשפטים והשר לביטחון לאומי, שרים נוספים 340 רע"פ8873/07היינץישראלנ'מדינתישראל(פורסם במאגר משפטי,2.1.11.) 341 בג"ץ8298/22הסנגוריההציבוריתנ'היועצתהמשפטיתלממשלהואח'(פורסם במאגר משפטי,31.8.25) 342 תזכירחוק הוא טיוטה ראשונית של הצעת החוק בתוספת דברי הסבר מפורטים על מטרותיה של החקיקה. משרדי הממשלה הם שמכינים ומפיצים את התזכיר, לרוב בהיוועצות עם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, והוא נועד לדיון ראשוני בהצעת החוק ולקבלת תגובות הציבור בעניינו. 343 תזכיר חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה, המצאה, חיפוש ותפיסה), התשע"ד-2014. מדובר בתזכיר חוק רחב היקף אשר נועד להחליף את פקודת סדר הדין הפלילי ולהוסיף על הסמכויות הקיימות של המשטרה סמכויות נוספות לצד עיגון זכויות החשוד או האדם שכלפיו מופעלת הסמכות הפלילית. 344 הישיבה ה-141שלהכנסת התשע עשרה(2.6.14). 345 פרוטוקול662של ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט(9.7.18). על סדר היום: הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-המצאה, חיפוש ותפיסה), התשע"ד-2014. מבקר המדינה | דוח מיוחד 262 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ונציגי הגופים הרלוונטיים ובכלל זה המשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. בדיון זה הנחה ראש הממשלה לקדם חוק שיעניק למשטרה סמכות לחיפוש סמוי במחשב. בספטמבר 2023 בדיון של ועדת המשנה דיווח נציג הייעוץ המשפטי לממשלה כי הצעת החוק שעניינה הענקת סמכויות למשטרה לבצע חיפוש סמוי במחשב נמצאת בשלבים אחרונים של ניסוח אולם קיימת מחלוקת בנוגע לרשימת העבירות שעליהן יחול החוק שיובאו להכרעת הדרג המדיני. במאי 2024 בדיון של ועדת המשנה חזר ואמר נציג הייעוץ המשפטי לממשלה כי קיימת מחלוקת בין הגורמים המדיניים לבין היועצת המשפטית לממשלה, בנוגע לרשימת העבירות שלגביהן תחול סמכות חיפוש סמוי במחשב. עמדתה של היועצת המשפטית לממשלה היא כי יש לקבוע רף עבירות אחיד של עשר או שבע שנות מאסר ומעלה כדי לקדם את תזכיר החוק. בסיום הישיבה החליטו השרים כי הצעת חוק חיפוש סמוי תחול על עבירות המתה וכן על עבירות הנוגעות לסחיטת דמי חסות, סחיטה באיומים, סחר בסמים, סחר בבני אדם, סחר באמל"ח, אונס ועבירות לפי חוק המאבק בארגוני פשיעה, תשס"ג-2003. בדצמבר 2024 כתב עוזר בכיר ליועצת המשפטית לממשלה לראש מטה השר לביטחון לאומי כי ההחלטה שלא לקדם את הצעת החוק שגובשה עד כה היא של השרים זאת "על רקע התנגדות השרים לכך שהכלים הטכנולוגיים ישמשו גם לחקירת עבירות שחיתות שלטוניות, ואף לגבי חקירת עבירות השחיתות החמורה ביותר - לקיחת שוחד. עמדת השרים עומדת בניגוד לעמדתם של כלל גורמי המקצוע במערכת אכיפת החוק". בפועל הצעת החוק לא קודמה בשל המחלוקת בין היועצת המשפטית לממשלה לבין השר לביטחון לאומי ושר המשפטים. המשטרה כתבה בתשובתה כי היא פעלה לאורך שנים ועודנה פועלת לקידום חקיקת חוק המאפשר חיפוש חומר במחשב והעתקתו באופן סמוי. למשל, ביום 18.10.17 פנה הייעוץ המשפטי למשטרה אל השר לביטחון לאומי בבקשה לקדם חקיקת סעיפים נבחרים מהצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - המצאה, תפיסה וחיפוש); באוקטובר 2019, במסגרת הדיונים שקיים השר בנושא המאבק באלימות במגזר הערבי, שבה המשטרה ופנתה ליועמ"ש המשרדלביטחון לאומיבבקשהלפעוללפיצולסמכויותנבחרותמהצעתהחוק, ובהן סמכות החדירה לחומר מחשב ללא ידיעת הבעלים, ולקדמן במתווה נפרד, מזורז; בדצמבר 2022 כתב יועמ"ש המשטרה לשר לביטחון לאומי כי משרד המשפטים מנהל עבודת מטה בין- משרדית לסגירת הנקודות שנותרו פתוחות בהצעת החוק; בנובמבר 2023 פנה מפכ"ל המשטרה לשר לביטחון לאומי בבקשה לקדם, בין היתר, חקיקה דחופה להרחבת סמכויות המשטרה עקב מצב החירום ובכלל זה חוק החיפוש הסמוי. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי לאחרונה גובשה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה טיוטת תזכיר חוק בעניין מתן סמכות החיפוש הסמוי במחשב למשטרה, וזאת נוכח החלטת ועדת המשנה למאבק בפשיעה בחברה הערבית בראשות ראש הממשלה לקדם תיקון זה (לצד תיקונים נוספים) במהירות האפשרית. במהלך חודש נובמבר 2023 גובשה טיוטת תזכיר, ובינואר 2024 נשלחה עמדה עדכנית למשטרה ולמשרד לביטחון לאומי. מאז מועד זה, ונוכח מחלוקת בין עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה לעמדת הדרג המדיני בנוגע לעבירות שלגביהן תינתן הסמכות, ולנוכח התנגדות הדרג המדיני להחלת החוק על עבירות של שחיתות שלטונית, טרם ניתן אישור הדרג המדיני להפצת תזכיר החוק, ולא ניתן לקדם את סמכות החיפוש הסמוי במחשב. שר המשפטים מסר בתשובתו מאפריל 2025 כי הסמכויות האמורות להינתן למשטרה במסגרת חקיקה זו הן מרחיקות לכת, וכי קיים חשש כבד שאישור שימוש בכלים לצרכים שאינם נוגעים למאבק בארגוני פשיעה יביא לשימוש בהם שלא כדין או שלא למטרת מיגור מבקר המדינה | דוח מיוחד 263 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הפשיעה והמאבק בארגוני פשיעה. ולכן, עמדת הדרג המדיני היא שאישור הכלים הדרושים למשטרה יכול להיעשות רק לצרכי מאבק בפשיעה המאורגנת ולצרכים אלו בלבד ורק לאחר שיובטחו מנגנוני בקרה ופיקוח הולמים על השימוש בהם. עוד מסר השר כי בנוגע להיקף העבירות עליהן תוחל הסמכות, עמדת היועצת המשפטית לממשלה מנוגדת לעמדת הדרג המדיני. לראייתו עמדת היועצת המשפטית לממשלה היא כי אין לקדם את הצעת החוק ללא הרחבתה לתחומי השחיתות השלטונית. ואילו בנוגע למנגנוני פיקוח ובקרה, שר המשפטים מסר כיועדת הבדיקה הממשלתית346בנושאנדרשת לבחוןנושא זה ולתת המלצות כדי להבטיח פיקוח נאות וענישה מתאימה במקרה שלשימוש בכלים לרעה. ואולם,לנוכחהעתירה שהוגשה נגד עבודת ועדת הבדיקה הממשלתית ועמדת הייעוץ המשפטי לממשלה שתומכת בעתירה ומתנגדת לעבודתה, הוועדה משותקת זמן רב. לנוכח כלל האמור, שר המשפטים מסר כי במצב הקיים אין בפני הדרג המדיני תשתית מספקת שיכולה להניח את הדעת כי יתקיימו מנגנוני הפיקוח והבקרה הנדרשים וכי השימוש בכלים יאושר לצרכי המאבק בפשיעה המאורגנת ולצרכים אלו בלבד. השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו כי הדרג המדיני - ראש הממשלה ושרי המשפטים והביטחון הלאומי - עשו מאמצים על מנת לאפשר למשטרת ישראל את הפעלת הכלים הטכנולוגיים לצורך המאבק בפשיעה החמורה ובארגוני הפשיעה. מאמץ זה נעשה, בין היתר, ביחס לקידום חקיקת החוק שתקנה למשטרה סמכות לחיפוש סמוי בחומר מחשב אולם תזכיר החוק במסלול הממשלתי לא קודם והשיח בין המשרדים לקידום החקיקה הופסק. במועד סיום הביקורת וחרף הצורך המובהק בהסדרה חקיקתית, חקיקת החוק בעניין סמכויות המשטרה לחדירה למחשב והאזנות סתר, שהחלה כבר בשנת 2011, לא הושלמה. בשנים 2023 - 2024 החקיקה לא קודמה בין היתר עקב מחלוקת שהתגלעה בין הייעוץ המשפטי לממשלה לבין הדרג המדיני בנוגע לעבירות שלגביהן תינתן למשטרה סמכות לבצע חיפוש סמוי בחומרי מחשב. כיום, בהיעדר הסדרה חקיקתית של סמכות החיפוש הסמוי, המשטרה מוסמכת לבצע חיפוש גלוי בלבד הכולל העתקה של חומר מהמחשב רק בשלב החקירה הגלויה ובידיעת בעל המחשב. יצוין כי ביום 13.11.24 עברה בקריאה טרומית בכנסת הצעת חוק פרטית347 ולפיה בכפוף למתן צו שיפוטי תהיה למשטרה סמכות לבצע חיפוש סמוי בחומרי מחשב לגילוי, לחקירהאו למניעה של עבירות מסוימות מסוג פשע חמור348. ב. צילום סתר חזותי349 ככלל, צילום סתר חזותי אינו מוסדר בחקיקה.הדיון המשפטי בנושא סמכות המשטרה לבצע צילום סתר חזותי החל כבר בשנת 2004 בישיבה שנערכה בפרקליטות המדינה, ובה עלתה שאלת סמכות בית המשפט לתת היתר לתיעוד חזותי לפי סעיף 10א לחוק האזנת סתר. 346 ועדת הבדיקה הממשלתית בעניין רכש, מעקב ואיסוף מידע בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה המבוצעים על ידי גורמי אכיפה, שהוקמה ביום27.8.23מכוח החלטת הממשלה897. 347 הצעת חוק המשטרה (חדירה לחומר מחשב), התשפ"ד-2024. 348 בהתאם להצעה החוק יוחל על העבירות שלהלןשדינן יותר מ-10 שנות מאסר: בהתאם לחוק העונשין, התשל"ז- 1977- עבירות בנשק לפי סעיפים 144(א),144(ב); התפרעות שסופה נזק לפי סעיף157; עבירת סחר, ייצור ויבוא סכין לפי סעיף 186; איסור מכירת אגרופן או סכין לקטין לפי סעיף 185א; פרסום והצגת תועבה לפי סעיפים 214(ב1,)214(ב2); חטיפה לפי סעיף369; סחיטה בכוח לפי סעיף427; סחיטה באיומים לפי סעיף428; גביית דמי חסות לפי סעיף428א,לפי חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000: איסור הלבנת הון לפי סעיף3(א) ואיסור עשיית פעולה ברכוש אסור לפי סעיף4, לפי חוק מאבק בארגוני פשיעה, התשס"ג-2003: פעיל בארגון פשיעה לפי סעיפים 2(א) ו-2(ב). 349 תיעוד סתר חזותי - צילום של תמונות או צילומי וידיאו ברשות היחיד ובפרט כאשר הדבר מחייב חדירה לרשות הפרט לשם צילוםללא ידיעת המצולם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 264 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בישיבה התברר כי המשטרה מבקשת לעיתים מבית המשפט להתיר לה התקנה סמויה של מצלמה המבצעת תיעוד חזותי350. בדוח צוות משיח משנת 2005 הומלץ להוסיף סעיף לחוק האזנת סתר אשר יעגן את סמכות בית המשפט להתיר בצו גם התקנת ציוד לתיעוד חזותי. תיקון זה (תיקון מס' 6 לחוק האזנת סתר) הובא בפני ועדת חוקה חוק ומשפט בינואר 2012. חברי הוועדה, ובראשם יו"ר הוועדה דאז, ציינו כי הם סבורים שנושא התיעוד החזותי טומן בחובו פגיעה קשה בפרטיות ויש להסדירו באופן ברור ומפורש, וכי ראוי שהכללים שייקבעו לעניין הפעלת סמכות למתן היתר לתיעוד חזותי יהיו מחמירים מאלו שנקבעו לצורך מתן היתר להאזנת סתר. בשנת 2013 אישר נציג פרקליטות המדינה לבצע צילום סתר ולהתבסס ראייתית על תוצרי הצילום רק לשם מימוש אחת משלוש תכליות: (א) אבטחת ההאזנה; (ב) זיהוי הדוברים והנוכחים במקום ההאזנה; (ג) שימוש בתוצרי הצילום כראיה עצמאית, ובלבד שהצילום נלווה להאזנת סתר. האישור האמור משמעו שהפרקליטות יכולה להתבסס על תוצר של צילום סתר כראיה עצמאית רק כשנלווית לצילום הסתר פעולה של האזנת סתר (צילום בלוויית האזנת שמע). נכון למועד סיום הביקורת, לפי הפרשנות של פרקליטות המדינה, המשטרה יכולה לבצע צילום סתר חזותי רק אם הוא נלווה להאזנת שמע. ב-8.8.22, לאחר חשיפת"פרשת פגסוס", התקיימה ישיבה אצל הייעוץ המשפטי לממשלה עם הייעוץ המשפטי למשטרה, ובה הוצגה עמדת המשטרה כי יש להסדיר את סמכות צילום הסתר באופן עצמאי ולא רק כסמכות הנלווית להאזנת סתר. בדיון שהתקיים ב-18.9.22 הציג הייעוץ המשפטי למשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה חוות דעת משפטית התומכת בעמדה זו. בנובמבר, דצמבר 2022 ובינואר 2023 התקיימו דיונים נוספים בייעוץ המשפטי לממשלה, בהשתתפות גורמי המשטרה והפרקליטות בנושא תיעוד חזותי הנלווה להאזנת סתר, ובסיכומם של הדיונים נכתב כי המשטרה מבקשת לקדם את נושא ההסדרה בחוק של השימוש בצילום לצורך איסוף ראיות. נציג הייעוץ המשפטי לממשלה חזר וקבע כי בהתאם לדין הקיים, המשטרה אינה מוסמכת לבצע צילום סתר חזותי לצורך הפקת ראיות העומדות בפני עצמן. עוד נכתב בסיכום הדיון כי "נערכת עבודת מטה לבחינת הצורך בסמכות עצמאית כאמור ולגיבוש טיוטת תזכיר בנושא, וכי כל עוד לא הוסדרה הסמכות בחקיקה, אין לבצע תיעוד כאמור לשם תכלית עצמאית". הליך הכנת החוק מתעכב, בין היתר, גם עקב דיון שמתקיים בין הייעוץ המשפטי לממשלה למשטרה בנוגע לשאלה אם נדרשת חקיקה של חוק נפרד בנושא תיעוד סתר חזותי שאינו נלווה להאזנת סתר (תיעוד חזותי שאינו כולל דיבור) או שניתן להסדיר זאת באופן מפורש בחוק האזנת סתר 351. המשטרהכתבה בתשובתה כי בדצמבר2022היא פנתה למשרד לביטחון לאומי וביקשה לקדם בעדיפות ראשונה, בין היתר, את תיקון החסד"פ- סמכויות חיפוש וכניסה (כולל צילום סתר). משרד המשפטים כתב בתשובתו כי טרם התקבלה החלטה בייעוץ המשפטי לממשלה אם לקדם את הסדרת הסמכות לצילום סתר חזותי כסמכות עצמאית. עוד כתב משרד המשפטים כי בעבר הליך החקיקה לתיקון מס' 6 לחוק האזנת סתר נעצר עקב התנגדות ועדת חוקה חוק ומשפט לחוקק את הסמכות באופן בו הציעה הממשלה (בשנת 2012) ובשלב שני, בשנת 2016, עקב כך שראש הממשלה ביקש ללמוד את הנושא ולכן לא אישר את הפצת תזכיר החוק. 350 בדיון נמסרכירובבתיהמשפטהמחוזיים בארץ אישרו את בקשות המשטרה להתקנת ציוד לתיעוד חזותי בהתאם לסעיף זה למעט נשיא בית המשפט המחוזי בירושלים שסבר שאין בידו סמכות להתיר זאת בהתאם לדין הקיים. 351 כמו כן, במסגרת הדיון בסוגיית מדרג האישורים הנדרש בהתאם למידת הפגיעה בפרטיות נבחן אם צילוםהסתר נעשה ברשות היחיד או ברשות הרבים. כמו כן, עלה כי במועד סיום הביקורת שאלת סמכות המשטרה לבצע צילום סתר שאינו כולל שמע תלויה ועומדת בתיקים המתנהלים בבתי המשפט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 265 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בהתייחס לטענת משרד המשפטים כי אי-קידום החקיקה בנושא נבע מכך שראש הממשלה לאאישראתהפצתתזכירהחוקבשנת2016,משרדמבקרהמדינהמעירכיחלפושמונהשנים מאז, מה גם שהדיונים בכנסת החלו כבר בשנת 2012; מאז התקיימו דיונים בנושא בראשות גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, אך עבודת המטה טרם הסתיימה ולא גובשה במשרד המשפטים טיוטת תזכיר עדכנית לצורך העברתה לעיונו של השר הממונה, חרף בקשת המשטרה לקדם את הנושא בעדיפות ראשונה. השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו כי הייעוץ המשפטי לממשלה לא שיתף את המשרד לביטחון לאומי בשיח שהתקיים בנושא מול המשטרה בנוגע לקידום סמכות המשטרה לבצע צילום סתר, ולא התקבלה אצלם פנייה להשתתף בעבודת מטה שמתקיימת בנושא. עוד נכתב בתשובה כי הסמכות לצילום סתר פוגענית הרבה יותר מאשר חיפוש סמוי במחשב. עמדת השר לביטחון לאומי היא שמבחינת סדרי העדיפות יש לבחון את הנושא רק לאחר שתוסדר הפעלת הכלים הטכנולוגיים להאזנות סתר שבידי המשטרה ולאחר שתוסדר סמכות המשטרה לחיפוש סמוי במחשב באופן מדוד ותחת פיקוח ובקרה הדוקים. במועד סיום הביקורת, ואף שנושא הסדרת צילום סתר חזותי נדון בוועדת החוקה, חוק ומשפט כבר משנת 2012, שקבעה שיש להסדיר את הנושא באופן ברור ומפורש, ועל אף קיומן של ישיבות בנושא לאורך השנים במשרד המשפטים, הסדרת הסמכות לצילום סתר חזותי כסמכות עצמאית לא קודמה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי העיכוב שחל בקידום הטיפול בנושא מאז הפרסומים בינואר 2022 נובע מהסטת כוח אדם המומחה לנושאים אלו לעיסוק בצורכי מלחמת חרבות ברזל, וכי בכוונת גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה להידרש לנושאים אלו בתקופה הקרובה. ג. כלים לניטור מידע במרשתת בסיכום דיון שהתקיים ב-13.5.21בייעוץהמשפטי לממשלהבנושא הפעלת כלים לניטור מידע במרשתת הכוללים אפשרות לאתר תוכן ומידע הנוגעים לאדם מסוים, נכתב כי יש לקבוע בחוק את סמכות המשטרה לבצע פעולות אלו לאיסוף מודיעין לצורך מניעת עבירות.עוד קבע נציג הייעוץ המשפטי לממשלה בסיכום הדיון כי בשלב הראשון עליהם לבחון את אופן ההסדרה הנדרש של סמכותה האמורה של המשטרה ואת מסגרת הזמנים להסדרתה, כדי שעבודת המטה בנושא בשיתוף המשטרה והמשרד לביטחון לאומי תחל בחודשים הקרובים ותזכיר חוק בנושא יוכן להפצה בתוך שנה. באותה עת התברר כי נושא הניטור של מידע זה, לרבות נושא האמצעים שמבקשת המשטרה להפעיל לצורך איסוף מידע במרשתת, הובא לידיעת הייעוץ המשפטי לממשלה ללא חוות דעת משפטית ערב היציאה למכרז לרכישת כלי לניטור מידע מסוים, ועל כן הוחלטבייעוץ המשפטי לממשלהשלא לקבל החלטה בעניין בשלב זה.הייעוץ המשפטי לממשלהסיכםעם המשטרה כי היאתשוב ותעלה לפניה את העניין קודם התחלת השימוש במערכת. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה היא כי איסוף מודיעין משטרתי לא הוסדר בחקיקה ועיגון הסמכות בפקודת המשטרה היא פעולה מורכבת וממילא זו טרם הובאה לפתחו. כמו כן, למשטרה סמכות לאסוף מודיעין גם בהיעדר הסדרה מפורשת בחקיקה. בהתייחס לכלי מסוים לניטור מידע במרשתת שנדון גם בשנים2023-2024, הסדרת הסמכות לבצע פעולה זו היא מורכבת בהיעדר ההסמכה הכללית לאיסוף מודיעין בפקודת המשטרה. יחד עם זאת, נכתב בתשובת משרד המשפטים כי סמכויות המשטרה לניטור מידע במרשתת נסמכת על פסיקה רבת שנים, והסדרה חקיקתית חלקית עלולה ליצור הסדרים שליליים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 266 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו כי "המשרד לביטחון לאומי לא שותף לשיח שהתקיים בנושא בין הייעוץ המשפטי לממשלה לבין המשטרה, ולא התקבלה במשרד כל פנייה להשתתף בעבודת המטה שמתקיימת בנושא". במועד סיום הביקורת החקיקה בנושא הפעלת כלים המשמשים לאיסוף מודיעין מסוים במרשתת לא קודמה, וזאת למרות החלטת נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2021 כי על הייעוץ המשפטי לממשלה לבחון את אופן ההסדרה הנדרש בתחום ואת מסגרת הזמנים להסדרה, להוביל עבודת מטה בשיתוף המשטרה והמשרד לביטחון לאומי ולהכיןתזכיר חוק בנושא. ד. תיקון חקיקה מקיף לחוק האזנת סתר צוות מררי המליץ כי מיד לאחר שהוא יפרסם את הדוח (באוגוסט 2022) יקדם הייעוץ המשפטילממשלה תיקוןחקיקה מקיף לחוק האזנת סתר, שיכלול גם דיון בהמלצות לתיקוני חקיקה שעלו בדוחות קודמים שעסקו בנושא האזנות סתר ולא קודמו ובהצעות לתיקונים נוספים לחוק שהצורך בהם עלה בשנים האחרונות. באוקטובר 2022 פנה הייעוץ המשפטי לממשלה לכמה גורמים משפטיים ובכלל זה ליועמ"ש המשטרה, וביקש את תגובתם על ההמלצות לתיקוני החקיקה הנדרשים לחוק האזנת סתר, לרבות את עמדתם בנוגע לשאלת ההסמכה המפורשת בחוק לשימוש בכלים טכנולוגיים. למכתב צורפה טבלה ובה פורטו כל ההצעות הקודמות מטעם הייעוץ המשפטי לממשלה לתיקון החוק, ובכלל זה הצעות לעניין האזנה לשיחות "חסויות", העברת חומרי האזנה לרשויות אחרות, מחיקת חומרי האזנה והסמכת שופטים נוספים להתרת ביצוע האזנת סתר.בנובמבר2022התקייםדיוןבהשתתפות נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה, הייעוץ המשפטי למשטרה וחטיבת הסייבר של המשטרה בנושא התיקונים הנדרשים לחוק האזנת סתר. בסיכום הדיון נכתב כי יתקיים דיון נוסף בנושאלאחר שהמשטרה תעבירלייעוץ המשפטי לממשלהמסמך ובו פירוט הצעותיה לתיקוני החקיקה ולהצדקת הקניית סמכויות למשטרה לביצוע פעולות שונות בתחום האזנת סתר שאינן מוקנות לה היום. בדצמבר 2022 העבירה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה מסמך ובו פירוט עמדתה והצעותיה בנושא התיקונים הנדרשים לחוק האזנת סתר. דיונים נוספים בעניין זה התקיימו ב-18.12.22, ב-3.1.23 וב-15.1.23 בייעוץ המשפטי לממשלה ובהשתתפות נציגי המשטרה. בסיכום הדיון האחרון שהתקיים בחודש ינואר 2023 נקבע כי הייעוץ המשפטי לממשלה יחל בניסוח התיקוןלחוקהאזנתסתר;טיוטהתועברלידיהמשטרה;ולאחרמכןהדיוניםיימשכו לפי הצורך. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי קידום החקיקה תלוי בעמדות משרדי הממשלה והרשויות השונות. אשר לתיקון חקיקה נקודתי בנוגע לחיפוש סמוי, נושא זה לא מקודם בשל מחלוקת עם המשרד לביטחון לאומי. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה הציעו תיקון עקיף לחוק האזנת סתר שבמסגרתו תעוגן בחקיקה הסמכות להשתמש בכלים טכנולוגיים. תיקון זה אומנם לא נותן מענה לכל תיקוני החקיקה שנדונו לאורך השנים, אך יש בו כדי להציע פתרון חקיקתי לסוגיה זו שנדונה בחוות הדעת של היועמ"שית לממשלה שצורפה כנספח לדוח צוות מררי. ב-10.11.24 החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה בראשות שר המשפטים ובנוכחות השר לביטחון לאומי לתמוך בקריאה טרומית בחלק העוסק בתיקון חוק האזנת סתר בלבד מתוך הצעת חוק המשטרה (חדירה לחומר מחשב), התשפ"ד-2024 בכפוף למספר תנאים ובכלל זה: יש לקבוע הליך תיקוף טכנולוגי לכל כלי בנפרד כך שיוגדרו גבולות השימוש בכלים להאזנה לתקשורת בין מחשבים וייאסר שימוש בכלי שמאפייניו חורגים מהמותר; יוגדר הליך תיקוף משפטי לכל כלי בנפרד; ייקבע הליך בקרה אפקטיבי על השימוש בכלים בזמן אמת; ייקבע מבקר המדינה | דוח מיוחד 267 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הליך בקרה אפקטיבי בדיעבד של גורם חיצוני למשטרה ועצמאי; יוגבלו סוגי העבירות שבהן נעשה שימוש בכלים. עוד נקבע כי הנוסח שיגובש בוועדת הכנסת יובא לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה לפני הקריאה הראשונה ועליו להיות מקובל על שר המשפטים ועל השר לביטחון לאומי. ב-13.11.24 עברה בקריאה טרומית בכנסת הצעת החוק352 הכוללת תיקון לחוק האזנת סתר שתאפשר, בכפוף לקבלת צו שיפוטי, התקנת כלי טכנולוגי במחשב או בטלפון סלולרי ומתן סמכות למשטרה לבצע חיפוש סמוי במחשב שלא בפני עדים וללא נוכחותו או ידיעתו של מחזיק החומר במחשב בעבירות מסוימות מסוג פשע חמור353. בהמשך להחלטת ועדת השרים שלח ב-2421.11. הייעוץ המשפטי של המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים נוסח של החוק הכולל את עמדת המשטרה ביחס לתיקונים הנדרשים בחוק. המשטרה כתבה בתשובתה כי היא הגיבה לכל בקשה והביעה את עמדותיה בנוגע לתיקונים הנדרשים לחוק האזנת סתר אך היא אינה קובעת את תיעדוף קידום החקיקה. השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו כי המשרד לביטחון לאומי לא היה שותף לשיח זה שהתקיים ישירות בין הייעוץ המשפטי לממשלה לבין המשטרה בנושא תיקון חקיקה מקיף לחוק האזנת סתר. לגבי קידום תיקון חקיקה עקיף לחוק האזנת סתר בעניין חדירה לחומר מחשב, לא התקבל מענה מהייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לנוסח המוצע שהעבירה המשטרה כך שגם קידום הצעה זו לתיקון חוק האזנת סתר לא קודמה עד היום. על אף המלצת צוות מררי כי מיד לאחר פרסום הדוח (אוגוסט 2022) יקדם הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים תיקון חקיקה מקיף לחוק האזנת סתר, עד מועד סיום הביקורת,לאתוקן חוק האזנתסתר.החקיקה לא קודמה בין היתר עקב מחלוקת שהתגלעה בין הייעוץ המשפטי לממשלה לבין הדרג המדיני בנוגע לעבירות שבגינן תותר התקנת כלי טכנולוגי.בפועל,תזכירהחוק הממשלתיהמקיףלאקודם, ובמקומו עברה בקריאה טרומית הצעת חוק פרטית לתיקון חוק האזנת סתר שתאפשר, בכפוף למתן צו שיפוטי, התקנת כלי טכנולוגי בעבירות מסוימות מסוג פשע חמור. ה. תיקון חקיקה להסדרת פעולות מסוימות באפריל2023אישרה היועמ"שית לממשלה את השימושבכלי טכנולוגי המאפשר ביצוע פעולה למניעת עבירות מסוימות, וזאת בכפוף להוצאת צו שיפוטי מתאים ותוך הבאת דבר השימוש בכלי לידיעת בית המשפט. עם זאת קבעה היועמ"שית לממשלה כי יש לפעול בהקדם לתיקון חקיקה הנוגע לביצוע פעולה זו. המשטרה כתבה בתשובתה כי בדצמבר 2022 היא פנתה בנוגע לקידום תיקון חקיקה זה אל יועמ"ש המשרד לביטחון לאומי ולמשנה ליועמ"ש הממשלה (פלילי). 352 הצעת חוקהמשטרה(חדירה לחומר מחשב), התשפ"ד-2024, עברה בקריאה טרומית ב-13.11.24. 353 בהתאם להצעה, החוק יוחל על העבירות שלהלן שדינן יותר מ-10שנות מאסר: בהתאם לחוק העונשין, התשל"ז- 1977- עבירות בנשק לפי סעיפים 144(א),144(ב); התפרעות שסופה נזק לפי סעיף157; עבירת סחר, ייצור ויבוא סכין לפי סעיף 186; איסור מכירת אגרופן או סכין לקטין לפי סעיף 185א; פרסום והצגת תועבה לפי סעיפים 214(ב1,)214(ב2); חטיפה לפי סעיף369; סחיטה בכוח לפי סעיף427; סחיטה באיומים לפי סעיף428; גביית דמי חסות לפי סעיף428א, לפי חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000-איסור הלבנת הון לפי סעיף3(א) ואיסור עשיית פעולה ברכוש אסור לפי סעיף4, לפי חוק מאבק בארגוני פשיעה, התשס"ג-2003-פעיל בארגון פשיעה לפי סעיפים 2(א) ו-2(ב). מבקר המדינה | דוח מיוחד 268 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 משרד המשפטים כתב בתשובתו כי נדרש תיקון חקיקה על מנת להסדיר את סמכות המשטרה לבצע את הפעולה המסוימת. יחד עם זאת, האישור להשתמש בכלי ספציפי המשמש לביצוע אותה פעולה מסוימת ניתן לאחר בחינה מעמיקה של בקשות המשטרה ומתוך הבנה כי ביצוע הפעולה אינו חורג הלכה למעשה מהסמכויות המעוגנות בחוקהקיים, וכי הכלישבו משתמשת המשטרה אינו מחייב תיקון חקיקה וניתן להסתפק בהסדרה המשפטית שבוצעה. השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו כי המשרד לביטחון לאומי לא שותף לשיח שהתקיים בנושא בין הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ובין המשטרה ולא התקבלה פנייה במשרד להשתתף בשיח ממשלתי בראשות הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לקידום תיקון חקיקה בנושא. אף שהמשטרה משתמשת בכליםטכנולוגיים להסדרת פעולות מסוימות,ואף שהיועמ"שית לממשלה אישרה באפריל2023את השימוש בכלי ובד בבד קבעה שיש לפעול בהקדם לתיקון חקיקה הנוגע לביצוע פעולה זו, במועד סיום הביקורת תיקון החקיקה לא קודם. ✰ המשטרה משתמשת בכלים טכנולוגיים בעלי יכולות מיוחדות ומתקדמות לצורך שיפור פעולתה בתחום האכיפה.בשימוש בכלים אלו גלום פוטנציאל לפגיעה בזכויותיהם של חשודים, נאשמים ובלתי מעורבים ובכלל זה פגיעה בפרטיות. מהביקורת עלה כי העמדה המשפטית של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במקרים שהוצגו בדוח זה היא כי יש מקרים בהם ראוי להסדיר את השימושבכמהכליםבתחומים השונים המפורטים בפרק זהבאמצעותחקיקה ראשית. חרף זאת נמצא כי הטיפול בהסדרה החקיקתית לא קודם שנים רבות בשל היעדר דיון מעמיק בקרב גורמי הייעוץ המשפטי למשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע ליכולות הטכנולוגיות של כלים אלואל מול הפגיעה בזכויות וכן בשל היעדר דיון בשאלה אם התשתית החקיקתית הקיימת מאפשרת שימוש באותם כלים. הניתוח בדיעבד שבוצע בדוח צוות מררי יצר סד שלא מאפשר דיון מעמיק בסוגיות המתחייבות מהשימוש בכלים טכנולוגיים. סמכות המשטרהלבצעחיפושסמוילצורך האזנת סתר לא קודמה משנת2018, המועד שבו ועדת החוקה, חוק ומשפט סיימה את דיוניה בנושא; חקיקה בנושא צילום סתר חזותי לא קודמה משנת 2012; חקיקה בנושא איסוף מודיעין וניטור מידע במרשתת לא קודמה ממאי 2021; תיקון החקיקה המקיף שנדרש לחוק האזנת סתר לא קודם מינואר 2023; ותיקון החקיקה הנדרש לצורך שימוש בכלי טכנולוגי לא קודם מאפריל 2023. אי-ההסדרה החקיקתית הובילה לשתי תוצאות: האחת, שימוש בכלים הפוגעים באופן ניכר ביותר בפרטיות בלי שהוסדרה בחקיקה ראשית הסמכות להשתמש בהם כמתבקש. השנייה, צמצום היכולת של המשטרה למצות את פעולות האכיפה באמצעות כלים אלו לצורך מאבק בפשיעההגם שלאמן הנמנעשהסדרה חקיקתית לא תאפשראתמיצוי מלוא יכולותיושלהכלי. לצד זאת, במקרים שבהם הדבר נדרש, ונקבע לגביהם כי בסמכות המשטרה להשתמש בכלי הטכנולוגי בהתאם לפרשנות המשפטית הלשונית והתכליתית של הדין הקיים, קיבלה המשטרה אישור משפטי כי בסמכותה להמשיך להשתמש בכלים האמורים תוך צמצום יכולותיהם ותוך התאמת הפעלתם לפרשנות הדין הקיים. בפועל השימוש בכלים אלו נמשך שנים בלא שהושלם הליך החקיקה, שנמצא נחוץ על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לצורך העמדת הסדר חקיקתי מתאים שהולם את מהותן של הפעולות המבוצעות באמצעות הכלים הטכנולוגיים. נוסף על כך נוצר פער בחלק מהכלים בין הדרישות המבצעיות לשימוש במלואיכולותיהם לבין השימוש החלקי בפועל, בהתאם למצב החוקי הקיים, והדבר פוגע ביכולת המשטרה להילחם בפשיעה. המציאות שבה המשטרההשתמשהבמשך שנים בחלק מהכלים שהם בעלי יכולות מיוחדות בלא שבוצעה הסדרה חקיקתית שנמצאה נחוצה על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לעניין כלים מבקר המדינה | דוח מיוחד 269 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ומתווים מסוימים, מחד גיסא, והגבלת השימוש של המשטרה בכלים לצרכים מבצעיים, מאידך גיסא, מעוררת קושי משמעותי להביא את המצב על תיקונו, והדבר מכביד את הנטל הרובץ על כלל הגורמים. במקרים שבהם הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים קבע כי ראוי היה שההסדרה של השימוש בכלים טכנולוגיים חדשניים מסוימים המאפשרים סוגי פגיעה מיוחדים בזכויות הפרט, בדגש על הזכות לפרטיות, תיעשה באמצעות חקיקה, על המשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה והמשרד לביטחון לאומי להשלים באופן מהיר ותכליתי את מכלול הפעולות הדרושות לצורך ההסדרה החקיקתית של השימוש בכלים אלו בתחום האכיפה, עד לשלב הצגת טיוטות הצעות החוק לשר הרלוונטי. בעניין זה מוצע כי ייקבעו תזכורות ומעקבים אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בשיתוף המשרד לביטחון לאומי או השר הממונה (בתיקוני חקיקה הנדרשים לחוק האזנת סתר), לשם השלמת הטיפול בנושא. מבקר המדינה | דוח מיוחד 270 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 סיכום כללי דוחביקורתזה עוסק בהשפעותהשימושההולך וגובר בכלים טכנולוגיים על ידי משטרתישראל במיקודעלהאזנותסתרונתוניתקשורת,ביןהיתרבהתאםלתפיסהשהתגבשהבמשטרהבעשור האחרון. הדוח עוסק בשורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות מורכבות; במאות אלפי בקשות, צווים שיפוטיים והיתרים מינהליים המקנים למשטרה את הסמכות לפעול בתחומים אלו; באלפי התקנות של כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה לצורכי האזנת סתר; באיסוף והפקה של מיליוני תוצרי האזנות סתר; במאות אלפי פעולות לקבלת נתוני תקשורת ולשימוש בהם; ובעשרות דיונים שהתקיימו לאורך השנים במשטרה ובמשרד המשפטים בנושאים אלו. כפועל יוצא מכל אלו, הדוח נוגע למאות תיקי חקירה ופרשיות מודיעיניות שטופלו על ידי המשטרה בשנים האחרונות. בחברה דמוקרטית המשטרה היא הגורם המרכזי לאכיפת החוק ולשמירה על ביטחון אזרחי מדינת ישראל, והיא נמצאת כל העת במאבק מול גורמי פשיעה וטרור שמסכנים את שלום הציבור וביטחון המדינה ומנצלים לרעה את התקדמות הטכנולוגיה. המשטרה נדרשת להיאבק בפשיעה בדרכים שונות - איסוף מודיעין, ניהול הליכי חקירה, גיבוש ראיות ועבודה משותפת עם הפרקליטות בגיבוש כתבי אישום. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ובכלל זה היועצת המשפטית לממשלה הם הגורם המקצועי הנדרש לסייע למשטרה לבסס את התשתית החוקית לפעילותה ולוודא שהיא עומדת בדרישות החוק והמגבלות החלות עליה. פרקליטות המדינה וחטיבת התביעות במשטרה הן הנדבך המשפטי של המאבק בפשיעה באמצעות ניהול הליכים פליליים מורכבים, ובייחוד נגד ארגוני הפשיעה. ההתייחסות לדוח ביקורת זה ראוי כי תתקיים בהלימה למטרתולסייעלגופיאכיפתהחוקלקיים בחינהמערכתיתומעמיקהשלעבודתםכדילחזקאתהיסודותהדמוקרטייםשעליהםמתבססות סמכויות המשטרה; להגביר את אמון הציבור במוסדות אלו; להוביל לשיפור מערכתי ומקצועי בנושא; ולהבטיח את תקינות עבודת גורמי אכיפת החוק בבואם להשתמש בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת. במסגרת הביקורת נבחנו תהליכי העבודה, מנגנוני הבקרה וההתנהלות המערכתית של המשטרה, גורמי הייעוץ המשפטי ופרקליטות המדינה. הדוח סוקר תהליכים שהתנהלו בגופים אלו משנת 2009, תקופה שבמהלכה התחלפו בהם בעלי תפקידים בכירים וזוטרים. הדוח, שכאמור מטרתו לבחון את הנושא באופן מערכתי ומעמיק, אינו מתמקד בבעלי תפקידים ספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי עבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך של הגופים. לפיכך, המלצותיו מבטאות תפיסה זו. יודגש כי אין בממצאים ובפערים שעלו בדוח הביקורת כדי להפחית מההערכה הרבה לשוטרי משטרת ישראל ומפקדיה, הפועלים במסירות אישית ומקצועית, בכל שעות היממה ובכל ימות השנה, לשם ההגנה והשמירה על ביטחון אזרחי ישראל ומדינת ישראל ולשם אכיפת החוק, וכן לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה הפועלים גם הם במסירות ומקצועיות לשם שמירת החוק ואכיפתו. מבקר המדינה החליט בדצמבר 2020 לכלול את דוח ביקורת זה, בנושא השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה, בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022. כשנה לאחר מכן, ובעקבות פרסומים בתקשורת ולפיהם המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי שבאמצעותו מתקבל מידע החורג מהמותר על פי חוק האזנות סתר, החליט היועץ המשפטי לממשלה (דאז) בינואר 2022 על הקמת צוות בדיקה - צוות מררי. כמו כן, באוגוסט 2023 החליטה הממשלה על הקמת ועדת חקירה ממשלתית בראשות השופט בדימוס משה דרורי לבדוק את הנושא. מבקר המדינה | דוח מיוחד 271 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 דוח ביקורת זה מניח נדבכים נוספים שנוגעים לנושא הנבדק אשר לא נבחנו עד הביקורת הנוכחית: 1. נבחנו כלים טכנולוגיים שלא נבחנו בעבר. 2. נבדקו הליכי הגשת הבקשות להאזנת סתר או לנתוני תקשורת. 3. אותרו מקרים נוספים של ביצוע פעולות אסורות בתחומי ההתקנה, השימוש בתוצרים אסורים והפקתם. 4. נבדקו הליכי הפיקוח והבקרה בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת. 5. נבדקו תהליכי הכנת חוות דעת משפטיות במשטרה ובייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. 6. נבחנו הליכי הסדרה משפטית וחקיקתית של סמכויות המשטרה בתחומי ההתקנה ואיסוף התוצרים. 7. נבחנו פעולות התקנת כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה של יעדי האזנה ופעולות איסוף תוצרי האזנה באמצעות כלים טכנולוגיים. דוח ביקורת זה העלה עשרות רבות של ממצאי ביקורת יסודיים ומשמעותיים בעבודת המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. ממצאים אלו וההמלצות הנגזרות מהם הובאו באופן מפורט בגוף הדוח ובתקציר. ואולם, ניתן להצביע על כמה כשלים ופערים מערכתיים המשליכים ישירות על מושכלות היסוד של האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם ואת סמכויותיהם, ועל האיזון הראוי בין חובת המשטרה להיאבק בפשיעה לבין מחויבותה לצמצם ככל הניתן פגיעה בזכות לפרטיות. להלן עיקרי הפערים המערכתיים: 1. היעדר הסדרה חקיקתית ומשפטית: שימוש בכלים טכנולוגיים וביצוע פעולות בתחום האזנות הסתר והשימוש בנתוני תקשורת ללא עיגון הולם של הבסיס החוקי והמשפטי הדרוש לשם כך. 2. ליקוייםבתהליכיקידוםהחקיקה:חלק מממצאי הדוח מלמדים על עיכובים ממושכים במתן חוות דעת משפטיות ובקידום חקיקה עד להבאתה לפני הרשות המחוקקת. שורש התופעה מצוי בהיעדר הסדרה של תהליכי עבודה: היעדר פעולות ניהול יזומות ופעילות אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה והייעוץ המשפטי למשטרה במקרים המתאימים; היעדר קביעת לוחות זמנים להגשת חוות דעת והגשת נוסח לחקיקה וכן אי-קיום מעקב אחר פיגורים בלוחות הזמנים לביצוע במקרים הספורים שבהם אלו נקבעו. חשיבות הסדרת תהליכי העבודה של גורמי הייעוץ המשפטי מתגברת לנוכח הפגיעה בזכות לפרטיות הנגרמת במהלך הטיפול בהאזנות סתר, השימוש בנתוני תקשורת והשימוש בכלים טכנולוגיים. 3. פרקטיקות עבודה שמעוררות קשיים במשטרה: אימוץ של דרכי פעולה עוקפות לתהליך התקין בשלבי מימוש הסמכויות של המשטרה בתחומים אלו - משלב הגשת הבקשה ועד לשימוש בנתוני התקשורת או בתוצרי האזנת הסתר. אלו מפחיתות מן הצורך בקבלת אישורים פנימיים-פיקודיים במשטרה, מהפרקליטות, מגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ומבתי המשפט, ומפחיתות את הליכי הבקרה הפנימית והחיצונית על פעולות המשטרה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 272 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 4. קשיים בממשקי העבודה בין משטרת ישראל למשרד המשפטים: חלק מממצאי הדוח נוגעים לשימוש המשטרה בסמכויותיה, חלקם נוגעים לליווי המשפטי שניתן על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים וחלקם נוגעים לעבודת הפרקליטות. ממצאים אלו כרוכים אלה באלה, שכן ביסודם עומדת חולשה בקשרי הגומלין שקיימו הגופים הללו. חולשה זו באה לידי ביטוי באי-העברת מידע מספק מהמשטרה למשרד המשפטים מחד גיסא, ובהיעדר פעולה יזומה של משרד המשפטים לקבל את המידע על מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים, מאידך גיסא. 5. חולשה מקצועית בתחומי הטכנולוגיה והמשפט: ביסוד חלק ניכר מממצאי הדוח עומדת חולשה מקצועית הנובעת מהיעדרכוח אדם בעל המומחיות המיוחדת הנדרשת לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות, הייעוץ המשפטי למשטרה ולחטיבת הסייבר, לטיפול בתחומים שבלב הדוח. המומחיות המיוחדת נשענת על תשתית מקצועית דואלית: משפטית וטכנולוגית, המחייבת הכשרה פורמלית ומעשית המתבצעת באופן רציף וממושך. במועד שבו מתפרסם הדוח מדינת ישראל מתמודדת עם אתגרי פשיעה מורכבים, עם איומים ביטחוניים, ובו-זמנית סוגיות אזרחיות שונות נמצאות במחלוקת קשה בתוך החברה הישראלית, לרבות בנושאי מערכת האכיפה ומערכת המשפט. תפקידו של דוח ביקורת זה הוא להאיר את המורכבות שבשימוש בכלים הטכנולוגיים ולהעיר על פערים שנמצאו ודורשים טיפול בפעילות המשטרה ומשרד המשפטים. בזיקה לכך נודעת חשיבות לתובנה ולפיה תכליתו של מסמך זה הוא תיקון, שיפור וטיוב המערכים התפקודיים העוסקים בתחום, ובכך להביא לחיזוק בתפקודם ובמעמדם של גופי אכיפת החוק ושומרי הסף שנושאים לאורך שנים בתפקיד מרכזי וחשוב בחברה הישראלית. יישום תובנה זו הלכה למעשה יבטיח את חיזוק יכולתה של המשטרה למלא את תפקידה בתחום המאבק בפשיעה תוך שמירה על ריסון כוחה ועל זכויות הפרט וכן יגביר את יכולותיהםשלהפרקליטות וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לפקח על עבודת המשטרה בתחום זה. עלשר המשפטים, השר לביטחון לאומי, היועצת המשפטיתלממשלה, פרקליט המדינה, מפכ"ל המשטרה וראש אגף חקירות ומודיעין להבטיח את תיקון הליקויים העולים בדוח זה. תיקון הליקויים ישרת הן את המשטרה, הן את משרד המשפטים ומעל הכול - את אזרחי מדינת ישראל. Special Report State Comptroller of Israel Use of Technological Tools for Enforcement Purposes Wiretapping and Communications Data January 2026 Jerusalem State Comptroller of Israel | Special Report III January 2026 Use of Technological Tools for Enforcement Purposes - Wiretapping and Communications Data Foreword and thorough a encompasses report audit The has Police Israel the decade, past the Over systematic analysis of the processes involved in markedly enhanced its technological capabilities the use of the technological tools, including the for information collection to effectively execute its processes involved in: legislating the legal and mission and responsibilities. During this period, requests; submitting frameworks; regulatory there has been a notable escalation in the utilization deploying such tools and putting them in place; of various technological instruments by the police and data; communications using and acquiring in data of generation the and wiretapping for of deployment the controlling and overseeing tools of array The communications. to regard these tools within the Israel Police, the Attorney available to the police for this purpose includes, General’s Office, and the State Attorney’s Office. but is not limited to, audio listening devices, tools for recording data transmitted between computers, Throughout the audit, various technological tools and systems for acquiring communication data. employed by the police were scrutinized, pertinent Some of these instruments are embedded in end- police databases were analyzed, and thousands user devices, thereby facilitating access to both of documents from the police and the Ministry of stored information and real-time data transmitted Justice were reviewed. Furthermore, a practical the while often communications, computer via methodologies operational the of assessment subjects being monitored are unaware. their and tools technological the concerning was procedures documentation corresponding At the basis of the operation of such technological conducted. tools by law enforcement agencies is the intricate and sensitive issue of striking a balance between conducted The findings arising from the audit and safety public safeguard to imperative the have Comptroller State the of Office the by uphold to obligation the and law, the enforce revealed significant deficiencies and weaknesses individual rights, particularly the right to privacy. technological of utilization the to pertaining sophisticated where society, contemporary In tools by the Israel Police, as well as regarding for avenues novel offer tools technological Office General’s Attorney the with interface its information gathering and investigation, there is a and the State Attorney’s Office on these matters. pressing need for regulation, as well as heightened The findings suggest systemic inadequacies that inappropriate The control. and oversight necessitate rectification to ensure compliance with application of these tools may undermine public manner the concerning principles fundamental confidence in governmental institutions, whereas their exert agencies enforcement law which in deficiencies in regulatory frameworks that restrict systemic primary The authorities. and powers the use of such tools could compromise citizens’ deficiencies identified are as follows: personal security and hinder the state’s capacity to combat crime effectively. The – Regulation Legal Adequate of Absence the and tools technological of application provides a comprehensive examinationThis report performance of operations related to wiretapping of the utilization of technological tools, focusing and the use of communications data lack appropriate on the activities of key law enforcement agencies: legislative and legal grounding necessary for these the Israel Police, the Attorney General’s Office, activities. The absence of regulatory frameworks and the State Attorney’s Office within the Ministry has resulted in two principal outcomes: first, the of Justice, as well as the interactions among these employment of tools that severely infringe upon entities. The audit was also conducted under the privacy without the authority for their use being authority of the State Comptroller to undertake this second, legislation; primary in delineated representatives state of audits systematic absence has curtailed the police’s ability to utilize operating within the judicial system. State Comptroller of Israel | Special Report IV January 2026 Use of Technological Tools for Enforcement Purposes - Wiretapping and Communications Data to address existing deficiencies. However, these these tools effectively in enforcement operations implemented, fully be must actions corrective aimed at combating crime. requirements, other among necessitates, which the involving efforts governmental coordinated – Police the within Practices Work Problematic police, the State Attorney’s Office, and the Attorney The adoption of methodologies that circumvent General’s Office at the Ministry of Justice. It is the with coupled processes, established imperative that necessary legislative amendments not are that practices work of implementation be promoted, enhanced control mechanisms be led has procedures, standardized in grounded developed, procedures and operational processes during actions prohibited of execution the to inter-organizational greater and clarified, be the throughout powers, police of exercise the law within accountability and transparency the to request the of submission from stages enforcement agencies be established, particularly utilization of communications data or outputs of technological sensitive of use their concerning covert wiretapping. In the absence of regulation, tools. it has been determined that actions contrary to undertaken, were protocols legal established It should be emphasized that the report is not of utilization and collection the in resulting designed to evaluate enforcement actions related prohibited information and outputs. to specific investigative cases but rather to conduct a systemic examination of the police’s utilization Challenges in Operational Interfaces between the of technological tools for enforcement purposes – Certain Police and the Ministry of Justice Israel and to identify patterns requiring correction or findings within the report pertain to the police’s improvement. The audit findings reveal systemic exercise of its powers, while others relate to the for necessity the highlight and deficiencies legal support afforded by the Attorney General’s comprehensive and fundamental improvements in Office staff within the Ministry of Justice, as well the operations of law enforcement agencies; thus, as the operations of the State Attorney’s Office. the report does not contain findings pertaining These findings are interconnected, evidenced by a to specific figures. Consequently, the report aims vulnerability manifested in the insufficient transfer to facilitate systemic reform rather than serve as of pertinent information from the police to the a vehicle for the critique of specific officials. It Ministry of Justice, alongside the Ministry’s lack was deemed important to clarify these aspects, knowledge acquire to engagement proactive of particularly in light of the public discourse that has regarding the full capabilities of the technological been ongoing in recent years regarding the law tools available. enforcement system in Israel. of TechnologyProfessional Deficiencies in the Fields is country the where context, current the In – At the root of a considerable portion of and Law confronting complex challenges related to crime the report’s findings is a professional deficiency and security threats, and in consideration of the the within personnel of lack the to connected public debate surrounding legal and enforcement Attorney’s State the Office, General’s Attorney balance a striking of importance the matters, Office, and the legal counsel to the Police, who between the imperative to safeguard public safety have acquired the requisite technological expertise and law enforcement and the obligation to uphold necessary to address the core areas highlighted in individual rights, especially the right to privacy, the report. has become increasingly pronounced. , it is important toAs we look to the future its and audit state of significance The and police the years, recent in that recognize stems from the Basic operational framework measures initiated have Justice of Ministry the State Comptroller of Israel | Special Report V January 2026 Use of Technological Tools for Enforcement Purposes - Wiretapping and Communications Data state the preparation, report’s the Throughout Law: State Comptroller, which accords it autonomy continued to confront numerous challenges across and complete independence from the executive various sectors. I sincerely hope that the findings branch. This autonomy is fundamental to ensuring the within contained recommendations and that audits are conducted free from intimidation report will aid in fortifying state institutions and and external influence, thereby ensuring that the enhancing public trust in them. I cannot conclude both to accountable remains Comptroller State these introductory remarks without expressing my the Knesset and the public. It is noteworthy that hope and prayer for the safe return of the last the Office of the State Comptroller executed the hostage, Master Sergeant Ran Gvili of the Yasam audit on this matter concurrently with the work , for the success of ourpolice counter-terror unit of an internal audit committee within the Ministry soldiers in their diverse missions, for the recovery of Justice, as well as alongside the activities of of the wounded, and for peaceful and quiet days a government audit committee that has yet to for all residents of the State of Israel. finalize its work. The operations of each of these entities possess independent and distinct value. comprehensive a encompasses audit State and interrelationships the of examination entities, audited the among coordination addressing issues the government manages at a broad, state level, and engages with processes over government the within evolved have that time. In this respect, state audit, particularly in an from distinct is audits, systemic to relation characteristics operational These audit. internal were similarly reflected in this audit report, the to disseminated been have which of findings extensively audit the Additionally, public. the within processes decision-making investigates the audited entities, a focus that is maintained in this report. It is important to emphasize that, in accordance with the established methodology traditionally employed in state audit, this audit did not evaluate the substance of policy, nor did it seek to supplant the discretion of the executive authority; rather, it scrutinized whether the policy- making process was conducted in compliance with legal standards and in alignment with principles of administrative propriety. I express my gratitude to the employees of the Office of the State Comptroller for their professional and meticulous efforts in the preparation of this Matanyahu Englman complex under undertaken was which report, State Comptroller Jerusalem, conditions while upholding the highest professional and Ombudsman January 2026 standards.